Personenvervoer Plan van aanpak Landelijke Markt- en capaciteitsanalyse wegen april 2007
Plan van aanpak Landelijke Markt- en capaciteitsanalyse wegen april 2007........................................................................................ 2 Plan van aanpak
Inhoudsopgave........................................................................................ 1. Projectopdracht 4 1.1 Aanleiding 4 1.2 Doelstelling Plan van Aanpak 4 1.3 Doelstelling van het project 4 1.4 Resultaat 5 1.5 Scope van het project 5 1.6 Uitgangspunten 6 2. Aanpak 7 2.1 Fasering en producten 7 2.2 Werkstromen 7 2.2.1. Werkstroom Beleidsvisie en uitgangspunten 7 2.2.2. Werkstroom methodiek rijks-n-wegen 9 2.2.3. Werkstroom capaciteitsanalyse Hoofdwegennet 9 2.2.4. Werkstroom diepte-analyse 11 2.2.5. Werkstroom proces en communicatie 11 2.3 Raakvlakken met andere projecten en trajecten 12 3. Organisatie 13 3.1 Planning 13 3.2 Risico s 13 3 Plan van aanpak
1. Projectopdracht............................................................................... 1.1 Aanleiding In het kader van de Nota Mobiliteit is een landelijke knelpuntenanalyse uitgevoerd. Hierin is, op basis van de streefwaarden voor reistijden, geanalyseerd welke trajecten van het hoofdwegennet in 2020 niet voldoen aan de ambitie. Op basis van de knelpuntenanalyse is vervolgens een maatregelenpakket samengesteld, bestaande uit bouwen en beprijzen. Het bouwpakket bestaat uit capaciteitsuitbreidingen op de zwaarste knelpunten, met een totale investering van 14,5 miljard in aanvulling op het MIT t/m 2010. Het beprijzen betreft de kilometerprijs, gedifferentieerd naar tijd, plaats en milieukenmerken. Tevens wordt op een aantal plaatsen tol en de versnellingsprijs geïntroduceerd. Omdat een knelpuntenanalyse slechts een momentopname is, en de wereld in de tussentijd verandert, is in de Uitvoeringsagenda van de Nota Mobiliteit aangekondigd dat er tweejaarlijks een herijking van de knelpuntenanalyse komt. Dit project geeft invulling aan deze toezegging. Dit is nogmaals herbevestigd naar aanleiding van de vorig jaar uitgevoerde netwerkanalyses regionale bereikbaarheid. In de brief aan de Tweede Kamer d.d. 16 oktober 2006 kondigde de minister aan dat in 2007 de knelpuntanalyse voor de hoofdwegen wordt geactualiseerd en de knelpuntenanalyse voor de N-wegen die behoren tot het hoofdwegennet wordt uitgevoerd. De landelijke analyse moet leiden tot een geactualiseerd inzicht in de knelpunten en een globaal beeld van oplossingspakketten. 1.2 Doelstelling Plan van Aanpak Dit plan van aanpak is bedoeld om de wijze waarop de Landelijke markt- en capaciteitsanalyse weg wordt uitgevoerd nader uit te werken. Op die manier kan dit plan een kader bieden voor alle betrokken partijen en kan het ondersteuning bieden aan het projectmanagement bij sturing en beheersing van dit project. Tevens kan het plan dienen om overige partijen en personen te informeren over deze analyse. 1.3 Doelstelling van het project Het einddoel van het project is om bouwstenen te leveren voor de nadere invulling van het MIRT voor de periode 2015-2020, op basis van de meest recente ruimtelijke, verkeerskundige, economische, demografische en beleidsmatige ontwikkelingen. Deze bouwstenen vormen input voor de besluitvorming door de rijksoverheid. Het procesdoel hierbij is om dit zo transparant mogelijk te doen, met 4 Plan van aanpak
betrokkenheid van respectievelijk in overleg met de decentrale overheden en belanghebbende partijen. 1.4 Resultaat Het resultaat van de herijking zijn scenario s van maatregelen die de gewenste bereikbaarheid over de weg kunnen realiseren, bestaande uit benutten, bouwen en beprijzen, in relatie tot voorziene maatregelen voor spoor/ov. De wisselwerking met beprijzen wordt meegenomen. De vormgeving van het beprijzingsinstrument zelf valt buiten de scope van dit project. De conclusies en aanbevelingen uit de rapportage zijn onderwerp van: overleg in het najaar van 2007 tussen minister en regionale bestuurders in bestuurlijke overleggen; besluitvorming in het najaar van 2007 tussen minister en Tweede Kamer in het kader van behandeling van V&Wbegroting en MIRT. Dit overleg tussen partijen kan leiden tot een aantal mogelijke besluiten, met name: overeenstemming over de knelpunten op het hoofdwegennet in 2020; besluit tot nadere verdieping van de analyse van een aantal specifieke knelpunten die uit het project naar voren komen. 1.5 Scope van het project De analyse richt zich op het hoofdwegennet. De wisselwerking met het onderliggend wegennet en met spoor en regionaal OV is onderdeel van de analyse. Voor spoor en regionaal openbaar vervoer wordt momenteel een landelijke capaciteitsanalyse uitgevoerd. Er zal gezorgd worden voor maximale aansluiting bij dit traject. Voorts wordt informatie uit de regionale netwerkanalyses, zoals vastgestelde plannen van regionale overheden, verwerkt in de landelijke analyse. Daarnaast wordt aansluiting gezocht bij de uitwerking van de samenwerkingsagenda s in het kader van het vervolg van de netwerkanalyses. In analyse worden ook de N-wegen behorende tot het hoofdwegennet opgenomen. Vanwege de sterke toename van het vrachtverkeer zal nader onderzoek worden uitgevoerd naar de effecten op de verkeersafwikkeling en de capaciteitseffecten op de weg. Tijdshorizon Deze analyse heeft als horizon het jaar 2020 om goed de relatie te leggen met de inzichten in de Nota Mobiliteit. Omdat weginfrastructuur een langjarige investering is zal ook een doorkijk worden geboden naar de jaren 2030 en 2040. Juist in deze periode laten de nieuwe scenario s Welvaart en Leefomgeving van de gezamenlijke planbureaus uiteenlopende beelden zien. Er zal ook naar de periode vóór 2020 worden gekeken. Enerzijds om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de knelpunten in de tijd. 5 Plan van aanpak
Anderzijds om te bezien of het investeringsprogramma tot 2014 de juiste accenten worden geplaatst. Gekozen is voor het jaar 2012 1.6 Uitgangspunten Inhoudelijk worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: de Nota Mobiliteit, de Nota Ruimte en Pieken in de Delta; de nieuwe scenario s Welvaart en Leefomgeving van de gezamenlijke planbureaus; het MIT 2007 (categorie 1 projecten). Voor de werkwijze worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: Sturen op tijd én kwaliteit; Transparantie bij inhoud en besluitvorming; Gebruik maken van bestaande informatie, zoals regionale netwerkanalyses, analyses van Rijkswaterstaat, planbureaus en anderen (marktkansen); Cijfers zo dicht mogelijk bij de oorspronkelijke bron halen en bij de meest geaccepteerde autoriteit(en) op het specifieke vakgebied. Bronvermelding bij alle informatie. 6 Plan van aanpak
2. Aanpak............................................................................... 2.1 Fasering en producten De analyse is opgebouwd uit twee fasen met twee producten: Fase 1 : Tussenrapport Het resultaat van deze fase is een tussenrapport dat besproken kan worden met alle betrokken partijen, zoals tijdens de bestuurlijke overleggen tussen Rijk en regio s in het voorjaar van 2007. Afronding van deze fase is vooralsnog voorzien op 1 mei 2007. Fase 2 : Eindrapport Het resultaat van deze fase is een door de opdrachtgever goedgekeurd eindrapport. Deze fase zal uiterlijk oktober/november 2007 gereed zijn, op tijd voor bestuurlijke overleggen tussen rijk en regio en behandeling van begroting en MIT in de Tweede Kamer. 2.2 Werkstromen In de analyse wordt gewerkt in diverse werkstromen die zoveel als mogelijk parallel worden uitgevoerd en samen komen in het tussen- en het eindrapport: 1. Werkstroom Beleidsvisie en uitgangspunten 2. Werkstroom Methodiek rijks-n-wegen 3. Werkstroom Capaciteitsanalyse HWN (A-wegen en N-wegen), 4. Werkstroom Diepte-analyse 5. Werkstroom Proces & communicatie Elke werkstroom is nodig voor een goed tussen- en eindprodukt. Elke werkstroom levert ook verschillende soorten informatie op, die gecombineerd zullen worden. 2.2.1. Werkstroom Beleidsvisie en uitgangspunten In de Nota Mobiliteit is de beleidsvisie en strategie vastgelegd voor bereikbaarheid over de weg voor de komende jaren. In het kader van de werkstroom Beleidsvisie en uitgangspunten wordt de beleidsvisie nog eens geëxpliciteerd en gekeken op welke punten er behoefte is aan nadere onderbouwing en uitwerking. Wanneer ruimtelijke, economische en verkeerskundige ontwikkelingen daar aanleiding toe geven wordt bezien of aanscherping van de ambitie en/of nadere differentiatie van de bereikbaarheidsnorm mogelijk of wenselijk is. Dit zal in de vorm van dilemma s (zie hieronder) inzichtelijk worden gemaakt. De streefwaarden die in de Nota Mobiliteit zijn opgenomen zijn het uitgangspunt. 7 Plan van aanpak
In de netwerkanalyses is de relatie tussen bereikbaarheidskwaliteit en ruimtelijk-economische visie nadrukkelijk aan de orde geweest. Gebleken is dat de vertaling van de ruimtelijk-economische visie in bereikbaarheidseisen en concrete reistijdnormen zoals reistijd, betrouwbaarheid en voorspelbaarheid niet eenvoudig is. In het kader van het vervolg op de netwerkanalyse zal deze relatie nader verdiept moeten worden. De ijking van de beleidsvisie en uitgangspunten biedt hiervoor het beleidsmatige kader. Een belangrijke basis achter deze keuzes zijn opvattingen over de bijdrage aan de economie. Deze opvattingen dienen nader geëxpliciteerd en onderbouwd te worden. Deze werkstroom geeft antwoord op de volgende vragen: Welke beleidskeuzes zijn in de Nota Mobiliteit te aanzien van bereikbaarheid expliciet gemaakt? Op welke onderdelen biedt de Nota Mobiliteit nog onvoldoende handvatten in de doorvertaling? Wat is de relatie tussen bereikbaarheid en ruimtelijkeconomische ontwikkelingen? Wat is in dat kader het relevante schaalniveau om tot afwegingen te komen? Hoe kunnen de verschillende modaliteiten elkaar versterken, zodat de reiziger een reële keuzemogelijkheid heeft voor één van de modaliteiten, of een combinatie daarvan? Wat is de uitwisselbaarheid tussen spoor/ov en weg? Voor een nadere onderbouwing van de vraagstukken en keuzes wordt een beleidskader ontwikkeld. Dit beleidskader geeft inzicht in de economische betekenis van bereikbaarheid (onder meer voertuigverliesuren/reistijdverliezen en ruimtelijk economische potentie) en mogelijke oplossingsrichtingen en levert de criteria voor de beleidsafweging. Keuzes die aan de orde zijn worden in deze werkstroom in de vorm van dilemma s geinventariseerd. Te denken valt aan de volgende dilemma s: investeren in stedelijke netwerken versus investeren in corridors; wel/geen differentiatie in kwaliteitsnormen naar verkeersstromen of gebieden; wel/geen onderscheid tussen reismotieven en afstanden; investeren in de weg versus investeren in het openbaar vervoer. Werkwijze Om inzicht te kunnen geven in het economisch belang van de keuzes wordt een aanpak in vier stappen voorgesteld. Stap 1 omvat de inventarisatie van dilemma s, onder meer aan de hand van de resultaten van de netwerkanalyses, de markt- en capaciteitsanalyse spoor en de markt- en capaciteitsanalyse regionaal openbaar vervoer en diverse visies op bereikbaarheid, onder meer van ANWB, RPB, VNO-NCW, Stichting Natuur en Milieu). De dilemma s worden geordend op schaalniveau (internationaal, nationaal en 8 Plan van aanpak
regionaal) en vanuit drie verschillende invalshoeken (gebieden, netwerken en doelgroepen). In stap 2 worden de dilemma s geselecteerd en geprioriteerd. De dilemma s worden ter toetsing voorgelegd aan de partners van VenW (decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en georganiseerd bedrijfsleven). In stap 3 worden de dilemma s verder onderbouwd, aan de hand van vragen als: wat kan de weg t.o.v. openbaar vervoer bijdragen aan economische ontwikkeling en bereikbaarheid? wat is de bijdrage van lokaal, regionaal en nationaal wegverkeer? Tenslotte worden de dilemma s in stap 4 opnieuw bediscussieerd met de partners van VenW. Doel van deze stap is om de oplossingsrichtingen te toetsen en te bepalen op welke onderdelen deze nog verder uitgewerkt moeten worden. 2.2.2. Werkstroom methodiek rijks-n-wegen De N-wegen in beheer van het rijk zijn in 46 trajecten onderscheiden. In deze werkstroom wordt bezien welke van de rijks-n-wegen niet voldoet aan de streefwaarden van de Nota Mobiliteit en waar mogelijk aanleiding is tot nadere verkenning van de problematiek. In de Nota Mobiliteit zijn streefwaarden voor een acceptabele reistijd geformuleerd, zowel voor autosnelwegen als niet-autosnelwegen. Om te bepalen of de gemiddelde reistijd binnen de streefwaarde valt is een norm nodig. In het kader van deze werkstroom wordt de voor de rijks- N-wegen te hanteren norm bepaald en wordt vervolgens vastgesteld welke rijks-n-wegen niet aan deze norm voldoen. Werkwijze Voor een deel van de trajecten worden reistijdmetingen uitgevoerd. Uitgangspunt is om allereerst die trajecten te selecteren waar in de huidige situatie de grootste knelpunten zijn te verwachten. Omdat de reistijden nog niet bekend zijn wordt gekeken naar hoge I/Cverhoudingen. Trajecten die op de MIT-projectenlijst staan, komen minder snel in aanmerking, omdat daar al studie naar wordt verricht. Aan de hand van de I/C-verhouding en de intensiteiten wordt vervolgens de prioriteitstelling uitgewerkt. De resultaten van de analyses worden getoetst met de uitkomsten uit de modelstudies en tevens vergeleken met eerdere resultaten uit de regionale netwerkanalyses. Parallel daaraan zal de normering verder worden uitgewerkt. De (voorlopige) uitkomsten van deze werkstroom worden bediscussieerd met de partners van VenW met als doel deze te toetsen en te bezien of nadere analyse nodig is. 2.2.3. Werkstroom capaciteitsanalyse Hoofdwegennet 9 Plan van aanpak
De herijking van de capaciteitsanalyse geeft de mogelijkheid nieuwe inzichten en ontwikkelingen te verwerken, zoals de nieuwe lange termijn-scenario s die door de planbureau s zijn opgesteld voor de ontwikkeling van welvaart en leefomgeving (de zgn. WLO-scenario s) alsmede de regionale doorvertaling van deze scenario s. Ook kunnen relevante beleidsmat ige ontwikkelingen worden verwerkt. De hoofdvragen zijn: Wat zijn de knelpunten in 2012/2020/2030/2040 zonder beleid uit de Nota Mobiliteit maar met de bouwopgave uit het MIT tot en met 2014? Met welke pakketten van maatregelen kunnen de knelpunten zo efficiënt mogelijk worden opgelost (de combinatie van bouwen, benutten en beprijzen, in wisselwerking met OV); Hoe kan met het oog op de mogelijke afname van de bevolkingsgroei na 2020 overinvestering worden voorkomen? Werkwijze Deze werkstroom wordt in vier stappen uitgevoerd: - Toetsing modelinvoer; - Doorrekenen scenario s; - Doorrekenen maatregelenpakketten - Kwaliteitstoets KIM. In de eerste stap worden allereerst 3 scenario s geselecteerd. Voorgesteld wordt te werken met de WLO-scenario s Global Economy (hoog), Strong Europe (midden) en Regional Communities (laag). Het hoge en lage scenario worden gebruikt om de bandbreedte van de verwachte toekomstige ontwikkelingen te kunnen bepalen. Het belangrijkste zichtjaar is 2020, maar er wordt ook een doorkijk gegeven naar 2030 respectievelijk 2040. Tevens wordt inzicht gegeven in de mobiliteitsontwikkeling in 2012. Verondersteld wordt dat dan de invoering van Anders Betalen voor Mobiliteit zijn beslag heeft gekregen. Belangrijke onzekerheid in de scenario s is de ontwikkeling van de ruimtebehoefte. Ten behoeve van de vulling van de bouwopgave worden daarom in het eerste kwartaal van 2006 een aantal workshops met regionale experts georganiseerd. Ook zal er goed gekeken worden naar bepalende verschillen in de ruimtelijke invulling van de netwerkanalyses en het daarbij gebruikte EC-scenario. In deze stap wordt het Kennisinstituut Mobiliteitsbeleid gevraagd de uitgangspunten van het LMS te toetsen. In de tweede stap worden de combinaties van scenario s (3) en zichtjaren (4) met behulp van het LMS doorberekend. Stap 3 omvat de doorrekening van de maatregelenpakketten, bestaande uit combinaties van bouwen, benutten en beprijzen. In de maatregelenpakketten zal tevens de wisselwerking met het openbaar vervoer (spoor en regionaal openbaar vervoer) worden meegenomen. 10 Plan van aanpak
Als laatste stap zal het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid een inhoudelijke beoordeling geven van de uitgevoerde berekeningen en analyses. 2.2.4. Werkstroom diepte-analyse Deze werkstroom heeft ten doel om de vraag naar infrastructuur goed in kaart te brengen en de relatie te leggen met het openbaar vervoer (spoor en regionaal ov). Wie zit wanneer, van waar naar waar, waarom en hoe laat op de weg? Wat is het type verkeer op knelpunten (regionaal/lange afstand, vracht/personen) Is gezien de herkomst en de bestemming van het verkeer op een knelpunt het openbaar vervoer een reële optie? Werkwijze De diepte-analyse zal langs verschillende lijnen worden uitgevoerd: - desk-research op basis van bestaande data en literatuur; - interviews; - analyse van de netwerkanalyses; - eventuele aanvullende diepte-analyses op bestaande data. De diepte-analyse zal toegespitst worden op een aantal, nader te bepalen, wegvakken om daarmee meer zicht te krijgen op de aard, omvang en ontwikkeling van de verkeersproblematiek en de kenmerken van het gebruik van het hoofdwegennet. De diepte-analyse zal in nauwe samenhang met de analyse van de spoorcorridors en het regionaal openbaar vervoer worden uitgevoerd, zodat ook de potentiele wisselwerking met deze modaliteiten beter bekeken kan worden. 2.2.5. Werkstroom proces en communicatie Vanuit deze werkstroom zal permanente aandacht zijn voor drie deelstromen: communicatie met de relevante stakeholders; organiseren en faciliteren van het proces van samenwerking met relevante partners; voorbereiden van het bestuurlijk besluitvormingsproces. In de deelstroom zal voor elke fase bezien worden op welke wijze de communicatie met de relevante stakeholders vormgegeven kan worden. De betrokkenheid van relevante partners (decentrale overheden, maatschappelijke organisaties, georganiseerd bedrijfsleven, kennisinstituten) zal van werkstroom tot werkstroom verschillen. De betrokkenheid van de partners wordt actief gezocht op verschillende momenten. Op dit moment zijn op vier momenten workshops voorzien met relevante partijen: 11 Plan van aanpak
in april over mogelijke andere mogelijkheden om invulling te geven aan het begrip bereikbaarheidskwaliteit; in april (voorafgaand aan de bestuurlijke overleggen in mei) over de dilemma s en het beleidskader en de tussentijdse resultaten van de diverse analyses. Tevens kan dan toetsing aan de netwerkanalyses en de samenwerkingsagenda s plaatsvinden; in juni (kort na de bestuurlijke overleggen) over de mogelijke verdiepingen en aanscherpingen als resultante van de bestuurlijk overleggen; in september (ter voorbereiding op de bestuurlijke overleggen in oktober/november). Bij de organisatie van de workshops zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij de overlegstructuren in het kader van de netwerkanalyses en de uitwerking van de samenwerkingsagenda s regionale bereikbaarheid. 2.3 Raakvlakken met andere projecten en trajecten In de afstemming met de andere thema s binnen de netwerkaanpak zal vooral gekeken worden naar de mogelijkheden om de reistijd van deur-tot -deur te optimaliseren door het verbeteren van de keten en de overstap tussen modaliteiten. Verder zal op een nader te selecteren corridor geanalyseerd worden welke wisselwerking er is tussen de weg (hoofdwegennet en onderliggend wegennet), het spoor en het regionaal openbaar vervoer. Bij het doorrekenen van de maatregelenpakketten zullen ook de effecten van beprijzing, in het kader van de invoering van Anders Betalen voor Mobiliteit, worden meegenomen Gedurende de doorlooptijd van de landelijke knelpuntanalyse weg zal voortdurend afstemming plaats moeten vinden met verdiepende netwerk- en ketenstudies die in de verschillende gebieden uitgevoerd worden als uitwerking van de MIT-afspraken en de samenwerkingsagenda s. Deze afstemming zal plaatsvinden door inzet van de gebiedsteams. Deze gebiedsteams zijn speciaal ingesteld om de inbreng vanuit VenW in de gebieden en landsdelen te coördineren en af te stemmen op de uitwerking van de regionale samenwerkingsagenda s. Op bestuurlijk niveau zal de voortgang van de landelijke markt- en capaciteitsanalyse weg in samenhang met de voortgang in de gebiedsgerichte aanpak en in de overige strategische thema s besproken worden in het Nationaal Mobiliteitsberaad. 12 Plan van aanpak
3. Organisatie............................................................................... 3.1 Planning De belangrijkste mijlpalen zijn de volgende: November 2006: start voorbereiding Maart: vaststelling Plan van Aanpak door Minister Maart: start fase 1 Mei 2007: fase 1 afgerond, tussenrapport gereed ten behoeve van bestuurlijke overleggen Oktober/november 2007: fase 2, eindrapport gereed ten behoeve van bestuurlijke overleggen en begrotings - en MIRToverleg met Tweede Kamer. 3.2 Risico s Hieronder zijn de belangrijkste risico s geinventariseerd voor fase 1 in termen van tijd, geld en kwaliteit. Voor deze risico s zijn beheersmaatregelen geformuleerd aan de hand waarvan de risico s kunnen worden gestuurd. Belangrijkste risico s: Ontbreken gezamenlijk startpunt (opgave, doel en gedeelde procesopzet) en inzicht in verwachtingen ten aanzien van beoogde eindresultaten; Onduidelijke verbinding met uitgevoerde netwerkanalyses; Idem, met uitwerking samenwerkingsagenda s in het kader van de gebiedsgerichte aanpak; Grote verschillen in prognoses, belangen en/of visies van de verschillende betrokkenen Te laat inschakelen bestuurders Beperkte integrale afweging tussen thema s weg, spoor en regionaal openbaar vervoer Diversiteit aan besluitvormingsprocessen versus voortgang project Uit de tijd lopen van de studie c.q. van onderdelen van de analyse (metingen, modelruns, vaststellen methodiek N- rijkswegen) Overschrijding van het projectbudget Beheersmaatregelen: Regelmatig afstemming met gebiedsteams binnen V&W respectievelijk met gebieden Inventariseren vraagpunten uit netwerkanalyses en kennisnemen van plannen van gebieden 13 Plan van aanpak
Expliciteren en delen van gehanteerde modellen, werkwijzen en afwegingskaders Actieve inbreng betrokken partijen (maatschappelijke organisaties, kennisinstituten, belangenorganisaties, bedrijfsleven, consumentenorganisaties) Transparantie in informatievoorziening en uitwisseling Snel tot een zo veel mogelijk gedeeld beeld komen van kennislacunes Duidelijke scheiding van factfinding, oordeelsvorming en besluitvorming In voorjaar tussentijdse resultaten voorleggen aan bestuurlijke overleggen Inventariseren en gebruik maken van verschillende kennisbronnen Budgetbewaking 14 Plan van aanpak