Gelderse Bestuursscan Gemeente Lingewaard
Inhoudsopgave Voorwoord 2 Deskresearch 3 Kansen- en ontwikkelanalyse 7 Bijlage: Zelfanalyse 10
Voorwoord De gemeenten in Gelderland staan voor grote opgaven. Economische, demografische en andere ontwikkelingen vragen om een krachtige gemeenschappelijke aanpak van kansen en problemen. Nieuwe taken op het gebied van zorg, jeugd en arbeidsparticipatie stellen hogere eisen, waardoor gemeenten meer moeten samenwerken. Om deze redenen is in opdracht van de provincie Gelderland en de VNG afdeling Gelderland de adviescommissie gestart met het project Sterk bestuur in Gelderland. Het project gaat na of de Gelderse gemeenten en hun samenwerkingsverbanden voldoende zijn toegerust om ook in de toekomst de kwaliteit te bieden waar inwoners recht op hebben. Om dit te onderzoeken heeft de Adviescommissie de volgende onderzoeksmethoden gehanteerd. Er is gestart met een deskresearch om inzicht te krijgen over de feitelijke situatie van de gemeente. Vervolgens heeft de gemeente een zelfanalyse ingevuld, waarbij zij een beeld heeft geschetst van huidige en toekomstige ontwikkelingen en haar visie daar op. De deskresearch en de zelfanalyse vormden de onderleggers voor het gesprek met het MT, het college en (een delegatie van) de gemeenteraad. Na afloop van dit gesprek is door de Adviescommissie een kansen- en ontwikkelanalyse opgesteld, die de basis vormt voor het regionale rapport en handvatten geeft voor antwoorden op de toekomstbestendigheid van de gemeente, haar positie in de regio en bijbehorende samenwerkingsverbanden. Tot slot danken wij de gemeente voor haar medewerking en de constructieve gesprekken. Namens de adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland, mr. G.J. de Graaf, voorzitter 2
Deskresearch De deskresearch op de volgende pagina s is opgesteld op basis van gemeentelijke documenten. 3
5
6
Kansen- en ontwikkelanalyse Op dinsdag 25 februari jl. heeft de Adviescommissie Sterk Bestuur in Gelderland achtereenvolgens gesproken met het Managementteam, het college van B&W en een afvaardiging van de gemeenteraad. Wij danken deze vertegenwoordigers van de gemeente Lingewaard voor de openhartigheid en de constructieve wijze waarop de gesprekken hebben plaatsgevonden. Wij stellen daarbij vast dat we een zelfbewust management hebben aangetroffen, een college dat met een duidelijke visie over de gezamenlijke agenda sprak, en een gemeenteraad die kritisch van gedachten wisselt over de toekomstige opgaven van de gemeente en de bestuurlijke betekenis hiervan. Op basis van deze gespreken geven wij hieronder aan waarin naar onze mening kansen liggen voor de gemeente, alsmede punten die in onze ogen verder ontwikkeld kunnen of moeten worden. De gemaakte opmerkingen over de juistheid van de gegevens in het zelfevaluatierapport en de deskresearch zijn doorgegeven aan BMC. Kansen Organisatie Lingewaard heeft een slanke ambtelijke organisatie die met veel creativiteit en een grote betrokkenheid en inzet van medewerkers veel voor elkaar weet te krijgen. De dienstverlening is op orde en scoort goed in publiekstevredenheids-benchmarks. De ambtelijke organisatie onderkent haar kwetsbaarheden (die vooral door eenpersoons- en tandemfuncties ontstaan) en heeft in regionaal verband oplossingen voor deze problematiek gevonden: door gebruik te maken van de G5-interimpool (5 gemeentelijke strategische beleidsadviseurs die voor Arnhem, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum en Rheden werken) en door de vervulling van tijdelijke functies door samenwerking met Overbetuwe en door de vorming van een flexibele schil om de organisatie. De ambtelijke organisatie is qua werkwijze goed voorbereid op de nieuwe eisen die de decentralisaties hieraan gaan stellen; initiatieven uit de samenleving krijgen ruimte en worden waar nodig door de gemeente ondersteund. Er wordt nauw samengewerkt met maatschappelijke organisaties en instellingen bij de realisatie van gemeentelijke beleidsdoelen. Bestuur en financiën De gemeente heeft een onrustige bestuurlijke periode achter de rug, met collegewisselingen, vertrekkende wethouders, en vertrekkende burgemeesters en gemeentesecretaris. De commissie constateert dat de gemeente de aanbevelingen van de commissie-pop ter harte heeft genomen waardoor de omgangsvormen in de raad en tussen raad en college aanzienlijk zijn verbeterd.
De financiële positie van de gemeente is goed en de perspectieven op de ontwikkeling ervan zijn gunstig, vooral door de te verwachten economische groei als gevolg van het doortrekken van de A15. Intergemeentelijke samenwerking Lingewaard participeert in verschillende samenwerkingsverbanden en heeft daarin gekozen voor een focus op de G5 (Arnhem, Lingewaard, Overbetuwe, Renkum en Rheden) en de G12 (de regio Arnhem inclusief Wageningen). In het eerste verband wordt vooral op operationele taken (dienstverlening en bedrijfsvoering) samengewerkt, met de vorming van een shared servicecentrum ( de zesde entiteit ) als eindbeeld. In G12-verband worden de meeste decentralisaties in het sociale domein voorbereid. Voor strategische taken op ruimtelijk en economisch gebied positioneert de gemeente zich samen met Overbetuwe tussen Arnhem en Nijmegen. College en raad van Lingewaard hebben een duidelijk perspectief op de rol en positie van de gemeente in de regio en de betekenis daarvan voor regionale samenwerkingsverbanden. Ontwikkelpunten Organisatie Het ambtelijk apparaat kent veel eenpersoonsfuncties. De kwetsbaarheden die dat oplevert worden zoals gezegd opgevangen door de tijdelijke inhuur van ambtenaren uit de regionale bestuursdienst en door samenwerking in G5 of G12-verband. De commissie vraagt zich af of deze oplossingen nog volstaan met het oog op de nieuwe taken en maatschappelijke opgaven waarvoor de gemeente zich gesteld ziet. De ambtelijke capaciteit legt beperkingen op aan het vermogen snel en adequaat in te spelen op wensen uit het bestuur. Omdat deze wensen soms veranderlijk zijn en grote flexibiliteit nodig is, wringt dat des te meer. Het ziekteverzuim in de ambtelijke organisatie die kan wijzen op een discrepantie tussen bestuurlijke ambitieniveau en ambtelijke capaciteit is met 5% enigszins hoger dan gemeenten van gelijke omvang. Zoals gezegd heeft de gemeente in haar verhouding met de plaatselijke samenleving al lang geleden een kanteling gemaakt. Daarnaast wordt gesteld dat de dorpen van Lingewaard al lang een levendige participatiesamenleving kenden voordat dit begrip gemeengoed was. Dit zorgt ervoor dat de gemeente zich in tegenstelling tot de meeste andere gemeenten weinig zorgen maakt over de uitvoering van de decentralisaties in het sociale domein. Het is echter onzeker of deze zorgeloosheid terecht is. De commissie vraagt zich daarom af of de gemeente voldoende is voorbereid op de nieuwe taken en indien dat niet het geval blijkt niet erg afhankelijk wordt van andere gemeenten. 8
Intergemeentelijke samenwerking Lingewaard is trots en zelfbewust en hecht daarom sterk aan het behoud van zelfstandigheid. Tegelijkertijd wordt een sterkere behoefte aan intergemeentelijke samenwerking geconstateerd. Het verzwaren van de regionale samenwerking met beleidsrijke taken staat op gespannen voet met het behoud van lokale zeggenschap. Vooral de gemeenteraad ervaart dit als een groot probleem, vooral omdat zij zich weinig betrokken voelt bij de regionale besluitvorming. Gezien de ligging van de gemeente tussen Arnhem en Nijmegen zijn meerdere samenwerkingsverbanden relevant. Naast de genoemde G5 en G12-samenwerking, ontwikkelt zich ook een G2-samenwerking met Overbetuwe. Daarnaast wordt gewezen op het belang van G4- samenwerking met Arnhem, Nijmegen en Overbetuwe op het gebied van economische ontwikkeling, ruimtelijke ordening, bouwen en infrastructuur. De commissie begrijpt de diversiteit van de samenwerkingsverbanden, maar constateert ook dat dit de overzichtelijkheid van de samenwerking (zowel voor maatschappelijke partners als voor de gemeenteraad) niet ten goede komt. Aanvullend - de gemeente Lingewaard geeft in haar reactie op dit verslag het volgende aan: Bij alle bestaande en nieuwe samenwerkingsverbanden zijn aspecten als het bevorderen van efficiency en effectiviteit, het tegengaan van bestuurlijke drukte en congruentie nadrukkelijk onderwerp van de besluitvorming. Deze zijn als zodanig concreet benoemd in ons afwegingskader voor intergemeentelijke samenwerking. Het belang van de invloed van en de controle door de gemeenteraad is nog zeer recent benadrukt in een unanieme door de raad aangenomen motie. Ook valt het op dat raad en college andere voorkeuren hebben: waar de gemeenteraad neigt naar het intensiveren van de G2-samenwerking neigt het college meer naar samenwerking in G5-verband. Aanvullend - een algemene reactie van de gemeente Lingewaard op het verslag: Op meerdere onderdelen vraagt de commissie zich af of de oplossingen en de positie die de gemeente Lingewaard aandraagt respectievelijk inneemt, wel toekomstbestendig zijn c.q. of de gemeente wel voldoende voorbereid is op haar toekomstige taken. Deze uitlatingen van de adviescommissie hebben een ondertoon van onvoldoende vertrouwen. Dit onvoldoende vertrouwen wordt door de adviescommissie niet nader onderbouwd. Bovendien staat deze ondertoon haaks op de aantoonbare resultaten, die de gemeente heeft weten te bereiken op het vlak van uitvoering Wmo en Wwb. De gemeente heeft daarbij in vergelijking met andere gemeenten zelfs een vooraanstaande positie verworven. 9
Bijlage: Zelfanalyse Onderwerpen vragenlijst Voorliggende rapportage omvat de resultaten van de vragenlijst die door de gemeente is ingevuld. Achtereenvolgens komen de volgende onderwerpen aan bod: Kenmerken van de gemeente Realisatie van de opgaven door de gemeente Samenwerken op strategisch, tactisch en operationeel niveau Belang bij en bijdrage aan samenwerken Decentralisaties Invullen vragenlijst De vragenlijst is toegestuurd aan het college van Burgemeesters en Wethouders. Zij zijn aanbevolen om de vragenlijst ter consultatie voor te leggen aan de fractievoorzitters. Ook kon men maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven betrekken bij het invullen van de vragenlijst. In gemeente Lingewaard is/zijn de gemeenteraad/fractievoorzitters betrokken bij het invullen van de vragenlijst. Drie niveaus van samenwerken In de vragenlijst is onderscheid gemaakt tussen drie niveaus in samenwerken: Strategische samenwerking: economische, ruimtelijke ordenings- en infrastructurele keuzes en maatregelen die bijdragen aan het versterken van de (internationale) concurrentiepositie van de regio; Beleidsvorming en -uitvoering: het maken van beleidskeuzes en de beleidsuitvoering van gemeentelijke taken in het fysieke en sociale domein; Bedrijfsvoering en dienstverlening: het beheer van de ambtelijke organisatie en de uitvoering van gemeentelijke diensten die zich richten op buurten, wijken en dorpskernen ( schoon, heel en veilig ). 10
1. Karaktereigenschappen van uw gemeente 1.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag Het College van B en W beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren. De gemeenteraad beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren. De ambtelijke organisatie beschikt over de capaciteiten om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren (kwaliteit). De ambtelijke organisatie heeft voldoende capaciteit om de huidige taken uit te voeren of uit te laten voeren (kwantiteit). De gemeente is in staat om voldoende kwalitatief goed personeel aan te trekken. De financiële positie van de gemeente is een belemmering voor het adequaat functioneren van het lokaal bestuur. De nieuwe strategische opgaven zijn voor de gemeente aanleiding om de omvang van het totale takenpakket te heroverwegen (kerntakendiscussie). Onderlinge verhoudingen tussen College en Raad zijn goed. Antwoord Mee oneens Mee oneens Mee oneens Niet eens en niet oneens 1.2 Op welke twee punten vindt u dat de organisatie van uw gemeente positief scoort ten opzichte van de organisaties van andere gemeenten? Vraag Antwoord 1. Loyaliteit 2. Goede dienstverlening 1.3 Wat zijn twee verbeterpunten binnen uw organisatie? Vraag Antwoord 1. Integrale beleidsontwikkeling 2. Projectmatig werken 11
Maatschappelijk betrokken Probleemgericht Detaillistisch 1.4 Welke drie kenmerken kenschetsen het politiek/bestuurlijke klimaat van uw gemeente het best? 2. Realisatie van de opgaven door uw gemeente 2.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag De gemeente is in staat om lokale doelen te stellen. De gemeente is in staat om lokale doelen te bereiken. Inwoners hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente. Ondernemers hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente. Maatschappelijke organisaties hebben daadwerkelijk invloed op het lokale beleid van de gemeente. Antwoord Niet eens en niet oneens 2.2 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag De (financiële) positie van de gemeente maakt regionale samenwerking noodzakelijk. De (financiële) positie van de gemeente maakt ambtelijke samenwerking met andere gemeente(n) noodzakelijk. De gemeente verkent een ambtelijke fusie. De gemeente verkent een bestuurlijke fusie (herindeling). Antwoord Mee oneens Niet eens en niet oneens Helemaal mee oneens Helemaal mee oneens 12
3. Samenwerken op strategisch, beleidsmatig en operationeel niveau 3.1 Welke gemeenten zijn de voornaamste partners voor de strategische opgaven? Op strategisch niveau werkt de gemeente Lingewaard samen met 3 andere gemeenten. De grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Alle gemeenten maken deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. 3.2 Zijn er gemeenten buiten Gelderland die voor u belangrijke partners zijn voor de strategische opgaven? Nee. 3.3 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? 3.4 Hoe waardeert u de samenwerking voor de strategische opgaven? Goed. 3.5 Welke aangrenzende of omliggende gemeenten zijn uw belangrijkste beleidsmatige (dus niet: PIOFA) samenwerkingspartners op het vlak van economische, ruimtelijke en sociaal-maatschappelijke functies? Op beleidsmatige niveau werkt men met exact dezelfde partners samen, te weten: Arnhem, Nijmegen en Overbetuwe. In de toekomst verwacht men met dezelfde partners samen te werken. 3.6 Zijn er gemeenten buiten Gelderland die voor u belangrijke beleidsmatige samenwerkingspartners zijn op het vlak van economische, ruimtelijke en sociaalmaatschappelijke functies? Nee. 13
3.7 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag De bestuurlijke invloed van de partners voor de beleidsmatige samenwerking is evenredig. De ambtelijke inzet van de partners voor de beleidsmatige samenwerking is evenredig. Antwoord 3.8 Hoe waardeert u de beleidsmatige samenwerking tussen de partners? Goed. 3.9 Met welke gemeenten werkt u op operationeel niveau (dienstverlening en bedrijfsvoering) samen? Op operationeel niveau werkt de gemeente Lingewaard samen met 4 andere gemeenten. De grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Alle gemeenten maken deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. In vergelijking met het strategisch en beleidsmatige niveau van samenwerken, zijn de gemeente Rheden en Renkum toegevoegd en werkt men niet samen met de gemeente Nijmegen op het operationele vlak. In de toekomst verwacht de gemeente met dezelfde partners samen te werken. 3.10 Zijn er gemeenten buiten Gelderland met wie u op operationeel niveau samenwerkt? Nee. 3.11 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag De bestuurlijke invloed van de partners voor de operationele samenwerking is evenredig. De ambtelijke inzet van de partners voor de operationele samenwerking is evenredig. Antwoord 3.12 Hoe waardeert u de operationele samenwerking? Neutraal. 14
3.13 Toekomstbeeld Het toekomstbeeld in samenwerking van de gemeente Lingewaard is in onderstaande netwerkanalyse weergegeven. In de toekomst verwacht men met meer gemeenten samen te werken. We hebben daarvoor gekeken naar de verwachte strategische, beleidsmatige en operationele samenwerking en samenwerking op decentralisaties in het sociale domein. Ook hier geldt dat de grootte van het vierkant bij elke gemeente de gemeentegrootte weergeeft op basis van het inwoneraantal. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Op Wageningen na maken alle gemeenten deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. Gemeente Wageningen behoort tot de regio De Vallei. De dikte van de lijn geeft de mate van toekomstige samenwerking weer. 15
4. Bijdrage aan samenwerken - Strategische opgaven in de regio 4.1 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang voor uw gemeente? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente. De thema s zijn als volgt gecategoriseerd: Speler: De gemeente geeft aan zowel veel belang te hebben als veel middelen aan het thema bij te dragen in het regionale samenwerkingsverband. Contextbepaler: De gemeente geeft aan weinig belang te hebben, maar wel veel middelen bij te dragen aan het thema in het regionale samenwerkingsverband. Omstander: De gemeente geeft aan weinig belang te hebben en ook weinig middelen bij te dragen voor dit thema in het regionale samenwerkingsverband. Afhankelijke speler: de gemeente geeft aan veel belang te hebben bij het thema, maar weinig middelen bij te dragen aan het thema in het regionale samenwerkingsverband. 16
4. Bijdrage aan samenwerken - Beleidsvorming en -uitvoering in de (sub)regio 4.2 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang voor uw gemeente? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente. 17
4. Bijdrage aan samenwerken - Bedrijfsvoering en Dienstverlening 4.3 Wat is uw bijdrage in termen van middelen (financieel, kennis en capaciteit) afgezet tegen het belang dat uw gemeente heeft in de samenwerking op de volgende domeinen? "Naar verhouding" wil hier zeggen: in verhouding tot de omvang en de eigen behoefte van de gemeente. Hierin is het volgende uitgevraagd: Planning en control, Communicatie, Shared Service Center, ICT, Personeel (uitwisseling), Sociale Dienst, Belastinginning, Afvalverwerking, Juridische dienstverlening, Cultuur(historie). In de vragenlijst was het ook mogelijk om niet van toepassing aan te klikken. Deze antwoorden zijn niet zichtbaar in het kwadrant. 18
5. Drie decentralisaties in het verschiet 5.1 In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? Vraag De gemeente heeft een goed zicht op de gevolgen van de decentralisatie van de Begeleiding uit de Awbz De gemeente heeft een goed zicht op de gevolgen van de Participatiewet De gemeente heeft een goed zicht op de gevolgen van de decentralisaties van de Jeugdzorg Antwoord 5.2 Met welke gemeenten bereidt u de decentralisaties voor? De Gemeente Lingewaard bereidt met de 11 andere gemeenten, opgenomen in bovenstaande figuur, de drie decentralisaties in het sociale domein voor. De grootte van het vierkant bij elke gemeente geeft de gemeentegrootte op basis van het inwoneraantal weer. De kleur van ieder vierkant geeft weer in welke regio de gemeente ligt. Op Wageningen na maken alle gemeenten deel uit van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen. Overigens werkt men voor de drie decentralisaties (Jeugd, AWBZ/WMO en de Participatiewet) met dezelfde gemeenten samen. Uitzondering daarop is de gemeente Wageningen, waarmee men niet samenwerkt op het gebied van Participatie. 19
Sterk Bestuur in Gelderland is een samenwerkingsproject van de provincie Gelderland en VNG Gelderland