Eindrapportage Campagne Wet Boeten, Maatregelen Terug- en invordering Augustus 2002 Rapportage ten behoeve van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Amsterdam, augustus 2002
Inhoudsopgave 1. Voorwoord 2. Mijlpalen Campagne Wet Boeten 3. De Campagne 4. Resultaten en conclusies 5. Aanbevelingen Bijlagenbundel: 1 (eerste) Tussenrapportage Campagne Wet Boeten, september 2001 2 (tweede) Tussenrapportage Campagne Wet Boeten, mei 2002 3 Nipo. Rapport Campagne Wet Boeten, 21 juni 2001 4 DST. Over de Regels gesproken, juni 2002 5 Conclusies en resultaten kwalitatief onderzoek onder managers, UWV, juni 2002 2
Voorwoord In de periode februari mei 2002 heeft UWV in samenwerking met CWI en gemeenten de Campagne Wet Boeten uitgevoerd. Deze campagne had een tweeledig doel. Enerzijds moest uitkeringsgerechtigden het besef bij gebracht worden dat het logisch is dat er aan een uitkering ook verplichtingen zitten. Anderzijds beoogde de campagne om medewerkers van uitkeringsinstanties en CWI te wijzen op en te ondersteunen in hun taak als handhavers. De inzet van communicatie bij haar handhavingstaak is voor de uitkeringsinstanties niet nieuw. De inzet van communicatie om uitkeringsgerechtigden te sturen in hun gedrag ten aanzien van de naleving van wet- en regelgeving wél. Dat is eerder alleen in pilot-situaties gebeurd. Campagne Wet Boeten was niet zomaar een campagne. Campagne Wet Boeten heeft door haar opzet een omgeving gecreëerd. Een omgeving waarin op een integere wijze de focus werd gelegd op rechten en plichten. De professional werkzaam bij CWI, gemeentelijke sociale dienst en UWV werd, omdat zij zowel medium als doelgroep waren in deze campagne, onderdeel van deze omgeving. De uitkeringsgerechtigde die in de campagneperiode een kantoor van CWI, UWV of een sociale dienst bezocht werd dus niet geconfronteerd met een poster, een zelftest, een potlood of een interactieve zuil, maar met een omgeving waarin alle neuzen aandacht vroegen voor rechten en plichten. Dat resulteerde in een beïnvloeding die leidde tot nieuwe kennis en meningen, zonder dat men zich precies kon herinneren een poster gezien te hebben, of een interactieve zuil, of een zelftest. Nieuwe kennis en meningen die leiden tot acceptatie van en kennis over de regels. De verandering in kennis en meningen door Campagne Wet Boeten is redelijk te noemen: rond 50% van de bereikte uitkeringsgerechtigden geeft aan er zich door de campagne meer bewust van te zijn geworden dat zij naast rechten ook plichten hebben en dat zij door de campagne meer te weten zijn gekomen over plichten. Binnen CWI, gemeenten en UWV heeft Campagne Wet Boeten meer effect gehad. Zij heeft gefunctioneerd als aanjager. Binnen veel van deze organisaties worden vervolgstappen ondernomen en wordt het belang van communicatie in een hoogwaardige handhaving op niveau steeds meer onderkend. In deze rapportage treft u de resultaten aan van de campagne. De eerder uitgebrachte tussenrapportages en de eindmetingen zijn als bijlagen bijgevoegd. Amsterdam, augustus 2002 3
2. Mijlpalen Campagne Wet Boeten Aanleiding voor Campagne Wet Boeten was het uitbrengen aan opdrachtgever SZW van het Nipo-rapport Randomized Response: Onderzoek naar Regelovertreding, resultaten Abw, WAO en WW, van 4 januari 2001. Daarin werd aangegeven dat 56 tot 67% van de uitkeringsgerechtigden niet of slechts beperkt op de hoogte is van het feit dat er plichten aan hun uitkeringsrecht zijn verbonden en dat, als niet wordt voldaan aan deze plichten, het uitkeringsrecht aangetast kan worden. Dat werd op 25 april 2001 gevolgd door het toekennen van subsidie door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het toenmalige Lisv om, samen met de toenmalige uvi s, gemeenten en CWI, een voorlichtingscampagne te ontwikkelen en uit te voeren om de kennis van uitkeringsgerechtigden met betrekking tot de wet Boeten, Maatregelen, Terug- en invordering te vergroten. In september 2001 bracht de stuurgroep belast met het ontwikkelen van de campagne haar eerste tussenrapportage uit 1. In die rapportage zijn de doelstellingen nader geformuleerd en werd aangegeven wat de belangrijkste randvoorwaarden en kritische succesfactoren waren. Als te bereiken doelstellingen ten aanzien van uitkeringsgerechtigden werden genoemd: a. het vergroten van de beleving dat het gewoon is dat er bij een uitkeringsrecht ook plichten horen waaraan men zich moet houden b. het vergroten van de subjectieve pakkans c. het vergroten van de kennis over rechten en plichten in het algemeen Ook werd aangegeven dat de campagne zou staan of vallen met de medewerking van de duizenden medewerkers van de 485 sociale diensten, van UWV en CWI met directe klantcontacten en hun leidinggevenden. De communicatie met de uitkeringsgerechtigden moest via hen verlopen. Daarom werd besloten een gedeelte van de campagne-inspanningen te richten op deze groep, de professionals genoemd. In november werd een akkoord op de eerste tussenrapportage ontvangen van de zijde van minister en staatssecretaris (Hoogervorst) van sociale zaken en werkgelegenheid. De campagne werd daarop uitgewerkt in een communicatieplan. In een communicatieplan is uitgewerkt hoe en met inzet van welke middelen de boodschap het beste kon worden overgedragen aan zowel uitkeringsgerechtigden als professionals. Het zou een campagne gaan worden die sluipenderwijs van start zou gaan, in haar succes niet afhankelijk van het ja of nee van één of meer van de 500 uitkeringsinstellingen. De campagne zou ook niet namens één van de partijen gevoerd gaan worden, maar gewoon Campagne Wet Boeten zijn. De boodschap zou zo aangeboden worden dat elke participant de vrijheid voelde tegen een of meer elementen ja, of juist nee te zeggen. De campagne zou interactief worden en dezelfde boodschap zou aangeboden worden op verschillende niveaus en via verschillende media. De campagne mocht op bescheiden niveau controverse oproepen, er moest discussie 1 Deze tussenrapportage is integraal bijgevoegd als bijlage 1 4
rond ontstaan. Discussie tussen professionals onderling en tussen professionals en uitkeringsgerechtigden. Tenslotte moest het einde van de campagne eigenlijk geen einde zijn, maar een begin. Het begin bij alle partijen om nog bewuster bezig te zijn met het communiceren over rechten en plichten. 3. De Campagne Aan het einde van de vergadering van de Vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken van 24 februari overhandigde staatssecretaris Hoogervorst de leden van de vergadering enkele van de meer dan 100.000 posters die twee dagen later over 485 kantoren van gemeentelijke sociale diensten, 138 UWV-klantkantoren en 131 CWI-lokaties verspreid zouden worden. Campagne Wet Boeten werd een goedaardige lawine welke gedurende drie maanden over uitkeringsverstrekkend Nederland heen zou walsen. De zendingen met posters zouden nog gevolgd worden door zendingen met kalendertjes, met glazen met potloden, met stripverhaaltjes. Naast papieren post was er e-mail, werden honderden telefoontjes gepleegd. Naar meer dan 100 facilitair medewerkers om afspraken te maken over de plaatsing van een interactieve zuil, naar honderden gemeenten, om te vragen of men voldoende materiaal ontvangen had ( Meer dan voldoende! ), naar afdelingshoofden, om workshops aan te bieden. Twee websites kwamen in de lucht. Eén gericht op uitkeringsgerechtigden (www.regels.nl) en één gericht op de professional (www.wdhs.nl). WDHS van We doen het samen. Daarnaast werden uitkeringsgerechtigden opgeroepen om in regionale bijeenkomsten aan te geven wat zij van de communicatie van hun uitkeringsverstrekker vonden. Hen werd gevraagd om aan te geven hoe het beter zou kunnen. Op 21 mei sloot Campagne Wet Boeten af met een bijeenkomst die bedoeld was om de kennis over te dragen die in de campagne, en in de aanloop daartoe, vergaard was. Inmiddels was al besloten dat www.regels.nl tot 1 november 2002 in de lucht zou blijven: een aantal ook grotere gemeenten had haar eigen tempo bepaald en startte pas in mei met de campagne, maar wel met de bedoeling de campagne tot in het najaar te laten doorlopen. Ook aan het website-bezoek is overigens te zien dat de boodschap warm gehouden wordt: mensen blijven de web-site-bezoeken 2 Resultaten en conclusies Vooraf, tijdens en aan het einde van de campagne is, zowel door Nipo als binnen de campagne zelf, gemeten wat de effecten zijn van de Campagne. Ook zijn binnen de campagne zelf een aantal metingen uitgevoerd. 2 de web-site wordt in de toekomst, voor het WAO en WW-deel, onderdeel van de site uwv.nl. 5
Uitgebreide tussenresultaten zijn weergegeven in de Tussenrapportage Campagne Wet Boeten, Maatregelen, Terug- en invordering van mei 2002. Deze rapportage beperkt zich tot de belangrijkste resultaten op hoofdlijnen. Resultaten en conclusies doelgroep uitkeringsgerechtigden De belangrijkste resultaten uit de Nipo-eindmeting waren 3 : a. Ten aanzien van het vergroten van de beleving bij uitkeringsgerechtigden dat het gewoon is dat er bij een uitkeringsrecht ook plichten zijn en dat je je hieraan moet houden Om na te gaan of de Campagne invloed heeft gehad op het bewustmakingsproces van uitkeringsgerechtigden is hen de vraag gesteld of zij zich er door de campagne meer bewust van zijn geworden dat zij naast rechten ook plichten hebben. 58% van de ondervraagde uitkeringsgerechtigden geeft aan zich door de campagne hier inderdaad meer bewust van te zijn geworden. Daarnaast is respondenten gevraagd te reageren op de stelling Bent u het eens met de stelling dat bij een uitkering ook verplichtingen horen. 80% van de uitkeringsgerechtigden is het daar mee eens. Dit percentage is door de campagne niet gewijzigd. Dit is overigens positief omdat uitkeringsgerechtigden als ze de regels beter leren kennen, ze deze minder redelijk gaan vinden (in de campagne van 78 naar 72%), ze minder zelfvertrouwen krijgen ten aanzien van hun kennis van die regels (van 80 naar 69%), en ze het moeilijker gaan vinden zich aan de regels te houden (van 41 naar 48%). Conclusie ten aanzien van deze doelstelling is dat Campagne Wet Boeten uitkeringsgerechtigden meer bewust heeft kunnen maken van het feit dat er bij een recht op uitkering ook plichten horen. De campagne heeft het gewoon vinden van de regels weliswaar niet kunnen vergroten, maar heeft dit percentage stabiel kunnen houden ondanks een aantal negatieve effecten die optreden bij het beter leren kennen van de regels. b. Ten aanzien van het vergroten van de subjectieve pakkans Om het resultaat van de Campagne ten aanzien van deze doelstelling te meten is respondenten gevraagd te reageren op de stelling Hoe groot schat u de kans dat u wordt gecontroleerd of u zich aan de regels houdt?. Het aantal uitkeringsgerechtigden dat deze kans (zeer) groot inschat steeg van 29 naar 38%. De kans dat men wordt gecontroleerd of men zich aan de regels houdt wordt overigens wisselend ingeschat. De groep die de pakkans (zeer) groot inschat is iets groter dan de groep die deze kans (zeer) klein inschat. Een kwart van de respondenten schat de kans niet groot, maar ook niet klein in. Conclusie is dat Campagne Wet Boeten de beleving van de pakkans heeft kunnen vergroten. 3 de eindmeting van Nipo is integraal opgenomen als bijlage 3 6
c. Ten aanzien het vergroten van de kennis over rechten en plichten Om het resultaat van de Campagne ten aanzien van deze doelstelling te meten is gevraagd spontaan een aantal regels op te noemen. De spontane bekendheid met regels is van belang omdat men regels moet naleven zónder dat iemand op dat moment aangeeft dat een regel van toepassing is. Met deze spontane bekendheid is het slecht gesteld (de percentages varieerden in de 0-meting tussen de 1 en 63% voor de belangrijkste voorschriften 4 ). Na de campagne is de spontane kennis van de regels gestegen, zij het niet spectaculair De belangrijkste verschillen ( > 4%) in door uitkeringsgerechtigden spontaan opgenoemde verplichtingen (spontane bekendheid) in % Welke verplichtingen kent u ten aanzien van Abw Abw +/- WW WW +/- WAO WAO +/- de door u genoten uitkering 0-m 1/2-m 0-m 1/2-m 0-m ½-m Het verplicht zijn om te solliciteren 33 47 + 14 63 84 + 21 Niet genoe md Het opgeven van vakanties en verblijf langer 14 niet > 23 niet > 10 17 + 7 dan vier weken op een ander adres 5 4% 4% Het opgeven van gewerkte uren en 45 50 + 5 34 niet > 36 25-11 verdiensten als u geheel of gedeeltelijk weer gaat werken 4% Het opgeven van bijverdiensten voor kleine klusjes die u doet voor of via vrienden, 3 20 + 17 1 9 + 8 3 11 + 8 bekenden of familie Opgeven van wijzigingen van uw situatie die invloed zouden kunnen hebben op de uitkering 32 niet > 4% 7 12 + 5 20 21 niet > 4% De geholpen bekendheid van de regels is altijd hoger dan de spontane bekendheid. Bij uitkeringsgerechtigden WAO steeg de geholpen bekendheid op alle niveaus. Bij uitkeringsgerechtigden WW en Abw was het beeld wisselend, stijgend én dalend, per saldo gelijk. Uiteindelijk geeft 47% van de uitkeringsgerechtigden aan dat zij door de campagne meer te weten zijn gekomen over plichten. Conclusie is dat Campagne Wet Boeten redelijk goed heeft bijgedragen aan het vergroten van de kennis over rechten en plichten. Algemene conclusie uitkeringsgerechtigden Algemene conclusie ten aanzien van het effect op uitkeringsgerechtigden van Campagne Wet Boeten is dat de campagne, bij de bereikte uitkeringsgerechtigden de kennis en houding ten aanzien van plichten redelijk goed heeft kunnen verbeteren. De subjectieve pakkans, belangrijk in de motivatie om te komen tot regelnalevend gedrag, steeg met 9%. Had de Campagne effectiever kunnen zijn? 4 Zie de tabellen in de tweede tussenrapportage, pretests en 0-metingen 5 Dit laatste punt betreft alleen de WAO 7
De Campagne is geïsoleerd gevoerd, niet geïntegreerd in de bestaande communicatie- en handhavingsactiviteiten van de uitkeringsinstanties. Een geïntegreerde bewustwordingscampagne zal naar de mening van de projectleiding effectiever zijn. Ook had het bereik vergroot kunnen worden door gebruik te maken van grote media zoals radio en tv. In de aan de Campagne meegegeven randvoorwaarden 6 was aangegeven dat geen gebruik gemaakt kon worden van massamedia, wegens mogelijk optredende averechtse effecten. Het bereik van de Campagne werd daardoor beperkt tot die uitkeringsgerechtigden die in de Campagneperiode een van de kantoren van CWI, Sociale Dienst of UWV bezochten. Resultaten en conclusies professionals In de voor de Campagne geformuleerde randvoorwaarden werd aangegeven dat gebruik gemaakt moest worden van het klantbezoek van uitkeringsgerechtigden aan uitkeringsinstellingen als belangrijkste communicatie-moment. Het bestaan van maximale acceptatie en draagvlak bij deze professionals werd daarmee een kritische succesfactor voor de Campagne. De Campagne ging zich voor een deel ook rechtstreeks richten op de professionals 7 Voor Nipo werd een aanvullende onderzoeksopdracht geformuleerd om de effectiviteit van de inzet van professionals bij de Campagne en een mogelijke gedragsverandering bij hen te meten. De belangrijkste resultaten uit deze Nipo-meting waren 8 : - Door de campagne zijn medewerkers meer klanten gaan informeren over controles (30% i.p.v. 20%) - Het percentage medewerkers dat de eigen rol in het informatieproces het belangrijkste vindt is gestegen van 15 naar 22%. Het percentage medewerkers wat de eigen rol juist minder belangrijk vindt is gedaald van 29 naar 19%. - Medewerkers vinden vaker dat voor de klanten brochures de belangrijkste informatiebron zijn, gevolgd door de medewerker zelf. Brieven en correspondentie worden nu minder belangrijk gevonden (van 26 naar 13%). - 31% van de professionals vindt inmiddels dat zij onvoldoende middelen hebben om naleving te controleren, tegen eerst 21%. De stijging van dit percentage komt geheel uit de groep die geen mening had. - Onveranderd zijn de professionals van mening dat overtreding van de voorschriften tegengegaan kan worden door: - Nieuwe cliënten direct bij het eerste gesprek uit te leggen wat hun rechten en plichten zijn (92%) - Cliënten tijdig te informeren over mogelijke overtredingen (89%) - Beter te communiceren (80%) - Meer te communiceren (70%) 6 Tussenrapportage september 2001, pag. 11 ev. 7 Zie eerder pagina 4 8 de eindmeting van Nipo is integraal opgenomen als bijlage 3 8
- 94% van de professionals vond de campagne (zeer) nuttig. 82% was ook positief gestemd over het feit dat de campagne ook op hen was gericht. Algemene conclusie professionals De conclusie kan getrokken worden dat professionals actief gereageerd hebben op de Campagne door in hun gesprekken meer aandacht te besteden aan controle. Zij zijn ook positiever gaan denken over het belang van mondelinge communicatie en ondersteuning door goede brochures. Ook managers zijn van mening dat het zinvol is de communicatie over regels en plichten te verbeteren. Als verbeterinstrumeneten noemen zij: zorg voor opleiding, neem kwalificaties op in functieomschrijvingen, verbeter de schriftelijke communicatie met cliënten over rechten en plichten en profileer de relatie tussen uitkeringsinstantie/cwi en de uitkeringsgerechtigde. Totaalconclusie Campagne Wet boeten De tekst van één van de posters gericht op professionals luidde: Alles hangt af van de manier waarop wij met de cliënt omgaan. Bedoeld als prikkelende tekst, uitdagend tot discussie, is niets méér waar gebleken. Goede mondelinge en schriftelijke communicatie van uitkeringsinstanties heeft veel invloed op de regelbeleving van de uitkeringsgerechtigden. Campagne Wet Boeten heeft daarin haar rol gespeeld en is daarmee een voorbeeld voor hoe het óók kan. Gewoon, in klare taal communiceren met uitkeringsgerechtigden over rechten en plichten genereert bij de uitkeringsgerechtigden zowel meer kennis als een positieve houding. Dat legt op haar beurt de basis voor het vrijwillig naleven van de voorschriften. Medewerkers geven er blijk van actief om te willen gaan met communicatie over regels en plichten. Medewerkers staan ook positief tegenover een campagne over dit onderwerp die op hen gericht is. Het is zinvol om zowel de interne als de externe effecten van campagne wet Boeten in de komende periode te consolideren. 4. Aanbevelingen 9 Het project heeft de volgende aanbevelingen gedaan. 1. Communiceer beter over regels en plichten. Wanneer de uitkeringsinstantie in klare taal met haar cliënten communiceert over regels en plichten leidt dat tot kennis, acceptatie en nalevingsbereidheid. 2. Communiceer vaker over regels en plichten. Hoewel 90% van de professionals aangaf het belangrijk te vinden de cliënt in elk eerste gesprek te wijzen op regels en plichten, gaf slechts 30% aan dat ook daadwerkelijk te doen. 9 In de tussenrapportage van mei 2002 zijn meer aanbevelingen gedaan. Deze tussenrapportage is opgenomen in de bijlagenbundel. 9
3. Communiceer dezelfde boodschap op verschillende wijzen en met gebruikmaking van verschillende media. Begrijpelijke taal is niet voor elke uitkeringsgerechtigde dezelfde taal. Ook zijn niet alle media voor iedere uitkeringsgerechtigde even toegankelijk. Als een tekst juridisch volledig en correct is, betekent dat niet dat de cliënt de boodschap begrijpt én er naar handelt. 4. Communiceer samen. Communiceren over en omgaan met regels en plichten in samenwerking tussen CWI, Sociale Dienst en UWV kan versterking geven, omdat samen één taak verricht wordt. Dat is het (terug)leiden naar werk en het zonodig tussentijds voorzien in een uitkering; Ketenpartners hebben in de beleving van klanten één profiel (soort missie, logo, vestiging in een bedrijfsverzamelgebouw). Het optreden als ketenpartners in Handhaving, bijvoorbeeld door allen op dezelfde wijze te controleren of de uitkeringsgerechtigde een voldoende grote inspanning levert die (terug-) leidt naar werk, kan leiden tot een groter besef van plichten en van de naleving daarvan. 10