Beleidslijn bijzondere begraafplaatsen op particuliere grond gemeente Lopik 2010. 1. Inleiding De gemeente heeft een verzoek ontvangen van een particulier om medewerking aan de inrichting van grafruimte in de vorm van een familiebegraafplaats. De wet op de lijkbezorging (Wlb) geeft in artikel 37 de mogelijkheid dat een bijzondere begraafplaats kan worden aangelegd door een kerkgenootschap dan wel een privaatrechtelijke rechtspersoon of een natuurlijk persoon. Voor het aanleggen of uitbreiden van de bijzondere begraafplaats wordt slechts grond gebruikt, die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen, aldus artikel 40 van de Wlb. Het begraven op particulier terrein kan een grote impact hebben op de directe omgeving (fysiek, in het kader van de ruimtelijke ordening, maar ook psychosociaal). Om bovengenoemde redenen is het goed om een duidelijk geformuleerde beleidslijn vast te stellen. Hiermee wordt bovendien voorkomen dat precedenten worden geschapen. 2. Gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen De Wet op de lijkbezorging (Wlb) kent gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen. Behoudens ontheffing van gedeputeerde staten moet iedere gemeente voor zichzelf, of met andere gemeenten samen, tenminste één gemeentelijke begraafplaats hebben. Een bijzondere begraafplaats kan volgens de wet worden aangelegd en in stand gehouden door een kerkgenootschap dan wel door een privaatrechtelijke rechtspersoon of door een natuurlijk persoon. (artikel 37 Wlb). Voor het aanleggen of uitbreiden van een bijzondere begraafplaats wordt slechts de grond gebruikt die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen (artikel 40 Wlb). Die aanwijzing zal in de meeste gevallen plaatsvinden in het bestemmingsplan. Burgemeester en wethouders kunnen volgens het tweede lid van artikel 40 maatregelen voorschrijven die nodig zijn om de grond geschikt te maken als begraafplaats. Daarnaast bepaalt artikel 41 van de Wlb dat de toestemming van het college van burgemeester en wethouders nodig is voor de feitelijke ingebruikneming van (delen van) een reeds door de raad aangewezen begraafplaats. Een dergelijk verzoek kan overigens uitsluitend worden geweigerd indien niet voldaan kan worden aan de geldende wettelijke voorschriften, waarbij vooral moet worden gedacht aan het bepaalde in de Wlb en het Besluit op de lijkbezorging. Een kerkgenootschap kan op basis van de Wlb bepaalde aanspraken geldend maken op het hebben van een begraafplaats. 1
Voor privaatrechtelijke rechtspersonen en particulieren geldt dat niet. Zij kunnen wel een verzoek indienen om medewerking aan de aanwijzing van gronden als bijzondere begraafplaats, maar de wet geeft hun geen absoluut recht daarop. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Wlb staat tegen besluiten op verzoeken om aanleg van een bijzondere begraafplaats voor belanghebbenden beroep open bij gedeputeerde staten. Belanghebbenden kunnen tegen de beslissing van gedeputeerde staten in beroep gaan bij de rechtbank Utrecht en vervolgens eventueel nog bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 3. Graf in eigen grond Tot 1 juli 1991 bood de Wlb particulieren de mogelijkheid om op eigen terrein een graf aan te leggen. Strijdigheid met het bestemmingsplan was in die jaren geen valide reden om medewerking aan de aanleg van een dergelijk graf te weigeren. Nu is dat wel het geval. De normen voor het aanleggen van een begraafplaats zijn van toepassing op alle begraafplaatsen, ongeacht de grootte. Ook voor een kleine particuliere begraafplaats gelden de regels over bijvoorbeeld opgraving en ruiming. 4. Bestaande voorzieningen in de gemeente De gemeente heeft een algemene begraafplaats en verspreid over de verschillende kernen, een aantal bijzondere begraafplaatsen. Tezamen bieden zij een ruim en gedifferentieerd aanbod van mogelijkheden tot lijkbezorging. Op basis hiervan kan worden gesteld dat het niet noodzakelijk is om overledenen in eigen grond te begraven. 5. Bestemmingsplannen Alle begraafplaatsen, groot of klein, behoren in bestemmingsplannen als zodanig te zijn bestemd. Het hebben van een begraafplaats op gronden met een woonbestemming is in strijd met de planvoorschriften, omdat dit niet past binnen de gangbare definities van wonen. Hetzelfde geldt overigens voor een bedrijfs- of een agrarische bestemming. De strijdigheid van particuliere begraafplaatsen met het bestemmingsplan zou in theorie uiteraard kunnen worden opgeheven door aanpassing van het bestemmingsplan. De vraag of dat wenselijk is zal in de volgende paragrafen worden beantwoord. 6. Ruimtelijke overwegingen met betrekking tot begraven in eigen grond Bij deze ruimtelijke overwegingen zijn de volgende onderwerpen van belang. Volgens het Besluit op de lijkbezorging is de minimale afstand van een graf tot de erfgrens van de begraafplaats 1 meter. Behoudens de afstand van een graf tot een naastliggend graf komen afstandscriteria in deze regelgeving niet voor. 2
De door de Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne ontwikkelde richtlijn lijkbezorging noemt drie aspecten die van invloed zijn op de in acht te nemen afstand tussen een begraafplaats en de omgeving. Hierbij gaat het om: 1. mogelijke geluidshinder (niet van de begraafplaats op de omgeving, maar hinder van de omgeving die de rust op de begraafplaats verstoort). 2. mogelijke visuele hinder en de wens van privacy (zowel van de omgeving als van de begraafplaats). 3. het advies van de inspectie om ruimte voor een geohydrologische scheiding (een sloot) te reserveren. Op grond van deze criteria adviseert de Inspectierichtlijn om een afstand van minstens 20 à 30 meter aan te houden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten gaat in de brochure Bedrijven en milieuzonering uit van een afstand van 0 tot 10 meter. Voor de Inspectierichtlijn en de VNG-uitgave geldt dat de daarin opgenomen afstanden het karakter hebben van een aanbeveling. Het zijn met andere woorden indicatieve afstanden. Er zal altijd goed moeten worden gekeken naar de specifieke kenmerken van de locatie. Woonomgeving Van één of enkele woningen in de nabijheid van de begraafplaats valt bijvoorbeeld wellicht niet snel geluidsoverlast te verwachten voor de begraafplaats. Een haag kan visuele hinder voorkomen. Een sloot zal lang niet altijd nodig zijn. Theoretisch zou een begraafplaats in bepaalde gevallen direct aan woonpercelen kunnen grenzen. Dat komt in den lande ook voor. Voor het begraven en voor een technisch verantwoorde lijkontbinding maakt het weinig uit dat zich op korte afstand van een graf een gebouw of sportveld bevindt. Door de voorgeschreven diepte van begraven lijkt er geen gevaar voor de volksgezondheid aanwezig. Bij een goede afwatering zal er normaliter ook geen sprake zijn van milieubelasting of verontreiniging van het grondwater. Wel zijn dit natuurlijk aspecten die bij de voorgenomen aanleg van een bijzondere begraafplaats goed moeten worden onderzocht. Ook zal bijvoorbeeld gekeken moeten worden naar de aanwezigheid van kabels en leidingen op of in de directe omgeving van de gewenste begraafplaats. Voorts zal moeten worden nagegaan in hoeverre de grond is belast met beperkt zakelijke rechten, die de aanleg en instandhouding van de begraafplaats problematisch kunnen maken. Uit het vorenstaande blijkt dat er geen uniform geldende norm bestaat voor de afstand tussen begraafplaatsen en woningen of andere voorzieningen. Toch kan men zich afvragen of kleinschalige familiebegraafplaatsen passen in een woonomgeving. Vaak zullen omwonenden daar moeite mee hebben, vooral vanuit emotionele overwegingen. Men kan ook verschillend denken over de vraag of een woonomgeving een ethisch verantwoorde omgeving voor grafrust kan bieden. 3
De bezwaren tegen honorering van een enkel verzoek lijken wellicht mee te vallen, maar de gemeente zal op grond van het gelijkheidsbeginsel verplicht zijn om vergelijkbare verzoeken eveneens te honoreren. Er moet dus rekening worden gehouden met precedentwerking. Grafrust Gelet op de wettelijke termijn van grafrust zal een begraafplaats altijd tien jaar na de laatste begraving onaangeroerd moeten blijven. Het toestaan van familiebegraafplaatsen legt dus een langdurig beslag op de grond, vaak inclusief een zone daaromheen. Als de eigenaar of houder geen medewerking wil verlenen aan ruiming zullen procedures moeten worden gevolgd tot sluiting en opheffing van de begraafplaats. Na sluiting moet de begraafplaats nog gedurende twintig jaar onaangeroerd blijven liggen (artikel 46, tweede lid, Wlb). Hierdoor kan het ruimtelijk beslag nog veel langer duren. Gewenste ruimtelijke ontwikkelingen kunnen hierdoor worden gefrustreerd. Dit is ook de belangrijkste reden geweest om de mogelijkheid tot het hebben van een familiegraf op eigen grond in 1991 niet langer in de wet op te nemen. De gemeente is belast met het toezicht op begraafplaatsen. De uitvoering van deze taak wordt bemoeilijkt wanneer verspreid over de gemeente verschillende familiebegraafplaatsen zouden voorkomen. Dit leidt tot een versnippering van het toezicht. Bij verkoop van het perceel waarop de familiebegraafplaats is gesitueerd, zouden problemen kunnen rijzen. Het is de vraag of het recht tot het houden van de begraafplaats automatisch overgaat op de verkrijger van de grond. Volgens mr. Van der Putten, die over lijkbezorging diverse publicaties heeft vervaardigd, is dat niet het geval en overtreedt de verkrijger de Wet op de lijkbezorging zolang hij niet over de vereiste toestemming van het gemeentebestuur beschikt. Los hiervan, kan men zich voorstellen dat de verkrijger minder doordrongen zal zijn van het belang bij instandhouding en bij een zorgvuldig beheer van de begraafplaats. De grafrust zou hierdoor in het geding kunnen komen. 7. Technische overwegingen bij het begraven in eigen grond Volgens artikel 2 van het Besluit begraafplaatsen en uitstrooivelden provincie Utrecht 2003 mag er niet begraven worden in de waterwingebieden. In zeer kwetsbare grondwaterbeschermingsgebieden moet er vooraf melding bij de provincie plaatsvinden. Hierbij gaat het om vrijwel alle binnen de gemeente gelegen grondwaterbeschermingsgebieden. De waterschappen Vallei en Eem en Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden hebben geen specifiek beleid op dit gebied. Genoemd Hoogheemraadschap is geen voorstander van bemaling en zal dus naar verwachting bezwaar aantekenen als er begraven gaat worden in een kwelgebied of op een plek waar het grondwater te hoog is. Verder willen de waterschappen niet dat het regenwater afstroomt naar oppervlaktewater. In de praktijk betekent dit dat alleen de infiltratiegebieden in aanmerking zouden komen. 4
8. Uitgangspunten Gelet op het bovenstaande luiden de in de gemeente Lopik te hanteren uitgangspunten voor het begraven in eigen grond als volgt: Uitgaande van een voldoende en gedifferentieerd aanbod van begraafmogelijkheden in de gemeente Lopik, behoren particuliere begraafplaatsen in eigen grond in verband met ongeordend ruimtebeslag met langdurige ruimtelijke implicaties voor de omgeving niet tot de functies die op grond van ruimtelijke ordening thuishoren tot nieuw toelaatbare functies zowel op gronden met een woonbestemming als in het buitengebied. Van dit beleid kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, dit ter beoordeling van de gemeenteraad, op basis van een bestemmingsplanwijziging worden afgeweken. Het argument van het langdurig beslag op schaarse grond, de precedentwerking en de notie dat dit soort voorzieningen niet passend zijn in een woonomgeving, geven hierbij de doorslag. Ook in het buitengebied worden dergelijke familiebegraafplaatsen ongewenst geacht. Hier weegt het langdurige beslag op de noodzakelijke ruimte vaak nog zwaarder, omdat de kans dat agrarische gronden op termijn een andere bestemming zullen krijgen dikwijls vrij groot is, gezien de terugloop van het agrarisch grondareaal als gevolg van ontwikkelingen in de landbouw. Een terughoudend beleid bij het toestaan van familiebegraafplaatsen is in de jurisprudentie aanvaardbaar geacht. 9. Ruimte voor uitzonderingen Deze notitie bevat beleidsregels in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beleidslijn zal na vaststelling door de raad op de gebruikelijke wijze bekend worden gemaakt. Ingevolge artikel 4:84 van die wet zal overeenkomstig deze beleidslijn worden gehandeld, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Er bestaat dus altijd een verplichting om op grond van de concrete omstandigheden van het voorliggende geval na te gaan of er dringende redenen bestaan om een uitzondering op het beleid te maken. Daarnaast zijn er enkele gevallen te noemen waarin op voorhand duidelijk is dat het hiervoor beschreven beleid niet zonder meer van toepassing kan zijn. - Allereerst moet erop worden gewezen dat de Wlb niet geldt voor een na een zwangerschapsduur van minder dan 24 weken ter wereld gekomen menselijke vrucht. Deze mag, ook volgens de VNG, op particuliere grond worden begaven en die grond hoeft daarvoor dus niet te worden aangewezen als begraafplaats. - Ook gevallen waarin reeds een (familie)begraafplaats op eigen grond aanwezig is, vergen een specifieke afweging. Zoals eerder opgemerkt, was het hebben van een dergelijke begraafplaats voor 1991 wettelijk toegestaan. De huidige Wlb (artikel 83, eerste lid) bepaalt dat de hier bedoelde begraafplaatsen geacht worden te zijn aangelegd en opengesteld overeenkomstig de bepalingen van de huidige wet. 5
Vaak zullen zij inmiddels ook als begraafplaats zijn bestemd in het vigerende bestemmingsplan. 10. Behandeling van een aanvraag De gemeenteraad dient te beslissen op verzoeken. Bij het nemen van een beslissing tot het aanleggen van een begraafplaats moet de bescherming van derden, waaronder eigenaren van naburige percelen, als een algemeen belang worden afgewogen tegen het belang van de aanvrager. Naast de Wet op de lijkbezorging (Wlb), Besluit op de lijkbezorging en de Wet op de Ruimtelijke Ordening is in ieder geval ook nog van belang een toetsing op basis van het verdrag van Malta (bevinden zich op het terrein geen mogelijk archeologische of cultuurhistorische vindplaatsen c.q. worden die er niet verwacht?), het Besluit begraafplaatsen en uitstrooivelden provincie Utrecht 2003, de Flora en Faunawet en de Richtlijnen op de lijkbezorging van de Inspectie van de Volksgezondheid voor de Milieuhygiëne. Hierbij zijn twee beslismomenten te onderscheiden: 1. de voorlopige beslissing tot het aanleggen of uitbreiden van een bijzondere begraafplaats door aanwijzing van de te gebruiken grond als bedoeld in artikel 40 Wlb. 2. de beslissing tot wijziging van het bestemmingsplan. Een beslissing tot aanwijzing van grond Hiervoor moet in ieder geval worden voldaan aan de gemeentelijke minimumvoorwaarden op grond waarvan kan worden aangetoond dat verzoekers voldoende binding met de grond hebben. (N.B. Deze regels komen niet uit de Wlb maar kunnen worden bestempeld tot gemeentelijk beleid) Deze voorwaarden zijn de volgende: 1. De aanvrager moet eigenaar zijn van de grond wanneer er sprake is van een verzoek tot begraven in eigen grond. 2. De grond moet vrij zijn van alle rechten om het mogelijk te maken dat een ononderbroken gebruik van de grond mogelijk is zonder dat een andere partij aanspraak kan maken op de grond. 3. De aanvrager is blijkens de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens minimaal 20 jaar woonachtig op het perceel. 4. Voor de toekomst moet voldoende duidelijk zijn dat de nabestaanden de binding met de grond behouden (geen vererving buiten familieverband), in ieder geval binnen de grafrusttermijn. Hiervoor dient notarieel te worden vastgelegd dat het perceel en de bijbehorende woning gedurende minimaal tien jaar (grafrust) na begraven van de laatst overledene in familiebezit blijven. Bij verkoop binnen deze tien jaar zal een herbegrafenis noodzakelijk zijn (opheffen van de begraafplaats). 6
Indien een aanvraag niet voldoet aan deze minimumvoorwaarden dan wordt de aanvraag op grond van het ontbreken van voldoende binding met de grond afgewezen. Daarnaast wordt bij de beoordeling van een aanvraag aspecten betrokken welke voortvloeien uit de Wlb, de inspectierichtlijnen Wlb. 11. Wet op de lijkbezorging en de inspectierichtlijnen Wet op de lijkbezorging De inspectierichtlijn Wlb is een handreiking voor de vertaling van deze wet in (technische) aspecten die betrekking hebben op onder andere de aanleg en het onderhoud van een begraafplaats. De adviezen in deze richtlijn zijn zonder uitzondering van toepassing op een bijzondere begraafplaats. Dit houdt in dat bij de beoordeling van een verzoek de volgende criteria gelden: 1) Er moet voldaan worden aan de technische eisen zoals gesteld in de inspectierichtlijn van de Wlb. 2) De locatie van de bijzondere begraafplaats mag niet in een grondwaterbeschermingsgebied liggen. 3) De afstand tot de erfgrens met derden, woning, gebouw met woonbestemming of een als woonruimte in gebruik zijnd gebouw bedraagt hemelsbreed minimaal 10 meter. De afstand tot de openbare weg bedraagt hemelsbreed minimaal 30 meter. 4) De locatie dient voor het zicht vanaf een openbare weg of openbaar toegankelijk perceel visueel afgeschermd te worden met behulp van een natuurlijke fysieke afscheiding 1 met een hoogte van minimaal 1,80 meter die inpasbaar is in het landschap. 5) De locatie mag niet binnen de bebouwde kom (artikel 20a Wegenverkeerswet) gelegen zijn. 6) Het perceel dient minimaal 2000 m2 groot te zijn². Na toetsing van het verzoek aan de gemeentelijke minimumvoorwaarden, de Wlb en de inspectierichtlijnen Wlb wordt een voorstel geschreven door de afdeling Inwonerszaken. Afwijzing Als een verzoek na toetsing aan de gemeentelijke minimumvoorwaarden en de Wlb, niet in aanmerking komt voor verdere behandeling, dan wordt de raad voorgesteld het verzoek af te wijzen. Op grond van artikel 42, eerste lid, van de Wlb staat tegen besluiten op verzoeken om aanleg van een bijzondere begraafplaats voor belanghebbenden beroep open bij gedeputeerde staten. 1 Hieronder wordt verstaan beplanting zoals struiken, heggen, bomen etc. ² Het criterium ten aanzien van de perceelsoppervlakte is gekozen om de hinder voor bewoners van aanliggende percelen zo beperkt mogelijk te houden en is afgeleid van artikel 2 Rangschikkingsbesluit Natuurschoonwet 1928. 7
Belanghebbenden kunnen tegen de beslissing van gedeputeerde staten in beroep gaan bij de rechtbank Utrecht en vervolgens eventueel nog bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voorlopige aanwijzing Als een verzoek na toetsing aan de gemeentelijke minimumvoorwaarden en de Wlb, in aanmerking komt voor verdere behandeling, dan wordt de raad voorgesteld een voorlopige beslissing te nemen tot aanwijzing van de grond voor een bijzonder begraafplaats. Het besluit van de raad moet gepubliceerd worden volgens de Algemene wet bestuursrecht, waarna belanghebbenden bezwaar kunnen maken tegen het besluit. De aanvrager wordt voor de publicatie op de hoogte gebracht van de voorlopige beslissing van de raad met de bijbehorende voorschriften. Nadat de aanvrager kenbaar heeft gemaakt akkoord te gaan met de aanwijzing inclusief de bijbehorende voorschriften kan de wijzigingsprocedure in het kader van het bestemmingsplan, na afronding van eventuele bezwaarprocedures, opgestart worden. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het verdrag van Malta (bevinden zich op het terrein geen mogelijk archeologische of cultuurhistorische vindplaatsen c.q. worden die er niet verwacht?), het Besluit begraafplaatsen en uitstrooivelden provincie Utrecht 2003 en de Flora en Faunawet. Definitieve aanwijzing Aan een definitief besluit van de raad tot aanwijzing van een bijzondere begraafplaats worden minimaal de volgende voorschriften verbonden: 1. Alle (bezwaar)procedures als gevolg van de voorlopige beslissing van de raad zijn afgerond. 2. Er wordt niet in strijd met de Wlb gehandeld. Dat houdt onder andere in dat de eigenaar een openbaar register bij moet houden (artikel 27 Wlb) dat na opheffing van de begraafplaats aan de gemeente moet worden overhandigd. 3. De technische eisen zoals vermeld in de inspectierichtlijn van de Wlb moeten worden gevolgd. Alvorens de begraafplaats in gebruik kan worden genomen moet door de afdeling Ruimtelijke ontwikkeling en beheer gecontroleerd worden of aan deze eisen is voldaan. Als dit het geval is dan moet het college van Burgemeester en Wethouders toestemming verlenen voor de ingebruikname van de begraafplaats (artikel 41 Wlb). Na schriftelijke toestemming van het college kan de begraafplaats in gebruik worden genomen. 4. Het aantal te begraven personen moet van te voren worden bepaald en vastgelegd. Voor de verandering van het aantal personen of de grootte van de begraafplaats moet toestemming worden gevraagd aan de gemeenteraad. 5. Begrafenissen dienen minimaal 24 uur van tevoren gemeld te worden bij de begraafplaatsadministratie van de afdeling Inwoners. Dit om tijdige controle van inrichtingseisen op grond van de Wlb mogelijk te maken. 8
6. Bij sluiting van de begraafplaats wordt terstond melding gedaan aan het college van Burgemeester en Wethouders conform artikel 43 van de Wlb. 7. De verzoeker draagt de kosten voor: a. De wijziging van het bestemmingsplan; b. Het vooronderzoek naar de bodemgesteldheid en daaruit voortvloeiende te nemen maatregelen (drainagemaatregelen indien de grondwaterstand dit noodzakelijk maakt). c. Het in behandeling nemen van de aanvraag door de gemeentelijke organisatie ter hoogte van 500,--. De vergoeding hiervoor wordt opgenomen in de legestabel. d. De inrichting van de bijzondere begraafplaats en de daarmee verband houdende werkzaamheden. Door middel van deze voorschriften wordt voldaan aan de vereisten uit de Wet op de lijkbezorging en de Wet op de Ruimtelijke Ordening en houdt de gemeente overzicht over de activiteiten die als gevolg van de begraafplaats plaatsvinden. De eventueel psychosociale nadelige gevolgen voor derden, waaronder bewoners van naburige percelen, worden door toepassing van deze voorschriften tot een minimum beperkt. 12. Inwerkingtreding Om de beleidslijn de gewenste juridische status te doen hebben zoals bedoeld in artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, zodat er ook mee kan worden omgegaan, dient de beleidslijn officieel bekend te worden gemaakt. Deze beleidslijn kan worden aangehaald als Beleidslijn Bijzondere Begraafplaats op particuliere grond gemeente Lopik 2010. Deze beleidslijn zal na vaststelling op de gebruikelijke wijze bekend worden gemaakt. 9