Zwermadvies Landelijk Congres der Bestuurskunde 2013 GRIND Advies, mei 2013 Teun Groenen, Mark Janssen, Erwin Kerkmeijer, Harm Reindsen, Bart-Jan Schokking, Kees van Stokkum & Willem van Santen.
Jong, multidisciplinair, werken & opleiden, genetwerkt en innovatief! De volgende junior en senior adviseurs uit het netwerk van GRIND Advies hebben een bijdrage geleverd aan het zwermadvies Teun Groenen Bestuurskunde en Staats & Bestuursrecht Mark Janssen Bedrijfskunde en Psychologie Erwin Kerkmeijer Integrale Veiligheidskunde Harm Reindsen Integrale Veiligheidskunde Kees van Stokkum Strafrecht Bart-Jan Schokking Wijsbegeerte en Nederlands recht Willem van Santen Bestuurskunde In opdracht van het bestuur van het Landelijk Congres der Bestuurskunde 2013: GRIND Advies, mei 2013 www.grindadvies.nl info@grindadvies.nl
Inleiding Op 16 mei 2013 vond de eerste dag van het Landelijk Congres der Bestuurskunde plaats. Deze dag stond in het teken van vernieuwende binnenlandse samenwerking in het publieke domein. Zeven adviseurs uit het netwerk van GRIND Advies zijn deze dag in een zwerm door het congres getrokken. Zij hebben naar sprekers geluisterd, workshops bezocht en interviews afgenomen met deelnemers. Achteraf zijn ook alle berichten in de sociale media over het congres geanalyseerd. Het doel van deze activiteiten was om in een korte tijd, met adviseurs uit verschillende disciplines, een gedetailleerd en genuanceerd beeld te creëren van de dag. Wat zijn volgens de studenten en professionals op het congres de thema s die de binnenlandse samenwerking in het publieke domein op korte en lange termijn gaan bepalen? En wat vinden adviseurs hier van vanuit hun diverse disciplinaire kennis en ervaring?
Actuele ontwikkelingen in de maatschappij De eerste vraag die de zwermadviseurs voor ogen hadden was als volgt: welke ontwikkelingen dwingen Nederland tot nieuwe samenwerkingsvormen? Een aantal veranderingen in onze maatschappij zagen we op het LCB 2013 meerdere keren terug. De globalisering was daarin sterk vertegenwoordigd. Hoewel de congres dag specifiek inging op de binnenlandse samenwerking is het besef dat Nederland zich niet kan isoleren van de buitenwereld sterk doorgedrongen. Vraagstukken over milieu, economie en criminaliteit beperken zich niet tot de landsgrenzen en ook de Europese regelgeving heeft invloed op de manier waarop wij ons bestuur inrichten. Dat vervagende grenzen en grootschalige internationale netwerken niet altijd succesverhalen opleveren werd door bestuurskundige Mark van Twist geïllustreerd aan de hand van het actuele nieuws over de toeslagfraude door Bulgaren. De liberalisering van de binnenlandse markt werd door de voorzitter van het bestuur van het LCB 2013 als belangrijke factor genoemd die ons dwingt op een andere manier te gaan samenwerken. Toezicht en handhaving in de financiële sector zijn jaren achtergebleven terwijl het systeem steeds verder vervlochten is geraakt. Daarnaast zijn de grenzen tussen publiek en privaat vervaagd. Privatisering van oude overheidsdiensten hebben geleid tot wisselende resultaten en zelfs van oudsher klassieke taken van de overheid op het gebied van veiligheid vallen nu gedeeltelijk in de handen van particuliere beveiligingsbedrijven. Dat combinaties tussen publiek en privaat soms ook fricties opleveren werd duidelijk in de workshop van de Algemene Rekenkamer. Aan de andere kant brengt publiek-private samenwerking ons nieuwe kansen en uitdagingen. De technologisering is een derde ontwikkeling die invloed heeft op de binnenlandse samenwerking. Davied van Berlo van het netwerk Ambtenaar 2.0 liet in zijn workshop zien dat dit geen nieuwe ontwikkeling is. Hij vergeleek de opkomst van de stoomlocomotief en de daarmee toenemende mobiliteit met de huidige opkomst van het internet. Dergelijke technologische vooruitgang leidt tot een vorm van samenwerking die zich niet houdt aan de bestaande organisatiestructuren en procedures. De horizontalisering van de samenleving is een ontwikkeling die zich specifiek richt op de maatschappij, de burger of de mens. Enerzijds individualiseren we, anderzijds ontstaan er in de samenleving steeds meer netwerken en coalities. Mark van Twist illustreerde dit aan de hand van een door buurtbewoners overgenomen supermarkt in de gemeente Sterksel en een guerillabibliotheek in Rotterdam-West. De Raad voor het openbaar bestuur sprak in de workshop over vermaatschappelijking en introduceert de overheidsparticipatietrap, een omgekeerde participatieladder. Probleemoplossing begint niet langer bij de overheid maar bij de burgers, die afhankelijk van het type probleem een bepaalde mate en type overheidsondersteuning krijgen.
Het lijkt niet langer te gaan om burgerparticipatie, dat door Marco Pastors in Rotterdam-Zuid niet wordt omarmd, maar om burgerinitiatief. Anderzijds is toch ook een terughoudende burger te zien, die een bepaald niveau van dienstverlening verwacht van de overheid. Deze burger gedraagt zich als klant en verwacht ondanks stijgende kosten, bijvoorbeeld in de zorg, een gegarandeerde kwaliteit. De bestuurlijke herindeling is een thema dat op een wat concreter niveau de bestuurlijke aanpak van de hiervoor geschetste ontwikkelingen moet gaan vormgeven. Een groot deel van de geïnterviewde professionals gaf aan speciaal naar het congres te zijn gekomen om inspiratie op te doen voor de bestuurlijke samenwerking tussen gemeenten, stadsregio s en provincies. Gemeenten hebben op dit moment al te maken met 27 gemeenschappelijke regelingen, zo merkte Directeur-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelatie Gert-Jan Buitendijk van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op. De problemen waar professionals tegenaan lopen bij een dergelijke vorm van samenwerking zijn bestaande territoriale, juridische en organisatorische grenzen, maar ook het gebrek aan sturing binnen dergelijke verbanden. Decentralisatie is een ander populair thema binnen de bestuurlijke herindeling dat door Gert-Jan Buitendijk werd uitgelegd. Volgens de heer Buitendijk was Thorbecke een goede bouwmeester maar kraakt de vloer hier en daar onder de bestuurlijke druk(te). Decentralisatie naar- en schaalvergroting van gemeenten moeten het beleid effectiever maken en bovendien een financieel voordeel opleveren. In de zaal was veel kritiek op de voorgenomen decentralisaties, Gert-Jan Buitendijk benadrukte dat deze ontwikkeling niet zal worden opgelegd maar moet voldoen aan de profilering en robuustheid van deze bestuurslaag. Politicus en radiopresentator Joost Eerdmans waarschuwde echter voor een nieuw overlegmoeras en ook van Twist denkt dat het tijd is voor actie. De crisis is het laatste, maar zeker niet het minste thema dat ten grondslag ligt aan het LCB 2013. Het takenpakket van de overheid groeit nog steeds, terwijl de begroting krimpt. Meer doen voor minder geld is de uitdaging waar veel besturen voor staan. Voornamelijk gemeenten krijgen met de decentralisaties een groot aantal extra taken die zij tegen een lager tarief moeten uitvoeren. Tegelijkertijd is hun financiële speelruimte en de mogelijkheid om invulling te geven aan hun autonomie gering door het kleine belastinggebied. De bovenstaande veranderingen in de maatschappij leiden tot een steeds complexere samenleving. Deze toenemende complexiteit en de gevolgen die dit heeft voor samenwerkingsverbanden vormt de uitgesproken achtergrond voor verschillende sprekers (voorzitter bestuur LCB 2013, Gert-Jan Buitendijk) en voor enkele workshops (Peak & Valley, Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Lysias). Marco Pastors waarschuwt juist voor het onnodig complex maken van de samenleving en Mark van Twist begint de ochtend van 16 mei 2013 liever met kleine verhalen in plaats van grote nota s.
Centrale thema s Bovenstaande maatschappelijke ontwikkelingen leiden er toe dat een aantal thema s steeds hoger op de bestuurlijke agenda komen te staan. De binnenlandse samenwerking werd door de verschillende gastsprekers en in de workshops voornamelijk voorgesteld als een wisselwerking tussen maatschappelijke organisaties/verenigingen/burgers, private ondernemingen en de overheid. Opvallend was de grote betekenis van maatschappelijke initiatieven op het LCB2013. Mark van Twist trapte af met enkele voorbeelden, maar ook de workshops van de o.a. de Raad voor het openbaar bestuur, Kennisalliantie, Ambtenaar 2.0, Peak & Valley, ministerie BZK i.s.m. Kracht in Nederland en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur zagen de individuele kracht van de burger als belangrijke ontwikkeling. Deze werd vaak in de historische context geplaatst van een veranderende overheidsrol: van de 19 e eeuw waarin eigen initiatief centraal stond, naar de opkomst van New Public Management in de 20 e eeuw, tot het streven van de overheid naar burgerschap en vermaatschappelijking in de 21 e eeuw. De volgende fase in dit proces heeft verschillende namen: de vitale samenleving, burgerinitiatief, de kracht in de samenleving en horizontalisering zijn veel gehoorde termen. Centraal staat dat een probleem of uitdaging begint in de maatschappij zelf en ook in eerste instantie hier opgelost of aangepakt moet worden. Pas als dit niet mogelijk is, gaat de overheid een rol spelen. Dat deze ontwikkeling in de praktijk al te zien is bleek uit de herkenning die de zwermadviseurs vonden bij de bezoekende professionals op het congres. Ambtenaren erkenden dat de overheid zich terug aan het trekken is en dat de uitdaging is om geen gat te laten vallen. Een medewerker van een huurcommissie, een ambtenaar ruimtelijke ordening van een middelgrote gemeente en een bestuurder van een samenwerkingsverband op het gebied van buurtontwikkeling herkennen allemaal de nieuwe rol van de overheid in een veranderende maatschappij. Hoe de overheid deze rol moet invullen werd op verschillende manieren benaderd. De nadruk zou meer moeten liggen op een participerende overheid, een procesbegeleider, verbinder, inspirator of faciliterend partner. De overheid zou niet meer moeten concurreren met burgers, maatschappelijke instellingen of ondernemers, die diensten vaak beter en goedkoper kunnen verzorgen. Initiatieven van de overheid zijn lang niet altijd succesvol, terwijl het draagvlak van burgerinitiatieven veel groter is. De ondersteunende rol van de overheid uit zich niet zozeer in geld, maar in menskracht of een verminderde regeldruk. In veel gevallen wordt van de overheid voornamelijk verlangd dat zij even op haar handen gaat zitten en maatschappelijke initiatieven de ruimte geeft om te ontwikkelen. Het maatschappelijk initiatief vindt voornamelijk plaats in de lokale gemeenschap. Lokaliteit komt op verschillende momenten aan bod op het congres. Marco Pastors en zijn multi-level governance aanpak, Gert-Jan Buitendijk die met de decentralisaties de dienstverlening dichter bij de burger wil brengen en Mark van Twist met zijn kleine verhalen zijn daar voorbeelden van.
Ook de voorbeelden in de workshops van de Raad voor het openbaar bestuur (een maatschappelijk initiatief voor het aanleggen van een gemeenschappelijke moestuin), Peak & Valley (het opknappen van een leegstaand kantoorpand), A+O Fonds en de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur (opvang van dak- en thuislozen) zijn kenmerkend. Maatschappelijke initiatieven ontstaan vanuit individuen, bedrijven en publieke organisaties die opereren op kleine schaal. De lokaliteit vloeit misschien voort uit het thema van de dag (binnenlandse samenwerking), maar is toch opvallend gezien de eerder geschetste trend van globalisering en schaalvergroting. Soms worden maatschappelijke initiatieven en de lokale kracht van burgers ook als bedreiging gezien. Men is dan bang dat deze initiatieven vooral worden genomen door een elite, de sterksten die het beleid gaan bepalen. Bovendien ontbreekt het bij burgerinitiatieven aan waarborgen die het algemeen belang dienen, iets waar de overheid van oudsher sterk in is. Tegelijk wordt duidelijk dat binnen een lokale gemeenschap de overheid maar één partij is met specifieke belangen, die bijvoorbeeld liggen op het gebied van beleid- en regelgeving. In de aanpak van de inrichting van Nederlandse bestuurslagen zijn tegenstellingen te ontdekken. Enerzijds wordt gesproken over decentralisatie, overheidstaken moeten op een lager niveau, dichter bij de burger worden georganiseerd. Anderzijds moet de schaal van decentrale overheden worden vergroot om de efficiëntie en effectiviteit te waarborgen. Deze spanning tussen lokaliteit, kleinschaligheid en een bestuurlijke organisatie die voldoende slagkracht heeft leidde tot discussie met Gert-Jan Buitendijk en bovendien tot een grote hoeveelheid reacties van de aanwezige studenten en professionals in de afgenomen interviews. Een overheersend beeld is hier nog niet uit op te tekenen. Sommigen zijn tevreden dat er eindelijk orde wordt geschept in de vele provincies, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen. Anderen vrezen voor verlies aan lokale autonomie en zien de bestuurlijke herindeling als een verkapte bezuinigingsoperatie. De uitdaging zal zijn om de dienstverlening op een hoger niveau en met minder middelen te organiseren, terwijl het directe contact met de burger behouden blijft. In de workshop van Lysias werd deze discussie concreet gevoerd tussen B&W en de Raad van grotere en kleinere gemeenten. Een andere tegenstelling is te zien in de rol van de overheid als het gaat over binnenlandse samenwerking en bestuurlijke herindeling. In het kort komt de discussie neer op een strijd tussen directief leiderschap en samenwerkend overleg. Gert-Jan Buitendijk pleitte op het congres voor vrijheid voor gemeenten en constant overleg om de decentralisaties mogelijk te maken. Een opgelegde decentralisatie zoals in Denemarken past volgens hem niet in de Nederlandse cultuur. Anderen, zoals Mark van Twist, zien liever dat de rijksoverheid in dit geval krachtig optreedt. Volgens sommigen is een directieve, hiërarchische overheid niet meer mogelijk in de genetwerkte samenleving (Davied van Berlo Ambtenaar 2.0, Kennisalliantie, Kennisland) terwijl anderen misschien wel liever meer leiderschap en minder samenwerking zien (Marco Pastors, Joost Eerdmans). Samenwerking wordt door deze laatste groep voornamelijk gezien als eindeloos polderen, het betrekken van burgers als tijdsintensieve bezigheid zonder meetbaar resultaat.
De kunst van het besturen Zowel in de onderliggende problematiek die ons noodzaakt meer samen te werken, als in de thema s die door de zwermadviseurs op het congres zijn benoemd liggen tegenstellingen besloten. Lokale kracht versus schaalvergroting en globalisering, directief leiderschap versus samenwerking, netwerken en bestaande structuren. In de tafeldiscussie aan het einde van de congres dag kwam ook ter sprake of de omschakeling naar een nieuwe overheidsrol die gericht is op het maatschappelijk initiatief nog wel past binnen het huidige systeem. Hoogleraar Politieke Theorieën en Rechtsfilosofie Herman van Gunsteren opperde in een provocerend voorstel om over te gaan naar een nieuw systeem dat flexibeler is dan het huidige en past binnen de geschetste ontwikkelingen. Loslaten in vertrouwen, zoals het rapport van de Raad voor het openbaar bestuur stelde, maar dan in extreme (revolutionaire) vorm. Journalist en publicist Marc Chavannes stelde daarop echter dat loslaten een illusie is, spelregels zijn nodig om tegengestelde belangen te stroomlijnen. Het probleem is volgens hem niet zozeer het systeem in theorie, maar de manier waarop het systeem wordt uitgevoerd in de praktijk. Door onverantwoordelijke politici, onvoldoende toezicht en het wegschuiven van verantwoordelijkheid (naar de markt), regeert er uiteindelijk niemand. Er tekent zich hier een tegenstelling af: moeten we, gezien de uitdagingen waar we voor gesteld staan, toe naar een geheel nieuw systeem of moet het huidige systeem versterkt worden? De zwermadviseurs van GRIND Advies denken niet dat de keuze zo zwart-wit is als hier wordt voorgesteld. Zowel de overheid als de maatschappij moeten leren flexibel te zijn en verschillende rollen aan te nemen afhankelijk van wat van hen verlangd wordt. Bij een taak die typisch publiek is zal de overheid initiatief moeten nemen en directief moeten sturen. De burger mag hier een afwachtende rol innemen en zich gedragen als onderdaan of klant. De kosten voor de overheid zijn hier relatief hoog. Het gaat hier bijvoorbeeld om dienstverlening op het gebied van veiligheid, jeugdzorg en de WMO. Bij een taak die deels publiek, deels privaat is zal de overheid regisseur kunnen zijn in een netwerk van partners. Zij moet hier samenwerking stimuleren en faciliteren en op zoek gaan naar gedeelde belangen. Maar één van de partners kan ook regisseur zijn, afhankelijk van de casus. De kosten worden hier gedeeld door de maatschappij en de overheid. Bij een taak die beter door de maatschappij kan worden uitgevoerd moet de overheid afwachten, op haar handen zitten en hoogstens kansen zoeken en inspireren. De maatschappij neemt hier initiatief en voert uit. De kosten voor de overheid zijn hier laag. De tabel op de volgende pagina geeft dit nogmaals schematisch weer.
Publiek Publiek/Privaat Privaat Overheid Initiatiefnemer, directief leidinggevende, uitvoerder, kadersteller, controleur, verantwoordelijke Regisseur, participant, mediator, betrokken netwerkpartner Afwachtend volger, afzijdige netwerkpartner, oplosser van barricades Burgers / maatschappelijke organisaties / ondernemingen Passieve onderdaan, klant of cliënt Regisseur, participant, mediator, betrokken netwerkpartner Initiatiefnemer, uitvoerder en verantwoordelijke Tabel: De rolverdeling tussen overheid en maatschappij in verschillende samenwerkingsvormen. Welke aanpak en rol wordt gekozen is situationeel-, territoriaal- en tijdsgebonden. Naast de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering spelen in het publieke domein bovendien andere waarborgen een rol. Op terreinen waar bijvoorbeeld de rechtszekerheid of grondrechten in het geding zijn zal de overheid sterker moeten waken. Op het LCB2013 is slechts een aanzet gegeven voor de variabelen die hier een rol spelen. De kunst van het besturen is om als overheid, maar ook als maatschappelijke partij, de juiste rol te vinden in de onderlinge samenwerking. In ieder geval gaat de gemiddelde trend volgens het LCB2013 naar een overheid die meer procesbegeleider is (van initiatief naar uitvoering/controle), naar meer publiek-private samenwerking en naar gedeelde verantwoordelijkheid in netwerken. Dit vraagt om een cultuuromslag binnen het bestuur die een flexibelere rol mogelijk maakt. Opvallend was dat in de interviews die door de zwermadviseurs zijn afgenomen met studenten op het congres in dit opzicht een positief en ambitieus beeld naar voren kwam. De jonge generatie, of de generatie-y zoals deze in de workshop van de Alumni Nyenrode-kring Interim Management werd genoemd, ervaart veel van de in dit advies geschetste thematiek al als vanzelfsprekend. Het is dus essentieel dat de overheid gaat verjongen, om zo een juiste combinatie tussen de kennis van de oude en de nieuwe generatie te genereren. De kunst van het besturen is anno 2013 dus aan verandering onderhevig. Jong en oud zullen elkaar moeten versterken om hier het hoofd aan te bieden. Het is de vraag of het bestuur hier in alle aspecten op is voorbereid. Besturen is vakmanschap, en het is dan ook aan te raden voor alle huidige en toekomstige bestuurders om verbonden te blijven met de actuele praktijk en zich indien noodzakelijk bij te scholen op het gebied van de nieuwe rol- en taakopvatting in samenwerkingsvraagstukken.
GRIND Advies is als adviesbureau uniek in zijn soort. De junior gaat voorop in het werk en als aanspreekpunt naar de klant toe. De junioren van GRIND Advies worden aangemoedigd om zelfstandig aan de slag te gaan. Tegelijk wordt door coaching en opleiding zowel voor de klant als voor de junior zelf geborgd dat de verwachte kwaliteit wordt geleverd. Daarnaast wordt de junior altijd op de achtergrond bijgestaan door een senior adviseur. Door ons uitgebreide netwerk van adviseurs beschikken we over een brede kennis en expertise en is GRIND Advies in staat om voor elk organisatieprobleem een oplossing te bieden. Professionals: Op zoek naar een innovatieve, jonge en betaalbare blik op uw organisatie? Neem contact met ons op! Studenten: Op zoek naar een stage, afstudeeropdracht, bijbaan of een andere vraag op studiegebied? Neem contact met ons op! Mail naar info@grindadvies.nl of bel +31 26 352 95 32 GRIND Advies en bestuur Landelijk Congres der Bestuurskunde 2013