PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen The following full text is a publisher's version. For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/95499 Please be advised that this information was generated on 2015-11-03 and may be subject to change.
eelke de jong Inleiding In de jaren 2008-2010 hebben we de diepste economische crisis na die van de jaren dertig van de vorige eeuw meegemaakt. Het lijkt erop dat het ergste voorbij is. Eind 2010 groeide China al weer zo snel dat men bang is voor inflatie en daarom de reserve-eisen van de banken heeft verhoogd. In Europa groeit een land als Duitsland meer dan velen hadden verwacht. Voor Nederland geldt dat er weer enige groei is en dat de werkloosheid veel minder is gestegen dan was verwacht. Ze daalt zelfs al weer. Problemen blijven er wel rond de financierbaarheid van overheidsschulden, zoals die van Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje. Hoewel er dus problemen blijven en er sommige (zoals die van de staatsschulden) bij zijn gekomen, is het zo langzamerhand tijd om na te gaan hoe dit allemaal heeft kunnen gebeuren. Belangrijker, wellicht, hoe we dit in de toekomst kunnen voorkomen. Zijn er verantwoordelijken aan te wijzen? Of zit de mens zo in elkaar dat we moeten leren leven met het gegeven dat er zo nu en dan een crisis nodig is om ontspoord gedrag te corrigeren? Deze vragen stonden centraal op het symposium van de Adelbertvereniging, de Stichting Thomas More en het Thijmgenootschap dat op 2 december 2010 in Utrecht werd gehouden. In dit boek zijn de bijdragen aan dit symposium gebundeld. Ethische uitspraken dienen altijd gebaseerd te zijn op de werkelijkheid. Vandaar dat deze bundel begint met een beantwoording van de vraag: hoe heeft het zover kunnen komen? In het artikel Het ontstaan van de kredietcrisis beschrijft De Jong de oorzaken van de crisis van 2008-2010. Dit zijn de door de academische en praktische analisten algemeen aanvaarde oorzaken en ontwikkelingen. Het 7
blijkt dat moeilijk één bepaalde oorzaak en één bepaalde partij als hoofdveroorzaker kan worden aangewezen. De verantwoordelijken zijn van hoog tot laag aan te wijzen: regeringen, toezichthouders, bankiers en consumenten. Allen hebben een tijdlang geprofiteerd van de omstandigheden, al had men kunnen weten dat het niet altijd goed kon gaan. Sommigen realiseerden zich dat wel, maar dachten dat het wel wat mee zou vallen. Anderen wezen wel op deelaspecten die uit de hand liepen, maar kregen geen gehoor of hadden de ernst niet door omdat ze slechts oog hadden voor een klein deel van het geheel. Als zoveel partijen erbij betrokken zijn, wordt het beantwoorden van de vraag wie in welke mate verantwoordelijk is, erg ingewikkeld. In deze bundel worden de verantwoordelijkheden gesplitst in die van de autoriteiten en dan vooral de toezichthouders, en die van de consumenten. Arnoud Boot gaat in op de positie van de toezichthouder. Hij laat zien dat de beleidsruimte van de toezichthouder sterk afhankelijk is van politieke krachten. In de Verenigde Staten heeft de politiek in de jaren negentig wetgevingsvoorstellen tegengehouden die de toezichthouder had voorgesteld om de controle op financiële instellingen te verbeteren. De grote financiële instellingen dreigden anders hun bijdrage aan het Congres te verminderen. Aan de andere kant is de toezichthouder deels afhankelijk van de banken waar toezicht op gehouden wordt. Hij moet de juiste informatie krijgen van de ondertoezichtgestelde. Bovendien is het een menselijke trek om zich te vereenzelvigen met de ondertoezichtgestelde. Boot pleit daarom voor meer Europees toezicht. De menselijke neiging van de toezichthouder om zich te identificeren met de ondertoezichtgestelde brengt ons bij de gedragseconomie. Dat is het onderdeel van de economie dat inzichten van de psychologie toepast op het economisch gedrag. Door middel van een interview met De Jong, legt Henriëtte Prast uit welke menselijke neigingen bij alle partijen een rol hebben gespeeld, waardoor de crisis 8
heeft kunnen ontstaan. Rampbijziendheid is in dit verband een belangrijk kenmerk. Als een ramp net gebeurd is, zijn we geneigd de kans op een volgende ramp te overschatten. In de loop van de tijd vervaagt deze herinnering en uiteindelijk kunnen we het ons niet meer voorstellen. Het zich niet meer kunnen voorstellen verandert ten slotte in het denken dat het niet meer kan gebeuren. Dan wordt er geen rekening mee gehouden en alle signalen die erop wijzen dat het mis kan gaan, worden genegeerd. Deze wetmatigheden hebben betrekking op alle betrokkenen: politici, bankiers, consumenten en academische en professionele analisten. Alle drie hierboven beschreven bijdragen concluderen dat de huidige crisis niet veroorzaakt is door één specifieke groep. Eerder is het zo dat vele verschillende partijen, vaak om begrijpelijke redenen, signalen niet hebben opgepakt. Als dat de conclusie is, dan wordt het verantwoordelijk stellen van één groep voor de aangerichte schade wel erg moeilijk. De laatste twee bijdragen aan de bundel behandelen de ethische aspecten van de crisis en formuleren een visie op de economisch handelende mens die een alternatief moet vormen voor de homo economicus. In zijn bijdrage over de verantwoordelijkheid voor de financiële crisis concludeert Claassen, evenals in de eerdere analyses in dit boek wordt gedaan, dat iedereen verantwoordelijk is. Dit impliceert dat in de huidige situatie het publieke belang niet goed verdedigd wordt. Om dat wel te kunnen, ontwikkelt Claassen een alternatief op basis van de republikeinse theorie van het publieke belang. In deze theorie staat het burgerschap centraal: het handhaven en laten groeien van de politieke gemeenschap. Claassen introduceert de homo reciprocans, de wederkerige mens. Het blijkt namelijk dat verreweg het grootste deel van de mensen in principe wel wil samenwerken. Men is niet altijd op eigen belang uit maar wil ook weer niet als een gekke Henkie overkomen, die altijd alles voor een ander doet. Het is nu zaak de voorwaarden te scheppen die de mensen verleiden tot samenwerken. 9
Volgens Claassen zijn hiervoor nodig: heldere normen, transparantie en gerichte straffen, het minimaliseren van de kosten van goed gedrag en ten slotte opleiding in die zin dat men de indruk moet hebben dat de groep goedwillenden in de meerderheid is. Benadert Claassen de verantwoordelijkheid vanuit de republikeinse theorie van het publieke belang, Van Stichel neemt een christelijk, in het bijzonder rooms-katholiek, uitgangspunt. Zij bekritiseert het mensbeeld dat door de homo economicus wordt opgeroepen als te veel gericht op het individu. Te weinig wordt rekening gehouden met de gevolgen van het individuele handelen voor sociale verbanden. De nadruk ligt daardoor naar haar mening te veel op het hebben van goederen en te weinig op het zijn van iemand. Net als Claassen benadrukt ze de wederkerigheid van menselijke relaties. Aangezien volgens de christelijke sociale leer de mens beeld van God is, betoogt ze dat menselijke relaties vergeleken kunnen worden met de relatie tussen de drie verschillende goddelijke personen van het trinitaire godsbeeld. Deze drie personen zijn gelijkwaardig en vormen samen het christelijke godsbeeld. Zo moeten ook de relaties tussen mensen zijn: de verschillende mensen zijn gelijkwaardig en bouwen samen de gemeenschap. Het is opmerkelijk hoe zowel Claassen als Van Stichel de wederkerigheid van menselijke relaties benadrukt. Hierbij komen ze, Van Stichel verwijst er in een noot ook naar, dicht bij het begrip mutual sympathy, zoals dat is gedefinieerd door de grondlegger van de economie, Adam Smith. Mutual sympathy (wederkerige betrokkenheid) wordt door Smith in zijn boek The Theory of Moral Sentiments geïntroduceerd met de woorden: But whatever may be the cause of sympathy, or however it may be excited, nothing pleases us more than to observe in other men a fellow-feeling with all the emotions of our own breast, nor are we ever so much shocked as by the appearance of the contrary. 1 In wezen brengt de huidige crisis ons dus terug 10
bij het gedachtegoed van de grondlegger van de economische wetenschap. Ik wil van deze gelegenheid gebruik maken een aantal personen te bedanken. Het symposium in Utrecht was het derde art-symposium, dat wil zeggen het derde symposium georganiseerd als een samenwerking tussen de Adelbertvereniging, de Stichting Thomas More (voorheen Radboudstichting) en het Thijmgenootschap. Tevens was het de gelegenheid waarop de Adelbertvereniging haar 75-jarig bestaan vierde. Daarom heeft de Adelbertvereniging, in de persoon van Leo Gerards, de logistiek ter plaatse het Educatorium van de Universiteit Utrecht geregeld. Dianne Dekker, Hans Wennink en hun team van de Stichting Thomas More hebben de organisatie van het gehele congres verzorgd en Theo Bemelmans heeft gezorgd voor de powerpoint-presentaties en het koor. Allen heel hartelijk dank. Lotte Braeken wil ik bedanken voor het uittypen van de toespraak van Boot en het interview met Prast. noot 1. Dit zijn de beginwoorden van Chapter 2: Pleasure of Mutual Sympathy van A. Smith The Theory of Moral Sentiments, Oxford 1976 [1759], Clarendon Press, p. 13. 11
eelke de jong Het ontstaan van de kredietcrisis 12 inleiding In het najaar van 2008 raakt de wereldeconomie in een diepe recessie. De internationale handel daalt dramatisch. In de periode van oktober 2008 tot januari 2009 daalt de uitvoer van Japan met 36 procent en die van het eurogebied met ruim 15 procent. Het gevolg is een sterke daling van productie en werkgelegenheid. 1 Nog nooit eerder was na de Tweede Wereldoorlog een dergelijke grote val in economische activiteit waargenomen. Voorafgaand aan deze economische recessie is er onrust op de financiële markten. Deze onrust begint al in 2007, wanneer blijkt dat veel Amerikaanse huizenbezitters hun hypotheek niet kunnen aflossen. Deze hypotheken zijn gebruikt als onderpand voor andere financiële producten. De laatste zijn aan verschillende beleggers, zoals pensioenfondsen, andere institutionele beleggers en banken over de hele wereld verkocht. Het resultaat hiervan is dat een betrekkelijk lokaal probleem namelijk dat een deel van de Amerikaanse hypotheken niet wordt afgelost wereldwijde gevolgen heeft. De ontwikkelingen komen in een neerwaartse spiraal als op 15 september 2008 de investeringsbank Lehman Brothers failliet gaat. Deze blijkt met heel veel andere financiële instellingen over de hele wereld verbonden te zijn, waardoor nog meer financiële instellingen in de problemen raken. Bovendien is het onduidelijk waar de grens ligt tussen banken die wel en die niet door de overheid gered worden. Deze hoge mate van onzekerheid zorgt ervoor dat het onderlinge vertrouwen tussen de banken
verdwijnt. Men durft geen leningen meer aan elkaar te verstrekken. De kredietverlening aan particuliere bedrijven wordt drastisch teruggeschroefd. Waar banken in de voorafgaande jaren wellicht wat al te scheutig waren geweest in hun kredietverlening, worden ze nu erg terughoudend. Bedrijven kunnen moeilijk of geen kredieten meer krijgen. Hierdoor valt de vraag weg en ontstaat de economische crisis. Deze economische crisis werd dus veroorzaakt door de financiële crisis, die bekend is geworden als de kredietcrisis of in het Engels de subprime crisis. De Engelse term verwijst naar de hypotheken waar alles mee is begonnen: hypotheken die waren afgesloten met mensen met een lage (subprime) kredietwaardigheid. De vraag die dan rijst is: hoe heeft de kredietcrisis kunnen ontstaan? In dit hoofdstuk zet ik de hoofdredenen van deze crisis uiteen. Het standpunt dat beschreven wordt, is de vrij algemeen aanvaarde verklaring van deze crisis. Deze verklaring kan in vier delen worden opgesplitst. Allereerst komt er te veel geld in het financiële systeem. Het beleid om de Chinese munt een lage waarde te geven speelt in deze fase een belangrijke rol. Doordat er veel geld in het systeem komt, is de rente uitzonderlijk laag. Dit leidt ertoe dat de gewone kredietnemers van banken al voorzien zijn. Banken moeten op zoek naar nieuwe klanten, die per definitie minder kredietwaardig zijn. Dit is de tweede fase. De derde fase begint als de banken het hogere kredietrisico willen spreiden. Zij verkopen de risicovolle producten door aan anderen. Deze zijn graag bereid ze te kopen, want de verwachte rendementen zijn veel hoger dan de lage rentes op obligaties. Deze lage rentes zijn erg vervelend voor institutionele beleggers, zoals pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen. Zij hebben verplichtingen die vaak gebaseerd zijn op de veronderstelling dat met risicoloos beleggen gemakkelijk vier procent aan rendement gehaald kan worden. Kan dat niet, dan is de neiging groot in risicovollere producten te beleggen. Tijdens de tweede en derde fase wordt dus steeds meer risico genomen; ban- 13
ken geven kredieten aan personen die voorheen niet of nauwelijks krediet konden krijgen en beleggers nemen steeds meer risico om een goed rendement te halen. Dit gaat goed zolang de rente laag blijft. Stijgt de rente, dan komen we in de vierde fase. Dit is de fase waarin de crisis uitbreekt. Door de stijgende rente kunnen sommigen de rente en aflossing op de leningen niet meer betalen. Dan blijkt dat het ene financiële product op het andere is gestapeld, waardoor bij het omvallen van één onderdeel het geheel als een kaartenhuis in elkaar stort. Het proces dat het ontstaan van de crisis beschrijft is niet nieuw. In grote lijnen heeft het zich eerder voorgedaan. 2 Heeft dan niemand voorzien dat het mis zou gaan? Aan het einde van dit hoofdstuk bespreek ik een paar auteurs en beleidsmakers die voor (een deel van) de gevaren hebben gewaarschuwd. Toch is daar niet of in onvoldoende mate op gereageerd. Waarom niet? Daarover gaat een groot deel van de rest van deze bundel. 14 te veel geld Waardoor is er te veel geld in het westerse financiële systeem gekomen? Voor een groot deel is dit te verklaren uit het gedrag van de Chinese en Amerikaanse overheden. Wat is namelijk het geval? Vanaf het midden van de jaren negentig heeft China één wisselkoers. Deze wisselkoers wordt niet door vraag en aanbod bepaald, maar door de Chinese monetaire autoriteiten. Deze hebben de wisselkoers zo vastgesteld dat de Chinese munt relatief goedkoop is. Door de goedkope Chinese munt kunnen bedrijven uit China goed concurreren en worden veel in China gemaakte goederen verkocht. Het resultaat is dat China elk jaar veel meer producten aan het buitenland verkoopt dan het uit het buitenland koopt. Dit leidt tot een overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans. Normaal gesproken kan dit overschot gecompenseerd worden door een tekort op de financiële rekening van de betalingsbalans
(tot 2000 bekend als de kapitaalrekening). Een tekort op de financiële rekening betekent dat Chinese burgers en bedrijven geld hebben geïnvesteerd in buitenlandse beleggingen: obligaties, aandelen en onroerend goed. Dit gebeurt niet of te weinig. Er zijn verschillende redenen waarom Chinese particuliere partijen niet of niet voldoende beleggen in het buitenland. De eerste is een economische. Zoals hiervoor al is aangegeven wordt de waarde van de Chinese munt laag gehouden. Sommigen vooral de Verenigde Staten beschouwen dit als oneerlijk en pleiten daarom al jaren voor een waardestijging van de Chinese yuan. De Chinese autoriteiten hebben de munt ook wel wat in waarde laten stijgen, maar dat gaat heel langzaam. Een wisselkoers is een relatieve prijs: het is de prijs van de Chinese yuan in termen van de us dollar of de euro. Een stijging van de waarde van de yuan in termen van de dollar betekent een even zo grote waardedaling van de dollar in termen van de yuan. De druk om de yuan op te waarderen is dus gelijk aan de druk de dollar af te waarderen in termen van de yuan. Kortom, als een Chinese investeerder in dollars of euro s belegt, loopt hij of zij een grote kans dat de waarde van zijn of haar bezittingen uitgedrukt in de Chinese yuan daalt. Daardoor daalt ook zijn rendement op de dollarbelegging en neemt de neiging in dollars (euro s) te beleggen af. Bovendien, door de hoge economische groei in China zijn daar genoeg investeringsmogelijkheden met hoge rendementen. Deze hebben niet het risico van waardedaling door een lagere waarde van de dollar of euro. Ten slotte zijn de overschotten op de lopende rekening zo groot dat het ook voor stelbaar is dat de bedrijven niet zo snel goede beleggingsmogelijkheden zien. Samenvattend, op grond van economische overwegingen valt prima te begrijpen dat Chinese bedrijven en instellingen niet veel in het buitenland beleggen. Daar komen nog een paar politieke redenen bij. Allereerst heeft China geen vrij kapitaalverkeer. Dit bemoei- 15
lijkt het investeren in en vanuit China. Verder worden niet alle Chinese investeringen in het buitenland gewaardeerd. Vooral als het fysieke zaken zijn, zoals een bekend gebouw of het beheer van een haven, komt er in het buitenland vaak weerstand. We gaan ons tafelzilver toch niet aan de Chinezen verkopen en daardoor misschien ook politieke macht uit handen geven? Het gevolg van het bovenstaande is dat de Chinese exporteurs hun opbrengsten niet in het buitenland beleggen maar in China zelf. Met de uit de verkoop van goederen verkregen dollars gaan ze naar de Chinese centrale bank en wisselen de dollars om in Chinese yuan. De centrale bank krijgt op die manier dollars. De Chinese monetaire reserves nemen toe. Deze reserves zijn bedoeld om in tijden van nood de eigen munt te verdedigen en worden daarom belegd in obligaties met een korte looptijd. Dan kan de centrale bank, indien nodig, de beleggingen snel verkopen om de eigen munt te verdedigen. De Chinese centrale bank heeft de monetaire reserves voor een groot deel belegd in kortlopend Amerikaans schatkistpapier. Nu wil het geval dat vanaf 2002 dit de Amerikaanse regering heel goed uitkomt. Na de aanslagen van 11 september 2001 meent de regering-bush de belangen van de Verenigde Staten het beste te dienen door een oorlog met Irak te beginnen. Dat kost geld. Dat kan op drie manieren verkregen worden. De regering kan de belasting verhogen. Dat staat bij de Republikeinen gelijk aan vloeken in de kerk en kan daarom niet. De regering kan ook de uitgaven op andere posten verminderen. Dat is vaak lastig vanwege al aangegane verplichtingen en maakt een regering ook niet populairder. Ten derde kan ze het geld lenen, en dat is wat de regering-bush heeft gedaan. Onder normale omstandigheden leidt een dergelijke grote vraag naar geld tot een, waarschijnlijk forse, rentestijging. Dat is nu niet gebeurd omdat de Chinezen bereid waren de staatsobligaties van de Verenigde Staten te kopen. Hoewel de Amerikaanse overheid een groot beroep deed op de kapitaalmarkt, bleef 16
door de bereidheid van de Chinezen om de tekorten te financieren, de rente dus laag. Er is ook nog een Amerikaanse oorzaak van de lage rente, namelijk het ruime monetaire beleid van de Amerikaanse centrale bank. In de jaren negentig beleven de aandelenmarkten gouden tijden. De prijzen van de aandelen stijgen aan één stuk door. Verschillende beleggingsfondsen doen goede zaken. Een belangrijk fonds was Long-Term Capital Management, dat winsten maakte door gebruik te maken van kleine prijsverschillen op de financiële markten. Door grote posities in te nemen kon het ondanks de geringe prijsverschillen veel winst maken. In de eerste jaren het fonds is opgericht in 1994 ging dit goed. Tijdens de crisis van 1998 rond de Russische roebel kon de Russische overheid niet meer aan haar verplichtingen voldoen. Beleggers raakten in paniek en Long-Term Capital Management kon niet op tijd al zijn posities afwikkelen. Het bedrijf ging failliet. De Federal Reserve Bank van New York was bang dat hierdoor een kettingreactie zou ontstaan die de hele financiële sector zou treffen en vroeg daarom aan verschillende belangrijke banken om geld in te leggen in een noodfonds van ruim 3,6 miljard dollar. Deze banken moesten dat geld ook lenen. Vandaar dat zij informeel druk legden op het Federal Reserve System (de fed, de Amerikaanse centrale bank) om de rente laag te houden. Een andere reden was dat na het uiteenspatten van de internetbubbel in 2000 de fed de economie wilde stimuleren om daarmee te voorkomen dat een diepe recessie zou ontstaan. De fed moet namelijk zorgen voor een lage inflatie en voor economische groei. De Europese Centrale Bank (ecb) heeft deze dubbele doelstelling niet; hij moet zijn beleid alleen richten op het beheersen van de inflatie. Greenspan, de voorzitter van de fed, had in deze periode het idee dat hij door het sturen van de rente een recessie zou kunnen voorkomen. Vaak leidde dat tot een (te) lage rente. De Europeanen werd in die tijd, de eerste jaren van 17
deze eeuw, wel verweten dat ze met hun, in Amerikaanse ogen, hoge rente de economie vernielden. Samenvattend, door de overschotten op de lopende rekening van China kwam er te veel geld in het systeem. Hierdoor werd de rente gedrukt, ook al leende de Amerikaanse regering veel geld. Verder heeft vanaf ongeveer het midden van de jaren negentig de Amerikaanse fed ook een beleid gevoerd gericht op een lage rente. 18 banken zoeken nieuwe klanten Zoals we hierboven betoogd hebben, is de rente vanaf ongeveer de eeuwwisseling erg laag. Deze lage rente heeft twee gevolgen. De eerste is dat de gewone kredietnemers van banken al zijn voorzien. Immers, een bedrijf dat denkt voor een investering zes procent rente te kunnen opbrengen kan zeker vijf procent rente betalen. Omdat de gebruikelijke klanten al zijn voorzien, moeten de banken op zoek naar nieuwe klanten om hun winst op peil te houden. Banken gaan op zoek naar nieuwe klanten. Dit zijn klanten die onder normale omstandigheden niet kredietwaardig worden geacht. In dit geval zijn deze nieuwe klanten Amerikaanse burgers met een tijdelijk arbeidscontract en geen eigen vermogen. Hoewel ze weinig tot geen zekerheden bieden, wordt aan hen wel een hypotheek verstrekt. Waarom zijn deze Amerikaanse ninja s (No Income, No Job, no Assets) de nieuwe klanten van de banken geworden? Hiervoor zijn verschillende redenen die zowel aan de kant van de vragers als aan de kant van de aanbieders van de hypotheken liggen. De vraag naar hypotheken wordt in Amerika mede gestimuleerd door het ontbreken van een sociale huursector. Een gezin met weinig inkomen is dan al gauw overgeleverd aan de commerciële huursector, waar de huren veel hoger zijn dan wanneer er sociale huurwoningen beschikbaar zouden zijn. Door dit gebrek aan een alternatief is het aantrekkelijk een eigen huis te kopen. Bovendien,
de huizenprijzen waren tot dan toe steeds gestegen, dus als men aanneemt dat ze ook in de toekomst stijgen, dan is er geen probleem. Mochten de inkomsten tegenvallen, dan kan het huis alsnog verkocht worden. Daarnaast kan in veel Amerikaanse staten de inwoner van een huis de sleutels bij de bank inleveren en is hij of zij daarmee van de hypotheeklast af. Kortom, het alternatief om een eigen huis te kopen is in Amerika aantrekkelijker dan in Nederland. Dit wordt nog aangewakkerd door de algemene mening en het politieke ideaal dat iedereen een eigen huis zou moeten bezitten. Verder was het in de jaren negentig steeds gebruikelijker geworden hypotheekleningen te gebruiken voor het aankopen van duurzame consumptiegoederen in plaats van het financieren van het huis zelf. 3 In deze tijd daalt de rente omdat de inflatie daalt en laag blijft. De inflatie kan laag blijven omdat de productie van veel goederen overgeheveld wordt naar goedkopere landen, voornamelijk China. Deze verschuiving van productie tast het inkomen van een deel van de Amerikaanse bevolking aan, die dit opvangt door bestedingen te financieren met een extra hypotheek. De hypotheek is weer goedkoop omdat de rente laag is en men algemeen aanneemt dat de huizenprijzen blijven stijgen. Dit proces zet in deze eeuw door, maar de kwaliteit van de leners wordt wel steeds slechter. Bovendien gaan privépersonen uit speculatieve motieven huizen kopen en verkopen. Aan de kant van de banken is er ook druk om hypotheken aan personen met een laag inkomen te verstrekken. Dit wordt ingegeven door regelgeving van de federale overheid. Wat is namelijk het geval? In 1977 wordt de Community Reinvestment Act (cra) aangenomen. Op zich is dit een zeer onschuldige wet, die banken verbiedt om bij het verlenen van kredieten (waaronder hypotheken) de lener te selecteren op grond van de postcode. Iemand die in een gebied woont waarin het gemiddeld inkomen laag is, mag geen lening geweigerd worden omdat het gemiddelde inkomen laag is. Banken mogen alleen naar de kredietwaardigheid van de persoon zelf kijken. 19
In 1994 wordt de cra van stal gehaald als de banken een verzoek indienen voor het toestaan van interstate banking. Na de grote depressie van de jaren dertig van de vorige eeuw was namelijk in de Glass-Steagall Act besloten dat Amerikaanse banken alleen maar bank mochten zijn in één Amerikaanse staat. Men wilde zo voorkomen dat de problemen van de ene naar de andere staat zouden overslaan. Sinds ongeveer 1990 hadden Europese banken aandelen gekocht van Amerikaanse banken in verschillende Amerikaanse staten. Op die manier konden Europese banken wel in verschillende staten een bank bezitten. De Amerikaanse banken vonden dat niet eerlijk. Het Congres en verschillende consumentenorganisaties begrepen de logica van dit verzoek wel, maar wilden toch graag iets in ruil voor het verruimen van de mogelijkheid tot bankieren in de Verenigde Staten. Zij lieten bepalen dat interstate banking werd toegestaan, maar dat de banken wel geacht werden te voldoen aan de cra-criteria. Dit laatste betekende dat de banken verplicht dan wel aangespoord werden een deel van hun leningen te verstrekken aan mensen die weinig inkomen en weinig vermogen bezitten. In 1999 herhaalde dit spel zich. Toen beklaagden de Amerikaanse banken zich over het feit dat een deel van de Europese banken niet alleen bankactiviteiten ontwikkelde maar ook verzekeringsproducten verkocht. De Amerikaanse banken mochten echter bankieren en verzekeren niet combineren. Met het aannemen van de Gramm-Leach Bliley Act werd deze mogelijkheid wel toegelaten. Weer werd een bepaling opgenomen dat de banken in ruil voor deze toezegging aan de cra-criteria zouden moeten voldoen. Het belang van deze wetgeving in het ontstaan van de kredietcrisis wordt betwist. Sommigen zeggen dat de bepalingen wel in de wetten zijn opgenomen maar dat er feitelijk weinig mee is gedaan. Anderen beweren dat er duidelijke doelen aan de banken werden opgelegd. Ze zouden een bepaald percentage van hun leningen aan arme mensen moeten verstrekken. Arnold Schilder, de toenmalige 20
directeur toezicht van De Nederlandsche Bank, noemt vier procent. 4 Wat de waarheid ook is, duidelijk is wel dat de algemene opinie en de overheid in de Verenigde Staten het verstrekken van deze hypotheken aanmoedigden. de banken delen het risico met investeerders De banken die de subprime hypotheken verstrekt hadden, beseften wel dat ze hierdoor een verhoogd risico op wanbetaling liepen. Ze probeerden daarom het risico te verminderen door het te spreiden, een op zich normale praktijk voor het beheersen van het kredietrisico van een bank. De manier waarop dit gebeurde was als volgt. De individuele hypotheekleningen waren te klein om zomaar te verkopen. Daarom maakten de banken pakketten van hypotheken. Deze pakketten bevatten hypotheken van verschillende kwaliteit: zowel leningen aan personen met een hoge kredietwaardigheid als aan personen met een lage kredietwaardigheid. Om nu de pakketten te kunnen verkopen werden deze gewaardeerd door zogenoemde credit rating agencies, waarvan Moody s, Standard & Poor s en Fitch de bekendste zijn. Deze waardering moest de mate van kredietwaardigheid van het hele pakket weergeven. Een probleem was dat de rating agencies werden betaald door de banken die de pakketten aanboden. Daardoor ontstond de neiging de kredietwaardigheid van deze pakketten hoger in te schatten dan ze werkelijk was. De pakketten werden doorverkocht aan institutionele beleggers, die deze producten maar wat graag kochten. Met de lage rente konden ze anders hun rendementsdoelstelling niet halen. De banken ontvingen geld waarmee ze nieuwe kredieten konden verstrekken en liepen niet meer het kredietrisico, zodat ze ook minder kapitaal achter de hand hoefden te houden. Een nadeel was wel dat het gemak waarmee risico kon worden doorgegeven, de bank de prikkel ontnam nog goed het risico in te schatten. Een ander probleem bleek bij het uitbreken van de crisis. 21
Wat ging er voor de banken in deze fase mis? Het was de bedoeling dat deze pakketten werden verkocht aan eindgebruikers: pensioenfondsen en investeerders die los staan van de banken. Mochten de hypotheken niet afgelost worden, dan hadden deze investeerders een probleem en zouden zij een deel van hun vermogen moeten afboeken. Vervelend, maar verder geen bedreiging voor het financiële systeem. Zo bleek het niet te zijn gegaan. Een deel van deze pakketten was aan de banken zelf verkocht, maar dan aan een andere afdeling, namelijk de afdeling die bedrijven en overheden helpt bij het naar de beurs brengen van leningen en aandelen. Als onderdeel van deze activiteiten houden de banken een handelsvolume effecten (aandelen en obligaties) aan. Ze kochten ook delen van de pakketten met hypotheken. Ook indirect bleken de banken nog het risico van de hypotheken te dragen. Hoe was dat gedaan? De hypotheken waren deels verkocht aan speciaal opgerichte ju - ridische eenheden, de zogenoemde Special Investment Vehicles (siv) of ook wel conduits. Dit waren juridische constructies, die zelf geen vermogen bezaten. Zij leenden geld op de geldmarkt en investeerden dat in de pakketten met hypotheken. Dit was zeer aantrekkelijk, want op de geldmarkt wordt een lage rente betaald, terwijl op de hypotheken een hoge rente wordt vergoed. Er zat echter een addertje onder het gras. De looptijd van de hypotheken is vele jaren. De looptijd van de leningen op de geldmarkt is veel korter, zeg een half jaar tot een jaar. Dit verklaart deels het renteverschil tussen beide markten. De mismatch in looptijden betekent dat de siv s regelmatig hun geldmarktleningen moesten vervangen door nieuwe leningen omdat de oude moesten worden afgelost. Samenvattend, in deze euforische fase is een fragiel evenwicht ontstaan. Personen zonder een vaste baan en vermogen hebben een huis gekocht in de vooronderstelling dat de huizenprijzen wel zullen blijven stijgen en dat ze anders wel een vaste baan zullen vinden. Financiële beleg- 22
gers hebben veel belegd in producten die hypotheken als onderpand hebben. In veel gevallen zijn deze beleggingen gefinancierd met kortlopende leningen. Mocht de rente stijgen, dan kunnen zowel de huiseigenaren als de beleggers in de pakketten met hypotheken in de problemen komen. de rente stijgt De rente gaat stijgen en dan blijkt hoe fragiel de situatie is. Door de stijging van de rente konden de hypotheeknemers niet meer aan hun verplichtingen voldoen. De huizenprijzen daalden, dus de banken konden hun geld ook niet verkrijgen door het verkopen van het onderpand. De waarde van de hypotheekpakketten daalde. Daardoor werd het moeilijk voor de siv s om nog leningen op de geldmarkt te krijgen. Degenen die de leningen moesten verstrekken zagen ook dat het onderpand in waarde was gedaald en wilden een hogere rente of maar een deel van het benodigde bedrag lenen. Al gauw bleek dat banken nog delen van deze hypotheekpakketten bezaten of in ieder geval het risico op wanbetaling daarop liepen. De meeste banken wisten echter niet hoeveel risico ze liepen en wisten daardoor ook niet hoeveel geld ze zelf de komende tijd nodig hadden. Bijgevolg was hun onbekend hoeveel geld ze op korte termijn konden uitlenen aan andere banken. Hierdoor kwam de interbancaire geldmarkt nagenoeg tot stilstand. Het stilvallen van de interbancaire geldmarkt is voor de werking van het financiële systeem zeer ernstig. Door de dag heen sluiten de handelaren van de banken allerlei transacties af. De omvang van de transacties die ze afsluiten is gebonden aan de individuele limieten die elke handelaar opgelegd heeft gekregen maar niet aan de totale positie die de bank in de markt heeft. Hierdoor zal het bijna altijd zo zijn dat aan het einde van de dag de ene bank geld overheeft en de andere geld tekort komt. Op de interbancaire 23
geldmarkt leent dan de bank met tekorten van de bank met overschotten. Normaal gesproken hoefde hiervoor geen onderpand geleverd te worden. Door de dag heen handelt men onder de aanname dat liquiditeiten (geld voor de korte termijn) er altijd wel zijn. Als dat niet zo is, dan kan men door de dag heen niet vrij handelen. Elke bank zal dan bij elke transactie moeten nagaan of het netto saldo niet te veel verstoord wordt. Bijgevolg worden er dan bijna geen transacties gedaan. De Europese Centrale Bank was de eerste die het gevaar zag en is in de zomer van 2007 de banken met omvangrijke leningen te hulp geschoten. Kortom, wat begon als een probleem op een kleine deelmarkt in de Verenigde Staten, werd door de internationale verwevenheid van de financiële partijen een crisis in de hele westerse financiële wereld. 24 sl o t be schou w i ng In het voorafgaande hebben we gezien dat de kredietcrisis is ontstaan door een opeenstapeling van ontwikkelingen. Grote overschotten op de lopende rekening van China en tekorten op dezelfde rekening van de Verenigde Staten resulteerden samen met een ruim monetair beleid van de Verenigde Staten in een lage rente. Deze lage rente leidt ertoe dat onkredietwaardige personen toch leningen krijgen. Voor de banken biedt dit een mogelijkheid winst te maken en de algemene opinie en politiek juichen het toe dat deze armere Amerikanen zich een eigen huis kunnen veroorloven. Vervolgens willen de banken het risico dat ze lopen verminderen en verpakken de hypotheken in pakketten. Deze worden gretig door andere beleggers afgenomen omdat ze een hoog rendement beloven. De hier zeer kort geschetste ontwikkelingen roepen ten minste twee vragen op. De eerste is: heeft dan nooit iemand gewaarschuwd voor de gevaren? De tweede vraag is: het is duidelijk dat de ontwikkelingen zo door elkaar heen lopen dat niet een hoofdschuldige valt aan te wijzen,
maar hoe zit het dan met de verantwoordelijkheid? Met nu ja, het is ingewikkeld kunnen leiders en individuen toch niet hun verantwoordelijkheid ontlopen? Allereerst de vraag of niemand voor de ontwikkelingen heeft gewaarschuwd. Voor delen is zeker wel gewaarschuwd. Al sinds het begin van de jaren negentig maken internationaal economen zich zorgen over het voortdurende tekort op de lopende rekening van de Verenigde Staten. Dit tekort geeft aan dat de Verenigde Staten steeds meer schulden in het buitenland maken. Hoe lang wil het buitenland dat nog accepteren, wat zullen de gevolgen voor de dollar zijn? Dergelijke vragen zijn door internationaal economen veelvuldig bestudeerd. Tot hun verbazing liep het lang niet zo dramatisch af als ze hadden verwacht. Zo zelfs, dat de zeer bekende internationaal economen Maurice Obstfeld en Kenneth Rogoff in 2005 een artikel beginnen met (vrij vertaald): Dit is nu ons derde artikel binnen vijf jaar dat we schrijven over het toenemende tekort op de lopende rekening van de vs en de mogelijke gevolgen voor de wisselkoers als de lopende rekening richting haar evenwicht zou gaan. 5 De verbazing over het feit dat het tekort nog steeds bestaat zonder dat er verschrikkelijke dingen zijn gebeurd, druipt van dit citaat af. Hetzelfde geldt voor sommige beleidsmakers. Vanaf het jaarverslag van 2003 wijst de president van De Nederlandsche Bank, Nout Wellink, elk jaar weer op de gevaren van het tekort op de lopende rekening van de Verenigde Staten en het overschot van China. Ook binnen in het Internationaal Monetair Fonds wordt dit politiek heikele punt aangesneden. In 2005 bijvoorbeeld wijst de toenmalige topeconoom van het imf, Raghuran Rajan, in een lezing voor het Cato Institute te Washington dc op de gevaren van de onevenwichtigheid tussen China en de Verenigde Staten. Het tekort van de vs acht hij op de lange termijn onhoudbaar. 6 Concluderend kunnen we stellen dat zowel academici als beleidsadviseurs voldoende aandacht hadden voor de diepste oorzaak van de huidige crisis, namelijk de wereldwijde onevenwichtigheden op de betalingsbalans. 25
Anders ligt dit met de verschillende problemen in de financiële sector. Sommige problemen werden wel opgemerkt, andere niet of nauwelijks, en vaak werd er uiteindelijk niets mee gedaan. Op 5 december 1996 waarschuwt Alan Greenspan voor de kans op overwaardering van de aandelenmarkt. Hij gebruikt daar de woorden irrational exuberance. Deze woorden vormen in 2000 de titel van een boek van Yale-hoogleraar Robert Shiller. In de tweede helft van de jaren negentig maken centrale banken zich zorgen over de overwaardering op de aandelenmarkten. Ze vragen zich af of ze deze asset inflation niet moeten betrekken bij het bepalen van het monetaire beleid. Uiteindelijk gebeurt dit niet omdat men niet ziet hoe men zowel de gewone inflatie (stijging van prijzen van goederen en diensten) als de asset inflation (stijging van de aandelenprijzen) op een evenwichtige manier samen kan bestrijden. Dan ontploft de internetbubbel en is het gevaar van overwaardering van de aandelenprijzen geweken. Wel begint men in de periode 2003-2005 zich zorgen te maken over de huizenmarkt in de Verenigde Staten. In 2003 wijst William Poole van de fed of St. Louis op de fragiele financiële basis van Fannie Mae en Freddie Mac. 7 Dit zijn instellingen die door de Amerikaanse overheid gegarandeerde hypotheken uitgeven en kopen. Naar de mening van Poole worden deze instellingen veel te veel gefinancierd met leningen op korte termijn. Dat maakt hen kwetsbaar, en hij vindt dat het kapitaal van deze instellingen omhoog moet. In 2005 wijst Greenspan op een overwaardering van de huizen in delen van de Verenigde Staten. Het is geen natiebrede bel, maar toch zijn er indicaties dat de prijzen te hoog zijn en mensen uit speculatiemotieven huizen kopen en later weer verkopen. Over het gevaar van het niet kredietwaardig zijn van de leners rept hij niet. Wist hij het niet? Voor een publiek van centrale bankiers betoogt Raghuran Rajan van het imf in 2005 dat de financiële innovatie ons tot nog toe wel voorspoed heeft gebracht, maar dat de wereld er ook veel risicovoller door 26
is geworden. Hij beveelt daarom aan dat we ons voorbereiden op the low probability but highly costly downturn. 8 Ook in andere documenten signaleert het imf wel problemen in de financiële sector, maar uiteindelijk wordt er nagenoeg niets mee gedaan. Het Independent Evaluation Office (ieo) van het imf heeft de advisering van het imf voordat de crisis uitbrak onderzocht. 9 Het concludeert dat het imf de gevaren van de onevenwichtigheden op de betalingsbalans goed heeft onderkend en daar ook voldoende voor heeft gewaarschuwd. De gevolgen van deze onevenwichtigheden voor de financiële sector zijn echter niet goed gezien en áls ze gezien werden, dan werd er niets mee gedaan. Het ieo wijt dit aan groepsdenken. Bij het imf dacht men te veel dat een crisis in de financiële sector van de rijke westerse landen niet mogelijk was. Dit is een beeld dat breder leefde. Uit gesprekken met bankiers en de bijdrage van Boot aan deze bundel blijkt dat men het niet voor mogelijk hield dat de geldmarkt kon opdrogen, dat er geen liquiditeiten geleend konden worden. Voor het imf kwam daar nog bij dat men niet beschikte over onafhankelijke gegevens van de belangrijkste landen en dat het in die tijd drastisch moest reorganiseren. In het voorafgaande is gebleken dat de crisis door het gedrag van alle betrokken partijen is veroorzaakt. Hoe zit het dan met de verantwoordelijkheid? Dit is het centrale thema van deze bundel. Hierbij laten we het probleem van de onevenwichtigheden tussen de vs en China liggen. Het is bekend dat China niet bereid is openlijk over de wereldwijde gevolgen van zijn beleid van een ondergewaardeerde koers te praten. Tijdens de top van de g20 in februari 2011 wist het dit onderwerp ook weer af te zwakken dan wel van de tafel te krijgen. Resteert de verantwoordelijkheid van toezichthouders, bankiers en consumenten. Hadden bankiers niet beter het risico van hun producten moeten inschatten en beheren? Hadden toezichthouders niet kritischer moeten zijn en eerder maatregelen moeten nemen? 27
En hadden de consumenten zich niet meer bewust moeten zijn van de risico s? noten 1. De gegevens zijn ontleend aan C. van Ewijk en C. Teulings, De Grote Recessie. Het Centraal Planbureau over de kredietcrisis, Amsterdam 2009, Uitgeverij Balans. Dit boekje geeft een goed beeld van verschillende aspecten van de kredietcrisis. 2. Zie bijvoorbeeld E. de Jong, Hoe de ene crisis de andere oproept, Economisch Statistische Berichten, 94(2009), pp. 780-782. 3. De rest van deze alinea is gebaseerd op H.M. Schwartz, Subprime Nation. American Power, Global Capital and the Housing Bubble, Ithaca en Londen 2009, Cornell University Press. Met name de hoofdstukken 4 en 7 gaan in op de rol van de huizenmarkt. 4. Zie J. Koelewijn, Het was onmacht. Geen schuld, nrc Handelsblad, 31 januari 2009. 5. M. Obstfeld en K.S. Rogoff, Global current account im balances and exchange rate adjustments, Brookings Papers on Economic Activity, 1 (2005), pp. 67-123. 6. R.G. Rajan, Remarks on global current account imbalances and financial sector reform with examples from China, toespraak Cato Institute, Washington dc, 3 november 2005. 7. Zie William Poole, Housing in the macroeconomy, Federal Reserve Bank of St. Louis Review, mei/juni (2003), pp. 1-8. 8. R.G. Rajan, Has financial development made the world riskier?, nber Working Paper no. 11728 (2005), p. 37. 9. Zie Independent Evaluation Office of the International Monetary Fund, imf Performance in the Run-Up to the Financial and Economic Crisis. imf surveillance in 2004-07, International Monetary Fund, 2011, Washington dc. 28
arnoud boot Financiële sector en toezicht: zijn we op de goede weg? inleiding De huidige crisis wordt wel de grootste na die van de jaren dertig van de vorige eeuw genoemd. Logisch dat dan ook al snel een zoektocht wordt gedaan naar het antwoord op de vragen: hoe heeft dit kunnen gebeuren en wie zijn hiervoor verantwoordelijk? In deze bijdrage behandel ik de rol van de toezichthouder op de financiële instellingen. Bij de verantwoordelijkheden van toezichthouders hebben we het over twee soorten verantwoordelijkheden, naar het verleden toe: hadden ze dingen anders moeten doen? en naar de toekomst: wat kun je van toezichthouders verwachten?, hebben ze genoeg ruimte om hun rol in te vullen? Welke verwachtingen heeft het publiek van de toezichthouder en zijn deze realistisch? Hier kom ik in het vervolg op terug. Voordat we bij de toezichthouder uitkomen is echter een fundamenteel begrip van de crisis noodzakelijk. eerdere crises De huidige crisis is een financiële crisis waarin het fi nanciële systeem als geheel in de problemen kwam, met als duidelijkste manifestatie de grote problemen bij bijna alle banken. Wat we vergeten zijn, is dat we in 2001-2002 al een heel grote crisis hebben gehad. Die crisis had te maken met het bedrijfsleven, niet met het bankwezen. Toen barstte de internetbel en in diezelfde periode bleek dat allerlei bedrijven verschillende trucs hadden toegepast om zich beter voor te doen dan ze waren. In de Verenigde Staten 29
was dit onder andere Enron en in Nederland ging het om Ahold. Eigenlijk hebben we dus twee crises gehad en beide staan niet los van elkaar. Ze hebben juist veel met elkaar te maken. We hebben ons in slaap laten sussen tijdens de crisis van 2001-2002. Die crisis volgde op de euforische jaren negentig van de vorige eeuw: hoge rendementsstijgingen op de beurs en de opkomst van de informatietechnologie, vooral internet. Dus structurele veranderingen in de economie. Dat leek verdacht veel op de jaren twintig van de vorige eeuw: jaren die leidden tot de beurscrash in 1929. De jaren twintig waren euforische jaren. De Eerste Wereldoorlog was net voorbij en elektriciteit en massafabricage waren de structurele veranderingen van die tijd. Die jaren lijken sterk op de jaren negentig. Beide periodes eindigden identiek, namelijk in een beurscrash. Maar er is één groot verschil tussen de beurscrash in 1929 en die van 2001-2002. De crash van 1929 had direct gevolgen voor het bankwezen omdat banken grote verplichtingen hadden uitstaan naar de effectenbeurzen. Daardoor waren ze erg afhankelijk van de beurzen. Toen de beurzen instortten waren de banken meteen in de problemen. Dit speelde niet tijdens de internetbel en de crash van de internetaandelen. Banken hadden weinig direct op de aandelenmarkt belegd. Verzekeringsmaatschappijen hadden dat trouwens wel. Hierdoor hebben we ons in slaap laten sussen; beleidsmakers dachten dat het bankwezen veel stabieler was geworden. Immers, het stond fier overeind na de gigantische crash. En ja, dit werd zelfs gekoppeld aan securitisatie. 1 Door securitisatie konden risico s optimaal worden verspreid over de economie, en werd de bankbalans daarvan verlost. Althans dat dachten beleidsmakers in 2002-2003. Inmiddels weten we beter. 30
de rol van de overheid Waar staan we? Beleidsmakers proberen op allerlei manieren ons gerust te stellen. Na afloop van de bijeenkomst van de g20 in Seoul in november 2010 verklaarden de wereldleiders: We, the Leaders of the g20, are united in our conviction that by working together we can secure a more prosperous future for the citizens of all countries Grote woorden om in deze tijden een voorspoedige toekomst te verzekeren. Maar zijn het meer dan alleen mooie woorden? Ondertussen hebben de Verenigde Staten in juli 2010 een belangrijke wet aangenomen om de financiële sector in te dammen en opnieuw te reguleren: de Dodd-Frank Financial Reform Act, of voluit de Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act. Als je de website van senator Dodd mag geloven zal deze wet een einde maken aan de kans dat de belastingbetaler ooit nog zal moeten opdraaien voor het uitkopen van financiële instellingen die door een eventueel faillissement de economie bedreigen. Ik ben niet optimistisch over de kans dat deze wet zaken echt oplost, en dit ligt niet aan het aantal pagina s dat de wet telt maar aan het gebrek aan politieke wil om zaken fundamenteel te veranderen. Ik trek daarom een vergelijking met de ontstaansgeschiedenis van de wet die in 2002 is aangenomen om de toenmalige problemen aan te pakken de Sarbanes-Oxley Act. Zoals gezegd, de Dodd-Frank Financial Reform Act is een omvangrijke wet, ze telt 2319 pagina s. Het is dus een serieuze wet. Ze is in ieder geval veel langer dan de wet die naar aanleiding van de problemen van Enron/Worldcom in 2002 is aangenomen, de Sarbanes-Oxley Act. Deze wet was gericht op onder meer accountants, die een bepaalde onafhankelijkheid moeten hebben ten opzichte van het bedrijf dat ze controleren, maar ook op analisten die onafhankelijker moesten worden, en niet te vergeten commissarissen van ondernemingen. De Sarbanes-Oxley Act telt 66 pagina s en is een van 31
de weinige wetten die leesbaar is, zelfs voor een econoom. Deze wet bevat overigens ook een aparte paragraaf over credit rating agencies. Daarin wordt vooruitgelopen op alle problemen die we in de laatste crisis hebben gehad met rating bureaus. Met name de belangentegenstellingen worden behandeld. De rating bureaus werden namelijk betaald door de banken, en die hebben belang bij een hoge rating (waardering) van financiële producten, in dit geval pakketten hypotheken. Voor het kunnen doorverkopen van pakketten hypotheken moeten deze een hoge waardering van hun kwaliteit hebben, de ratings zijn cruciaal voor een goede handel. Doordat de credit rating agencies werden betaald door degenen die hen vroegen de pakketten te waarderen, kwam hun onafhankelijkheid in het geding. Tevens werd het waarderen voor de rating agencies een steeds belangrijkere inkomstenbron. In de Sarbanes-Oxley wet van 2002 wordt dit helemaal voorspeld. Waarom stonden er dan geen maatregelen tegen credit rating agencies in de wet? Dat vergt enige toelichting. De Sarbanes-Oxley wet werd op het heetst van de crisis ingevoerd in augustus 2002 en is een wet die buitengewoon goed in elkaar zit. Het is een fabuleuze wet. Waarom is hij fabuleus? Omdat de wet in 1995 al op de plank lag. De toenmalige voorzitter van de Securities and Exchange Commission (sec: de Amerikaanse toezichthouder op de financiële markten), Arthur Levitt, zag dat door de ontwikkelingen van de financiële markten er gigantische mogelijkheden ontstonden om ongelooflijk rijk te worden door gedrag op het randje van het wettelijk toelaatbare. De bestaande controlemechanismen waren onvoldoende om dat tegen te gaan. Met medewerkers van de sec had Levitt eigenhandig een wet in elkaar gezet waarmee hij naar het Amerikaanse Congres ging. Het waren toen echter euforische tijden en het Congres had er geen oren naar. Het kreeg buitengewoon hoge giften van het Amerikaanse bedrijfsleven, waaronder de financiële instellingen, om juist de financiële sector niets in de weg te leggen. Het Congres 32
dreigde met halvering van het budget van de sec als de sec-voorzitter de wet niet zou terugnemen. Dat was het krachtenveld in 1995. Met de crisis van 2001-2002 werd de oppositie gebroken en kon de wet worden ingevoerd. Maar Arthur Levitt had niet de ontwikkelingen van de credit rating agencies voorzien. In de paragraaf over credit rating agencies stond wel dat er nog één onderzoek moest komen naar credit rating agencies, en dit onderzoek kwam er ook, vijf maanden later (maart 2003). De crisis was toen al weer voorbij en lobbyisten waren terug op hun plaats. Er konden geen echte maatregelen tegen credit rating agencies meer worden ingevoerd. Onze conclusie moet dus zijn dat het krachtenveld van het toezicht wordt bepaald door het krachtenveld van de politiek en maatschappij, dus het krachtenveld van u en mij. Het is de politiek die het instrumentarium en de wet bepaalt. In euforische tijden let zij echter niet op, en voorzover ze wel oplet is de politiek buitengewoon huiverig in te grijpen in goede tijden omdat het hele maatschappelijke krachtenveld zich mogelijk tegen haar keert juist omdat het zo goed gaat. Bij de politiek ligt dus een belangrijke verantwoordelijkheid en helaas vaak een belangrijk manco. Dit fenomeen lijkt zich in Nederland nu ook weer voor te doen. In mijn nevenfunctie van adviseur van de Commissie De Wit, de commissie die de parlementaire enquête naar de kredietcrisis doet, stel ik vast dat de landencrisis nadrukkelijk aanwezig is en dat het gevoel onder parlementariërs dat er een financiële crisis is en dat het financiële stelsel in Nederland niet in evenwicht is, toch dramatisch is afgenomen. De aandacht in het parlement voor de financiële sector is nu al aan het wegebben. Men heeft niet voldoende geleerd dat de stabiliteit van de financiële sector een van de belangrijkste elementen is voor de welvaart van ons land; de politieke aandacht is alweer aan het verslappen. 33