Raad VOORBLAD Onderwerp Beleidsvisie externe veiligheid Agendering x Commissie Bestuurlijk Domein x Gemeenteraad Commissie Ruimtelijk Domein Lijst ingekomen stukken Commissie Sociaal en Economisch Domein Informerende Commissie Behandelwijze x Bespreken Kennis van nemen Kaderstellen Controleren Vaststellen door gemeenteraad Overlegpunten / Beslispunten Context Financiële gevolgen 1. Kennisnemen van het inspraakverslag. 2. Vaststellen van de beleidsvisie externe veiligheid. Gemeentelijke bevoegdheid om binnen wettelijke kaders eigen beleid te ontwikkelen op gebied van externe veiligheid. Het gaat daarbij om het reguleren van veiligheidsrisico s bij het werken met en het vervoeren van gevaarlijke stoffen. De beleidsvisie is vooral van belang voor besluitvorming op grond van de Wet milieubeheer (milieuvergunningen) en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (bestemmingsplannen). Geen Achterliggende stukken (ter inzage) 1. B&W-besluit van 9 december 28 2. Verslag ter inzage legging Conceptbeleidsvisie externe veiligheid (inclusief kopieën inspraakreacties) 3. Beleidsvisie externe veiligheid Opmerkingen van de agendacommissie (invullen door griffie) Portefeuillehouder Meer informatie bij: Gezien door griffie Wethouder J.H. Vennevertloo M. Daalwijk, afdeling Technisch Ontwerp en Realisatie telefoonnummer 545 25 286 ja 1
Raadsvergadering : 24 februari 29 Agendanummer : (college) voorstelnummer : 53 / 6 Onderwerp : Beleidsvisie externe veiligheid Borculo, 29 januari 29 Geachte raad, 1. Kader Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) vormt in hoofdzaak het wettelijk kader voor de beleidsvisie externe veiligheid. Daarnaast zijn van belang de Circulaire Risiconomering vervoer gevaarlijke stoffen, de Circulaire Zonering langs hoge druk aardgastransportleidingen en de Circulaire K1K2K3 brandbare vloeistoffen. Het voorstel voor deze beleidsvisie blijft binnen de gestelde wettelijke kaders. Het beleidsvoornemen valt onder algemeen beleid milieu (FCL 6723). 2. Samenvatting In het voorjaar van 28 is de conceptbeleidsvisie externe veiligheid vastgesteld. De bedoeling is dat veiligheidsrisico s bij het werken met en het vervoeren van gevaarlijke stoffen een vaste plek krijgen in de besluitvorming voor bestemmingsplannen en milieuvergunningen. Gekozen is voor een benadering met vier gebiedstypen. Dit vanwege de afweging tussen twee belangrijke uitgangspunten: veiligheid in woonwijken en het niet onnodig frustreren van bedrijfsactiviteiten op bedrijventerreinen. Er is geprobeerd een optimale mix te vinden in normen, maatregelen en hulpmiddelen, die passen bij het betreffende gebiedstype. De conceptbeleidsvisie heeft de inspraakprocedure doorlopen. Dit heeft een beperkt aantal inspraakreacties opgeleverd. Deze reacties gaven aanleiding om de beleidsvisie op enkele punten aan te vullen. Het voorstel is om nu de definitieve beleidsvisie vast te stellen. 3. Argumentatie Inleiding Het werken met en het vervoeren van gevaarlijke stoffen brengt bepaalde veiligheidsrisico s met zich mee. Ongelukken met deze stoffen kunnen grote gevolgen hebben voor de omgeving. Het bekendste voorbeeld daarvan is de vuurwerkramp in Enschede. Het is een gegeven dat zulke veiligheidsrisico s onlosmakelijk met de huidige maatschappij zijn verbonden. Het is echter wel noodzakelijk om grenzen aan deze risico s te stellen. Externe veiligheid is het beleidsveld waarbinnen deze afweging plaatsvindt. 2
Risico s gevaarlijke stoffen Berkelland Binnen het grondgebied van de gemeente Berkelland bevindt zich slechts een beperkt aantal echte risicobronnen. Qua bedrijven gaat het om tien LPG-tankstations, drie grote propaanopslagen, één groot gasdrukregel- en meetstation, twee grote opslagplaatsen van gevaarlijke stoffen en één grote ammoniakkoelinstallatie. Uiteraard zijn er meer bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken. De aard en hoeveelheid van de vergunde stoffen bij die bedrijven brengen slechts lage risico s met zich mee. Deze bedrijven zijn daarom van weinig belang voor het externe veiligheidsbeleid. Van transport van gevaarlijke stoffen over het spoor of over het water is in Berkelland geen sprake. Wel vindt transport van gevaarlijke stoffen plaats over de weg en via ondergrondse buisleidingen (aardgas en brandbare vloeistoffen). Werking externe veiligheidsbeleid De beleidsvisie geeft het ambitieniveau van de gemeente aan: hoe veilig moet het zijn in Berkelland? Naast externe veiligheid in het algemeen, gaat het daarbij in het bijzonder over het omgaan met de normen voor het plaatsgebonden risico (PR) en het groepsrisico (GR). Deze begrippen staan centraal in de wet- en regelgeving op het gebied van externe veiligheid. definities begrippen PR en GR volgens Besluit externe veiligheid inrichtingen plaatsgebonden risico risico op een plaats buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is groepsrisico cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 1, 1 of 1 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is Simpel gezegd gaat het bij het plaatsgebonden risico om de kans dat één persoon overlijdt als gevolg van een ongeval bij een risicobron. Bij het groepsrisico gaat het om de bij elkaar opgetelde kansen dat een groep personen gelijktijdig komt te overlijden. Afb. 1: Werking externe veiligheidsbeleid Als de afstand tot een risicovolle activiteit maar groot genoeg is, is er sprake van 1% veiligheid. Dit is in een dichtbevolkt gebied als Nederland geen haalbare kaart. Daarom heeft de rijksoverheid bij het bieden van de basisveiligheid gekozen voor het normeren van het plaatsgebonden risico. 3
De begrenzing van een gebied rond een risicobron waarbinnen het PR een rol speelt, is goed met contouren in beeld te brengen (zie afbeelding 2). Hoe groter de afstand tot de risicobron, hoe kleiner het risico. De rijksoverheid heeft bepaald dat als normwaarde voor het PR een maximaal risico van één op één miljoen geldt (= 1-6 ). Deze normwaarde geldt: als grenswaarde voor kwetsbare objecten (o.a. woningen, verpleeghuizen, grote kantoren) en als richtwaarde voor beperkt kwetsbare objecten (o.a. bedrijfswoningen, kleine kantoren, sportterreinen). Een grenswaarde moet je in acht nemen. Van een richtwaarde mag je om zwaarwegende redenen afwijken. Afb. 2: Grafische weergave PR Afb. 3: Grafische weergave groepsrisico Ook buiten deze PR-contouren bestaat nog een invloedsgebied waarbinnen groepen personen slachtoffer kunnen worden van een calamiteit. Dit groepsrisico is een maat om de kans weer te geven dat een incident met meerdere dodelijke slachtoffers voorkomt. In tegenstelling tot het plaatsgebonden risico is het niet mogelijk het groepsrisico in beeld te brengen met contouren rondom de risicobron. Het groepsrisico is met andere woorden niet ruimtelijk weer te geven. Dit maakt het groepsrisico tot een moeilijker te bevatten begrip. De enige manier om het groepsrisico grafisch weer te geven is in een grafiek (zie afbeelding 3). Deze grafiek geeft het verband weer tussen de omvang van de getroffen groep en de kans dat in één keer een groep van ten minste die omvang omkomt. Hoe meer mensen ergens wonen hoe groter de kans dat een bepaalde groepsgrootte wordt getroffen. Voorbeeld: in een woonwijk heb je bij hetzelfde ramptype meer slachtoffers dan in een dunbevolkt buitengebied. Dit omdat er meer mensen wonen in dezelfde cirkel rondom de calamiteit. Belangrijk hierbij is dat het groepsrisico vooral inzicht geeft in de mate van maatschappelijke ontwrichting die een calamiteit met gevaarlijke stoffen met zich mee kan brengen. Voor het groepsrisico geldt geen harde norm, alleen een oriënterende waarde. Bij een wijziging van het groepsrisico is het nodig om verantwoording af te leggen over het genomen besluit. Aandachtspunten daarbij zijn: mogelijke alternatieven, risicoreducerende maatregelen en de mogelijkheden voor rampenbestrijding en hulpverlening. De regionale brandweer (VNOG) heeft veelal een wettelijke adviestaak voor met wijziging van het groepsrisico samenhangende besluitvorming. 4
Ambitieniveau Hoe je als gemeente omgaat met externe veiligheid is voor een belangrijk deel geregeld in rijksbeleid. Op enkele specifieke punten bestaat echter een stukje beleidsvrijheid. Te denken valt aan: het al dan niet afwijken van de richtwaarde voor beperkt kwetsbare objecten en de manier van omgaan met de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico. De invulling van deze beleidsvrijheid hangt vooral samen met de ambities die je als gemeente hebt op dit gebied. Wij stellen voor om het ambitieniveau af te stemmen op het profiel van Berkelland. Naast ruimte voor functies als landbouw, toerisme en wonen bestaat binnen Berkelland ook ruimte voor industriële bedrijvigheid. In de beleidsvisie is daarom niet uitgegaan van een gelijkluidende normstelling voor het gehele gemeentelijk grondgebied. Gekozen is voor een gebiedsgerichte benadering met de volgende gebiedstypen: 1. veilig wonen; 2. ruimte voor industrie; 3. ruimte voor wonen én werken; 4. landelijk gebied. ad 1. veilig wonen Voor woonwijken stellen wij het hoogste ambitieniveau voor. Veilig wonen is hier het belangrijkste uitgangspunt. Risico s moeten worden voorkomen of zoveel mogelijk worden beperkt. Afwijken van de richtwaarde en een toename van het groepsrisico passen niet bij deze ambitie. ad 2. ruimte voor industrie Voor industrieterreinen stellen wij het laagste ambitieniveau voor. Hier zijn economie, bedrijvigheid en werkgelegenheid de belangrijkste uitgangspunten. Bedrijven moet niet onnodig worden beperkt in hun bedrijfsvoering. Gevoelige functies komen hier minder voor, zodat ook meer milieuruimte beschikbaar is voor bedrijven. Uiteraard moeten deze bedrijven dan nog steeds voldoen aan de wettelijke normen. Afwijken van de richtwaarde en overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico is onder mogelijk. Een goede motivering blijft noodzakelijk. Ad 3. ruimte voor wonen én werken Naast deze twee uitersten bestaan mengvormen van wonen en werken. Wij stellen hier een ambitieniveau voor dat tussen beide voorgaande niveaus in ligt. Afwijken van de richtwaarde is onder acceptabel. Hetzelfde geldt voor een toename van het groepsrisico, maar dan wel met de oriëntatiewaarde als bovengrens. Ad 4. landelijk gebied Voor het buitengebied stellen wij een soortgelijk ambitieniveau voor. Ook daar is incidenteel sprake van risicovolle activiteiten. Het aantal potentiële slachtoffers bij een calamiteit is in de regel echter duidelijk geringer (vanwege de relatief lage bevolkingsdichtheid). Bovendien is er meer ruimte om met conflicterende functies te schuiven. Om deze reden willen wij afwijken van de richtwaarde hier niet toestaan. Een toename van het groepsrisico kan onder acceptabel zijn, maar ook hier pleiten wij voor de oriëntatiewaarde als bovengrens. Overigens is het bovenstaande alleen van toepassing voor nieuwe situaties. Voor bestaande situaties bestaat geen noodzaak tot ingrijpen. Naar huidige inzichten komen momenteel in de gemeente Berkelland geen situaties met onaanvaardbare knelpunten op het gebied van externe veiligheid voor. De beleidsvisie is erop gericht om dergelijke knelpuntsituaties op structurele wijze te voorkomen. Het is niet de bedoeling om door vaststelling van dit beleid nieuwe saneringssituaties te laten ontstaan. 5
De beleidskeuzes laten zich als volgt samenvatten: Overschrijding grenswaarde plaatsgebonden risico voor kwetsbare objecten Overschrijding richtwaarde plaatsgebonden risico voor beperkt kwetsbare objecten Overschrijding oriënterende waarde groepsrisico Toename groepsrisico Veilig wonen Ruimte voor industrie Ruimte voor wonen én werken Landelijk gebied (m.u.v. bestaande situaties) (m.u.v. bestaande situaties) (m.u.v. bestaande situaties) (m.u.v. bestaande situaties) (m.u.v. bestaande situaties) Verdere hoofdpunten beleidsvisie De beleidsvisie heeft niet alleen betrekking op de hoogte van de normstelling, maar ook op zaken als de beheersbaarheid en bestrijdbaarheid van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Zo moeten bedrijven door het toepassen van de modernste technieken zorgen voor het minimaliseren van de kans op een ongeval. Bedrijven krijgen dit voorgeschreven in de milieuvergunning. De controle hierop vindt jaarlijks plaats. Als zich dan toch een ongeval voordoet is het een geruststelling om te weten dat vooraf goed is nagedacht over het beschikbare aanbod van hulpdiensten. Ook moet een bedrijfsterrein goed bereikbaar zijn en een geschikte bluswatervoorziening hebben. Verder moeten voldoende vluchtwegen aanwezig zijn en is de zelfredzaamheid van mensen een belangrijk gegeven. Hier liggen duidelijke raakvlakken met rampenbestrijding. Tot slot nog vermeldenswaardig is risicocommunicatie. Externe veiligheid blijft namelijk een terugkerend thema in de communicatie richting bevolking. Wij denken hierbij vooral aan doorlopende berichten op de website en periodieke publicaties in het gemeentelijke katern. Wij rekenen het niet alleen tot onze taak om de veiligheidsrisico s van risicobronnen aan te geven, maar ook wat je het beste kunt doen als er iets mis gaat. Inspraak/afstemming De conceptbeleidsvisie heeft van 16 april 28 tot 22 mei 28 ter inzage gelegen. Een aantal belanghebbenden zijn daarnaast rechtstreeks benaderd. Dit heeft een beperkt aantal inspraakreacties opgeleverd. Van de inspraakreacties (inclusief de beoordeling daarvan) is het bijgevoegde verslag gemaakt. De inspraak heeft geleid tot enkele aanvullingen van de beleidsvisie, maar niet tot wezenlijk andere uitgangspunten. De tekst van de voorgestelde beleidsvisie blijft daarom grotendeels ongewijzigd. Overigens komt de beleidsvisie in hoofdlijnen overeen met het vastgestelde of voorgestelde beleid bij andere gemeenten in de omgeving (Bronckhorst, Haaksbergen, Hof van Twente, Oost Gelre en Winterswijk). Ook gemeenten die nog niet zover zijn (Aalten, Doetinchem, Montferland, Oude IJsselstreek en Lochem) hebben aangegeven op dezelfde lijn te zitten. 6
Doorwerking beleidsvisie De beleidsvisie externe veiligheid werkt in juridisch opzicht hoofdzakelijk door in de gemeentelijke besluitvorming op het gebied van milieuvergunningen en bestemmingsplannen. Het is momenteel nog zo dat voor elk afzonderlijk besluit een standpunt moet worden ingenomen voor het aspect externe veiligheid. Na vaststelling van de beleidsvisie is het voortaan direct duidelijk hoe de gemeente Berkelland tegen dit onderwerp aankijkt. De rechtszekerheid van alle betrokken partijen is daarmee gediend. Het bespoedigt bovendien de voortgang in de besluitvorming. De beleidsvisie sluit voor het transport van gevaarlijke stoffen (over de weg of via buisleidingen) aan bij bestaande circulaires. Verdergaande ambities zijn in afwachting van aanstaande wetgeving op dit gebied onverstandig. Als nieuwe wet- en regelgeving daartoe aanleiding geeft, kan aanpassing van de beleidsvisie plaatsvinden. 4. Financiële consequenties / dekking Het beleidsvoornemen heeft geen financiële consequenties. 5. Conclusie Met de beleidsvisie externe veiligheid is geprobeerd een goede balans te vinden tussen verschillende belangen. Een veilige woonomgeving is belangrijk. Het voert echter te ver om daarin zover door te slaan dat binnen de hele gemeente het werken met gevaarlijke stoffen niet meer mogelijk is. De voorgestelde gebiedsgerichte benadering doet recht aan het uitgangspunt dat kwetsbare functies bescherming genieten, terwijl bedrijven zich kunnen blijven ontwikkelen op de daarvoor bestemde bedrijventerreinen. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Berkelland, de secretaris, de burgemeester, drs. A.G. Dekker. mr. H.L.M. Bloemen. 7
Raadsvergadering : 24 februari 29 Agendanummer : De raad van de gemeente Berkelland; gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders van 29 januari 29; gelet op het bepaalde in het Besluit externe veiligheid inrichtingen, de Circulaire Risiconomering vervoer gevaarlijke stoffen, de Circulaire Zonering langs hoge druk aardgastransportleidingen en de Circulaire K1K2K3 brandbare vloeistoffen; b e s l u i t : vast te stellen de: BELEIDSVISIE EXTERNE VEILIGHEID (met kennisneming van het verslag van de ter inzage legging van de conceptbeleidsvisie externe veiligheid) Aldus vastgesteld in de raadsvergadering van 24 februari 29 de griffier, de voorzitter, 8