WATER GOVERNANCE 04/2013 THemanummer: Kosten en baten van waterbeheer redactioneel Lida Schelwald-van der Kley podium Huub Hieltjes Autonome financiering watertaken essentieel ARTIKELEN Stijn Reinhard et al. Het Expertise Centrum Kosten-Baten in het DeltaProgramma Gert Dekker en Herman Havekes De financiering van het waterbeheer Manfred Wienhoven en Rob van der Veeren Bekostiging waterbeheer: Wie betaalt welk deel? Teun Morselt Marktfalen versus overheidsfalen Water als economisch goed Case Studies Godert van Lynden en Peter Droogers Green Water Credits - An investment mechanism to support farmers in sustainable land management Suzanne van der Meulen et al. Payment for Ecosystem Services in support of river restoration Column Corné Nijburg Nieuwe waarden van water door decentralisatie spraakwater Robert van Cleef Het huishoudboekje van het Nederlandse waterbeheer Roy Tummers Betalen voor afvalwaterzuivering: Van lapmiddel naar een duurzame en op werkelijke kosten gebaseerde tarievenstructuur aankondigingen ISSN 2211-0224 E-ISSN 2211-0232
colofon inhoudsopgave Hoofdredacteur Drs. Lida Schelwald - Van der Kley, Envision-S / Waterschap Zuiderzeeland Redactie Dr. Willem Bruggeman, Deltares Drs. Gert Dekker, Ambient Mr. dr. Herman Havekes, Unie van Waterschappen / Water Governance Centre Prof. dr. Jaap de Heer, Twynstra Gudde / Vrije Universiteit Amsterdam Ir. Maarten Hofstra, UNESCO IHE / Water Governance Centre ir. Rob Kreutz, Evides, / Manager Bestuursondersteuning, Rotterdam Dr. Kris Lulofs, Universiteit Twente / CSTM Ir. Teun Morselt, Blueconomy Ir. Aleid Diepeveen, MBA, Netherlands Water Partnership (NWP) Ing. Corné Nijburg, Water Governance Centre / NWP Mr. Peter de Putter, Sterk Consulting Ir. Gerhard Schwarz, Twynstra Gudde Mr. Bart Teeuwen, Juridisch adviesbureau Redactiesecretaris Ir. Sonja Kooiman, Ambient M: 06 42 65 93 01 E: s.kooiman@ambient.nl Vormgeving Eric G.F. van den Berg ericgfvandenberg@gmail.com Omslag en format: Tom van Staveren graphicisland@upcmail.nl Auteursinstructie Zie betr. pagina op www.tijdschriftvoorwatergovernance.nl Uitgever Baltzer Science Publishers BV Ansbacherstrasse 73 10777 Berlijn, Duitsland +49 30 679 60 435 info@baltzersciencepublishers.com www.baltzersciencepublishers.com 2013 Baltzer Science Publishers BV Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm, CD of DVD of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. ISSN 2211-0224 E-ISSN 2211-0232 redactioneel 5 Wat is goed waterbeheer ons waard? L. Schelwald-van der Kley podium 6 Autonome financiering watertaken essentieel H. Hieltjes artikelen 10 Het Expertise Centrum Kosten-Baten in het Delta programma S. Reinhard, A. Wooning, E. Uytewaal en F. Schasfoort 15 De financiering van het waterbeheer G. Dekker en H. Havekes 22 Bekostiging waterbeheer: Wie betaalt welk deel? M. Wienhoven en R. van der Veeren 29 Marktfalen versus overheidsfalen Water als economisch goed T. Morselt Case Studies 36 Green Water Credits An investment mechanism to support farmers in sustainable land management G. van Lynden en P. Droogers 40 Payment for Ecosystem Services (PES) in support of river restoration S. van der Meulen, J. Brils, I. Borowski-Maaser en U. Sauer Column 45 Nieuwe waarden van water door decentralisatie C. Nijburg spraakwater 46 Het huishoudboekje van het Nederlandse waterbeheer R. van Cleef 48 Betalen voor afvalwaterzuivering: Van lapmiddel naar een duurzame en op werkelijke kosten gebaseerde tarievenstructuur R. Tummers 50 aankondigingen
Themanummer Kosten en baten van waterbeheer
Uw artikel in ons tijdschrift! Water Governance is een tijdschrift van en voor al diegenen die bij watervraagstukken in Nederland en elders in de wereld zijn betrokken. Het tijdschrift is er dus voor u, maar wat ons betreft is het ook van u. Als redactie willen wij u van harte uitnodigen aan het tijdschrift bij te dragen. Dat kan op verschillende manieren: met een artikel waarin u de resultaten van een onderzoek, studie of project presenteert met een case study over uw ervaringen met water governance in de praktijk met een spraakwaterbijdrage waarin u uw mening geeft over water governance, verslag doet van een interessante bijeenkomst of reageert op eerdere artikelen of meningen van anderen De auteursinstructies en voorbeelden van deze bijdragen vindt u op www.tijdschriftvoorwatergovernance.nl. De redactieraad beoordeelt de ingezonden bijdragen en besluit of zij wel of niet worden geplaatst. Naast het voldoen aan de auteursinstructies, is de wijze waarop water governance in het verhaal aan bod komt hiervoor een belangrijk criterium. U kunt uw bijdrage indienen bij de redactiesecretaris (zie colofon). Water Governance verschijnt zes keer per jaar. De deadlines van de eerstkomende nummers van Water Governance zijn: Thema: Deadline: Algemene aspecten van water governance 15 november 2013 Stedelijk waterbeheer 31 januari 2014 Een blik van buiten op ons Nederlands waterbeheer 31 maart 2014 Benchmarks en besluitvorming in de watersector 31 mei 2014
Spraakwater Betalen voor afvalwaterzuivering: Van lapmiddel naar een duurzame en op werkelijke kosten gebaseerde tarievenstructuur Roy Tummers* Het bestaande financieringsstelsel van de waterschappen bevat dusdanige knelpunten dat aanpassing daarvan noodzakelijk is. Zo luidde in 1999 de eerste conclusie van de Commissie Togtema 1, de commissie die de opdracht had om te komen tot een heldere financieringsstructuur voor de taken van de waterschappen. Eén van de knelpunten die de Commissie naar voren bracht is de zogenaamde afhaakproblematiek. Deze ontstaat als bedrijven afhaken van communale rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI), doordat zij de (voor)zuivering van hun afvalwater zelf ter hand nemen. Het afhaken van bedrijven nam een hoge vlucht toen in de jaren 90 van de vorige eeuw de zuiveringstarieven explosief gingen stijgen. De Commissie legde uit dat overwegingen van bedrijven op dit punt voortvloeiden uit het feit dat elke waterbeheerder voor alle lozingen hetzelfde tarief per vervuilingseenheid rekent, en in dat tarief bovendien kosten zijn verdisconteert die geen relatie hebben met het zuiveren van afvalwater. Voor sommige bedrijven lag de behoefte aan procesintegratie ten grondslag aan het besluit om af te haken: het biogas dat met een eigen waterzuivering kan worden opgewekt, kan namelijk dienen voor energieopwekking. Het afhaken van bedrijven heeft nadrukkelijk ook een keerzijde: gevolg is namelijk dat de zuiveringsheffing van de andere gebonden lozers (bedrijven én particulieren) stijgt aangezien de waterschappen de vaste lasten moeten spreiden over minder lozers. Ook kunnen er capaciteitsproblemen bij de RWZI s ontstaan. De commissie-togtema signaleerde een afhaakrisico van circa 500.000 vervuilingseenheden met een marktwaarde van destijds ruim 25 miljoen euro. Daarbij werd gewaarschuwd dat de omvang van het afhaakrisico zal toenemen bij ongewijzigd beleid en verder oplopende heffingen. Verruiming mogelijkheden voor maatwerk De waarschuwing van Togtema heeft er toe geleid dat waterschappen meer mogelijkheden kregen om (potentiële) afhakers een lager zuiveringstarief aan te bieden. In de WVO werd vastgelegd dat waterschappen, onder voorwaarden, een subsidie mochten verlenen aan individuele belastingplichtigen. Daardoor werd tariefdifferentiatie mogelijk. Van een verplichting van waterschappen om van deze mogelijkheid gebruik te maken was overigens geen sprake. De Europese Commissie heeft de anti-afhaakregeling als staatsteun aangemerkt, maar deze verenigbaar geacht met de gemeenschappelijke markt en voor 10 jaar goedgekeurd. In de jaren daarna werd duidelijk dat de regeling in een behoefte voorzag. Veel waterschappen hebben er gebruik van gemaakt. Toen de regeling medio 2012 afliep was de afhaakproblematiek nog steeds zeer actueel. Dit had 2 hoofdoorzaken: hoewel er in 2009 2 sprake was van een eenmalig daling van de tarieven van de zuiveringsheffing, stijgt de heffing sinds 2010 weer. Het structurele efficiëntieverlies in de afvalwaterketen is hier volgens diverse onderzoeken 3 mede debet aan; voor het zuiveren van afvalwater geldt nog steeds een vast tarief. Bij de vaststelling daarvan wordt geen rekening gehouden met de samenstelling van het afvalwater waardoor voor afvalwater dat goedkoop kan worden gezuiverd, een relatief hoge * Ir. Roy E.J. Tummers, directeur Water, Vereniging voor Energie, Milieu en Water (VEMW). 48 WATER GOVERNANCE 04/2013 Baltzer Science Publishers
Spraakwater Betalen voor afvalwaterzuivering prijs wordt gerekend. Dit speelt bijvoorbeeld in de voedingsmiddelenindustrie. De actualiteit van de problematiek werd bevestigd door de Werkgroep Doelmatigheidssubsidies 4 die in 2012 tot de conclusie kwam dat er ook na 2012 behoefte bestaat aan een financieel instrument ter bestrijding van de afhaakproblematiek. Het bedrijfsleven heeft vervolgens bij het Ministerie van Infrastructuur & Milieu en bij de Europese Commissie aangedrongen op verlenging van de regeling. De Commissie heeft dit verzoek onlangs gehonoreerd. Daarmee is de kou uit de lucht. Voor even. Naar een kosten georiënteerde en op duurzame leest geschoeide heffing Hoewel het continueren van de regeling wordt toejuicht door het bedrijfsleven, blijft deze regeling niet meer dan een lapmiddel. De regeling is te afhankelijk van de bereidheid van een individueel waterschap om een overeenkomst met een bedrijf aan te gaan. Dat is vooral een probleem wanneer het niet aangaan van een overeenkomst leidt tot onderbezetting op de ontvangende zuivering en daardoor tot hogere tarieven voor de resterende lozers. Gebonden afnemers hebben uiteraard indirect middelen om de besluitvorming te beïnvloeden (waterschappen zijn immers democratische organen), maar ze beschikken niet over bindende instrumenten om een waterschap aan de onderhandelingstafel te brengen. Bedrijven zijn afhankelijk van de welwillendheid van het waterschap of en onder welke voorwaarden dit een overeenkomst wil aangaan. Al met al is de anti-afhaakregeling geen ideaal instrument. Beter is een grondige herziening van de tarievenstructuur en de financiering van de afvalwaterzuivering. De zuiveringsheffing in zijn huidige vorm is rigide, weinig transparant en niet meer van deze tijd. Deze tijd vraagt om een transparante en op echte kosten gebaseerde tarievenstructuur die op een duurzame leest is geschoeid. Werkelijke kosten Nu nog wordt het tarief vastgesteld door de kosten te delen door het aantal vervuilingseenheden. Deze benadering gaat voorbij aan het feit dat specifieke kenmerken van het afvalwater, zoals: samenstelling, concentratie, debietvariatie en temperatuur, maar ook de bezettingsgraad van de ontvangende zuivering tot een geheel andere kostenopbouw kunnen leiden dan in het huidige vaste tarief wordt gepresenteerd. Bedrijfsafvalwater, vooral wanneer dat afkomstig is uit de voedingsmiddelenindustrie, is vaak zo geconcentreerd dat het gemakkelijker te zuiveren is dan huishoudelijk afvalwater. Bij een eenvoudiger zuiveringsproces past naar rato een lager tarief. Transparantie en kostenoriëntatie zijn bovendien noodzakelijk voor het creëren van doelmatigheidsprikkels in het afvalwaterbeheer. Duurzaamheid Kenmerkend voor de huidige benadering is dat de hoedanigheid van het afvalwater wordt beschouwd als mate van vervuiling. De hoogte van de heffing wordt uitsluitend gebaseerd op mogelijk schadelijke effecten voor het milieu. Dat is opmerkelijk als in ogenschouw wordt genomen dat er anno 2013 ook, en in toenemende mate, op een andere manier tegen afvalwater wordt aangekeken. Afvalwater is een waardevolle bron van energie en grondstoffen. Bovendien kan afvalwater dat rijk is aan organische stoffen de doelmatige werking van een zuivering bevorderen, hetgeen leidt tot lagere zuiveringskosten. De voornoemde werkgroep Doelmatigheidssubsidies spreekt in dit verband over rekening houden met de positieve effecten van afvalwater. De gewijzigde opvattingen over de waarde van afvalwater moeten terugkomen in de grondslag van de zuiveringsheffing. Deze moet bedrijven prikkelen om nog duurzamer te ondernemen. Dit kan bijvoorbeeld door bedrijven waarvan het afvalwater aan bepaalde (duurzaamheids)eisen voldoet, te belasten met een lagere zuiveringsheffing. De roep om meer transparantie en een op werkelijke kosten gebaseerde heffing die op een duurzame leest is geschoeid, is begin dit jaar gehoord door het Ministerie van I&M. Het Ministerie is een traject gestart (Modernisering Zuiveringsheffing), waarin alternatieven voor de zuiveringsheffing worden onderzocht. Laten we hopen dat de betrokken partijen, waaronder de waterschappen, nu een keer echt doorpakken en durven te kiezen voor een systematiek die duurzaamheid en doelmatigheid met elkaar verbindt en daarmee een einde maakt aan het antieke systeem van de eenheidsprijs per vervuilingseenheid. Een nieuw moderner systeem zal ertoe leiden dat bedrijven de zuivering van hun afvalwater aan de waterschap zullen overlaten zodat onderbezetting bij de RWZI wordt voorkomen. En de bedrijven: die kunnen zich concentreren op hun kerntaken. M 1 Waterschapsbelastingen in de 21 e eeuw, Eindrapport van de Commissie onderzoek financiering, uitgave van de Unie van waterschappen, 1999. 2 In 2009 is de zuiveringsheffing de verontreinigingsheffing opgevolgd als heffing waarmee de waterschappen de kosten van het zuiveringsbeheer kunnen bestrijden. Die overgang is gecombineerd met een beperking van het type kosten dat kan worden toegerekend aan de heffing. Dit leidde tot een eenmalige daling van het tarief. 3 Zie bijvoorbeeld E.E.C. Van Damme, en K.J.M. Mulder, Transparant en eerlijk geprijsd water, Economisch Statistische Berichten, jaargang 91, 2006, nr. 4482. pp.134-136 en Eindrapport Commissie Feitenonderzoek, Doelmatig beheer waterketen, 2010. 4 Werkgroep doelmatigheidssubsidies, Onderzoek aanpak afhaakproblematiek na 2012, 27 maart 2012. WATER GOVERNANCE 04/2013 49
Aankondigingen 10 november 2013, Soesterberg Run4Water http://www.run4water.nl 29 november 2013, Rotterdam KNW Najaarscongres De stad wordt nat http://www.waternetwerk.nl/agenda/evenement/194/ 6 december 2013, Malle (België) Drinkbaar water: meer dan ooit bedreigd? http://www.kvcv.be/ 12 december 2013, Rotterdam Watervisie de waarde van water http://www.watervisie.com/watervisie/congres.93237.lynkx 6 februari 2014, Utrecht RIONEDdag 2014 http://www.rioned.org 22 maart 2014, wereldwijd International World Water Day http://www.unwater.org/wwd.html 1-5 juni 2014, Singapore Singapore International Water Week 2014 http://www.siww.com.sg/about-siww 24-26 september 2014, Rotterdam Deltas in Times of Climate Change II www.climatedeltaconference2014.org 50 WATER GOVERNANCE 04/2013 Baltzer Science Publishers