Naslagwerk Economie van Duitsland 1.1 Overzicht Vanaf halverwege de jaren vijftig tot begin jaren zeventig kende West Duitsland een bijna volledige werkgelegenheid, met uitzondering van een korte recessie in het midden van de jaren zestig. Het percentage werklozen lag net als in Nederland rond 1 procent. Vanaf 1973 kwam hier verandering in. Met iedere recessie liep de werkloosheid verder op. In de daaropvolgende jaren van herstel nam zij niet of nauwelijks af. De werkloosheid werd daarmee een structureel probleem. Door de opkomst van Aziatische landen met lage loonkosten werd Duitsland te duur om zich als aantrekkelijk vestigingsland te handhaven. Sinds de jaren zeventig worden in Duitsland Standort Debatte gevoerd over de concurrentiekracht van de Duitse industrie in een globaliserende wereldeconomie. Veel Duitse bedrijven verplaatsten hun fabrieken naar Azië om de hoge loonkosten en de relatief kortere arbeidstijden te omzeilen. Aan de andere kant zeggen economen ook, en daarbij worden ze gesteund door de vakbonden, dat de relatief hoge lonen in Duitsland gerechtvaardigd zijn door de hoge arbeidsproductiviteit. De structurele problemen werden groter na de hereniging. In de Oost Duitse deelstaten steeg na de eenwording in 1990 de werkloosheid snel door de overgang van de socialistische planeconomie van de DDR naar een sociale markteconomie. Herstructureringen en overnames leidden tot een groot verlies van arbeidsplaatsen. Ook in West Duitsland liep de werkloosheid na 1992 gestaag op. Na een daling aan het einde van de jaren negentig bedroeg de werkloosheid in 2004 weer bijna 12 procent. Daarna zakte dit percentage naar 6,7 procent in 2011 op een beroepsbevolking van 40,5 miljoen mensen. Het sociale stelsel in Duitsland bleek na de eenwording niet te handhaven. Massaontslagen in de landbouw en industrie leidden tot een groter beroep op de werkloosheidsuitkeringen. Financiering van de verbeteringen aan de Oost Duitse infrastructuur vergde hogere belastingen. Het gevolg was dat de Duitse bedrijven minder winst maakten en genoodzaakt waren meer mensen te ontslaan. Deze vicieuze cirkel kon alleen worden doorbroken door het sociale stelsel aan te passen. De lonen moesten worden gematigd om de werkloosheid terug te dringen. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 1
In de jaren 90 groeide de kritiek van economen op de Duitse arbeidsmarkt: de loonkosten waren te hoog en de arbeidsmarkt te inflexibel. De hoge loonkosten werden ten eerste veroorzaakt door naar verhouding royale nettosalarissen. Ten tweede was het werkgeversaandeel in de sociale verzekeringen, de Lohnnebenkosten, relatief groot. Dit maakte dat werknemers voor bedrijven extra duur waren. Dat verklaarde volgens de werknemers ook waarom weinig buitenlanders in Duitsland investeerden en veel Duitse bedrijven juist naar het buitenland vertrokken. Er verschenen tal van publicaties over de Duitse economie die op haar achterste benen zou lopen. Er kwam harde kritiek op het Besitzstanddenken: de verstarde, inflexibele 'houden wat je hebt' mentaliteit. Een voorbeeld hiervan zijn de subsidies voor traditionele sectoren als de mijnbouw. Hoewel dit een verouderde, onrendabele industrietak is, blijft Duitsland hier onder druk van politiek en vakbonden geld in steken. Daarnaast zorgde regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld werkgeversbelastingen en vergunningen voor een grote administratieve last. Overheidsinstellingen hadden en hebben vaak een star en log karakter. De overgang naar een dienstensamenleving waarin flexibiliteit van cruciaal belang is, was en is nog steeds voor Duitsland een moeizaam te nemen horde. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 2
1.2 Minimumloon Duitsland kent nog geen wettelijk vastgesteld minimumloon, hoewel de discussie in 2011 een nieuwe wending kreeg toen ook kanselier Merkel verklaarde een algemeen wettelijk minimumloon te willen invoeren. Dit terwijl haar CDU er jarenlang pertinent tegen was. De Duitse grondwet garandeert werkgevers en werknemers de vrijheid zelf loonafspraken te maken. Zo verdiende een Duitse dakdekker in 2012 minimaal 11 euro per uur een bedrag dat de branche in overleg zelf had vastgesteld. Niet iedere beroepsgroep kent soortgelijke regelingen. Ook bestaan er prijsverschillen in de sectoren waar wel loonafspraken zijn gemaakt. Zo is het overeengekomen minimumloon in het oosten van Duitsland vrijwel altijd lager dan in het westen. Een bejaardenverzorger in de voormalige DDR verdient in 2012 minimaal 7,75 euro. Dat is 1 euro netto minder dan een collega in het westen. Of Duitsland een algemeen geldend minimumloon moet invoeren, is al jaren een onderwerp van debat. Volgens de voorstanders, onder wie SPD en Groenen, is een minimumloon noodzakelijk om werken lonend te maken. In sommige gevallen, vooral bij laaggekwalificeerde banen in de landbouw of handel, liggen de lonen dermate laag dat een werknemer beter aanspraak kan maken op een bijstandsuitkering om toch aan het bestaansminimum te voldoen. In deze gevallen wordt een uitkering verstrekt aan iemand die werk heeft. Een minimumloon moet dergelijke excessen voorkomen. Tegenstanders, onder wie de FDP, wijzen erop dat de invoering van een minimumloon ten koste gaat van de werkgelegenheid aangezien werkgevers dan zijn gebonden aan hogere loonkosten. Ook komen alle reeds gemaakte afspraken in de diverse sectoren van de arbeidsmarkt dan onder druk te staan. CDU en FDP zijn beide voorstander van het principe van Tarifautonomie. Dat betekent dat ze vinden dat de markt er het meest bij gebaat is als ze zelf haar loontarieven vaststelt. Merkel ommezwaai heeft te maken met de bloeiende Duitse economie in 2011. Door de historisch lage werkloosheid van gemiddeld 7,1 procent in 2011 krijgen politici meer oog voor de kwaliteit van werk in plaats van het creëren van banen. De discussie gaat nu over de vraag wie het minimumloon moeten bepalen: de overheid of de markt. De CDU wil het minimumloon van de uitzendsector overnemen. In 2012 bedraagt dat 7,01 euro in de oostelijke deelstaten en 7,89 in de westelijke. Minister Ursula von der Leyen van Werkgelegenheid (CDU) kondigde in november 2011 aan het minimumloon nog deze regeerperiode, die tot 2013 loopt, in te willen voeren. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 3
1.3 Bundesagentur für Arbeit Werklozen kunnen in eerste instantie terecht bij het Duitse arbeidsbureau, de Bundesagentur für Arbeit (BA). De BA is in grote lijnen vergelijkbaar met het Nederlandse Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Zo betaalt zij de uitkeringen uit en begeleidt werklozen naar een nieuwe baan. Duitse werkzoekenden zijn na een half jaar zonder werk verplicht zich in te schrijven bij een Personal Service Agentur, een met een uitzendbureau vergelijkbare instelling binnen de Bundesagentur für Arbeit. Het nadeel hiervan is dat werklozen bij succesvolle bemiddeling vaak maar tijdelijk aan de slag kunnen en het aantal uitzendbanen is erg afhankelijk van de conjunctuur. Ook zijn werklozen verplicht buiten hun vak en woongebied banen aan te nemen De BA is met ruim 100 duizend werknemers in 2012 de grootste bureaucratische instelling in Duitsland. De BA leek lange tijd haar werk naar behoren te doen en claimde in 2002 nog 60 procent van de werklozen succesvol te hebben begeleid naar een nieuwe baan. Maar er bleek flink te zijn gesjoemeld met de cijfers. Het werkelijke percentage moest later dat jaar fors naar beneden worden bijgesteld naar 20 procent. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 4
1.4 Uitzendwerk Uitzendwerk heeft in Duitsland een slechte reputatie. Het negatieve imago heeft de branche vooral te danken aan de lage verdiensten en het gebrek aan zekerheid. Dit geldt in zekere mate ook voor de Nederlandse uitzendbranche. Toch is er een groot verschil: Duitsland kent in tegenstelling tot Nederland geen nog geen algemeen geldend minimumloon. Minister Ursula von der Leyen van Arbeid (CDU) heeft aangekondigd voor 2013 een minimumloon in te voeren. De Duitse uitzendbranche, waar het Nederlandse Randstad een van de marktleiders is, kan tot die tijd zelf het uurloon bepalen. Net als in Nederland wordt een Duitse uitzendkracht niet door de werkgever betaald, maar door het uitzendbureau. Dit leidt ertoe dat uitzendkrachten bijna altijd minder verdienen dan de vaste werknemers. In 2004 nam de Bondsrepubliek een nieuwe wet op het uitzendwerk aan die dit verschil ophief: mits geen cao is afgesproken, behoren uitzendkrachten voortaan gelijke rechten en gelijke beloning te krijgen als de overige werknemers van hetzelfde bedrijf: het equal pay / equal treatment principe. Uitzendwerk wordt in Duitsland niet als een volwaardige baan bezien, maar meer als een noodoplossing. Door de hoge werkloosheid en de versobering van het sociale stelsel nam het aantal uitzendkrachten wel toe van 330 duizend in 2003 tot ongeveer 700 duizend in 2011. Die aantallen vormen nog altijd geen 2 procent van de beroepsbevolking en liggen onder het Europese gemiddelde van 2,5 procent. De slechte reputatie van uitzendwerk in Duitsland blijft daar debet aan. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 5
1.5 Arbeidsmigratie Vanaf het begin van de jaren zestig kwamen buitenlandse werknemers op uitnodiging van de West Duitse regering massaal naar de Bondsrepubliek. Deze arbeidsmigranten kwamen eerst uit Italië, later voornamelijk uit Turkije. De West Duitse beroepsbevolking was na de Tweede Wereldoorlog te klein om de snelle economische groei van het land bij te benen. In de jaren vijftig konden de tekorten nog worden aangevuld door gevluchte Oost Duitsers, maar door de bouw van de Muur in augustus 1961 stokte die aanvoer van arbeidskrachten. Het aantal buitenlandse werknemers in West Duitsland bereikte aan het begin van de jaren zeventig met 2,6 miljoen mensen een hoogtepunt. In 1973, na de eerste oliecerisis, remde de regering met beperkende maatregelen de toestroom. Die maatregelen hadden veelal een averechts effect: uit angst om niet meer terug te kunnen keren besloten veel arbeidsmigranten in Duitsland te blijven en hun gezinnen over te laten komen. Na de val van de Muur in 1989 groeide het aantal immigranten. Ditmaal kwamen na het ineenstorten van Joegoslavië begin jaren negentig vooral Joegoslaven naar Duitsland. Daarnaast kwamen niet alleen buitenlanders, maar ook mensen uit de voormalige DDR en Oost Europeanen van Duitse afkomst naar het westen van Duitsland. De discussie over arbeidsimmigratie blijft actueel, niet alleen omdat goedkope arbeidskrachten sinds 2011 ongelimiteerd vanuit de Oost Europese EU lidstaten naar Duitsland mogen reizen, maar ook omdat er discussie is over de opleiding van arbeidsmigranten. Duitsland wil vooral hoger opgeleide arbeidsmigranten trekken. Na de toetreding van Oost Europese landen tot de EU in 2004, kregen de oude lidstaten zeven jaar om hun arbeidsmarkt te voor te bereiden op de instroom van goedkope arbeidskrachten uit Oost Europa. Duitsland wilde eerst de eigen werkloosheid terugdringen en vreesde door zijn centrale ligging veel arbeidsmigranten aan te trekken. Laaggeschoolde Duitse werknemers waren bang dat Oost Europeanen hun banen zouden innemen omdat zij tegen een lager loon wilden werken. In mei 2011 ging de arbeidsmarkt ook in Duitsland en Oostenrijk voor werknemers uit de nieuwe EU lidstaten open. Duitsland en Oostenrijk waren de laatste landen waar zij niet zomaar mochten werken. Werknemers uit Polen, Tsjechië, Slowakije, Slovenië, Hongarije en de Baltische staten konden tot mei 2011 alleen als zelfstandig ondernemer in Duitsland werkzaam zijn. Ook mochten zij niet in een aantal sectoren zoals de bouw en de industriële reiniging aan de slag. Voor Roemenen en Bulgaren gaat de Duitse arbeidsmarkt in 2013 open. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 6
Toch kan Duitsland door de aantrekkende economie de toestroom van nieuwe werknemers goed gebruiken. Vooral werkgeversorganisaties zien hierin een goedkope oplossing om personeelstekorten op te lossen. Vakbonden daarentegen zijn sceptischer. Zij vrezen dat goedkope arbeid uit Oost Europa de lonen onder druk zet. De toestroom van werknemers uit Oost Europa bleek in januari 2012 veel minder groot dan verwacht. De bijna 60.000 Oost Europeanen die hun geluk in Duitsland zochten waren bij lange na niet genoeg om alle vacatures te vullen. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 7
1.6 Vakbonden De vakbonden hebben zich in Duitsland na de Tweede Wereldoorlog ontwikkeld tot een gelijkwaardige partner bij loononderhandelingen en het ontwikkelen van beleid voor de arbeidsmarkt. Anders dan in Nederland speelt de Duitse overheid daarin een bescheiden rol. Dat komt door het Duitse idee van de sociale markteconomie. De overheid ziet zichzelf als hoeder van de orde en creëert een vrije markt binnen randvoorwaarden. Het bepalen van de hoogte van de lonen laat de overheid over aan de markt. In Nederland wordt de overheid meer bij het overleg betrokken en kan de minister van Sociale Zaken een cao algemeen bindend verklaren. Een tweede belangrijk verschil met Nederland is de uitgebreidere Mitbestimmung. Duitse werknemers hebben niet alleen recht op medezeggenschap in een ondernemingsraad, maar hebben ook een afvaardiging in de Raad van Toezicht. Daardoor hebben werknemers naast zeggenschap over personeelszaken ook invloed op de koers die het bedrijf inslaat. Bij bedrijven met meer dan 2000 personeelsleden hebben de werknemers en de aandeelhouders evenveel stemmen in de Raad van Toezicht. De Mitbestimmung maakt het werk van de vakbonden lastiger omdat zij niet de enige zijn die voor de belangen van de werknemers opkomen. Daarnaast speelt de federale inrichting van Duitsland een belangrijke rol. Loonafspraken kunnen per deelstaat verschillen. Dat betekent dat de vakbonden zich niet alleen nationaal, maar ook op het niveau van de deelstaten moeten organiseren. Van alle Duitse werknemers was ongeveer 20 procent in 2010 lid van een vakbond. De vakbonden zijn vooral in traditionele sectoren, zoals de metaal en elektrotechniek, goed georganiseerd en richten zich traditioneel op de vaste werknemers van bedrijven. Voor tijdelijke werknemers of uitzendkrachten hebben de bonden vaak minder te bieden. Een situatie die erg lijkt op die in Nederland. Onder tijdelijke werknemers bedroeg het lidmaatschap van een vakbond in 2010 slechts 10 procent. De vakbonden hebben tijdelijke arbeidskrachten lang als bedreiging voor de klassieke arbeider gezien. Voor de uitzendkrachten was de nadruk van de bonden op cao s voor brede sectoren minder interessant. De grootste overkoepelende organisatie van vakbonden in Duitsland is de DGB, de Deutsche Gewerkschaftsbund. Bekende vakbonden als IG Metall, voor werknemers in de metaalindustrie, en Ver.di, voor de dienstverlenende sector, behoren tot de acht bonden die lid zijn van de DGB. Gezamenlijk hadden zij in 2011 6,1 miljoen leden. De afgelopen Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 8
jaren daalde het lidmaatschap van de vakbonden drastisch. In 1990 bedroeg het ledental van de DGB nog 12 miljoen. Een andere belangrijke organisatie is de DBB Beamtenbund und Tarifunion, een bond voor onder meer ambtenaren met 1,2 miljoen leden. Een aantal beroepsgroepen heeft een bond voor hun eigen sector opgericht. Een bekend voorbeeld is Cockpit, een invloedrijke vakbond voor verkeersvliegers. De vakbonden hadden oorspronkelijk een nauwe band met de sociaaldemocratische SPD. Sinds het aantreden van de rood groene regeringscoalitie onder leiding van kanselier Gerhard Schröder in 1998 ontstond er verwijdering tussen de SPD en de vakbonden. Schröder maakte zich bij de bonden niet geliefd toen hij in 2003 met zijn Agenda 2010 kwam, een hervormingsprogramma waarmee hard werd ingegrepen in de arbeidsmarkt en sociale voorzieningen. Knarsetandend moesten de bonden maatregelen voor loonmatiging en flexibilisering van de arbeidsmarkt accepteren. Toen de Duitse economie in 2010 weer begon te groeien, werd de roep om loonsverhogingen luider. Prekarisierung, vrij te vertalen als armoede door onzeker werk, werd één van de belangrijkste thema s voor de vakbeweging. Op dit thema vonden de vakbonden en de SPD elkaar weer. In 2011 kondigde kanselier Merkel (CDU), in een regeringscoalitie zonder de SPD, aan een algemeen geldend minimumloon in te willen voeren. De invoering van een minimumloon is nog niet rond, maar voor individuele sectoren bestaat al wel een minimumloon. Ook voor uitzendwerk wordt in 2013 een minimumloon ingevoerd. In mei 2012 stegen de lonen, na jaren van loonmatiging, weer. Ambtenaren kregen 3,5 procent meer loon, werknemers in de metaalindustrie in Baden Württemberg gingen er 4,3 procent op vooruit. Juni 2012/ Kijk voor de actuele versie van het Naslagwerk Economie op www.duitslandweb.nl 9