Grip op wonen Rekenkameronderzoek naar prestatieafspraken tussen gemeente en corporaties in periode 2005 t/m 2011 Onderzoeksrapport 6 december 2012 Datum: 6 december 2012 Zaaknummer: 2012-04-01984 Kenmerk: 2013.0.004.062
Inhoudsopgave 1 Inleiding op het onderzoek...1 1.1 Aanleiding voor dit rekenkameronderzoek...1 1.2 Focus van het onderzoek...2 1.3 Leeswijzer...2 2 Volkshuisvesting en beleid in Arnhem...3 2.1 Inleiding...3 2.2 Kenmerken Arnhemse woningvoorraad...3 2.3 Het corporatiestelsel en volkshuisvesting...4 2.4 Wet- en regelgeving...8 2.5 Overzicht Arnhems woonbeleid... 10 2.6 Rol van de raad... 12 2.7 Resumé Volkshuisvesting en beleid... 15 3 Prestatieafspraken Partnership 1 en 2... 17 3.1 Inleiding... 17 3.2 Totstandkoming eerste en tweede Partnership... 18 3.2.1 Totstandkoming eerste Partnership... 18 3.2.2 Totstandkoming tweede Partnership... 19 3.3 Prestatieafspraken over nieuwbouw... 21 3.3.1 Inhoud van de prestatieafspraken over nieuwbouw... 21 3.3.2 Realisatie van de prestatieafspraken over Nieuwbouw... 22 3.4 Prestatieafspraken over variatie & keuze... 25 3.4.1 Inhoud van de prestatieafspraken over variatie en keuze... 25 3.4.2 Realisatie van de prestatieafspraken over Variatie & keuze... 27 3.5 Prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg... 29 3.5.1 Inhoud van prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg... 29 3.5.2 Realisatie van prestatieafspraken over wonen, welzijn & zorg... 30 3.6 Prestatieafspraken over sociaal investeren... 32 3.6.1 Inhoud van prestatieafspraken over sociaal investeren... 32 3.6.2 Realisatie prestatieafspraken 2005-2010... 33 3.7 Prestatieafspraken over Duurzaam Wonen... 34 3.7.1 Inhoud van prestatieafspraken over duurzaam wonen... 34 3.7.2 Realisatie prestatieafspraken Duurzaam wonen... 34 3.8 Prestatieafspraken over monitoring... 36 3.8.1 Afspraken over monitoring... 36 3.8.2 Monitoring in de praktijk... 37 3.9 Resumé Partnership 1 en 2... 39
4 Gemeentelijke regie en samenwerking... 41 4.1 Inleiding... 41 4.2 Invulling regierol... 41 4.3 Publieke verantwoording... 43 4.4 Samenwerking tussen gemeente en corporaties... 44 4.5 Resumé regie en samenwerking... 46 Bijlage I Geraadpleegde documentatie... 49 Bijlage II Onderzoeksaanpak... 51 Bijlage III Overzicht beleid... 55
1 Inleiding op het onderzoek 1.1 Aanleiding voor dit rekenkameronderzoek ONDERZOEKSPROGRAMMA REKENKAMER 2012-2013 In het onderzoeksprogramma 2012-2013 heeft de Rekenkamer aangegeven dat zij in haar onderzoeken bijzondere aandacht zal besteden aan de tweedeling in de stad en de regierol van de gemeente Arnhem. In dit onderzoeksrapport zal worden stilgestaan bij de invulling van de Arnhemse regierol in het lokale woonbeleid, waarbij de focus ligt op de volkshuisvesting. In het bestuurlijk rapport waarin de conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen, zullen we de onderzoeksbevindingen koppelen aan de aanpak van de tweedeling in de stad. WONEN ALS ONDERZOEKSONDERWERP Wonen is een onderwerp dat iedere Arnhemmer aangaat; van arm tot rijk, van jong tot oud, van Arnhem-Noord tot Arnhem-Zuid. De gemeente Arnhem geeft aan dat ze een regierol heeft in het lokale woonbeleid (Arnhemse Woonvisie 2015, p.31). De gemeente is voor de realisering van haar woonbeleid, voor een deel afhankelijk van de prestaties van andere partijen. De woningcorporaties zijn een van de belangrijkste partners van de gemeente, omdat zij samen ruim een derde van de Arnhemse woningvoorraad in bezit hebben. Het gaat vooral om sociale huurwoningen. Sociale huurwoningen zijn bedoeld voor mensen met een relatief laag inkomen en voor bijzondere doelgroepen zoals studenten, gehandicapten en ouderen met een zorgvraag. Corporaties hebben een wettelijke taak op het gebied van de volkshuisvesting. Zij dienen daarbij het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid in acht te nemen. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw zijn woningcorporaties zelfstandige organisaties, die formeel los staan van de (gemeentelijke) overheid. Het is voor de gemeente Arnhem binnen de huidige wettelijke kaders niet mogelijk, om rechtstreeks in te grijpen op de bedrijfsvoering en beleid van woningcorporaties. In die situatie waarin de gemeente stuurt op afstand moet de introductie en invulling van de regierol worden begrepen. Net zoals in vele andere gemeenten, heeft de gemeente Arnhem ervoor gekozen om de samenwerking met de corporaties vast te leggen in een aantal prestatieafspraken. In Arnhem wordt gesproken van een Partnership tussen gemeente en corporaties. Het eerste Partnership liep van 2005 tot en met 2009, het tweede loopt van 2011 tot en met 2015. De Rekenkamer heeft onderzocht welke afspraken zijn gemaakt in de Partnerships, in welke mate afspraken zijn gehaald en hoe de gemeente haar regierol ingevuld heeft. 1
1.2 Focus van het onderzoek Dit rekenkameronderzoek spitst zich toe op de prestatieafspraken die de gemeente Arnhem en de gezamenlijke woningcorporaties hebben gemaakt in de periode 2005 tot en met 2011. De centrale onderzoeksvraag (hoofdvraag) luidt: Welke prestatieafspraken zijn gemaakt binnen het Partnership tussen corporaties en de gemeente Arnhem over de periode 2005 tot en met 2011, in hoeverre zijn de afspraken gerealiseerd, welke verklaringen zijn er voor positieve of negatieve afwijkingen ten opzichte van de gemaakte afspraken en in welke mate is sprake van een doeltreffende gemeentelijke regievoering? Om de benodigde informatie te verzamelen om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, hebben we het feitenonderzoek opgedeeld in zes onderzoeksvragen: 1. Welke visie en beleid heeft de gemeente Arnhem op de rol van de corporaties in het Arnhemse woonbeleid, is de visie en/of beleid veranderd gedurende de periode 2005 t/m 2011 (zo ja, hoe en waarom) en is er voldoende draagvlak voor die gemeentelijke visie en het beleid bij de corporaties? 2. Hoe is het voorbereidingsproces op de prestatieafspraken in beide Partnerships verlopen, welke afspraken zijn uiteindelijk vastgelegd en waarom, en hoe zijn de afspraken in de praktijk ingevuld? 3. Welke prestaties zijn in de onderzoeksperiode gerealiseerd en welke verklaringen zijn te geven voor eventuele afwijkingen tussen afgesproken en gerealiseerde prestaties? 4. Hoe vult de gemeente haar regierol in ten opzichte van de corporaties, en in welke mate is sprake van effectieve regievoering door de gemeente Arnhem? 5. Welke sturingsmogelijkheden heeft de gemeenteraad binnen het gemeentelijke woonbeleid, en welke daarvan zijn ingezet in relatie tot de prestatieafspraken met de corporaties? 6. Welke sterke en zwakke kanten heeft de huidige vorm van samenwerking tussen gemeente en corporaties? 1.3 Leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk volgen er drie inhoudelijke hoofdstukken. In hoofdstuk 2 Volkshuisvesting en beleid in Arnhem wordt een toelichting gegeven op de bestuurlijke context waarbinnen de prestatieafspraken zijn gemaakt. We staan stil bij enkele kenmerken van de Arnhemse woningmarkt, de (Arnhemse) corporatiesector en het gemeentelijke woonbeleid inclusief de rol van de gemeenteraad. In hoofdstuk 3 Partnership 1 en 2 gaan we in op de inhoud van de prestatieafspraken tussen de gemeente en de (grootste) corporaties in Arnhem, de onderbouwing en meetbaarheid van de afspraken en de resultaten van het eerste Partnership dat inmiddels is afgerond. In hoofdstuk 4 Gemeentelijke regie en samenwerking komen aan de orde: de feitelijke invulling van de gemeentelijke regierol, de publieke verantwoording en de onderlinge samenwerking. 2
2 Volkshuisvesting en beleid in Arnhem 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven we een introductie op de volkshuisvesting in Arnhem door stil te staan bij enkele kenmerken van de Arnhemse woningvoorraad, de wettelijke regels voor corporaties en het Arnhemse woonbeleid inclusief de rol van de gemeenteraad. 2.2 Kenmerken Arnhemse woningvoorraad VERDELING ARNHEMSE WONINGVOORRAAD Per april 2012 waren er 149.387 mensen ingeschreven in de Arnhemse gemeentelijke basisadministratie (GBA). Eind 2012 bleek dat de stad voor het eerst de grens van 150.000 Arnhemmers had bereikt. De Arnhemse woningvoorraad in 2012 omvat 69.900 woningen verdeeld over koop- en huurwoningen. Figuur 2.2.1 Eigendomsverhouding in de woningvoorraad Eigendom woningen 2012 26041 1460 11999 30228 Particuliere huur Koop Corporatiebezit Onbekend Bron: Database Arnhem in Cijfers, juli 2012 De bovenstaande figuur laat zien dat er net iets meer huurwoningen dan koopwoningen zijn in Arnhem. Het is al verschillende jaren beleid van de gemeente Arnhem om de verhouding tussen huurwoningen en koopwoningen te veranderen. Het doel is om het aandeel koopwoningen op de Arnhemse woningmarkt te verhogen en het aandeel huurwoningen te verlagen. Een aanzienlijk deel van de Arnhemse woningvoorraad is in eigendom van de woningcorporaties (37%). Het corporatiebezit bestaat voornamelijk uit sociale huurwoningen. 1 Een sociale huurwoning is een zelfstandige woning onder de daarvoor geldende maximale huurprijs (de liberalisatiegrens). 1 Naast de sociale huurwoningen, verhuren de corporaties woningen in de vrije sector (huurprijs boven de huurtoeslaggrens). Het gaat om een beperkt aantal woningen. Aan het einde van het eerste Partnership (01-01-2010) ging het om 988 woningen op een totaal van 25.190 woningen. Analyse rekenkamer o.b.v. cijfers uit bijlage 4 Woonagenda 2011-2015. 3
In 2012 is de maximale huurprijs voor een sociale huurwoning 664,66. 2 Daarnaast zijn er particuliere verhuurders van woningen (hun aandeel schommelt rond de 12.000 woningen). Het kan dan gaan om zelfstandige wooneenheden maar ook om de verhuur van kamers waarbij voorzieningen met mede-bewoners worden gedeeld. Op de particuliere huurmarkt zijn kleine privé-verhuurders actief, maar ook grote professionele organisaties. TRENDS WONINGVOORRAAD Onderstaande figuur geeft voor de periode 2005 2012 de ontwikkeling weer van de Arnhemse woningvoorraad. 3 Figuur 2.2.2 Woningvoorraad in Arnhem Woningvoorraad 2005-2012 Aantal woningen 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Particuliere huur Koop Corporatiebezit Onbekend Woningvoorraad totaal Bron: Database Arnhem in Cijfers, juli 2012 Als we de woningvoorraad voor de periode 2005-2012 bezien dan kunnen we constateren dat: de totale woningvoorraad in Arnhem toeneemt; het corporatiebezit schommelt tussen 25.190 woningen (2010) en 27.637 woningen (2006); de particuliere huurvoorraad licht schommelt per jaar; het aandeel koopwoningen ten opzichte van huurwoningen aan het toenemen is. 2.3 Het corporatiestelsel en volkshuisvesting WONEN IS EEN BREED BELEIDSTERREIN Het thema wonen is een breed terrein en is al vele jaren onderwerp van overheidsbemoeienis. Binnen het beleidsterrein Wonen vallen onderwerpen als structuurvisies, woningbouwprogrammering, bestemmingsplannen, bouw- en woningtoezicht, leefbaarheid, veiligheid en andere. In de Grondwet wordt wonen als een grondrecht voor burgers betiteld. Letterlijk is opgenomen: bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid (art. 22 lid 2 Grondwet). 2 Ongeveer 75% van de 3 miljoen huurwoningen in Nederland is van woningcorporaties. Zij verhuren onder andere woningen met een huur tot 664,66, de sociale huurwoningen. 3 Diagram opgemaakt uit database Arnhem in cijfers, juli 2012 4
Die zorg der overheid blijkt ondermeer uit de wet- en regelgeving die op het gebied van wonen is vastgesteld en de financiële instrumenten die overheden inzetten. We spreken van het meervoud overheden, omdat wonen een beleidsterrein is waarop Europees, nationaal, provinciaal, regionaal en lokaal bestuur actief is. Voor veel wet- en regelgeving en beleid geldt dat de uitvoering ervan een verantwoordelijkheid is voor de gemeentelijke overheid. Beleid van de EU, de rijksoverheid, provincie en stadsregio werkt zo via de gemeente door op de lokale gemeenschap en individuele burgers of organisaties. 4 In dit onderzoek ligt de focus op het beleidsterrein van de volkshuisvesting als onderdeel van het bredere woonbeleid. WONINGCORPORATIES ZIJN ZELFSTANDIGE ORGANISATIES MET EEN BREDE TAAKOPVATTING Woningcorporaties, kortweg aangeduid als corporaties, zijn vanaf halverwege de jaren 90 zelfstandige organisaties geworden die los staan van de overheid. Corporaties beschouwen zichzelf als maatschappelijke ondernemingen en hebben hun taakopvatting vastgelegd in de Aedes-Code (Aedes is de koepelvereniging van corporaties). Zij dienen te opereren binnen relevante wetgeving zoals de Woningwet en het Besluit Beheer Sociaal Huursector (zie paragraaf 2.4 Wet- en regelgeving). Zowel uit de wet- en regelgeving als de Aedes-Code blijkt dat de corporaties een brede taakopvatting toebedeeld krijgen door de wetgever en die zelf ook aannemen. Zij verhuren en onderhouden niet alleen sociale huurwoningen, maar dragen ook bij aan de sociale en fysieke leefomgeving in wijken en buurten waar ze bezit hebben. Bovendien dragen ze bij aan de toename van de woningvoorraad door te investeren in nieuwbouw. Het aantal corporaties neemt de afgelopen jaren af. Per 2011 waren er 396 corporaties actief in Nederland, in 2007 waren er dat nog 455. Samen hebben de corporaties ongeveer 2,4 miljoen woningen in bezit. De gemiddelde kale maandhuur in 2011 was 422 euro. INTERN EN EXTERN TOEZICHT OP CORPORATIES Er bestaat extern en intern toezicht op de woningcorporaties. Het externe toezicht valt onder de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid (nu minister van BZK, was minister van VROM). Onder de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid is er een Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), dat financieel toezichthouder is voor de corporaties (in de nabije toekomst komt er een Financiële Autoriteit voor de corporaties). Het Centraal Fonds Volkshuisvesting beoordeelt jaarlijks de financiële positie van de individuele corporaties. Daarnaast geeft het CFV aan dat het rapporteert over de sector als geheel, de professionalisering stimuleert van het interne toezicht en fungeert als saneringsfonds als corporaties niet over voldoende financiële middelen beschikken. Bij het interne toezicht is de overheid niet rechtstreeks betrokken. Intern toezicht valt onder de verantwoordelijkheid van de corporatie zelf. Binnen de koepelvereniging Aedes is een Governance-Code ontwikkeld waarin de uitgangspunten van het interne bestuur (governance) zijn beschreven. Het interne toezicht speelt daarbinnen een belangrijke rol. Centraal in het interne toezicht staat de relatie tussen het bestuur van een corporatie en de raad van commissarissen. 4 Voor de volledigheid vermelden we dat hogere wet- en regelgeving in bepaalde gevallen ook rechtstreeks op burgers kunnen uitwerken, en dus niet via de gemeentelijke overheid verloopt. 5
Vanwege (ernstige) financiële problemen bij enkele corporaties (vooral de corporatie Vestia is veel in de media) en enkele gevallen van fraude is het systeem van toezicht momenteel (2012) onderwerp van discussie in de politiek en binnen de koepelorganisatie Aedes. Anno 2012 is er ondermeer een parlementaire enquête in voorbereiding naar het functioneren van de corporaties (naar aanleiding van een motie vanuit de Tweede Kamer in maart 2012). CORPORATIES IN ARNHEM Uit de openbare database van het Centraal Fonds Volkshuisvesting blijkt dat er 11 corporaties zijn die woningbezit hebben in Arnhem. 5 Het gaat om Baston Wonen, Omnia Wonen, Stichting Habion, Stichting Mooiland, Stichting Portaal, Stichting Vestia Groep, Stichting Volkshuisvesting Arnhem, Stichting Woonzorg Nederland, Vivare, Woningbouwvereniging Gelderland en Woonstichting De Woonplaats. Er zijn drie grote spelers op de sociale huurmarkt in Arnhem. Het gaan om de corporaties Volkshuisvesting Arnhem, Vivare en Portaal 6. Volkshuisvesting is met 12. 277 huurwoningen (Jaarverslag 2011 Volkshuisvesting, p.68) de grootste, gevolgd door Vivare en Portaal. Volkshuisvesting Arnhem is een lokale corporatie die zich alleen op Arnhem richt. Vivare is een regionale corporatie die werkzaam is in zeven gemeenten in de regio Arnhem Nijmegen. Portaal is een landelijk opererende corporatie. Ook de corporatie Omnia Wonen heeft het Partnership ondertekend. De woningvoorraad van Omina Wonen in Arnhem betreft ongeveer 500 woningen (haar totale portefeuille is circa 7.000 woningen). De zorginstelling DrieGasthuizenGroep is ook een van de ondertekenaars. DrieGasthuizenGroep is formeel geen woningcorporatie, ze verhuurt via Woonstichting Openbaar Belang ruim 800 woningen, met name aan ouderen. TOENAME ACHTERVANG BIJ WAARBORGFONDS SOCIALE WONINGBOUW Als onderdeel van het stelsel van volkshuisvesting in Nederland, kunnen corporaties geld lenen via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Doordat de landelijke overheid en verschillende gemeenten borg staan voor de leningen, nemen de financiële risico s voor de geldverstrekker af en kan de corporatie tegen gunstige tarieven geld aantrekken. De overheid wordt de achtervang van het waarborgfonds genoemd. De achterliggende gedachte is dat corporaties vanwege de lage rentetarieven meer kunnen investeren in de volkshuisvesting en dat heeft vervolgens een positief effect op de volkshuisvestelijke doelen van de overheid. De gemeente Arnhem heeft in 2008 een generieke achtervangovereenkomst gesloten met het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (Collegebesluit Achtervang WSW d.d. 09-09-2008, nr 2008.0.076.593). De gemeente is automatisch achtervang voor leningen aan in Arnhem werkzame corporaties, die door het WSW zijn gegarandeerd (Jaarverslag Arnhem 2011, p.211). Vóór 2008 werd per afzonderlijke lening een besluit genomen door het college 7. Het college was van oordeel dat deze werkwijze vertragend werkte in het proces van afsluiten van 5 Zie website CFV, geraadpleegd 30 augustus 2012. 6 De Minister van BZK heeft in de brief aan de Tweede Kamer van 11 juni 2012 laten weten dat de financiële huishouding (in het bijzonder de derivatenportefeuille) van woningcorporatie Portaal, aanleiding gaf voor het CFV om verscherpt toezicht aan te kondigen. Daarbij gaf de minister aan dat van een feitelijk liquiditeitstekort op dat moment nog geen sprake was en dat het overleg tussen het CFV en Portaal over de ontwikkelingen nog gaande was (kenmerk brief 2012-0000326564). 7 Op basis van besluit van gemeenteraad van 12 mei 1997 (bw 97/2761 n/ blo/97/465 n) 6
de lening en geeft daarnaast alle betrokken partijen (bank, corporatie, WSW en gemeente) administratief extra werk (Collegebesluit Achtervang WSW, p.3). De gemeente Arnhem heeft ervoor gekozen om een ongelimiteerde overeenkomst aan te gaan. Het is ook mogelijk om als gemeente een beperkt aantal voorwaarden op te nemen, waardoor sprake is van een gelimiteerde achtervangovereenkomst. Een van die voorwaarden is dat de gemeente een maximumbedrag van garantstelling met de WSW kan afspreken. De omvang van de achtervang is volgens de jaarrekeningen 2006 tot en met 2011 toegenomen. Eind 2006 was de omvang van de achtervang 280.077 miljoen. Dat bedrag is opgelopen tot 953.945 miljoen per eind 2011. De volgende figuur geeft een overzicht. Figuur 2.3.1 Omvang achtervang WSW Omvang achtervang WSW 1000 900 800 700 Miljoen 600 500 400 300 200 100 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Bron: Jaarverslagen gemeente Arnhem 2006-2011 AFNEMENDE RECHTSTREEKSE LENINGEN AAN CORPORATIES Naast de garantstelling voor de WSW heeft de gemeente in het verleden rechtstreeks leningen afgesloten met de corporaties in Arnhem. De omvang van het totaal aan Arnhemse leningen (het volume) ten behoeve van de corporaties is de afgelopen jaren afgenomen. In 2006 was het volume 292 miljoen (Jaarverslag 2006, p.171), in 2009 was het volume 248 miljoen (Jaarverslag 2009, p.242), aan het begin van 2011 ging het om een volume van 195,6 miljoen en eind 2011 om een volume van 66,9 miljoen. De omvangrijke daling in 2011 wordt verklaard door de overheveling, van de door de gemeente doorgeleende kredieten aan Volkshuisvesting Arnhem. De gemeente is hier als financieel intermediair teruggetreden. FINANCIËLE RISICO S WORDEN LAAG INGESCHAT Volgens het genoemde Collegebesluit Achtervang WSW (2008) is het risico als gevolg van de achtervangovereenkomst zelf praktisch gezien niet aanwezig. Als er al een risico is, is dit zo laag dat de gemeente er volgens de boekhoudregels geen voorziening op de balans voor hoeft te treffen. Hoe groot dat financieel risico is, wordt in de jaarrekening niet genoemd. Navraag bij de ambtelijke organisatie leert, dat de gemeente voor maximaal 25% van de garantstelling kan worden aangesproken (op basis van cijfers 2011, dus voor ruim 238 7
miljoen). De achtervang houdt in dat de gemeente een renteloze lening moet verstrekken aan het WSW en dus is het risico het eventuele renteverlies. Voor de hoofdsom zelf zullen achtervangers niet worden aangesproken (dus niet de gehele 238 miljoen). In het rapport Herstel van vertrouwen (2012) geeft de VNG-commissie Gemeentelijke achtervang in de corporatiesector aan, dat de kans dat de gemeenten op grond van de achtervangovereenkomst aangesproken worden door het WSW om renteloze leningen te verschaffen, onder de huidige omstandigheden bijzonder klein is. De garantiestructuur blijkt tot nu toe te werken (ook voor de casus Vestia), en heeft voor gemeenten niet geleid tot het effectief maken van de achtervang. De VNG Commissie geeft daarbij de kanttekening dat dit niet wil zeggen dat er in de (verdere) toekomst geen situaties kunnen ontstaan dat de gemeenten aangesproken worden. De garantiestructuur, zo schrijft de commissie, is in feite erg afhankelijk van de financiële soliditeit van de corporatiesector. Door allerlei oorzaken kan die soliditeit worden ondermijnd. Ontwikkelingen op de huurwoningmarkt, op de kapitaalmarkt, maar ook het beleid van de rijksoverheid, te denken valt aan de verhuurdersbelasting, kunnen daar op termijn toe leiden. Naast de WSW-achtervang loopt de gemeente ook potentiële risico s bij de rechtstreekse leningen. In de afgelopen jaren werd het financiële risico voor deze leningen als laag ingeschat. In de gemeentelijke jaarverslagen (2005 tot en met 2011) is opgenomen dat de leningen niet als een directe bedreiging worden gezien. Het college heeft in de raadsvergadering van 4 juli 2011 toegelicht, dat deze vorm van rechtstreeks lenen naar de toekomst toe helemaal wordt afgebouwd. 2.4 Wet- en regelgeving WONINGWET De Woningwet geeft algemene regels over het bouwen van woningen en regels met betrekking tot de volkshuisvesting. Er is een specifiek besluit (een algemene maatregel van bestuur) dat regels opstelt voor de volkshuisvesting: het Besluit beheer sociale huursector. In de afgelopen jaren is veel debat geweest, over de noodzaak en inhoud van een nieuwe herziening van de Woningwet van het deel dat de volkshuisvesting betreft. De financiële problemen bij enkele corporaties en gevallen van fraude zijn een belangrijke aanjager geweest voor het debat en voor de recente besluitvorming. Op 5 juli 2012 heeft de Tweede Kamer de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting aangenomen. Voordat de herziening van dit deel van de Woningwet van kracht wordt dient zij eerst nog door de Eerste Kamer te worden behandeld. Dat zal waarschijnlijk in de loop van 2012 plaatsvinden (de agendering moet nog plaatsvinden). De nieuwe Woningwet behandelt onder meer het werkdomein van corporaties, de relatie met de gemeenten, het toezicht, de betrokkenheid van huurders en de gevolgen van de Europese beschikking over staatssteun. In vergelijking met de huidige wettelijke regels blijven de corporaties hun brede werkdomein houden, maar zal het toezicht verscherpt worden. BESLUIT BEHEER SOCIALE HUURSECTOR (BBSH) De algemene wetsartikelen uit de Woningwet die relevant zijn voor de volkshuisvesting, zijn in meer detail uitgewerkt in het Besluit Beheer Sociale Huursector. Als de herziening van de 8
Woningwet door de Eerste Kamer wordt aangenomen, dan zal ook het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) worden aangepast. Tot die tijd is het huidige besluit geldig. Het BBSH is oorspronkelijk een besluit van 9 oktober 1992 houdende regels betreffende instellingen, werkzaam in het belang van de volkshuisvesting. Het BBSH legt de formele verhoudingen vast tussen overheid en corporaties (en gemeentelijke woonbedrijven). Het besluit geeft samengevat regels over de toelating, werkzaamheden, beleidsvoorbereiding, verslaglegging, toezicht en intrekking van de toelating van corporaties. Het uitgangspunt van het BBSH is dat de werkzaamheden van de corporaties uitsluitend op het terrein van de volkshuisvesting dienen te liggen (art. 11 lid 1). Uit de tekst van het besluit blijkt dat volkshuisvesting breed gedefinieerd wordt. In hoofdstuk 3 van het BBSH (art. 11 t/m 25) worden de werkzaamheden van de corporaties benoemd. In de beleidspraktijk wordt ook wel gesproken van de volgende prestatievelden van de BBSH 8 : zorg voor de kwaliteit van de woningen; bijdrage aan de leefbaarheid; wonen en zorg (huisvesting voor ouderen, gehandicapten en personen die zorg of begeleiding behoeven); de verhuur van woningen; het betrekken van bewoners bij beleid en beheer 9 ; het waarborgen van de eigen financiële huishouding, inclusief zorg voor een goede bedrijfsvoering en administratie. Relevant voor dit onderzoek is te vermelden dat artikel 11 f aangeeft: De toegelaten instelling neemt bij haar werkzaamheden het in de betrokken gemeenten geldende volkshuisvestingsbeleid in acht. In het besluit wordt niet toegelicht wat in acht nemen concreet betekent. HUISVESTINGWET, REGIONALE HUISVESTINGVERORDENING EN WET OP DE HUURTOESLAG De Huisvestingswet is een minder brede wet dan de Woningwet. Het doel is volgens de wettekst de: bevordering van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van schaarse woonruimte. Het gaat dus om de woonruimteverdeling. Een gemeente kan daarvoor regels stellen in een gemeentelijke huisvestingsverordening. Het is ook mogelijk dat de woonruimteverdeling regionaal wordt georganiseerd, zoals dat in de Stadsregio Arnhem- Nijmegen het geval is. Op grond van de Huisvestingswet zijn de besturen van de plusregio s nu nog bevoegd om een regionale huisvestingsverordening vast te stellen en kunnen de gemeenten in de plusregio geen eigen gemeentelijke verordening maken. 10 In Arnhem geldt de Regionale Huisvestingverordening van de Stadsregio. De woonruimteverdeling is dus regionaal georganiseerd en valt buiten de directe bevoegdheid van de gemeente Arnhem. Er is dus ook geen Arnhemse huisvestingverordening door de raad vastgesteld. 8 We geven hier een beknopte samenvatting. De precieze tekst is in te zien op overheid.nl 9 Artikel 17 verwijst naar de Wet op het overleg huurders verhuurders waarin nadere regels zijn vastgesteld over de betrokkenheid van huurders bij het corporatiebeleid. 10 Ministerie van BZK,Voortgangsbericht visienota bestuur en bestuurlijke inrichting, d.d. 1 maart 2012, kenmerk 2012-0000138147. 9
In 2010 is de Stadsregio gestart met de voorbereidingen op een nieuwe systematiek. Op 28 juni 2012 heeft de Stadsregioraad ingestemd met de nieuwe Regionale Huisvestingsverordening 2013. De Stadsregioraad vormt het algemeen bestuur en telt 37 leden, die worden aangewezen door en uit de gemeenteraden van de 20 stadsregiogemeenten, inclusief de burgemeesters en wethouders. De gemeente Arnhem heeft vijf leden in de Stadsregioraad. Per 2012 betreft het een wethouder en vier gemeenteraadsleden. Naast het huidige aanbodmodel wordt een lotingmodel geïntroduceerd voor ongeveer 15 % van de vrijkomende huurwoningen. Ongeacht meettijd kan de woningzoekende op basis van loting meedingen naar een huurwoning. Na een periode van 1 jaar wordt het effect van dit lotingmodel geëvalueerd en zo nodig in de verordening aangepast (begin 2014). De planning is dat de nieuwe verordening per 1 januari 2013 in werking treedt. Tenslotte noemen we als relevante wetgeving nog de Wet op de huurtoeslag, die de wettelijke basis biedt voor een tegemoetkoming in de huurkosten. De huurtoeslag is in de plaats gekomen voor de individuele huursubsidie. Het doel van de huurtoeslag is om mensen met een beperkt inkomen financieel te ondersteunen in hun woonkosten. 11 2.5 Overzicht Arnhems woonbeleid ARNHEMSE WOONVISIE 2015 De gemeenteraad heeft in juni 2004 de Arnhemse Woonvisie 2015 vastgesteld. De Arnhemse Woonvisie biedt het strategische beleidskader voor het gemeentelijke woonbeleid tot 2015. De Woonvisie is vastgesteld na een proces van overleg tussen gemeente en verschillende betrokken partijen waaronder de corporaties. Het hoofddoel van de Woonvisie luidt: Arnhem: aantrekkelijke woonstad in balans, ook met haar omgeving. De prioriteiten in het beleid zijn volgens de Woonvisie: 1. Het op peil brengen en houden van de nieuwbouwproductie in Arnhem; 2. Het verhogen van de variatie en diversiteit in de woningvoorraad waarbij de kwalitatieve woningvraag van de woonconsument leidend is. In de Woonvisie signaleert de gemeente de volgende problemen op het gebied van wonen: de doorstroming stagneert; er is een eenzijdige opbouw van de woningvoorraad,; kwantitatieve woningnood voor starters; kwalitatieve woningschaarste voor degene die al een woning bewonen; de nieuwbouwproductie is onder de maat gebleven. In 2008 is een tussenevaluatie uitgevoerd om zicht te krijgen op de start van de uitvoering van de Woonvisie (Tussenstand Arnhemse Woonvisie, 2008, bureau Stadnetwerk in opdracht van College van B&W). De eindconclusie is dat het Arnhemse woonbeleid op koers ligt en dat een actualisatie van het beleid op dat moment niet noodzakelijk is. Wel zijn er enkele onderwerpen die een nadere uitdieping vragen. 11 Dit is een overzicht van specifieke wetgeving voor de volkshuisvesting. Het is geen uitputtend overzicht van de vele wetten en regels die indirect van invloed zijn op onderwerpen die de volkshuisvesting aangaan. 10
Het betreft dan de onderwerpen: kernvoorraad van sociale huurwoningen; woningbouwprogrammering; particulier opdrachtgeverschap; invulling van de gemeentelijke regiefunctie. De evaluatie bood de inhoudelijke input voor een raadsconferentie over wonen eind 2008. ARNHEMSE WOONAGENDA 2011-2015 De Woonagenda is een meer concrete uitwerking voor de middellange termijn van de Woonvisie. Aanleiding voor de Woonagenda was een behoefte bij de raad om de Woonvisie uit te werken in concrete acties (zoals besproken op raadsconferentie wonen in december 2008) en tevens een reactie op de grote veranderingen op de woningmarkt. In januari 2010 heeft het toenmalige college van burgermeester en wethouders de Woonagenda 2010-2015 vastgesteld. De gemeenteraad heeft daarop in februari 2010 de Woonagenda besproken en besloten om de besluitvorming over te dragen aan de nieuwe raad. Na de verkiezingen van maart 2010 verzocht het nieuwe college de agendacommissie van de gemeenteraad, om de Woonagenda uit de besluitvorming te halen om het aan te kunnen passen. De aangepaste Woonagenda is vervolgens in het voorjaar van 2011 door de raad behandeld. Een van de hoofdpunten van het politieke debat was de vraag vanuit de raad, om een prioritering aan te brengen in de 33 actiepunten uit de Woonagenda 2011-2015. Deze 33 actiepunten zijn verdeeld over vier agendapunten : 1. Arnhem regisseert de bouw van voldoende (nieuwe) woningen op de juiste plek; 2. Heterogene wijken en homogene buurten; 3. Bewoner staat centraal; 4. Duurzaam wonen in Arnhem. In de brief van 10 mei 2011 geeft het college aan dat voor de jaren 2011 en 2012 de prioriteit zal liggen bij actiepunten die gerelateerd zijn aan de onderwerpen: sturing en regie; woonruimteverdeling; duurzaamheid. Raadsactiviteit januari 2012 We sluiten het beleidsoverzicht af met het noemen van de raadsactiviteit van januari 2012. Op deze avond werd ondermeer vanuit de makelaardij, vastgoedontwikkelaars en de corporaties presentaties gegeven over de ontwikkeling van de Arnhemse woningmarkt. Aanleiding van de avond was de slechte situatie waarin de woningmarkt verkeert vanwege de kredietcrisis en economische laagconjunctuur. In de loop van 2013 zal naar verwachting een traject worden opgestart ter voorbereiding op een nieuwe gemeentelijke woonvisie. Hieronder geven we een overzicht van enkele bestuurlijke momenten die voor het Partnership van belang zijn geweest. 12 12 We hebben ervoor gekozen om het algemene woonbeleid te beschrijven en laten het specifieke wijkbeleid buiten beschouwing. Dit is in lijn met het Partnership waarin afspraken zijn gemaakt op stadsniveau. Binnen het Arnhemse woonbeleid is ondermeer de Woonvisie 2015 uitgewerkt in Gebiedsgerichte Uitwerkingen voor de 24 Arnhemse wijken. 11
Tabel 2.5.1 Overzicht Arnhems woonbeleid (niet uitputtend) Juli 2004 Augustus 2005 13 Maart 2006 Juni 2008 December 2008 Heel 2010 Februari 2010 Maart 2010 November 2010 Vaststellen Woonvisie 2015 door gemeenteraad Overeenkomst eerste Partnership Gemeenteraadsverkiezing Raad stelt Tussenstand Arnhemse Woonvisie vast Raadsconferentie Wonen Het jaar 2010 wordt in de relatie tussen gemeente en corporaties een afspraakloos tijdperk genoemd, tussen het eerste en tweede Partnership (zie Jaarverslag 2010). Behandeling Woonagenda 2010-2015 in raadscommissie VROM Gemeenteraadsverkiezing Verordening doelgroepen sociale woningbouw Mei 2011 Vaststelling Raad van aangepaste Woonagenda 2011-2015 23 januari 2012 Raadsactiviteit De Arnhemse woningmarkt anno 2012 April 2012 Ondertekenen Partnership 2011-2015 2013 In 2013 zal een traject worden gestart om tot een nieuwe woonvisie te komen. 2.6 Rol van de raad INVLOED VERSCHILLENDE OVERHEDEN Op het woonbeleid zijn verschillende overheden actief. Het gevolg daarvan is dat de gemeente Arnhem in de ontwikkeling en uitvoering van haar gemeentelijke beleid, rekening heeft te houden met wetgeving en beleid op Europees, nationaal, provinciaal en stadsregionaal niveau. De wettelijke regels voor het corporatiebestel zijn bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid (via Woningwet en BBSH) en de Europese Commissie heeft op basis van Europese regels over staatsteun, invloed op de doelgroep van de corporaties. Het beleid van de woningbouwprogrammering is een deels provinciale en regionale taak (zie Kwalitatief Woningbouwprogramma 3 van provincie Gelderland) en de woonruimteverdeling is hoofdzakelijk een stadsregionale taak (via het instrument van de Regionale Huisvestingsverordening van de Stadsregio Arnhem Nijmegen). KADERS STELLEN VIA WOONVISIE EN WOONAGENDA De gemeenteraad heeft zijn kaderstellende rol binnen het woonbeleid ingevuld door de vaststelling in 2004 van de Arnhemse Woonvisie 2015. De woonvisie wordt door de VNG omschreven als het kerninstrument voor het lokale woonbeleid. De gemeente is vrij om op een 13 Tijdens het bestuurlijk overleg van 29 augustus 2005 zijn beide partijen (Arnhem en de vijf corporaties) het eerste Partnership overeengekomen. Bron: nota Partnership gemeente-corporaties, 10 oktober 2005. 12
eigen manier invulling te geven aan de Woonvisie. Er zijn geen verplichte onderdelen of paragrafen. De Arnhemse Woonvisie 2015 is betrokken geweest in het totstandkomingproces van het eerste Partnership. Op deze manier werkt de besluitvorming van de raad zoals vastgelegd in de Arnhemse Woonvisie, door op de prestatieafspraken die het college heeft gemaakt met de corporaties. Bij de start van de voorbereiding op het tweede Partnership, was ook de Woonagenda 2011-2015 in voorbereiding. De corporaties hadden aangegeven dat zij wilden wachten op de vaststelling van de Woonagenda, zodat zij daar rekening mee konden houden in de nieuwe prestatieafspraken. In de vastgestelde Woonagenda 2011-2015 wordt letterlijk vermeld dat de Woonvisie en de Woonagenda de basis vormen voor het tweede Partnership. Op deze manier werken de Woonvisie en de Woonagenda als kaders voor het tweede Partnership. De hoofddoelen van de Arnhemse Woonvisie (toename nieuwbouw & variëteit woningvoorraad) zijn terug te vinden in de prestatieafspraken, zoals die gemaakt zijn in het eerste en tweede Partnership (zie hoofdstuk 3 voor een toelichting op de afspraken). De doorwerking van de Woonagenda 2011-2015 op de prestatieafspraken in het tweede Partnership 2011-2015, is niet één op één. Er zijn onderwerpen die wel in de Woonagenda zijn opgenomen en niet in het tweede Partnership, en andersom. Zo is bijvoorbeeld in de Woonagenda opgenomen dat het zwaartepunt in de nieuwbouwproductie van de komende jaren, ligt bij het toevoegen van nieuwe woningen passend bij de kwalitatieve vraag in de middenprijsklasse (rond de 200.000 euro). 14 Deze afspraak over nieuwbouw komt niet terug in het Partnership. En als tweede voorbeeld noemen we het thema jeugdwerkloosheid dat wel in het tweede Partnership, maar niet in de Woonagenda voorkomt. De Arnhemse corporaties hebben inhoudelijk gereageerd op de Woonagenda (zie paragraaf 5 van de Woonagenda). Op hoofdlijnen ondersteunen ze de Woonvisie en de daarop gebaseerde Woonagenda. De corporaties zetten daarnaast vraagtekens bij die onderdelen waarin de gemeente aangeeft vaker de regie te willen voeren, bij het rekening houden met leefstijlen in de huurtoewijzing en bij actiepunten rond de studentenhuisvesting. Daarnaast vragen ze om minder regeldruk en meer ambitie op het terrein van duurzaam wonen. JURIDISCHE INSTRUMENTEN VOOR DE GEMEENTE De gemeente heeft voor haar woonbeleid een aantal juridische instrumenten ter beschikking 15. We noemen in het bijzonder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) op basis waarvan de gemeente ondermeer bestemmingplannen vaststelt. Het bestemmingsplan bepaalt de bestemming voor een bepaald gebied en kan nadere regels bevatten. 16 De gemeenteraad stelt het bestemmingsplan vast (en kan ook besluiten dat het college het plan moet uitwerken of dat het college nadere eisen opstelt). Het bestemmingsplan is belangrijk voor het woonbeleid omdat het aangeeft waar woningbouw mogelijk is en daar ruimtelijke eisen aan stelt. Daarnaast biedt de handhaving van bestemmingsplanvoorschriften de mogelijkheid om actief zorg te dragen voor de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid. 14 Zie Actiepunt 2 uit de Arnhemse Woonagenda 2011-2015. 15 In de handreiking Van woonvisie naar prestatieafspraken (2007) geeft de VNG in bijlage 8 een overzicht van wettelijke en financiële instrumenten. 16 Zie hoofdstuk 3 van de Wet ruimtelijke ordening 13
De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft de gemeente een voorkeurspositie op de grondmarkt, doordat zij als eerste kan reageren op een aanbod tot verkoop van onroerende zaken (grond en opstallen). Volgens de VNG kan op deze manier de gemeente beter een doelgroepenbeleid voeren, met name waar het gaat om woningbouw in de sociale sector. Indirect wordt daarmee het toewijzingsbeleid voor de nieuwbouw beïnvloed (zie VNG Handreiking, 2007). De Arnhemse raad heeft op 2 november 2010 de Verordening doelgroepen sociale woningbouw vastgesteld. Op grond van de Wet ruimtelijke ordening hebben gemeenten de mogelijkheid, om in bestemmingsplannen en exploitatieplannen regels op te nemen voor de in het plangebied te ontwikkelen en te realiseren sociale huurwoningen en sociale koopwoningen. De verordening omschrijft de doelgroepen voor nieuw te bouwen sociale huur- en koopwoningen en stelt het tijdvak vast voor de instandhouding van de sociale koopwoning, met als uitgangspunt om volkshuisvestelijke doelen van de Arnhemse Woonvisie 2015 te realiseren. De verordening geeft zo de wettelijke vereiste basis om het gemeentelijke woonbeleid met betrekking tot nieuw te bouwen sociale koop- en huurwoningen toe te kunnen passen in nieuwe bestemmingsplannen en exploitatieplannen. FINANCIËLE INSTRUMENTEN Naast wettelijke instrumenten kan de gemeenteraad financiële instrumenten inzetten voor de uitvoering van het woonbeleid (op basis van het budgetrecht van de raad). In de afgelopen jaren heeft de Arnhemse raad ondermeer besloten over stimuleringsmaatregelen zoals de Starterslening (per 2012 de (Door)starterslening) of de Koperssubsidie of ondersteunende maatregelen zoals budget voor een gemeentelijke woningbouwcoördinator. Ook via het grondprijsbeleid kan de Arnhemse raad op een indirecte manier de woningmarkt beïnvloeden. Er zijn binnen de gemeentelijke financiële administratie verschillende bestemmingsreserves gevormd, die relevant zijn voor het woonbeleid en de volkshuisvesting. De jaarrekening van de gemeente Arnhem geeft daarvan een overzicht. We noemen in het bijzonder de bestemmingsreserve Volkshuisvesting, omdat kosten voor de uitvoering van de Woonvisie hieruit gefinancierd worden. Kosten die gemaakt zijn in het kader van de Partnerships, bijvoorbeeld de organisatie van bijeenkomsten (stadsconferenties), worden hier ook uit betaald. Het saldo van de bestemmingsreserve Volkshuisvesting was per 31-12-2011 een bedrag van 427.000,- (zie Jaarrekening 2011, p.72). Voor grote projecten binnen het woonbeleid zoals bijvoorbeeld de starterslening is een afzonderlijke bestemmingsreserve gevormd. De besluitvorming over de achtervangovereenkomst met het Waarborgfonds Sociale Woningbouw is genomen door het college. In de nota bij het collegebesluit (2008) wordt aangegeven dat sinds de nieuwe gemeentewet (ingegaan in 2003), het afgeven van een garantie of een waarborg in deze vorm hoort tot de verantwoordelijkheden van het college van burgemeester en wethouders (art. 160 GW). De leningen en de achtervang zijn in 2011 onderwerp geweest van een motie (VVD-motie Vinger in de pap, 4 juli 2011), waarin het college werd verzocht om te komen met een uitwerking ter intensivering van de invloed op het beleid van de gezamenlijke corporaties met bezit in Arnhem. De motie werd met 30 stemmen tegen en 7 voor verworpen. 14
CONTACT MET CORPORATIES De geïnterviewde corporaties geven aan dat zij weinig contact hebben met de Arnhemse gemeenteraad. En als er contact is dan is dat met een commissie en niet met de hele raad. De corporaties geven aan dat zij bereid zijn om kennis te delen, op uitnodiging van de raad. De corporaties zijn van mening dat de Arnhemse gemeenteraad als geheel beperkte kennis heeft van de volkshuisvesting, afgezien van een aantal fractiespecialisten. Voor de besluitvorming zou het goed zijn om te debatteren op basis van feitelijke informatie. PARTNERSHIP IN DE GEMEENTERAAD Uit de interviews met de gemeente (bestuurders en ambtenaren) komt naar voren dat het Partnership wordt gezien als een instrument in de uitvoering van de Woonvisie 2015. Het is daarom een onderwerp dat vanuit dualistisch perspectief (verhouding raad-college) vooral het college aangaat en niet vraagt om uitgebreide raadsbesluitvorming. Op 7 november 2005 nam de raadscommissie VROM het volgende besluit: neemt kennis van de brief van het college over het Partnership gemeente-corporaties 2005-2010 (SO/WN/2005/74). Bij het tweede Partnership is eenzelfde bestuurlijke weg gevolgd. Op 2 april 2012 heeft het college een brief gestuurd aan de raad, waarin voorgesteld werd dat de raad kennis nam van het besluit van het college (van 20 september 2011) om het tweede Partnership aan te gaan. Het Partnership tussen gemeente en corporaties is niet een thema dat met regelmaat besproken wordt in de Arnhemse gemeenteraad. Het zijn meestal specifieke woongerelateerde thema s als nieuwbouw (Schuytgraaf), sloop (Presikhaaf, Malburgen), de nieuwe woonruimteverdeling, de starterslening (nieuwe tranche in 2012) en andere die onderwerp van debat zijn. Het betreft dus onderwerpen die (soms) onderdeel zijn van de prestatieafspraken, maar als zodanig niet benoemd worden. Een voorbeeld van zo n onderwerp en de behandeling in de raad is de motie Sociale huurwoningen voor middeninkomens (nr. 2011-06-01694 ). INFORMATIEPOSITIE VAN RAAD In het tweede Partnership is afgesproken dat de raad jaarlijks geïnformeerd zal worden over de voortgang op de prestatieafspraken. Dat is een meer directe manier van informeren dan in het eerste Partnership, waarin de informatievoorziening liep via de stadsconferenties. De raad kan zich ook actief laten informeren door externe partijen. Zo werd in december 2008 een raadsconferentie over wonen georganiseerd en in januari 2012 een raadsactiviteit over de Arnhemse woningmarkt. Via de begrotingen en jaarverslagen worden de raadsleden op hoofdlijnen geïnformeerd over het woonbeleid, waarin enkele aspecten van het Partnership benoemd worden. 2.7 Resumé Volkshuisvesting en beleid De uitgangspunten van het Arnhemse woonbeleid zijn in 2004 door de gemeenteraad vastgelegd in de Woonvisie 2015. De twee belangrijkste doelstellingen van het beleid zijn om de nieuwbouwproductie te verhogen en om meer variatie en diversiteit in het bestaande woningaanbod te creëren. De Arnhemse Woonvisie 2015 is tussentijds niet herzien. In 2013 start een proces om te komen tot een Woonvisie, waarin de hoofdlijnen voor het beleid voor de periode na 2015 worden vastgesteld. 15
De crisis op de woningmarkt wordt als externe factor genoemd om de Arnhemse Woonvisie te actualiseren via een Woonagenda. Als interne factoren worden genoemd het coalitieakkoord 2010-2014, verschillende onderzoeken, de tussentijdse evaluatie van de Woonvisie uit 2008 en de daarna gehouden raadsconferentie in december 2008. Een van de conclusies uit de raadsconferentie was, dat er behoefte was aan uitwerking van de Woonvisie in concrete acties. Die concrete acties zijn uiteindelijk opgenomen in de Woonagenda 2011-2015, waarover de raad een besluit heeft genomen in de raadsvergadering van 28 maart 2011. De Woonagenda 2011-2015 bestaat uit 33 actiepunten. Tijdens de raadsbehandeling bleek dat er behoefte was aan een prioritering van de actiepunten. In mei 2011 reageerde het college in een brief aan de raad, dat de primaire aandacht in 2011 en 2012 uitgaat naar actiepunten die gerelateerd zijn de onderwerpen: sturing en regie, woonruimteverdeling en duurzaamheid. Het gaat dan om 17 van de 33 actiepunten die prioriteit krijgen. De Arnhemse Woonvisie 2015 en de Arnhemse Woonagenda 2011-2015 vormen de kaders vanuit het gemeentelijk woonbeleid, waarbinnen het college prestatieafspraken heeft gemaakt met de corporaties. De corporaties geven aan dat zij de uitgangspunten van de Woonvisie onderschrijven. Ze onderschrijven ook de hoofdlijnen van de Woonagenda 2011-2015, maar zetten vraagtekens bij enkele onderdelen ervan. 16
3 Prestatieafspraken Partnership 1 en 2 3.1 Inleiding De gemeente Arnhem en de corporaties hebben prestatieafspraken gemaakt en die vastgelegd in zogenaamde Partnerships. Via de uitvoering van de afspraken in de Partnerships, moet een aanzienlijk deel van het gemeentelijke woonbeleid worden gerealiseerd. In 2005 werd het eerste Partnership ondertekend, dat een looptijd had van 2005 tot en met 2009. Het duurde tot april 2012 voordat het tweede Partnership werd ondertekend, waarin afspraken zijn gemaakt voor de periode 2011 tot en met 2015. In dit hoofdstuk komt de totstandkoming, de inhoud en de uitvoering van de Partnerships aan de orde. De paragrafen 3.2 tot en met 3.8 vormen de onderbouwing voor de onderzoeksbevindingen, die in onderstaand kader worden weergegeven. We sluiten het hoofdstuk af met een resumé waarin we ook stil staan bij verklaringen voor het gerealiseerde prestatieniveau. BEVINDINGEN Het Partnership is sinds 2005 het centrale instrument voor de gemeente Arnhem en de corporaties om afspraken te maken over elkaars bijdrage aan de volkshuisvesting in Arnhem. Corporaties geven op deze manier invulling aan de wettelijke eis dat zij het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid in acht moeten nemen. Het eerste Partnership bestond vooral uit afspraken over de prestaties die de corporaties gingen leveren. In het tweede Partnership is meer evenwicht gebracht door afspraken op te nemen over de prestaties, die de gemeente en de corporaties willen gaan leveren. De onderbouwing en meetbaarheid van de prestatieafspraken verschilt sterk. Over het algemeen geldt dat afspraken over de thema s Nieuwbouw, Variatie & keuze en Wonen, zorg en welzijn beter zijn onderbouwd en meetbaar gemaakt, dan de afspraken over Duurzaam Wonen en Sociaal investeren. Voor veel kwalitatieve afspraken geldt dat ze weinig specifiek zijn geformuleerd, waardoor na de ondertekening nog afstemming nodig is over de feitelijk te leveren prestatie. Dat is in een aantal gevallen beperkt gelukt. De realisatie van de meeste prestatieafspraken uit het eerste Partnership zijn achtergebleven bij de vooraf gestelde streefdoelen. 17
3.2 Totstandkoming eerste en tweede Partnership 3.2.1 Totstandkoming eerste Partnership WAT IS HET PARTNERSHIP? In september 2005 sloot de gemeente Arnhem een Partnership af met de woningcorporaties Omnia Wonen, Portaal, Vivare, Volkshuisvesting Arnhem en met de woon-zorg aanbieder Drie Gasthuizen Groep. In dit Partnership maakten gemeente en corporaties 17 prestatieafspraken met elkaar. Andere, meer voorkomende benamingen voor dit soort afspraken zijn een prestatiecontract, prestatieovereenkomst of een convenant. Het Partnership is een verzameling van afspraken die niet rechtens afdwingbaar is. Dit type afspraken is in principe vormvrij. Dat betekent dat de betrokken partijen de vrijheid hadden om de afspraken naar eigen goedvinden in te vullen. Hoewel er in de afgelopen jaren veel gemeenten zijn waar dit soort prestatieafspraken zijn gemaakt, is daartoe dus geen formele verplichting aanwezig. De afspraken van het eerste Partnership hadden betrekking op de periode 2005 tot en met 2009. Al voor het Partnership was er sprake van samenwerking tussen gemeente en corporaties. Zo bestond er al voor 2005 het GOW-overleg (Gezamenlijk Overleg Woningcorporaties). Uit interviews en documenten blijkt dat tijdens de voorbereidingsfase er tussen corporaties en gemeente onderhandeld is over de inhoud van het eerste Partnership 2005 t/m 2009. De corporaties vonden dat de voorbereidingsfase te traag en bureaucratisch verliep, waarna zij gezamenlijk de notitie Samen voor de stad: stadscontract 2005 t/m 2009 opstelden. De notitie is in juli 2005 ondertekend door de vijf corporatiedirecteuren. Over de notitie is vervolgens bestuurlijk en ambtelijk overleg geweest, waarnaar vrij snel de afspraken tussen gemeente en corporaties zijn vastgelegd in het Partnership 2005 t/m 2009. Aanvankelijk was het plan om een stadscontract af te sluiten. De naam Partnership werd gekozen om de gelijkwaardigheid tussen de partijen uit te drukken en contract klonk meer verplichtend dan de bedoeling van de afspraken was. Uit interviews komt naar voren dat deze werkwijze op dat moment een nieuwe aanpak was (het Arnhems model), dat als aansprekend voorbeeld werd gebruikt later door de VNG en de rijksoverheid. Uit interviews komt naar voren dat het voorbereidingsproces als een belangrijke periode wordt gezien waarin de onderlinge samenwerking vorm heeft gekregen. PRESTATIEAFSPRAKEN OP STADSNIVEAU OVER VIER, LATER VIJF THEMA S De woningcorporaties hadden in de notitie Samen voor de stad hun gezamenlijke bod opgedeeld in vier hoofdthema s: nieuwbouw (in vijf jaar minimaal 4.000 nieuwe woningen); variatie & keuze; wonen, welzijn & zorg; sociaal investeren. 17 Voor de leesbaarheid duiden we de vijf ondertekenaars (exclusief de gemeente) aan als de corporaties, hoewel Drie Gasthuizen Groep formeel geen corporatie (toegelaten instelling) is. 18