De Basisgemeente We can t solve problems by using the same kind of thinking we used when we created them! If you want to find solutions, you should search for solutions, not for problems.' (Albert Einstein) 1. We hebben een probleem Onze informatiehuishouding is niet op orde en bovendien te duur. De overheid is steeds meer afhankelijk van informatievoorzieningen en heeft daar te weinig grip op. Crises zoals Diginotar, Lektober met aantoonbare privacylekken tonen aan dat de betrouwbaarheid niet voldoende is. En ook waar geen crisis is, verlopen projecten met een grote automatiseringscomponent (zoals het Omgevingsloket) zeer stroperig. De successen zijn te beperkt, terwijl de kosten van die informatievoorziening steeds meer de pan uit rijzen. We hebben geen plan om verdere kostenstijgingen te voorkomen. In een tijd van bezuinigingen is dat niet meer te verkopen, zeker als ook nog eens de resultaten tekortschieten. We weten de oorzaken wel. Er is veel eilandautomatisering waarbij elke gemeente haar eigen eilandenrijk heeft. Binnen een gemeente gaat iedere afdeling zelf de markt op voor een software pakket. En om al die pakketten aan elkaar te knopen moeten dure en risicovolle koppelingsmechanismen worden aangekocht. Samenwerken en netwerken tussen 418 archipels is daarmee bijzonder complex, risicovol en duur. Het is te complex geworden. Met als gevolg hoge beheerkosten, moeilijk beheersbare beleidsimplementaties, te hoge veiligheidsrisico s en aanhoudende koppelingsproblemen. Zelfs basale zaken zoals het invoeren en onderhouden van Basisregistraties is tijdrovend en kostbaar. En we kunnen niet zonder risico s innoveren, terwijl er nieuwe decentralisaties wachten. We hebben vaak de neus gestoten. Er zijn pogingen gewaagd om meer samen te werken, maar uiteindelijk blijft resultaat beperkt tot een kleine groep gemeenten of helemaal uit; het mondt steeds weer uit in eigen oplossingen en het omzetten van beleid in een eigen nieuwe aanpak. We hebben nu uitgezocht hoe dat komt. Lessons learned 1 zijn: We spraken over automatisering, stelden de processen (vroeger) onvoldoende centraal en redeneerden vanuit oplossingen in bestaande werkwijzen. Overal waar we vanuit de automatisering hebben geredeneerd, liepen we vast omdat elke organisatie haar eigen processen in eigen ICT varianten terug wilde zien. Gevolg: er kwam niet één gezamenlijke voorziening, dus de kosten en de complexiteit bleven hoog of gingen zelfs verder omhoog. We durven onze processen niet te standaardiseren. We omarmen wel een algemeen principe dat we hetzelfde werk doen, maar op detailniveau vindt iedereen zijn eigen praktijk toch uniek, althans kijkt ernaar of deze uniek is. Dat leidt tot aanhoudende diversiteit en dat houdt de informatiehuishouding onbetrouwbaar en duur. We hebben geen passende doorzettingsmacht georganiseerd. Naast alle medewerkers die uitleggen waarom de eigen praktijk niet in een standaard past, misten we een tegengeluid hoe belangrijk standaardisering van processen is. Daardoor hebben we steeds geen reële afweging gemaakt en onbewust gekozen voor duur en risicovol. 1 Lessons learned vanuit o.a. bestaande samenwerkingsverbanden en ervaringen rond Gemeentelijke functionele ontwerpen (GFO)
We hebben het financieel niet krap genoeg gehad. We konden het ons permitteren om eigen trajecten te doorlopen, eigen oplossingen te ontwikkelen. We wilden niet, want we zijn uniek en willen onze onafhankelijkheid niet opgeven, wij zijn immers zo georganiseerd dat wij als gemeente het zelf mogen bepalen (Thorbecke) Nu willen we leren van oude fouten. De eerste (bovenstaande) les wordt nu reeds steeds meer gehoord, (in elk geval met de mond) steeds duidelijker erkend. Voor het derde punt groeit erkenning, onder meer doordat steeds meer gemeenten een CIO functie krijgen. Het vierde punt ontwikkelt zich als een keiharde opgave: we zullen moeten woekeren met onze middelen. Dat maakt ons sterk om de barrière van het tweede en vijfde punt te nemen: we kunnen ons gedwongen voelen om onze processen in vèrgaande mate te standaardiseren (waarna we klaar zijn voor echt gezamenlijke informatievoorzieningen). 2. Wat is de oplossing voor dit probleem? In het Doorbraaksymposium van 27 juni 2011 bespraken we dat een doorbraak gewenst is. Als wenkend perspectief is de Basisgemeente besproken. Samen met de opdracht van KING 2 om de complexiteit van de informatiehuishouding bij gemeenten drastisch te verminderen door standaardisatie van de informatievoorziening, zal daadwerkelijk een doorbraak worden gerealiseerd. De doorbraakgemeenten willen samen convergeren en werken aan (gefaseerde) standaardisatie van de gemeentelijke informatiehuishouding: de procesgang, de applicaties, het systeemlandschap, de koppelingen, het berichtenverkeer en de basisregistraties. Dit noemen we de Basisgemeente. De Basisgemeente zorgt voor werkende oplossingen en gaat dus verder dan (papieren) standaarden. Hoe ziet deze Basisgemeente er straks uit als het af is? De basisgemeente is een samenwerkingsverband van gemeenten met een slagvaardige besturing dat, op basis van landelijk beleid en algemeen aanvaarde uitgangspunten één geheel van gemeentelijke standaardprocessen en procescomponenten vaststelt en beheert. De Basisgemeente stelt een procesarchitectuur op en benoemt de elementen die voor elke gemeente identiek zijn, zodanig dat elke gemeente haar eigen beleidsspecificaties ten uitvoer kan brengen en recht kan doen aan lokale uniciteit. één set vereisten voor de gemeentelijke informatievoorziening vaststelt, beheert en toetst. De Basisgemeente stelt een informatiearchitectuur op en definieert de specificaties van generieke voorzieningen en specifieke procesondersteunende toepassingen; zij stelt de spelregels en richtlijnen op voor de levering en implementatie van de producten en diensten, evenals het bijbehorende licentiemodel. leveranciers en implementatiepartners uitnodigt om op basis van bovenstaande architecturen en specificaties een samenhangend modulair pakket aan procesondersteunende producten en diensten te ontwikkelen. De Basisgemeente certificeert de basisvoorzieningen (werkende oplossingen!) voor het ondersteunen van de gemeentelijke standaardprocessen. Daarnaast certificeert zij de bouwblokken en koppelvlakken die gebruikt kunnen worden voor het ontwikkelen van specifieke toepassingen (zogenaamde Apps) via een App Store. De Basisgemeente maakt met de gecertificeerde partners afspraken om hun dienstverlening onder de vlag van de Basisgemeente aan te bieden aan deelnemende gemeenten. Het gaat uiteindelijk om werkende oplossingen! De basisgemeente beheert samen met de aangesloten leveranciers de condities waarop wordt geleverd en verzorgt mediation bij afwijkingen. 2 Zie projectplan Slimmer samenwerken aan ICT d.d. 21 juni 2010 2
3. Het kan, maar welke dilemma s moeten we eerst oplossen? Bij het verkennen van de haalbaarheid van de basisgemeente komen stevige dilemma s naar boven: Zijn we in staat met elkaar standaard processen af te spreken en tot hoe diep gaan die dan? Processen standaardiseren klinkt goed, maar hoe verder de standaard afdaalt naar detailniveau hoe meer je eigen mensen protesteren dat zij zo niet werken en niet kunnen werken. Dat zo n standaard onverantwoord zou zijn. Als we deze hobbel niet (durven) nemen komen we nooit verder dan abstracte processen die iedereen wel herkent maar die niet harmoniserend werken. Anderzijds, als we gedetailleerd standaardiseren krijgt elke gemeente te maken met ingrijpende werkwijzenaanpassingen en wellicht zelfs reorganisaties. Bij KING is inmiddels passende vakkennis voorhanden waarmee oplossingen haalbaar worden, maar er heerst veel begrijpelijke koudwatervrees. In vaktermen geformuleerd: welke proces- en informatiearchitectuur is gewenst om standaardisatie en uniformiteit te combineren met gemeentelijke flexibiliteit? Gaan we als gemeenten onze eigen procesinrichting en maatwerkoplossingen achter ons laten en ons conformeren aan de standaarden? En kiezen we voor een open, interactieve en innovatieve vorm om te werken aan procesharmonisatie? Wat gaat dit opleveren? De meeste bestuurders maken zich zorgen over de kosten van hun informatievoorziening en over het vooruitzicht dat deze kosten alsmaar verder stijgen. Het grote dilemma is vervolgens de vrees dat ingrijpend standaardiseren extra kostengroei en/of desinvesteringen met zich meebrengt die het probleem (in eerste instantie) lijkt te verergeren. Dat roept de vraag op: hoe weten we zeker dat we geen nieuwe complicaties gaan aanbrengen die het kostenprobleem verergeren in plaats van oplossen? Garanties zijn alleen te geven als er een sterke bestuurlijke wil is om samen te werken. Maar wat wel zeker is: zonder ingreep blijft het probleem in stand. Zachte heelmeesters maken stinkende wonden. Gemeenten geven jaarlijks 1.12 miljard euro uit aan ICT 3 en dat loopt verder op doordat veel gemeenten afzonderlijk investeren in BAG, WABO, Voorbeeldprojecten en in verbetering van e- dienstverlening. Daar valt uitzonderlijk veel te besparen, ook in de nabije toekomst. Neem de modernisering GBA: met de huidige variatie en zonder samenwerken moeten we 400 keer aanbesteden à 100k = 40.000.000 in plaats van 1 keer 500.000. En dat gaat dan alleen nog maar over de aanbestedingsprocedure! Het creëren van gemeenschappelijke infrastructuur en het consolideren van platformen en applicaties levert nog grotere besparingen op. Dit voorjaar is in het project Slimmer samenwerken door KING geschat dat het een ronduit voorzichtige ambitie zou zijn om uit gemeentelijke samenwerking een besparing te verwachten van minstens 10% van de zichtbare ICT-kosten van gemeenten, dat is elk jaar opnieuw 120 mln. Durven we bij een positieve business case eigen projecten stil te leggen en het eigen investeringsritme te synchroniseren aan het benodigde investeringsritme van de basisgemeente? Hoe nemen we leveranciers mee in deze vernieuwing? Het verleden heeft laten zien dat het niet gemakkelijk is eenduidige afspraken te maken met de markt over het gebruik van standaarden. Ondanks dat leveranciers aangeven de standaarden te hanteren (bijvoorbeeld STUF), blijkt in de praktijk toch vaak dat er op detailniveau verschil van inzicht (interpretatie) is en bijvoorbeeld koppelingen toch nog moeizaam tot stand komen. Elke leverancier heeft zijn koppelingen en verschillende oplossingen; oplossingen worden gestapeld, bijvoorbeeld gegevensmagazijn wordt aan gegevensmagazijn gekoppeld. Daarnaast willen we als gemeenten ook allemaal wat anders of hebben net een andere combinatie van software. We verzuimen om onze vraag te bundelen en dat maakt het voor de markt ook niet gemakkelijk. 3 Bron: Landelijke ICT benchmarkgegevens 3
In hoeverre kunnen we als collectief opdrachtgever leveranciers beïnvloeden om samen te investeren in vernieuwing in plaats van verbetering. Durven en kunnen we als collectief van opdrachtgevende gemeenten leveranciers te bewegen hun individuele koppelvlakken achter zich te laten, en zich te houden aan de standaarden basisgemeente 4? Samen opnieuw beginnen en daarop gezamenlijk doorontwikkelen? Hoe kan zo n groot proces beheerst worden doorgemaakt? Bestaande samenwerkingsverbanden weten hoe veel afstemming en compromissen het vraagt om met een klein groepje gemeenten tot een gezamenlijke oplossing te komen. Zij weten ook hoe belangrijk het is om na die fase snel te groeien om zo de kosten te beheersen. De doorbraakgemeenten kennen deze ervaring, en stellen daarom dat er al snel een grote groep van 100 à 200 gemeenten van harte participant moeten zijn. Zo niet, dan is er een meer-van-hetzelfde tot stand gebracht en daar is geen behoefte aan. Dit dilemma van enerzijds verdiepen op de inhoud van de basisgemeente en anderzijds snel verbreden van het aantal participanten moet zorgvuldig worden gemanaged. De nadere invulling, scope en manier waarop zeggenschap moet gaan plaatsvinden (wie bepaalt op basis waarvan hoe die standaard eruit ziet?), wordt daarom uitgewerkt in een veranderstrategie waarin de juridisch/organisatorische opzet en de omgang met leveranciers en andere belanghebbenden wordt vormgegeven. Uit de lessons learned van eerdere initiatieven blijkt dat de veranderstrategie om te convergeren bepalend is voor het slagen van de basisgemeente. Realistisch te werk gaan en geen toren van Babylon bouwen. Als we samen een realistische veranderstrategie opstellen waarin elke gemeente de essentie van het eigenbelang kan bewaken en in overzichtelijke stappen aan kan sluiten, hebben we een initiatief dat werkt! Bewuste stap voor bewuste volgende stap convergeren naar de basisgemeente. Dit vergt een paar jaar koershouden. Durven we, mits de business case overtuigt, een langjarig commitment aan te gaan? 4. Veranderen begint met een begin; het is als een reis Vandaag Reis / convergentiestrategie De basisgemeente Het succes van de basisgemeente is een gedegen veranderstrategie. Gedurende de reis is er sprake van diverse belangen en ingrijpende gevolgen voor de betrokken gemeenten en leveranciers. Dit vraagt voortdurend keuzes maken, iets uitproberen en constateren als het (niet) werkt, dat het anders moet: regelmatig een stapje opnieuw. Leren onderweg, steeds verder te kunnen convergeren. 4 Dit versterkt door KING als certificerende instantie waar het standaarden betreft. Het gaat hier om instrumenten waarmee gemeenten en leveranciers kunnen beoordelen of de uitgevoerde procesaanpassingen en de door leveranciers aangepaste software voldoet aan de betreffende standaard(en) van de basisgemeente. (Voorbeeld: het bestaande StUF testplatform (www.stuftestplatform)) 4
De veranderstrategie waarover is gesproken met de doorbraak-gemeenten begint ermee dat eerst voor een klein deelgebied de set standaardprocessen wordt vastgesteld en vertaald in specificaties voor informatievoorzieningen. In overleg met partijen die het gevraagde reeds hebben of kunnen leveren, wordt vervolgens dat eerste deel van de Basisgemeente gerealiseerd. Er wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van wat al voorhanden is, oa bij KING, VNG, Midoffice Community en deelnemende gemeenten. In dezelfde periode wordt de juridische entiteit (basisgemeente) en de aansturingsstructuur uitgewerkt. Er wordt gelet op voldoende ruimte voor behoud van eigen uniciteit, maar elke gemeente die deelneemt verklaart echt tot standaardisering en samenwerking over te gaan. De juridische entiteit en aansturingsstructuur start vanuit de nu participerende gemeenten en er wordt gestreefd naar een snelle aangroei van participanten. Welk deelgebied als eerste wordt ingevuld, moet worden uitgewerkt door de participerende gemeenten. In de doorbraakgroep is afgesproken dat deze globale veranderstrategie samen uitgewerkt wordt. Bij die afspraak is binnen de groep van doorbraakgemeenten overeenstemming ontstaan over belangrijke uitgangspunten waarbinnen de basisgemeente moet worden gerealiseerd: 1. De Basisgemeente stelt vast en beheert één geheel van gemeentelijke standaardprocessen en procescomponenten. 2. De Basisgemeente wordt ontwikkeld onder een samenhangende proces- en informatiearchitectuur, waarbij de NORA en de GEMMA als referentie worden gebruikt. Geconstateerd is wel dat een verdieping van de proces- en informatiearchitectuur noodzakelijk is. Tevens wordt maximaal gebruik gemaakt van de bouwstenen zoals die vanuit operatie NUP (pijler 2) worden gerealiseerd. 3. Alle gemeenten kunnen deelnemen. We zullen, bij de realisatie van de basisgemeente, zoveel mogelijk gebruik maken van bestaande voorzieningen en samenwerkingsverbanden. 4. Dimpact en GovUnited zijn overheidscoöperaties die: a. zich conformeren aan de standaard van de basisgemeente b. werken aan onderlinge samenwerking; hoe meer dat lukt, hoe beter het streven naar de Basisgemeente wordt ondersteund. 5. Bij de realisatie worden leveranciers betrokken die de gedachte van gemeenschappelijkheid, openheid en publiek bezit van cruciale voorzieningen ondersteunen. De Basisgemeente is noch bouwclub, noch leverancier en gaat zelf geen faciliteiten beschikbaar stellen. 6. De ICT-voorzieningen die door derden worden ontwikkeld en geïmplementeerd, zijn gebaseerd op een door de Basisgemeente opgestelde architectuur en specificaties. De ICTvoorzieningen worden door de Basisgemeente gecertificeerd, evenals de leveranciers en de implementatiepartners. Binnen de gerealiseerde ICT-voorzieningen wordt de complexiteit eruit gehaald. Dit in tegenstelling tot wat nu vaak het geval is. 7. Het besturingsmodel van basisgemeente is niet alleen gericht op het realiseren van een set van standaardprocessen en functionaliteit, maar ook het aansturen van een App Store voor specifieke Apps die de gemeentelijke processen ondersteunen. Via deze App Store probeert de basisgemeente reeds beschikbare, maar ook innovatieve software breder beschikbaar te stellen als onderdeel van de basisgemeente (marktregulatie). 8. De App Store is een plek waar nieuwe initiatieven rondom (gezamenlijke) ontwikkeling van applicaties kunnen worden opgepakt. Het is bovendien een plek waar creatieve bedrijven, maar ook medewerkers en burgers slimme ideeën kunnen inbrengen en via vraag en aanbod voor alle gemeenten gecontroleerd beschikbaar maken. Dat is niet de enige doelstelling, maar zo vormt de basisgemeente ook een kans voor ontwikkeling van nieuwe manieren van werken waarbij de gemeenten aantrekkelijk zijn voor jonge medewerkers. 9. Om daadwerkelijk een doorbraak te realiseren is een beperkte scope aan het begin een noodzaak. Hiervoor bestaan verschillende invalshoeken waaruit een keuze gemaakt moet worden: 5
a. Starten vanuit een beleidsthema en/of nieuwe opgaven voor gemeenten zoals jeugdzorg 5, WMO, vergunningverlening en handhaving in relatie tot de RUD s. b. Functionele insteek, zoals bijvoorbeeld midoffice functionaliteiten om daadwerkelijk een verandering in gang te zetten. Voorbeelden van midoffice functionaliteit: zaakafhandeling en procesbesturing, gegevensmagazijnen en kernregistraties, gegevensdistributie c. Het oppakken van een actuele behoefte vanuit gemeenten: informatiebeveiliging; datgene wat er ligt aan richtlijnen en normen in samenhang doorvertalen en waar nodig verdiepen naar gemeentelijk gebruik. En daarop (laten) checken. Plan-docheck-act dus. d. Het oplossen van bestaande vraagstukken zoals: Centrale voorziening gemeentebladen, OLO, Mijn overheid, Website, iwoz, Gegevenskluis. 5. Hoe pakken we het aan? Beslispunten bestuurderssymposium We zijn voorzichtig in verband met de dilemma s, maar tegelijk ook enthousiast want we verwachten dat alleen al het gezamenlijk formuleren van standaardprocessen en specificaties zeer lucratief zal zijn. De gezamenlijke informatievoorziening zal het gemak vervolgens minstens dubbel verwezenlijken. Deze verwachting moet worden hard gemaakt. En de veranderstrategie moet worden uitgewerkt, bruikbaar voor alle deelnemers. We gaan voor werkende oplossingen. Dit vraagt een zorgvuldige analyse van kwaliteit, tijd, kosten/baten, risico s en benodigde regie cq. opdrachtgeverschap. De contouren uit dit document werken we verder uit in een gedegen veranderstrategie, als onderdeel van het projectplan. Dat doen we nog in 2011! Gelet op de bestuurlijke afspraken van juni 2011 is hiervoor geen nieuwe bestuurlijke afspraak nodig want de voorliggende uitwerking is een direct uitvloeisel van de juni-afspraken. Maar vanwege de taaiheid van het vraagstuk en de grote belangen die ermee gemoeid zijn, wordt in het doorbraaksymposium aandacht gevraagd voor de hamvraag: 1. Zegt u nog steeds ja tegen het hierboven geschetste perspectief? Om daadwerkelijk een doorbraak te realiseren, moeten we anders denken en anders doen (zie de ondertitel). Dit betekent dat u zich hard gaat maken voor de (geleidelijke) harmonisering van processen; voor de omkering dat niet de processen uitvloeisel zijn van de eigen organisatie maar dat de eigen organisatie zich steeds meer gaat voegen naar de gecertificeerde en gestandaardiseerde processen en ICT-toepassingen. 2. Heeft u aanvullende wensen of eisen die door KING moeten worden meegenomen in de uitwerking van dit perspectief en de genoemde uitgangspunten in een projectplan inclusief een veranderstrategie? 5 Mogelijke overlap met casus jeugdzorg vanuit de doorbraakbeweging 6