ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER Stichting Openbaar Onderwijs Jan van Brabant 4514545/41332 Utrecht, maart 2015
Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij Stichting Openbaar Onderwijs Jan van Brabant. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek, dat overigens niet gericht was op de rechtmatigheid van eventuele investeringen, uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4506199 is op 3 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4514545 is op 23 maart 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 9 1.1 Aanleiding en doel 9 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 9 1.2.1 Onderzoeksvragen 9 1.2.2 Werkwijze 9 2 OMVANG BUFFER EIND 2014 10 2.1 Onderzoeksvragen 10 2.2 Bevindingen 10 2.2.1 Inleiding 10 2.2.2 De omvang van de buffer 10 2.2.3 Ontwikkeling buffer 2014 10 3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 12 3.1 Onderzoeksvragen 12 3.2 Bevindingen 12
Samenvatting Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. Stichting Openbaar Onderwijs Jan van Brabant is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. 4.411,000; ca. 34% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 5% (ca. 647.000). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. 3.240.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. 524.000 dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2014 met ca. 33% nog boven de signaleringswaarde ligt. Omdat in het bestuursverslag en de daarin opgenomen continuïteitsparagraaf de financiële gegevens betreffende de jaren 2015 en 2016 ontbreken, heeft de inspectie zich hiertoe moeten beperken. De omvang van de buffer was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2014? In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in uw bedrijfsvoering? Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Het bestuur heeft ons prognoses voor de jaren 2015 tot en met 2018 verstrekt. Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2018 vast op ongeveer 2,4 mln.; zo n 18% van de totale baten. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de resterende buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: De omvang van de buffer is o.i. te rechtvaardigen mede omdat het Jan van Brabant College met twee hoofdvestigingen en een nevenvestiging gesitueerd is in een concurrentiegevoelige omgeving. Binnen een straal van vijf kilometer zijn er drie havo/vwo scholen en vier scholen met o.a. een mavo-vmbo-t afdeling. Aan bovenstaande dient verder nog gekoppeld te worden dat het gemiddelde aantal
basisschoolleerlingen van groep 8 in Helmond van 2015 tot aan 2028 terug loopt van ca. 1.150 II. in 2014 tot ca. 1.000 II. in 2028 (bron Leerlingenprognose 2010-2028 Gemeente Helmond afdeling onderzoek en statistiek). Van de groep 8 leerlingen in Helmond gaan er de laatste jaren ook steeds meer leerlingen in de regio voortgezet onderwijs volgen (aan o.a. een categoriaal gymnasium en vier scholengemeenschappen in een rustige plattelandsomgeving). Het omgekeerde is ook, jammer genoeg, heel beperkt zichtbaar. In de regio Zuidoost Brabant dient, op basis van huidige demografische onderzoeken rekening gehouden te worden met krimp en derhalve ook in onze regionale voedingsgebieden. Uit regionale en landelijke onderzoeken blijkt dat er op niet al te lange termijn een afname van leerlingen te zien is van tussen de 15% en 30%. Dit betekent in prognoses voor het Jan van Brabant College het volgende. Totaal 1 oktober 2014 1821 (telling) 1 oktober 2015 1650 1 oktober 2016 1630 1 oktober 2017 1570 1 oktober 2018 1500 Deze prognoses betekenen voor het Jan van Brabant College dat er per 1 augustus 2015 130 leerlingen meer uitstromen dan er instromen. Deze terugloop van leerlingen vraagt consistent beleid. Voor een zelfstandig bestuur, met een beperkte omvang van nu nog ca. 1.800 leerlingen, vraagt dit een gedegen financieel en spaarzaam beleid. De consequentie van bet vorenstaande is dat er op bestuursniveau al gekeken is hoe hier adequaat en afdoende op geanticipeerd kan worden om o.a. gedwongen ontslagen op termijn te voorkomen. Met de GMR is afgesproken dat er vooralsnog geen sociaal plan opgesteld wordt. Dit kan b.v. door er voor te zorgen dat er jaarlijks met een "flexibele schil m.b.t. personeel gewerkt wordt. Op basis van het bovenstaande, hetgeen extra investeringen vraagt, wordt er ingeteerd op de reserves. Hierbij dient wel aangetekend te worden dat de leerlingprognoses dan wel overeenkomstig dienen te zijn. De terugloop van het aantal leerlingen heeft niet alleen gevolgen voor de personele lumpsum (personele inkomsten), maar ook voor de materiële inkomsten (leermiddelen, facilitair, schoonmaak, beheer, onderhoud gebouwen etc.). De materiële inkomsten nemen, naar evenredigheid van het aantal leerlingen af. Dit geldt echter zeker niet voor de kostenkant. Daarbij heeft het Jan van Brabant College acht verschillende gebouwen voor twee hoofdvestigingen en een nevenvestiging (E0A). Een gebouw, rijksmonument, stamt uit 1867 en een ander gebouw, een voormalige kerk uit 1902. U begrijpt dat deze laatste twee genoemde gebouwen extra reserveringen vragen voor onderhoud en beheer. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 1.1 Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2016? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2016. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 Omvang buffer eind 2013 komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 Bestedingsplannen bestuur komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde. Pagina 9 van 12
2 OMVANG BUFFER EIND 2014 2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2014? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? 2.2 Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in het jaar 2014. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1. Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden. 2. Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen. 3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van Stichting Openbaar Onderwijs Jan van Brabant. 2013 (%) Signaleringswaarde (%) Kapitalisatiefactor (KF) 6.594.656,00 51,16 35,00 Transactiefunctie (TF) 1.266.123,00 9,82 11.74 Financieringsfunctie (FF) 917.039,00 7,11 18,26 Financiële buffer (B) (KF-TF-FF) 4.411.494,00 34,22 5,00 2.2.3 Ontwikkeling buffer 2014 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over het jaar 2014. Omdat in het bestuursverslag en de daarin opgenomen continuïteitsparagraaf de financiële gegevens betreffende de jaren 2015 en 2016 ontbreken, heeft de inspectie zich hiertoe moeten beperken. Daaruit volgt dat de buffer eind 2014 ongeveer 4,32 mln.; ca. 33% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds. Pagina 10 van 12
Het bestuur heeft aangegeven zich te kunnen vinden in deze bepaling van de omvang van de buffer eind 2014. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: De omvang van de buffer is o.i. te rechtvaardigen mede omdat het Jan van Brabant College met twee hoofdvestigingen en een nevenvestiging gesitueerd is in een concurrentiegevoelige omgeving. Binnen een straal van vijf kilometer zijn er drie havo/vwo scholen en vier scholen met o.a. een mavo-vmbo-t afdeling. Aan bovenstaande dient verder nog gekoppeld te worden dat het gemiddelde aantal basisschoolleerlingen van groep 8 in Helmond van 2015 tot aan 2028 terug loopt van ca. 1.150 II. in 2014 tot ca. 1.000 II. in 2028 (bron Leerlingenprognose 2010-2028 Gemeente Helmond afdeling onderzoek en statistiek). Van de groep 8 leerlingen in Helmond gaan er de laatste jaren ook steeds meer leerlingen in de regio voortgezet onderwijs volgen (aan o.a. een categoriaal gymnasium en vier scholengemeenschappen in een rustige plattelandsomgeving). Het omgekeerde is ook, jammer genoeg, heel beperkt zichtbaar. In de regio Zuidoost Brabant dient, op basis van huidige demografische onderzoeken rekening gehouden te worden met krimp en derhalve ook in onze regionale voedingsgebieden. Uit regionale en landelijke onderzoeken blijkt dat er op niet al te lange termijn een afname van leerlingen te zien is van tussen de 15% en 30%. Dit betekent in prognoses voor het Jan van Brabant College bet volgende. Totaal 1 oktober 2014 1821 (telling) 1 oktober 2015 1650 1 oktober 2016 1630 1 oktober 2017 1570 1 oktober 2018 1500 Deze prognoses betekenen voor het Jan van Brabant College dat er per 1 augustus 2015 130 leerlingen meer uitstromen dan er instromen. Deze terugloop van leerlingen vraagt consistent beleid. Voor een zelfstandig bestuur, met een beperkte omvang van nu nog ca. 1.800 leerlingen, vraagt dit een gedegen financieel en spaarzaam beleid. De consequentie van bet vorenstaande is dat er op bestuursniveau al gekeken is hoe hier adequaat en afdoende op geanticipeerd kan worden om o.a. gedwongen ontslagen op termijn te voorkomen. Met de GMR is afgesproken dat er vooralsnog geen sociaal plan opgesteld wordt. Dit kan b.v. door er voor te zorgen dat er jaarlijks met een "flexibele schil m.b.t. personeel gewerkt wordt. Op basis van het bovenstaande, hetgeen extra investeringen vraagt, wordt er ingeteerd op de reserves. Hierbij dient wel aangetekend te worden dat de leerlingprognoses dan wel overeenkomstig dienen te zijn. De terugloop van het aantal leerlingen heeft niet alleen gevolgen voor de personele lumpsum (personele inkomsten), maar ook voor de materiële inkomsten (leermiddelen, facilitair, schoonmaak, beheer, onderhoud gebouwen etc.). De materiële inkomsten nemen, naar evenredigheid van het aantal leerlingen af. Dit geldt echter zeker niet voor de kostenkant. Daarbij heeft het Jan van Brabant College acht verschillende gebouwen voor twee hoofdvestigingen en een nevenvestiging (E0A). Een gebouw, rijksmonument, stamt uit 1867 en een ander gebouw, een voormalige kerk uit 1902. U begrijpt dat deze laatste twee genoemde gebouwen extra reserveringen vragen voor onderhoud en beheer. Pagina 11 van 12
3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 3.1 Onderzoeksvragen Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 3.2 Bevindingen Het bestuur heeft de volgende reactie gegeven op deze vragen: Specifiek, gezien de actuele gegevens en bij ongewijzigd beleid en met behoud van de kwaliteitsstandaard, extra noodzakelijk in een concurrerende omgeving, ontstaat er op basis van de prognoses per 1 augustus 2015 een tekort van ruim 780.000,- en loopt dit tekort verder op tot achtereenvolgens in 2016 360.000,- in 2017 360.000,- en in 2018 tot 420.000,-. Een totaal van ca. 2.000.000,-. U begrijpt dat in deze context en met dit perspectief de door u opgemerkte buffer zeer wel verantwoord en noodzakelijk is. Vanaf 2018 gaan we er vanuit dat er enige stabiliteit in het leerlingentotaal ontstaat en dat vanaf dat moment de aanwezige buffer geen aanleiding meer geeft tot verdere vraagstellingen. Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Rekening houdend met de verwachtingen van het bestuur bedraagt de toekomstige financiële buffer eind 2018 ongeveer 2,4 mln.; ca. 18% van de totale baten, inclusief rentebaten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5% nog steeds. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht. Pagina 12 van 12