Syllabus Leegstand kantoren Een inspirerende bundeling van theorie en praktijk, tips en ervaringen, kansen en bedreigingen Met artikelen over financiële, juridische en strategische aspecten bij leegstaande kantoren
Inhoud Voorwoord 3 Financiële en juridische aspecten bij leegstaande kantoren Juridische aspecten van kantorenleegstand Ruimtelijk of financieel probleem? Maastricht: schone lei dankzij forse afboeking Energiekosen besparen bij leegstand Grote financiële risico s bij leegstand 5 9 16 21 23 Strategische aspecten bij leegstaande kantoren Adequate aanpak leegstand kantoren Leegstaande kantoren: wiens probleem is het eigenlijk? Blijven of verhuizen? Van leeg kantoor naar zorgwoning Van suboptimalisatie naar win-winsituatie Vastgoedwereld in beweging Aanpak leegstand geeft Heerlen nieuw zelfbewustzijn Woningen als duurzaam antwoord op kantorenoverschot Waarom geen full service verlangen? Minder kantoren meer woningen Strategische huisvestingskeuzes 26 31 36 39 44 48 52 58 64 67 72 2
Voorwoord Leegstand van kantoren is het onvermijdelijke vastgoedthema van deze tijd. Ongeremde nieuwbouw heeft tot op heden tot bijna acht miljoen vierkante meters aan kantoorleegstand geleid. Welke consequenties heeft dit voor een nieuw te voeren beleid? Hoe gaan we om met het probleem? Slopen? Afwaarderen? Renoveren? Decennialang konden beleggers, ontwikkelaars en vastgoedeigenaren de markt leiden. Nu evenwel kantelt de vastgoedmarkt naar de vraagzijde. Meer en meer wordt geluisterd naar eindgebruikers en gebouwbeheerders. Hoe moet een al dan niet nieuw gebouw eruitzien? Wat hebben gebouwgebruikers nodig? Logische vragen die tot gevolg hebben dat gebouwen functioneel worden gebruikt. Dat moet garant staan voor duurzame huisvesting. Met recht kan worden gesproken van een metamorfose in de markt. In deze syllabus kunt u diverse artikelen lezen over deze problematiek. Vanuit strategische, juridische en financiële invalshoek wordt de problematiek benaderd. Wim Kooyman Hoofdredacteur 3
Financiële en juridische aspecten bij leegstaande kantoren 4
Juridische aspecten van kantorenleegstand mr. Joost Hoekstra en mr. Marc Wintgens De cijfers liegen er niet om. In Nederland staat anno 2012 bijna 7 miljoen vierkante meter kantoorruimte leeg. Het landelijk gemiddelde bedraagt bijna 14 procent, terwijl 5 procent in het algemeen als een gezonde frictieleegstand wordt ervaren. De oorzaken zijn divers: is er door marktpartijen én overheid te veel aanbod gecreëerd? Verhuizen huurders te graag en te vaak? Heeft het te maken met Het Nieuwe Werken en de ontwikkelingen op ICT-gebied? De auteurs zullen in deze bijdrage niet (verder) stil staan bij de (mogelijke) oorzaken, maar zich richten op enkele in het oog springende juridische aspecten van leegstand van kantoren. Op 25 mei 2010 vond de Kantorentop plaats, waarbij vertegenwoordigers van marktpartijen en overheden plechtig beloofden de kantorenleegstand met vereende krachten aan te pakken. Minister Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) zond de Tweede Kamer een klein jaar later het Actieprogramma Aanpak Leegstand Kantoren. De minister kondigde aan de mogelijkheden om planologische, juridische en fiscale regels beter te benutten om leegstand aan te pakken te zullen bekijken en te zullen zoeken naar kansen om belemmeringen in huidige wetten en regels voor sloop en transformatie (kantoren gebruiken voor andere doeleinden) weg te nemen. Het door de rijksoverheid aangekondigde onderzoek heeft uiteindelijk (onder meer) zijn beslag gekregen in de uitgave Transformatie van kantoren gaat niet vanzelf, Onderzoek in opdracht van Ministerie van Binnenlands Zaken en Koninksrijksrelaties in samenwerking met acht Nederlandse gemeenten. Voorts heeft de Vereniging Nederlands Gemeenten eind maart 2011 de Handreiking Leegstand te lijf uitgebracht, waarin enkele oplossingen om leegstand aan te pakken, in beeld zijn gebracht. Ondergetekenden brachten de door de rijksoverheid en de VNG aangedragen oplossingen eerder in beeld. 1 Een deel daarvan is gebaseerd op bestaande wet- en regelgeving, zoals Wet kraken en leegstand (hierna: Wkl ) welke dienen ter bestrijding van leegstand, ofwel de Wet ruimtelijke ordening en aanverwante wetgeving welke transformatie van leegstaande kantoren kan bevorderen. Andere geopperde oplossingen hebben geen (uitdrukkelijke) wettelijke grondslag. Gedacht kan hierbij worden aan (al dan niet verhandelbare) ontwikkelrechten, de leegstandtaks en de verwijderingsbijdrage. Het gebrek aan wettelijke grondslag betekent in principe dat de overheid deze oplossingen niet kan afdwingen, behalve wanneer een wetswijziging plaatsvindt. Wij voegden voorts enkele oplossingen aan het debat toe. Een oplossing voor de leegstandproblematiek kan ons inziens gevonden worden in fondsvorming (door middel van een Leegstandonttrekkingsfonds), waarmee binnen een bepaalde gemeente, regio of provincie leegstaande kantoorgebouwen tegen marktwaarde kunnen worden opgekocht. Ook samenwerking door middel van een publiek private samenwerking (PPS) en de mogelijkheid om in grond- en erfpachtuitgifteovereenkomsten een exploitatieverplichting voor de eigenaar c.q. erfpachter op te nemen, kunnen naar onze mening uitkomst bieden. De meest recente stapt in het debat over kantorenleegstand betreft het Convenant aanpak leegstand kantoren, dat op 27 juni 2012 werd ondertekend door het Rijk, het IPO, de VNG en enkele brancheorganisaties, waaronder de IVBN en de NEPROM. Onderdeel van het convenant is dat het Rijk zal onderzoeken welke wettelijke mogelijkheden er zijn voor een verplichte afdracht aan regionale kantorenfondsen die financiële compensatie kunnen bieden aan eigenaren die hun bestaande kantoren willen saneren, dan wel slopen. Een dergelijk fonds moet wel draagkracht hebben onder een forse meerderheid van de eigenaren in het gebied. 2 5
Wij bespreken thans enkele in het oog springende juridische aspecten van leegstand. Wij beperken ons daarbij binnen het bestek van dit artikel tot drie actuele onderwerpen: allereerst de Wkl, vervolgens leegstand en ruimtelijke ordening en tot slot fondsvorming. Wet kraken en leegstand De Wkl is per 1 oktober 2010 opgenomen in de Leegstandswet. Het doel van de wet is tweeledig: enerzijds wordt kraken strafbaar gesteld, anderzijds krijgen gemeenten een nieuw instrument om leegstand van kantoren te bestrijden: de leegstandverordening. De gemeenteraad kan in een leegstandverordening aangeven van welke soort gebouwen (niet zijnde woningen) in welke delen van de gemeente de leegstand gemeld moet worden. Wie nalaat leegstand te melden, kan door B&W een boete van ten hoogste 7.500 opgelegd krijgen. Binnen drie maanden na melding vindt er overleg plaats tussen de gemeente en de eigenaar. Na dit overleg kunnen B&W in een leegstandbeschikking vaststellen of het pand (of een gedeelte daarvan) geschikt is voor gebruik. Vervolgens kunnen B&W (bij een leegstand van langer dan twaalf maanden) een gebruiker voordragen. Tegelijkertijd met de voordracht kan de eigenaar verplicht worden om binnen een door B&W te bepalen termijn de door hen aan te geven voorzieningen te treffen. Binnen drie maanden na de voordracht moet de eigenaar de voorgedragen gebruiker een redelijke huur- of gebruiksovereenkomst voorleggen. Wanneer de eigenaar dit nalaat, kan de gemeente een last onder dwangsom opleggen. Tot op heden hebben slechts drie gemeente- (raden) een leegstandverordening vastgesteld: Amsterdam, Tilburg en Brunssum. Hoe komt het dat zo weinig gebruik wordt gemaakt van dit instrument? Een eerste mogelijke reden is gelegen in de kosten, welke verband houden met het formuleren van leegstandbeleid, het aanleggen en bijhouden van de lijst met leegstaande gebouwen en het voeren van overleg met de eigenaren. Bovendien valt sterk te betwijfelen of gemeenten wel nieuwe gebruikers kunnen vinden, gelet op het feit, dat de markt daar zelf kennelijk niet (altijd) in slaagt. Dit pleit ervoor, dat gemeenten voorafgaande aan de vaststelling van de leegstandverordening goed nagaan welke gebieden en gebouwen geschikt zijn voor herbestemming om vervolgens alleen díe gebieden en gebouwen op de leegstandlijst te plaatsen. Indien toegepast als maatwerk, kan de leegstandverordening op die manier naar onze mening een bijdrage leveren aan de bestrijding van leegstand. De Wkl bevat enkele juridische oneffenheden. Wij bespreken enkele daarvan. Als gezegd kunnen B&W de eigenaar verplichten tot het treffen van voorzieningen om het gebouw geschikt te maken voor (het door B&W bepaalde) gebruik. Kan de eigenaar ook daartoe worden verplicht, indien voor dat gebruik een bestemmingswijziging nodig is? Indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, wordt de eigenaar in feite verplicht de door de gemeente gewenste bestemming te realiseren. Dat staat op gespannen voet met het in het Nederlandse ruimtelijke ordeningsrecht verankerde principe van toelatingsplanologie. Een ander punt betreft de vraag wat onder een redelijke overeenkomst moet worden verstaan. In de systematiek van de Wkl is het de bestuursrechter die daarover moet oordelen. Aangezien het doorgaans om huurrechtelijk georiënteerde vragen zal gaan, lijkt de civiele rechter daar beter voor geoutilleerd. Tot slot is er de (benarde) rol van de hyptheekhouder in de Wkl. Vaak bevatten hypotheekakten een huurbeding, op basis waarvan de hypotheekhouder moet instemmen met verhuur ten behoeve van een andere dan de overeengekomen bestemming. In de praktijk kan zo de kans bestaan dat een door de eigenaar op aandrang van B&W te sluiten huurovereenkomst in strijd is met dat huurbeding. Aldus ontstaat een botsing van plichten, welke er toe zou kunnen leiden dat de huurder met wie de eigenaar op voordracht van B&W heeft gecontracteerd, bij executie van het hypotheekrecht op vordering van de hypotheekhouder het gebouw zal moeten verlaten. 6