DATUM VERZONDEN 2 8 NOV. 2012c ONTACTPERSOON N. van Eck UW BRIEF VAN DOORKIESNUMMER 088"9743344 UW KENMERK E-MAILADRES ONS KENMERK U AANTAL BIJLAGEN "3" INGEKOMEN NR. ONDERWERP Aanbieding rapport prioritering en realisering projecten U1209163 Aan de leden van de Verenigde Vergadering van het Waterschap Hollandse Delta Postbus 4103 2980 GC RIDDERKERK Geachte leden, Aanleiding Naar aanleiding van een gesprek begin dit jaar met vertegenwoordigers van de fracties van de VV over het onderzoeksprogramma van de RKC is bij de rekenkamercommissie (RKC) van het waterschap Hollandse Delta gerede twijfel ontstaan over de kwaliteit van de informatie die door de organisatie WSHD aan de Verenigde Vergadering (VV) wordt verstrekt ten aanzien van de prioritering, keuzes en de voortgang van projecten. Op deze basis heeft de RKC de probleemstelling en de onderzoeksvragen geformuleerd. Na de uitvoering van het onderzoek door het bureau Hiemstra en de Vries heeft de RKC de conclusies en aanbevelingen vastgesteld. Oorspronkelijke onderzoeksvragen Door de rekenkamercommissie zijn voor de start van het onderzoek de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:» Is het gehanteerde afwegingskader voor de prioritering van projecten voldoende toegankelijk?» Wordt de VV op een goede manier geïnformeerd over keuzes en aanpassingen in de prioritering? Waarom een keuze voor het ene project wel en het andere niet?» Voldoet het huidige afwegingskader en is dit voldoende toekomstbestendig om nu en in de toekomst de juiste keuzes te maken?» Worden verschillen tussen raming en realisatie voldoende verklaard in de informatieverstrekking aan de VV? Extern bureau De rekenkamercommissie (RKC) van het Waterschap Hollandse Delta (WSHD) heeft Hiemstra 81 De Vries gevraagd onderzoek te doen naar de manier waarop het waterschap keuzes maakt in de uit te voeren projecten en de manier waarop zij prioriteiten stelt.j3aarbij heeft de RKC aangegeven dat ook toetsing aan de uitvoeringspraktijk van vier casussen moest plaatsvinden. Ook heeft de RKC opdracht gegeven tot het uitvoeren van een verkenning van de wijze van prioritering en projectsturing bij het waterschap Rivierenland. In de zomer van 2013 zijn de onderzoeksvragen en de probleemstelling van het onderzoek met leden van de VV doorgesproken. De bevindingen van het bureau zijn in de bijlage opgenomen.
DATUM ONDERWERP Aanbieding rapport prioritering en realisering projecten PAGINA 2 van 7 Vraag achter de vraag Het onderzoek door het bureau heeft geleid tot meer inzicht in de werking en toepassing van het afwegingskader. In de loop van het onderzoek is in wezen geconstateerd dat de oorspronkelijke vragen van de RKC en VV voortkomen uit zorgen over de doelrealisatie, sturing van projecten en de invulling die gegeven wordt aan de bestuurlijke wens alleen wettelijke taken uit te voeren. De leden van de RKC herkenden 'de vraag achter de vraag'. Vervolgens heeft de RKC besloten de onderzoeksvraag te verbreden en niet alleen te kijken naar de toegankelijkheid en toepassing van het afwegingskader. Nadere focus De bijstelling van de onderzoeksvraag heeft geleid tot een focus op: «het realiseren van projecten» de ontwikkelingen en de sturing op projectniveau» de communicatie met de VV In het navolgende zijn de conclusies beschreven die de RKC trekt uit de bevindingen van de onderzoekers. Conclusies over het prioriteren en realiseren van projecten in de tijd Binnen WSHD was er een duidelijke behoefte om scherper te prioriteiten in het totaal van projecten. Wateroverlast, gecombineerd met een stapeling van projecten van rechtsvoorgangers zijn hier de oorzaken van. Het opstellen van een afwegingskader heeft duidelijk geholpen grip te krijgen op de projectenportefeuille. Naast de introductie van het afwegingskader heeft de ambtelijke organisatie maatregelen getroffen om de sturing op projecten aan te scherpen. Het instellen van een projectenbureau en de projectenmethodiek PRINCE2 zijn de belangrijkste voorbeelden. De eerste resultaten van de scherpere sturing zijn zichtbaar. Hiervoor past waardering. De bestuurlijke keuze om - met instemming van de VV - scherper te prioriteren op wettelijke taken en bestuurlijke afspraken, beperkt in relatieve termen de bestuurlijke ruimte in de kaderstelling door de VV. De controlerende rol van de VV blijft echter echter ongewijzigd. Gecombineerd met de inhoudelijke inperking van de kaderstellende rol betekent dit dat het belang van goede verantwoordingsinformatie toeneemt. De informatie die richting de VV gaat over de voortgang van projecten is afgelopen jaren uitgebreid. De aangeboden informatie is echter naar het oordeel van een deel van de VV nog niet voldoende inzichtelijk en neemt de twijfels over de daadwerkelijke realisatie van projecten en bestuurlijke doelen vaak niet weg. Liggen we op schema of niet, zo vragen sommige leden van uw VV zich af. Conclusies over het prioriteren en realiseren in de praktijk Het afwegingskader dat ten grondslag ligt aan het onderzoek heeft een belangrijke rol vervuld in het beheersbaar krijgen van de projectenportefeuille. Door zorgvuldig af te wegen welke projecten er wel en niet behoren tot de
DATUM ONDERWERP Aanbieding rapport prioritering en realisering projecten PAGINA 3 van 7 wettelijke taken en/of bestuurlijke afspraken, is er ruimte en meer overzicht over de projectenportefeuille ontstaan. Ook is het aantal projecten verminderd. Een opvallende uitkomst is dat het afgesproken afwegingskader als zodanig, althans op het niveau van de keuze voor de uitvoering van individuele projecten, door uitvoerend projectleiders niet altijd expliciet wordt herkend of gebruikt. Wat men wel scherp voor ogen heeft zijn de wettelijke normen en afspraken op het eigen domein, die onderdeel vormen van het afwegingskader. waterschap Hollandse Delta Zoals eerder opgemerkt heeft het waterschap recent verschillende maatregelen genomen om scherpere sturing op projecten te bevorderen. Dat leidt merkbaar en zichtbaar tot veranderingen, waarbij het werken met de PRINCE2 methodiek het meeste effect heeft. Het draagt bij aan professioneler opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. Nieuwe instrumenten alleen zijn echter niet genoeg. Het echt scherper sturen vraagt om blijvende aandacht en verdere ontwikkeling in feitelijk gedrag en cultuur. Het meest problematisch in termen van realisatie zijn de projecten in het watersysteem. De complexiteit van projecten in dit deel van de taken van het waterschap is weliswaar groot, maar er is ruimte om hier beter op in te spelen door bewuster en beter portfolio- en programmamanagement. Projecten in het watersysteem vragen een andere werkwijze dan bijvoorbeeld dijkversterkingsprojecten. Door onzekerheden, beperkte bevoegdheden, samenwerkingsrelaties en opties om tussen gebieden en projecten te 'schakelen', is programmamanagement een meer geschikte sturingsvorm. Bij programmamanagement staat het hoofddoel van het programma voorop en wisseling van in het programma opgenomen projecten is mogelijk zolang deze een bijdrage leveren aan de bovenliggende programmadoelstelling. Het onderzoek van de casus ecologische verbindingzone 69 (zie rapport) wijst uit dat de sturing in dit programma niet anders is dan bijvoorbeeld de sturing in het kader van een wettelijke taak. De niet passende wijze van sturing kan een oorzaak zijn van 'achterblijvende' resultaten. Conclusies over de communicatie met de VV De informatie aan de VV over de prioritering en voortgang van projecten is - zoals eerder opgemerkt- de laatste jaren uitgebreid. De leden die deel hebben genomen aan het onderzoek ervaren deze informatie echter nog niet als voldoende inzichtelijk. Het beoordelen van de invloed van aangepaste planningen op de uiteindelijke doelrealisatie, het achterblijven van de realisatie in het watersysteem en het verbinden van informatie uit verschillende bronnen is lastig. Het ontbeert het overzicht over het grotere geheel. De informatie die de VV ontvangt is vooral procesmatig. Hierdoor is het voor de VV minder inzichtelijk wat de inhoudelijke betekenis is van voortgangsinformatie en welke consequenties achterblijvende realisaties hebben voor het behalen van de uiteindelijke doelen. De ambtelijke organisatie informeert de VV op een 'traditionele' wijze met nadruk op papier en formats. Er zijn veel (gedetailleerde) rapportages, maar die geven individuele leden toch onvoldoende inhoudelijk inzicht in de voortgang van projecten. Het is lastig de projecten in te kaderen in het geheel der doelen. Daar ligt een taak voor zowel de ambtelijke organisatie om nog beter informatie inzichtelijk en toegankelijk te maken als voor de VV zelf om door te vragen.
ONDERWERP Aanbieding rapport prioritering en realisering projecten PAGINA 4 van 7 Lessen uit Rivierenland De RKC heeft het onderzoeksbureau ook gevraagd om in het onderzoek hoe bij het waterschap Rivierenland de sturing en prioritering van projecten plaatsvindt. Het blijkt dat de werkwijze van Rivierenland verschilt van de werkwijze van WSHD door een sterkere sturing op het niveau van de programma's (het totaal van projecten). Het dagelijks bestuur stuurt op het realiseren van de doelen van het coalitieakkoord en de landelijke afspraken. Het algemeen bestuur stelt vooraf kaders en controleert of de afgesproken doelen zijn gerealiseerd. Welke projecten er nodig zijn om deze doelen te halen, is geen bestuurlijk onderwerp van gesprek. Deze afweging vindt in de ambtelijke organisatie plaats. waterschap Hollandse Delta Voor het afwegen van projecten bestaat er geen aparte systematiek die vergelijkbaar is met het afwegingskader van WSHD. Er is ook geen behoefte aan een dergelijke systematiek. Het gesprek met de VV richt zich op het inzichtelijk maken van de doelen, op de uitgevoerde activiteiten en de realisatiegraad voor het totaal aan projecten (programmaniveau). Samenvattende conclusie De RKC stelt vast de afgelopen jaren de sturing op projecten een grote verbeterslag heeft gemaakt. Vooral de invoering van projectmanagementmethoden hebben hiertoe bijgedragen. Verdere verbeteringen zijn mogelijk. Zo kan het opdrachtgeverschap van de projecten duidelijker worden ingevuld en kan de inzichtelijkheid van de verantwoordigsinformatie voor de VV worden vergroot. Het is de leden van de VV blijkens het onderzoek niet altijd duidelijk waarom projecten vervallen en andere daarvoor in de plaats komen. Vooral bij projecten die horen bij het watersysteem komt dit voor. In dit verband is het wenselijk dat de realisatie van projecten in een breder verband wordt geplaatst en de doelrealisatie voorop staat. Individuele projecten kunnen voor een ander in de plaats komen als de doelrealisatie daarmee niet in gevaar komt. Programmasturing in plaats van projectsturing kan dit bredere perspectief van doelrealisatie ondersteunen. Op basis van de (samenvattende) conclusies uit voorgaande hoofdstukken heeft de RKC de volgende aanbevelingen. Aanbevelingen l.verbeter de communicatie tussen de organisatie en de VV De belangrijkste aanbeveling die volgt uit het onderzoek is het verbeteren van de communicatie tussen de ambtelijke organisatie en de VV. Er is en wordt vooruitgang geboekt in het prioriteren en realiseren van projecten, maar de aangeboden schriftelijke en mondelinge communicatie maakt dit in ieder geval (voor een deel) van de VV nog onvoldoende inzichtelijk. Daarmee ontbreekt het bij hen aan voldoende vertrouwen in het bereiken van de realisatie van projecten conform de planning, met name in het watersysteem. Men ontbeert het zicht op het totaal van de te realiseren en gerealiseerde doelen in meerjarig perspectief. De VV krijgt veel informatie over individuele projecten. Dat kan het zicht of de sturing op doelrealisatie van het totale programma 'vertroebelen'. Voor de W is het - bij het uitvoeren van haar controlerende taak - essentieel om alle informatie te (kunnen) koppelen aan het beoogde totale resultaat. Voor het
ONDERWERP Aanbieding rapport prioritering en realisering projecten PAGINA 5 van 7 geven van inzicht in het meerjarig perspectief kan de ambtelijke organisatie de VV daarbij ondersteunen door de informatievoorziening daar beter op in te richten. Daarmee wordt ook voorkomen dat men al te zeer blijft hangen in details over een concreet project. waterschap Hollandse Delta Wat de ambtelijke organistie van WSHD kan doen is het verbeteren van de kwaliteit van de schriftelijke communicatie met de VV. De leesbaarheid, volledigheid en toegankelijkheid van rapportages en voorstellen die naar de VV gaan kan beter. Eerdere initiatieven hebben nog niet voldoende effect. Het is belangrijk daarin steeds de verbinding te leggen met de doelrealisatie op langere termijn. De aanbeveling is om, in interactie met de VV, een verbeterings- en vereenvoudigingsslag te maken in de reguliere informatie die naar de VV gaat en in de informatieverstrekking het totale kader van de te realiseren doelen als uitgangspunt te nemen. Een praktische manier is om voorafgaand aan de presentatie van een rapportage vroegtijdig met de VV het contact te zoeken over de vorm en inhoud en daarbij met voorbeelden te werken. Wat een positief effect heeft en aanbeveling verdient om voort te zetten is het organiseren van bijeenkomsten over bijzondere onderwerpen en projecten. Voorbeelden zijn de bijeenkomsten die dit voorjaar zijn georganiseerd over het opnieuw formuleren van de (meerjarige) doelen en toelichten van voortgangsinformatie. De VV kan zelf -uitzonderingen van individuele leden daargelaten- duidelijker aangeven wanneer aangeleverde informatie niet voldoet om hun kaderstellende en controlerende rol waar te kunnen maken. Er moet geen genoegen worden genomen met schimmige procedurele antwoorden. 2. Toets als VV selectief de voortgang van de realisatie van projecten Het WSHD heeft de afgelopen periode veel energie gestoken in het beheersbaar krijgen van de projectenportfolio. Dit is in belangrijke mate gelukt. Het is daarom nu de uitdaging om de maatregelen die 'gekozen zijn' verder uit te bouwen, zodat de doelen van het waterschap ook daadwerkelijk worden behaald. Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat de sturing op projecten is verbeterd, maar blijvende aandacht nodig heeft. De VV kan hierin een rol vervullen door periodiek en steekproefsgewijs een project te kiezen, waarover de VV zich in een bijeenkomst diepgaander laat informeren over het projectmanagement en de gevolgen voor de realisatie. De werkwijze die is gehanteerd bij het rekenkameronderzoek kan daarbij als voorbeeld worden gehanteerd. Voor het kiezen van de casussen voor nader onderzoek heeft de RKC criteria opgesteld zoals de representativiteit van de verschillende beleidsvelden en een substantiële financiële omvang. Daarna heeft de casusselectie plaatsgevonden. 3. Focus op het verbeteren van de doelrealisatie De diverse programma's van het waterschap vragen om verschillende vormen van sturing. De aard van de noodzakelijke werkzaamheden moet leidend zijn bij de keuze voor de sturing. Omdat het WSHD in bijvoorbeeld het programma dijkversterking wettelijk verplicht is alle dijkvakken die niet voldoen aan de norm aan te pakken, is het 'schakelen' tussen projecten om de totale doelstelling te realiseren niet mogelijk. Dit kan wel in het programma
ONDERWERP Aanbieding rapport prioritering en realisering projecten PAGINA 6 van 7 watersysteem op orde. Wanneer daar een project vertraging oploopt doordat bijvoorbeeld gemeenten zich terugtrekken, kan een ander project voor een gelijke mate bijdragen aan de doelrealisatie. waterschap Hollandse Delta Het WSHD dient daartoe duidelijk onderscheid te maken tussen lijnsturing (regulier werk), projectmanagement, programmamanagement en gebiedsmanagement. Lijnmanagement kan goed worden ingezet bij het realiseren van regulier werk (bijvoorbeeld beheer en onderhoud van gemalen). Projectmanagement is geschikt voor het versterken van dijkvakken. Programmamanagement kan worden ingezet om de waterkwaliteit te verhogen. Gebiedsmanagement is nuttig wanneer het WSHD meerdere projecten in één gebied wil aanpakken. Dit zorgt ervoor dat een gebied niet meerdere malen 'open' moet om werk te verrichten. WSHD kan net als collega-waterschappen nu al doen, beter gebruik maken van het zogenaamd 'programmamanagement'. Dit sturingsmechanisme gaat er vanuit dat de optelsom van alle projecten in een programma groter is dan de beoogde doelstelling. Door ruimte te creëren in de keuze voor projecten, is het mogelijk voor de programmamanager te schuiven als niet-beinvloedbare factoren zorgen voor vertraging. Deze manier van sturen vraagt om een gedifferentieerde 'scope' van bestuurlijke aansturing. Verantwoording vindt niet plaats op projectniveau maar op programmaniveau (doelrealisatie). Het is namelijk goed mogelijk dat een groot deel van de individuele projecten niet gerealiseerd worden terwijl het overkoepelende doel binnen de gestelde kaders wel gerealiseerd wordt. Zoals gezegd dient ook de informatievoorziening aan de VV hierop gericht te zijn. Reactie bestuurlijk wederhoor Het college van Dijkgraaf en Heemraden geeft in de bestuurlijke reactie aan op hoofdlijnen te kunnen instemmen met de conclusies en aanbevelingen van de RKC. Het bestuur schetst in de reactie vier elementen die centraal staan in het managen en prioriteren van projecten: het door de VV vastgestelde uitvoeringsprogramma WaterBeheerPlan, de methodiek Prince II, duidelijk belegde verantwoordelijkheden in de organisatie en de invoering van portfoliomanagement. Met de laatste wordt bedoeld dat bij een veranderend geheel aan activiteiten de doelrealisatie van een afzonderlijk project centraal komt te staan. Ten aanzien van de aanbeveling om de communicatie tussen de organisatie en de VV te verbeteren, geeft het bestuur aan nog kritischer te zullen kijken naar de kwaliteit van stukken en aangeboden informatie. Ook zullen er bijeenkomsten georganiseerd blijven worden over bijzondere onderwerpen en projecten. Om deze aanbeveling verder tot ontwikkeling te brengen, is er ook een taak weggegelegd voor uw VV, namelijk: duidelijk blijven aangeven wat de informatiewensen zijn, niet te snel tevreden zijn met gegeven antwoorden en daar waar nodig om een bijzonder onderwerp agenderen. Zo kan er bij voorbeeld duidelijker worden gevraagd waarom projecten zijn beëindigd of afgevoerd. Over het selectief toetsen van de voortgang van de realisatieprojecten geeft het bestuur te willen meewerken aan audits over de uitvoering van projecten. Hierbij adviseert de RKC om bij de behandeling van het RKC-rapport concrete procesafspraken met het bestuur. De RKC stelt voor dat er jaarlijks door de VV twee projecten worden gekozen die onafhankelijk door middel van een projectaudit worden getoetst. De audits zullen er duidelijk op gericht moeten zijn om het reeds ingezette verbetertraject
DATUM ONDERWERP Aanbieding rapport prioritering en realisering projecten PAGINA 7 van 7 nog verder te ondersteunen en de informatieverstrekking aan de VV verder te verbeteren. Denkbaar is dat de controller jaarlijks voor de audits een voordracht doet aan de VV. Voor de verdere verbetering van de doelrealisatie geeft het bestuur aan portfoliomanagement te zullen invoeren. De RKC verstaat onder portfoliomanagement dat in een dynamische projectenportefeuille toch met een juiste mix van afzonderlijke doelstellingen en projecten de strategische doelstellingen van de organisatie zullen worden behaald. De RKC adviseert de VV bij de behandeling van het RKC-rapport aan het bestuur te vragen hoe de methodiek concreet wordt gemaakt, wat dit betekent voor de doelrealisatie in het meerjarig perspectief en wat de invoering van het portfoliomanagement betekent voor de informatieverstrekking aan de VV. Advies behandeling Gelet op de inhoud van het onderzoek en de aanbevelingen die zich vooral richten op de informatieverstrekking over de projecten met betrekking tot het watersysteem adviseert de RKC het RKC-rapport te behandelen in de Commissie Water. Hoogachtend, namens de Rekenkamercommissie, Mr. N. van Eek Voorzitter Bijlage: Onderzoeksrapport Hiemstra ík de Vries: Van prioriteren naar realiseren van projecten, bestuurlijke reactie, nawoord RKC
HIEMSTRA Bí DE VRIES BV ORGANISATIE-ADVIESBUREAU T +31 (0)30 252 37 77 www.hiemstraendevries.nl HIEMSTRA Cf DE VRIES Ramstraat 27 3581 HD Utrecht Van prioriteren naar het realiseren van projecten Onderzoek Rekenkamercommissie Waterschap Hollandse Delta 2012/055/ar/yr Utrecht, 12 oktober 2012 Hiemstra S De Vries B.V. is gevestigd te Utrecht en ingeschreven bij de Kamer van Koophandel aldaar onder nummer 301 945 81.
HIEMSTRA (ļ DE VRIES Inhoud Inleiding 3 1 Veel stappen gezet en ook verbeterpotentieel 5 2 Prioriteren en realiseren van projecten in perspectief 6 Grip krijgen op de projectenportefeuille met het afwegingskader 6 Het afwegingskader nader bekeken 6 Scherpere prioritering leidt tot minder bestuurlijke ruimte 8 Verantwoordingsinformatie uitgebreid, maar nog niet inzichtelijk genoeg 9 3 Prioriteren en realiseren in de praktijk 10 Het afwegingskader heeft zijn functie vervuld 10 Blijvende aandacht voor scherpere sturing op projectrealisatie nodig 12 4 Communicatie met de VV 15 Informatie over projecten uitgebreid, maar nog niet voldoende inzichtelijk 15 Informatie gericht op proces en papier 16 5 Lessen van Rivierenland 18 Bijlage A Over het onderzoek 20 Bijlage B Detailinformatie afwegingskader 22 2
HIEMSTRA (ļ DE VRIES Inleiding 1 De rekenkamercommissie (RKC) van het Waterschap Hollandse Delta (WSHD) heeft Hiemstra 81 De Vries gevraagd onderzoek te doen naar de manier waarop het waterschap keuzes maakt in de uit te voeren projecten en de manier waarop zij prioriteiten stelt. 2 De RKC heeft aangegeven dat:» zij het afwegingskader als technisch en daarmee minder toegankelijk ervaart» zij niet op een goede manier geïnformeerd wordt over keuzes en aanpassingen in de prioritering» zij het betwijfelt of het huidige afwegingskader kwalitatief voldoet en toekomstbestendig is om nu en in de toekomst de juiste keuzes te maken * zij zich zorgen maakt over het verschil tussen raming en realisatie 3 Het onderzoek heeft geleid tot meer inzicht in de werking en toepassing van het afwegingskader. Wij hebben ook geconstateerd dat de oorspronkelijke vragen van de RKC voortkomen uit zorgen over doelrealisatie, sturing van projecten en de invulling die gegeven wordt aan de bestuurlijke wens alleen wettelijke taken uit te voeren. De RKC herkent dit en heeft besloten de onderzoeksvraag te verbreden en niet alleen te kijken naar de toegankelijkheid en toepassing van het afwegingskader. Onderwerpen die wij in dit rapport ook belichten zijn: «het realiseren van projecten «de ontwikkeling de sturing op projectniveau» de communicatie met de W 4 Het onderzoek dat is uitgevoerd bestaat uit drie onderdelen (zie ook bijlage A): 1) documentanalyse, 2) gesprekken met de organisatie en 3) gesprek met de W. De gesprekken met de organisatie vallen uiteen in oriënterende gesprekken over de prioritering van projecten in het algemeen en vier casusbesprekingen. Door in te zoomen op casusniveau zijn 'algemene' uitspraken getoetst aan de praktijk. Omdat het onderzoek uitgaat van vier casussen (één casus per kerntaak van het waterschap) zijn wij voorzichtig met het veralgemeniseren van knelpunten en/of kansen. Wel denken wij dat de uitkomsten een goed en evenwichtig beeld geven van hoe het prioriteren en realiseren van projecten in de praktijk verloopt bij WSHD. 5 Voordat we ingaan op de feitelijke werkwijze bij prioriteren en realiseren van projecten, beschrijven we in hoofdstuk 1 de belangrijkste conclusies van het onderzoek. In de hoofdstukken 2 tot en met 4 werken we dit gedetailleerder uit. In hoofdstuk 2 schetsen we de context en het historisch perspectief. Dit doen we omdat tijdens het onderzoek bleek dat deze van belang is voor het kunnen geven van een evenwichtig oordeel over het prioriteren en realiseren van projecten anno 2012. In hoofdstuk 3 werken we de uitkomsten van het casusonderzoek uit. In hoofdstuk 4 staat de communicatie met en rol van de W centraal. In hoofdstuk 5 wordt informatie gegeven over de wijze van prioriteren en realiseren van projecten in het waterschap Rivierenland. Op verzoek van de RKC is een vergelijking op hoofdlijnen met dit waterschap onderdeel geweest van het onderzoek. 3
HIEMSTRA (ļ DE VRIES De bijlagen geven gedetailleerdere informatie over het onderzoek en het afwegingskader weer. 4
HIEMSTRA (į DE VRIES 1 Veel stappen gezet en ook verbeterpotentĩeel 101 De VV maakt zich zorgen over de manier waarop de organisatie prioriteiten stelt in de projectenportefeuille en de manier waarop zij de geprioriteerde projecten realiseert. Deze zorgen worden versterkt door het verschijnen en verdwijnen van projecten op het totaaloverzicht van projecten, een voornamelijk 'groene' stoplichtenrapportage en onderrealisatie in het watersysteem. 102 Gezien de historie van het waterschap (zie hoofdstuk 2), kunnen wij de zorg van de VV en haar behoefte aan grip en controle verklaren. Haar vraag naar een beheers- en betaalbare projectenportefeuille die in zijn volledigheid gerealiseerd wordt, is daarom begrijpelijk. 103 Om tegemoet te komen aan de wensen van de W heeft de ambtelijke organisatie in de periode 2005 tot nu veel stappen gezet. Iedereen erkent dat dit proces nog niet is afgerond, maar verbeteringen zijn zichtbaar. Het afwegingskader was onderdeel van de verbeterslag. Het kader heeft toegevoegde waarde voor het bepalen of een project bijdraagt aan het vervullen van een wettelijke taak of een bestuurlijke afspraak (zie hoofdstuk 3). 104 Doordat de projectenportefeuille - na besluitvorming door de W - kleiner en daarmee beheersbaarder is geworden, lopen zeker op het gebied van de uitvoering van wettelijke taken veel projecten nu conform planning. Dit leidt tot een rapportage die een erg positief beeld laat zien (groene stoplichten). 105 Het grootste verbeterpotentieel ligt in het realiseren van de projecten en in het goed informeren over de realisatiegraad van het watersysteem. De dynamiek en onzekerheid van projecten in het watersysteem en de uitwisselbaarheid van projecten zorgen ervoor dat niet alle projecten volgens planning verlopen en worden afgerond. Een deel van deze knelpunten die ontstaan door de dynamiek zijn op te lossen met een andere vorm van sturing (zie hoofdstuk 3). Een ander deel zal altijd blijven bestaan en daar zal de VV altijd mee geconfronteerd worden. Hoewel dit 'niet-beïnvloedbaar' is, is het erg belangrijk dat er meer aandacht uitgaat naar de manier waarop de VV over afwijkingen of tegenvallende resultaten wordt geïnformeerd (zie hoofdstuk 4). 5
HIEMSTRA (ļ DE VRIES 2 Prioriteren en realiseren van projecten in perspectief 201 De geschiedenis van het WSHD is van invloed op de behoefte aan betere prioritering en inzicht in de manier waarop deze tot stand komt. Een aantal jaar geleden heeft WSHD te maken gehad met wateroverlast. Dit leidde tot een groot aantal plannen en projecten om nieuwe schade te voorkomen. De projectenportefeuille groeide. Deze groei zette na de fusie aanvankelijk nog door. Projecten van rechtsvoorgangers werden één op één overgenomen wat leidde tot een 'onbeheersbare' projectenportefeuille. Er was geen overzicht van en sturing op de hoeveelheid projecten. Daarnaast werd het WSHD geconfronteerd met een financieel probleem omdat de hoeveelheid projecten niet in balans was met de beschikbare financiële middelen. 202 De onbeheersbare projectenportefeuille, het gebrek aan sturing en de druk op de financiën waren aanleiding om strakker te gaan sturen op de prioritering en realisatie van projecten. In korte tijd nam de organisatie maatregelen om de financiën op orde te krijgen en financiële tegenvallers te voorkomen. Dit knelpunt is daarmee dan ook al ruime tijd opgelost. Grip krijgen op de projecten portefeuille met het afwegingskader De organisatie heeft vanaf de fusie intensief gewerkt om grip en sturing te krijgen op de projectenportefeuille. Een belangrijke maatregel is geweest het opstellen van een afwegingskader. Het afwegingskader maakt zichtbaar of een project bijdraagt aan het realiseren van een wettelijke taak of afspraak, of voortkomt uit de eigen ambities van het waterschap (zie bijlage B). Het afwegingskader ondersteunt de ambtelijke en bestuurlijke organisatie bij het stellen van prioriteiten en voorkomt dat er projecten starten die niet of onvoldoende bijdragen aan de gestelde doelen. Het afwegingskader nader bekeken 203 Het afwegingskader maakt onderscheid tussen drie categoriën projecten:» Categorie 1: het waterschap is verplicht om de taken uit te voeren omdat hier wetgeving geldt en/of afspraken over zijn gemaakt.» Categorie 2: het waterschap kan bespreken of zij de taken wel of niet wil uitvoeren. Er is geen juridische grondslag voor de taken, maar het draagt wel bij aan het realiseren van de doelen van het waterschap.» Categorie 3: het waterschap kan de taken beter niet uitvoeren. De kosten en baten van de taken zijn niet in evenwicht. 204 In het document 'Besluitvormingsystematiek Watersysteem/Wegensysteem' van WSHD wordt aangegeven hoe het afwegingskader toegepast moet worden. Omdat de projecten in het watersysteem een andere dynamiek hebben dan de 6
HIEMSTRA (ļ DE VRIES projecten in de waterketen, gelden aangepaste criteria voor deze projecten: "De besluitvormingssystematiek watersysteem kent een andere opbouw en aanpak dan de systematiek bij zuiveren. In het watersysteem is er sprake van wisselende omstandigheden, is het waterschap geen eigenaar en zijn er veel (openbare) belangen op een kleine ruimte." Gezien deze kenmerken wordt er in het systeem vooral gewerkt aan deeloplossingen: niet het hele systeem kan in één keer worden aangepakt. 205 Het afwegingskader bestaat uit een procesbeschrijving en een scoretabel. Een uitgebreide beschrijving van het proces en de scoretabel is weergegeven in bijlage B. Uit de procesbeschrijving blijkt dat de volgende stappen worden doorlopen bij het prioriteren van projecten:» bepalen van de uitgangspunten of kaders» bepalen van de opgave» bepalen van de maatregel» opname in meerjarenbeleidsplan (MJBP) of begroting» projectuitvoering Uit de scoretabel blijkt dat het waterbeheer wordt getoetst aan de hand van weten regelgeving en bestuurlijke afspraken. En dat de zuivering wordt getoetst aan de hand van de afnameverplichting, de Wvo-vergunning, de Wm-vergunning en overige wet- en regelgeving. 206 In het verlengde van het afwegingskader zijn maatregelen genomen om de sturing op projecten op ambtelijk niveau te verbeteren: het sturen op projectramingen, het opstellen van business cases, de beheersing van risico's en verduidelijken van de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling (opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap). 207 Een belangrijk instrument voor WSHD in het aanscherpen van projectmanagement is de introductie van de projectmethodiek PRINCE2 met ingang van 1 januari 2011. Projectleiders zijn getraind om te werken met PRINCE2. Het verduidelijken van de verantwoordelijkheidsverdeling en het vergroten van de realisatiegraad (binnen gestelde kaders) zijn belangrijke oogmerken van de nieuwe systematiek. 208 Vertegenwoordigers van de ambtelijke organisatie hebben in de gesprekken aangegeven dat de maatregelen vruchten beginnen af te werpen. Eerste opbrengsten zijn bijvoorbeeld:» Projectleiders sturen beter op de (tussen)resultaten en worden hier ook door een programmamanager of lijnmanager op aangesproken. De projectleider rapporteert periodiek de voortgang van zijn project(en) en bespreekt deze rapportages met de programmamanager of lijnmanager, en waar nodig met de heemraad. 7
HIEMSTRA Gį DE VRIES» De afspraken met collega-overheden worden steeds beter gedefinieerd. Waar voorheen sprake was van een afspraak, is nu meer sprake van een overeenkomst. De bijdrage van het WSHD is niet meer ongelimiteerd en de voorwaarden waar het project aan moet voldoen zijn gedefinieerd. Scherpere prioritering leidt tot minder bestuurlijke ruimte 209 De toepassing van het afwegingskader heeft er toe geleid dat het aantal projecten op de 'projectenlijst' van het WSHD is geslonken en zich beperkt tot projecten die samenhangen met wettelijke taken en bestuurlijke afspraken met collega-overheden. Voor de komende periode richten de activiteiten en projecten zich vooral op het realiseren van afspraken uit bijvoorbeeld het regeerakkoord, het hoofdlijnenakkoord, het bestuursakkoord water, het hoogwaterbeschermingsprogramma en de kaderrichtlijn water. 210 De scherpere prioritering van projecten heeft plaatsgevonden met instemming van de VV en wordt zowel bestuurlijk als ambtelijk breed gedragen. Op deze wijze heeft de VV haar kaderstellende rol vervuld, die daardoor tegelijkertijd anders is geworden: door de beperking tot projecten die voortvloeiend uit wettelijke taken en bestuurlijke afspraken, is er veel minder ruimte dan voorheen over om te kiezen welke projecten wel en niet worden uitgevoerd. 211 De kaderstelling door college en de instemming daarmee door de VV heeft geleid tot de volgende doelstellingen:» Het hoogwaterbeschermingsprogramma. Gericht op het verstevigen en ophogen van de dijken voor 1 januari 2018.» De kaderrichtlijn water. Gericht op het bieden en behouden van de juiste kwantiteit en kwaliteit van het oppervlaktewater voor 1 januari 2016. Deze doelstelling is bijgesteld naar 1 januari 2017.» De maatgevende boezemwaterstand. Gericht op een adequate waterberging. Voor 1 januari 2027 in het stedelijk gebied en 1 januari 2017 in het landelijk gebied. Naast deze doelen is er aandacht (bij voldoende capaciteit en middelen) voor het oplossen van prioritaire knelpunten. Dit kunnen bijvoorbeeld milieudoelstellingen of het terugdringen van stankoverlast zijn. 212 Door de duidelijke vastlegging van doelen die behaald moeten worden is op gebied van de uitvoering van projecten het accent verschoven van de kaderstellende rol naar de meer controlerende rol. In het geval van knelpunten (bijvoorbeeld onderrealisatie of budgetoverschrijding) is het aan de VV aan te dringen op passende maatregelen. 8
HIEMSTRA (ļ DE VRIES 213 Door de accentverschuiving neemt het belang van goede informatie over de realisatie van projecten toe. Verantwoordingsinformatie uitgebreid, maar nog niet inzichtelijk genoeg 214 De manier waarop de ambtelijke organisatie verantwoording aflegt is afgelopen jaren uitgebreid. De VV ontvangt informatie over de voortgang van projecten aan de hand van een 'stoplichtenrapportage'. Met kleuren en smileys wordt in één oogopslag helder of het project conform planning en raming verloopt of dat bijsturing nodig is. In het laatste geval, geeft de ambtelijke organisatie ook inzicht in de manier waarop zij bijstuurt. 215 Ondanks de uitbreiding van de informatie over de voortgang van projecten, zijn er binnen de VV twijfels en vragen over de betekenis van de aangeboden informatie. Verschillende bronnen zijn moeilijk tot elkaar te herleiden, planningen worden aangepast en het zicht op het 'op koers zijn' voor de realisatie van meerjarige bestuurlijke doelen is beperkt. Dat is een belangrijke aanleiding voor het rekenkameronderzoek. 9
HIEMSTRA (ļ DE VRIES 3 Prioriteren en realiseren in de praktijk 301 Een belangrijk onderdeel van het onderzoek is het toetsen van de prioritering en realisatie van projecten in de praktijk. Dit is getoetst aan de hand van casusonderzoek. 302 In overleg met de RKC en ambtelijke organisatie van WSHD is gekozen voor de volgende vier casussen: 1) Ecologische verbindingszone 69 2) RWZI Dokhaven 3) Rotonde Brielseweg te Oostvoorne 4) Nieuwe Stadse Zeedijk 303 De casussen zijn een afspiegeling van de vier kerntaken van het WSHD. Het betreft zowel afgeronde als lopende projecten, projecten die variëren in grootte en complexiteit, beheer- en ontwikkelprojecten, projecten voortvloeiend uit wettelijke taken en afspraken en projecten voortvloeiend uit eigen keuzes. De belangrijkste uitkomsten van de casusbesprekingen en weging daarvan worden in dit hoofdstuk weergegeven. Per onderwerp worden eerst de algemene uitkomsten besproken en vervolgens ingezoomd op de bevindingen per casus. Het afwegingskader heeft zijn functie vervuld 304 Uit de gevoerde casusgesprekken blijkt dat het afwegingskader in het algemeen een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan het samenstellen van een beheersbare projectenportefeuille. Door systematisch lijsten met projecten door te lopen en te toetsen of deze projecten daadwerkelijk bijdragen aan de doelstellingen van het waterschap, was het mogelijk om de hoeveelheid van projecten terug te brengen naar een aanvaardbaar niveau. 305 Het afwegingskader gaf directie, college van D&H en VV inzicht in welke projecten noodzakelijk waren en welke niet. Het geeft daarmee antwoord op de vraag: is het noodzakelijk of wenselijk dat het project wordt voortgezet of gestart. Nadat deze keuze is gemaakt met het afwegingskader en projecten onderdeel zijn geworden van meerjarenplannen en de meerjarenbegroting, richten de projecten programmamanagers zich op de vraag welke maatregelen genomen moeten worden om het project te realiseren. Deze 'inhoudelijke' beoordeling blijft een taak en verantwoordelijkheid van de projectleider of lijnmanager, die in de praktijk deze rol ook op zich nemen. In de uitvoeringspraktijk speelt het afwegingskader alleen op de achtergrond een rol. 306 Hoewel het onderscheid tussen wettelijke taak of niet wettelijke taak helder lijkt, is het in de praktijk soms moeilijk te bepalen. Bijvoorbeeld, in het geval van dijkversterking leidt de inhoudelijke toets tot de constatering of een dijkvak versterkt moet worden of niet. Echter, er moeten keuzes gemaakt worden over de kwaliteit van de versterking (de duurzaamheid, de wijze waarop het beheerd en onderhouden moet worden, et cetera). Naast het 'systematische kader' blijft een 10
HIEMSTRA (ļ DE VRIES inhoudelijke toets belangrijk. Dit geldt ook voor bijvoorbeeld de aanleg van wegen. Het waterschap is verplicht bij te dragen aan de verkeersveiligheid. Echter, of de aanleg van een fietspad in een bepaald gebied daadwerkelijk tot minder ongevallen leidt, is niet altijd vast te stellen. Een inhoudelijke onderbouwing van een project (en de goedkeuring daarvoor van D&H en VV) blijft een essentiële aanvulling. 307 Niet alle projectleiders van de geselecteerde casusprojecten kennen en gebruiken expliciet het afwegingskader voor de beoordeling van individuele projecten. Een enkeling geeft aan altijd het kader te hanteren alvorens een project voor te stellen. De anderen geven aan het kader niet expliciet te kennen en gebruiken, maar kennen wel de inhoudelijke toetspunten (voortkomend uit afspraken of landelijke richtlijnen), die voor hun project van belang zijn De ambtelijkelijke organisatie is ervan doordrongen dat het waterschap alleen wettelijke taken en bestuurlijke afspraken uit wil voeren. De belangrijkste functie van het afwegingskader is daarmee vervuld. 308 Het niet altijd expliciet kennen of gebruiken van het afwegingskader, maar wel van de relevante inhoudelijke toetspunten, geeft aan dat er een verschil is tussen 'de wereld van concernsturing' (met een afwegingskader) en 'de wereld van de uitvoering' (bekend met de wetten, taken en afspraken voor de eigen sector en het eigen project). Op het moment dat deze 'werelden' bij elkaar moeten komen, zoals bij het doorgeleiden en 'vertalen' van inhoudelijke informatie via formats van het concern naar college en W, leidt dit wel eens tot een moeizaam proces en onbevredigende 'vulling van formats'. 309 De aanleg van de ecologische verbindingszone 69 is in 2005 gestart en was onderdeel van provinciale plannen. Het waterschap wilde leidend zijn in de aanleg, omdat zij hiermee een groot deel van de behoefte aan waterbergingscapaciteit kon vervullen. De provincie was een belangrijke financier: 100 o 7o voor de droge en 50 0 7o voor de natte verbindingen. In 2007 is de aanleg daadwerkelijk gestart. In die tijd was het afwegingskader nog niet opgesteld en operationeel. De inhoudelijke afwegingen om te starten waren het kunnen realiseren van de eigen taken en doelstellingen (waterberging) onder gunstige financiële voorwaarden. 310 RWZI Dokhaven is geen project maar een (ondergrondse) zuiveringsinstallatie (incl. afvalverwerking). Op het gebied van zuivering is het voor het WSHD een belangrijk deel van de zuiveringsactiviteiten (40 0 7o). De werkzaamheden die aan het (transportsysteem van) RWZI worden uitgevoerd, zijn onderdeel van meerjarenafspraken met en worden inhoudelijk getrokken door de gemeente Rotterdam. Inhoudelijk is er dus een zekere afstand in het vaststellen van de prioriteiten. Wshd betaalt mee volgens een kostenverdelingsovereenkomst, die is gebaseerd op een richtlijn van UvW en VNG. Zodra Rotterdam projecten wil gaan voorbereiden vindt er overleg plaats met WSHD, waarbij de resultaten van studies worden voorgelegd. Daarnaast voert WSHD in voorkomende gevallen een technische toets op locatie uit om te kijken of voorgestelde activiteiten nuttig en nodig zijn en of er eventuele (goedkopere) alternatieven zijn. Op het operationele niveau is het meerjarenbeleidsplan en de meerjarenbegroting van het WSHD bepalend. De 11
H I E M S T R A Ġį DE VRIES dingen die daarin zijn opgenomen - en goedgekeurd door de W - worden gewoon uitgevoerd. Voordat een activiteit/project in het meerjarenplan en de meerjarenbegroting terecht komt, vindt een prioritering plaats conform het daarvoor geldende afwegingskader (met scores die leiden tot kwalificatie A, B, C of D). 311 De prioritering van het project Rotonde Brielseweg is relatief eenvoudig te duiden. In het verleden zijn er afspraken gemaakt tussen de provincie en een rechtsvoorganger van WSHD. Daarmee werd het een project van de belangrijkste categorie (D). 312 Het project Nieuwe Stadse Zeedijk maakt onderdeel uit van het dijkversterkingsprogramma. Het college geeft prioriteit aan de uitvoering van dit programma en het Rijk subsidieert voor een belangrijk deel. De afspraken met het rijk zijn vastgelegd in het Hoogwater Beschermingsplan en er zijn voldoende (eigen plus rľjks-)middelen om de bijbehorende projecten uit te voeren. Het werk volgt een relatief gereguleerd proces. De huidige situatie van de dijken wordt om de 6 jaar getoetst aan de landelijke normen. Wanneer een dijk of dijkvak niet voldoet, moet deze versterkt worden. In principe moet ieder vak dat niet voldoet worden aangepakt. Keuzes kunnen gemaakt worden in bijvoorbeeld 'kwaliteitsniveau', esthetische kenmerken, wel/geen aanleg van fietspaden e.d. Blijvende aandacht voor scherpere sturing op projectrealisatie nodig De initiatieven van het waterschap om de sturing op projecten aan te scherpen is voor alle betrokkenen merkbaar en zichtbaar. Het meest genoemd in de casusgesprekken is de introductie van de PRINCE2 methodiek Toch blijft het voortdurend ontwikkelen van de sturing door project- en lijnmanagers belangrijk. We constateren dat hoe langer het geleden is dat projecten zijn gestart, hoe minder sturing er was en soms nog is. Dat laat enerzijds de vooruitgang zien, anderzijds vraagt dit om een continue ontwikkeling van aandacht voor sturing.. Ook de 'oude' projecten moeten worden uitgevoerd om de vastgestelde doelen te realiseren. Zeker in projecten waar het waterschap niet de leidende partij is (bijvoorbeeld financiële bijdrage aan projecten provincie) en sturing complexer, is aandacht voor de eigen sturing belangrijk. 313 De directieraad heeft volgens de geïnterviewden recent plannen vastgesteld om het opdrachtgeverschap duidelijker in te vullen. Dit zien wij als een erkenning vanuit de ambtelijke leiding dat verdere aanscherping van de projectsturing nodig is. 314 Binnen de ambtelijke organisatie is begrip voor de behoefte aan meer grip en controle van de W. Dit lijkt vooral voort te komen uit zorgen over de achterblijvende realisatie van projecten en het daarmee achterblijven van de doelrealisatie in het programma watersysteem. De geïnterviewden hopen dat de behoefte aan meer grip en controle niet doorslaat. Het gaat om evenwicht tussen 12
HIEMSTRA (ļ DE VRIES deze behoefte enerzijds en de ambitie/wens meer te sturen op hoofdlijnen anderzijds. De realisatie van hoofddoelen zou centraal moeten staan. 315 Naast een aanscherping van de sturing op projecten, is voor een voortvarende realisatie van belang dat er een evenwicht is tussen het aantal projecten, de inzet van beschikbare financiële middelen en de beschikbaarheid van mensen (kwantitiatief en kwalitatief). Het scherper prioriteren dat afgelopen jaren en ook recent heeft plaatgevonden, draagt daar aan bij. Een recent voorbeeld is het vaststellen van het uitvoeringsplan voor waterbeheerprojecten in juni jl. De hoeveelheid projecten, de daarvoor benodigde capaciteit en financiële middelen is hiermee voor deze projecten beter op elkaar afgestemd. 316 De kwaliteiten van individuele projectleiders, programmamanagers en directieleden is een belangrijke factor voor succes. Hoe meer het waterschap beschikt over projectleiders, programma- en lijnmanagers die het sturen op realisatie Mn hun genen hebben', hoe meer effect de sturing vanuit het bestuur op de voortgang en realisatie van projecten heeft. Instrumenten als PRINCE2 alleen blijken daarvoor belangrijk, maar zijn niet genoeg. Voorbeeldgedrag en elkaar aanspreken is nodig, wat nog niet overal gemeengoed is. 317 Voor het verhogen van de realisatiegraad van projecten is volgens de geïnterviewden mogelijk verbetering door te voeren in portfoliomanagement. Hierbij wordt gelet op de samenhang tussen projecten, die van invloed is op de realisatie van ieder van de afzonderlijke projecten. 318 Wij hebben in de gesprekken niet gehoord dat de portefeuille van projecten die het watersysteem betreffen op andere wijze worden aangestuurd, terwijl daar in termen van realisatie winst mee te behalen zou zijn. In het waterschap Rivierenland (zie hoofdstuk 5) en andere waterschappen, worden specifieke maatregelen genomen om mogelijke vertragingen door de complexiteit binnen de perken te houden. Voorbeelden zijn het versterken van de capaciteit op het gebied van grondtransacties In de aanbevelingen werken we dit verder uit. 319 De casus Ecologische Verbindingszone 69 wijst uit dat de zorg van de VV over de realisatie van het projecten in het programma 'watersysteem op orde' grond hebben. De periode van 2008 tot nu kenmerkt zich vooral door: «Onduidelijkheid. In het proces zorgen wisselingen in personeel ervoor dat betrokkenen niet precies weten wie verantwoordelijk is voor het project en wat de bijdrage is die het project moet leveren aan het totale programma 'watersysteem op orde'. Deze wisselingen maken het het ook moeilijk om inzicht te krijgen in de voortgang van het traject en de oorzaken voor kostenstijging en vertraging.» Onzekerheid. Bij de uitvoering van het project is WSHD sterk afhankelijk van derden (bijvoorbeeld grondverwerving en afnemende beschikking subsidie) en kan daarom niet altijd gericht sturen op de voortgang van de projecten. «Hoewel externe oorzaken van invloed zijn, zien wij in de manier waarmee daar wordt omgegaan geen duidelijke sturing. 13