Interviewverslag Succesvol inspecteren Ir. Jan van der Poel, Raad voor Accreditatie, 4 oktober 2010 te Utrecht Door: Angelique Schrama, Tony Koeleman Ir. Jan van der Poel is bestuurder/algemeen directeur van de Raad voor Accreditatie. De Raad voor Accreditatie is sinds 1 januari 2010 bij wet aangewezen als de Nationale Accreditatie Instantie. Hij beoordeelt certificatie-instellingen, keuringsinstituten, inspectieinstellingen en laboratoria op deskundigheid, objectiviteit en de waarborging van continuïteit op vrijwillige basis. Website: www.rva.nl Wat is uw beeld bij de toekomst van de inspectiewereld? De definitie van inspecteren hangt af van degene die inspecteert. Als we het binnen het accreditatiedomein over inspectie-instellingen hebben, dan hebben we het over iets heel anders dan bij de overheidsinspecties. De Inspectie voor het onderwijs is een uitzondering hierop. Dat is een geaccrediteerde rijksinspectie die daarnaast ook andere taken heeft die anders zijn dan die van de meeste inspectie-instellingen. Het kenmerkende verschil zit hem in het feit dat rijksinspectie-instellingen mede bedoeld zijn om te handhaven. En handhaven vind ik een overheidstaak. Alles wat in de private sfeer zit, zit voor mij niet in de handhavingstaak. Daar ben ik zwart-wit in. Moet de handhavingstaak ook bij de overheid blijven wat u betreft? Ja. Wat niet wil zeggen dat je met elkaar niet in dezelfde regelkring kunt zitten. Kunt u deze regelkring uitleggen? Om een auto te besturen heb je een rijbewijs nodig. Dat rijbewijs is een keuring op zowel de theorie als de praktijk van jouw vermogen om de verkeersregels te kennen en toe te passen bij het gebruik van een auto. Dat hoef je dan maar één keer te doen. Dat is een ex-ante erkenning. Je hoeft geen tien te halen, een zes is ook voldoende. Dat is voor de maatschappij voldoende borging om mensen aan het wegverkeer te laten deelnemen. Bij een certificaat doe je bijvoorbeeld ieder jaar een herexamen. De handhavers, in mijn voorbeeld de politie, letten op door rood rijden, te hard rijden et cetera. Daar kan de overheid signalen uithalen, zoals tachtig procent rijdt te hard op de snelweg. Kennelijk is de regeling die we hebben niet effectief. Daar moeten we wat mee. Dan denk ik dat de handhaver, de overheid, moet nadenken over wat zij zou willen veranderen aan de snelweg en/of de rijexamens. Zij zal daarvoor in overleg gaan met het CBR, de certificerende instelling voor het rijexamen, en andere stakeholders. Bij grote aantallen, zoals bij het rijexamen, betrek je partijen als de politiek, de ANWB en de vereniging van eigen rijders bijvoorbeeld. Gaat het om kleine aantallen, dan kun je direct de dialoog aangaan met de eindgebruikers. Dat zie je bijvoorbeeld bij asbest. Daar zijn de asbestverwijderaars en de certificatie-instellingen bekend. Interview Jan van der Poel RvA def 1
Dat is de regelkring die ik bedoel. Hoe kun je je systeem verbeteren door informatie te verzamelen en partners te laten deelnemen, terwijl je wel ieder je eigen rol en verantwoordelijkheid houdt: de handhavers blijven handhaven, certificeerders blijven certificeren. Maar ze praten wel met elkaar. Voor asbest hebben we een systeem waarin bedrijven worden gecertificeerd. Als de Arbeidsinspectie in het veld kijkt, dan zien ze allerlei fouten en overtredingen. Maar dat komt eigenlijk niet bij elkaar. De Arbeidsinspectie gaat dan naar de beleidsdirectie van SZW en VROM waar ze duidelijk maken dat het daar niet goed gaat. Dan komt er wat nieuws en de certificeerders, de asbestverwijderaars en de lagere overheden blijven in verwarring achter. In de wereld van de asbest is het heel aantrekkelijk om de bloemetjes net aan de rand van het ravijn te plukken. De beloning voor het begaan van een overtreding is groot. De pakkans is klein. De Arbeidsinspectie moet blijven handhaven rond asbestovertredingen, alleen moet de regelkring rond asbest wel worden verbeterd. Daar zijn alle partners in het systeem erg zoekende. Als de certificeerder een asbestcertificaat intrekt, dan is zijn klant zijn broodwinning kwijt. De consequentie is wellicht net zo verstrekkend voor de asbestverwijderaar als een handhavende Arbeidsinspectie. Dat is zo, er is daarmee een stimulans om het goed te doen. Toch denk ik dat je de rollen gescheiden moet houden. Ook loopt de certificeerder het risico een claim te ontvangen van zijn klant. De spelregels rond certificering horen zo goed te zijn dat je bij het volgen daarvan claimvrij kunt opereren. Als dat niet zo is, kan het systeem van geaccrediteerde certificatie niet werken. Het kan heel goed zijn dat er domeinen zijn die niet geschikt zijn voor vrijwillig toezicht. Die we als maatschappij kennelijk te eng, te belangrijk of te riskant vinden. Dan moet de overheid dat vooral zelf doen. Er is wel een tendens waarneembaar waarin de overheid allerlei toezichtstaken privatiseert. Dat is politiek gewenst. Ik weet niet of het politiek bewust gewenst is dat de overheid zijn handhavingstaken overdraagt aan de markt, wel dat de inspecties efficiënter opereren. Er is wel een roep om minder regels. Ja, minder regels en meer controle. Dat is volgens mij een tegenstelling. Ik verzet me daar ook wat tegen. De overheid moet keuzes maken in welke risico's nu echt bekeken moeten worden. Als de overheid het zo belangrijk vindt dat asbest goed geregeld wordt, dan moeten ze ook bereid zijn dat gewoon zelf te doen. Dan kun je kijken of je daar een stuk van de markt bij kunt gebruiken om de inspectiedruk niet onnodig hoog te maken. Maar er zijn ook risico s waarvan je je kunt afvragen of de overheid zich daar nu wel zo nodig mee bezig moet houden. De column Het aanbod creëert de vraag van Johan Schaberg in het NRC van 4 september 2010 was mij uit het hart gegrepen. Youp van t Hek signaleerde die tendens ook. Hij had het afgelopen zaterdag over de grootouderoppasregeling. Hoe gek willen we het hebben? We kunnen wel steeds meer toezicht houden. De certificeringsinstellingen zullen niet gauw nee zeggen. Hé, een nieuw product! Moet van de overheid. Dankjewel. Maar is het nu verstandig? Voeg je wat toe aan het vertrouwen dat mensen willen hebben in bepaalde activiteiten? Of voeg je alleen maar bureaucratie toe? En snijd je het weg bij de overheid en voeg je het alleen maar toe in het private domein? Waar blijft de eigen verantwoordelijkheid? Interview Jan van der Poel RvA def 2
En zet deze tendens zich door, of gaat de wal het schip keren? Ik hoop en verwacht wel dat deze tendens gaat keren. De maatschappij zal gaan protesteren. Dat zie je ook aan de artikelen die ik noemde. Het is altijd maar erbij, het is zelden of nooit eraf. Ik begrijp niet dat een club als ACTAL hier niet op geageerd heeft. En waarom een organisatie als VNO niet harder protesteert. En dan wel gericht. Minder lasten, één loket: dat is allemaal heel abstract. In het regeerakkoord is ook weer sprake van één inspectiedienst. Of dat een oplossing is? Dan ga je van een op de hoogte zijnde instantie naar een niet op de hoogte zijnde instantie. Ik vrees dat het dan nog meer procedure en nog minder inhoud wordt. Bij handhaving moet je snappen waar het over gaat. Er moet vakkennis bij betrokken zijn. Hetzij in het opstellen van risicoprofielen, hetzij in de uitvoering: je moet inhoudelijk wel weten waar het over gaat. Moet je dus per domein, per risicogebied bepalen wat je aan de markt kunt overlaten? Ik denk het wel. Er is geen generieke oplossing voor. Er zijn wel generieke oplossingen voor een stramien van denken: het basisconcept, de regelkring. Dat is een leuk afwegingskader. Als je dat wilt toepassen, is het iedere keer helemaal anders. Voor de gekkekoeienziekte bij de VWA, voor hijskranen bij SZW, voor asbest bij VROM en SZW, of bouwplantoetsing bij VROM. Het gaat om een risico-inschatting. Zekerheid krijg je toch nooit. Speelt de Raad voor Accreditatie ook een rol in dit soort discussies? Alleen als de mensen hier komen. Wij zijn een volginstituut. Wij horen geen beleidsmakers te zijn. Wel kunnen wij door ons contact met vele partijen en door onze specifieke deskundigheid op het gebied van conformiteitsbepalingen beleidsmakers helpen betere, bewustere keuzes te maken. Dat doen we graag. Onze missie is bewerkstelligen dat gebruikers van conformiteitsverklaringen een gerechtvaardigd vertrouwen hebben in de waarde ervan. Wij volgen in principe wat gebruikers willen. Daar gaat het om. Die bepalen het niveau van vertrouwen. Zij geven zelf aan of ze accreditatie willen of niet. Wij moeten accreditatie niet willen verkopen en meedoen aan het zelfrijzendbakmeelverhaal. Accreditatie moet wat voorstellen. Mensen moeten op geaccrediteerde verklaringen kunnen vertrouwen. In veel gevallen is accreditatie ook niet nodig. Het is ook kostenverhogend, dus accreditatie moet bewust gewenst zijn. Natuurlijk proberen wij uit te leggen hoe geaccrediteerde certificeerders, laboratoria et cetera een bijdrage aan risicoreductie en vertrouwen kunnen leveren. Of de markt bereid is die prijs te betalen, dat is iets heel anders. Als Raad voor Accreditatie vinden wij het prima dat niet alles geaccrediteerd is. Dan is er tenminste verschil in niveau van vertrouwen en betrouwbaarheid. Bij misstanden in certificeringsland wordt accreditatie vaak als oplossing gesuggereerd. Denk maar aan zelfverklaarde keurmerken. De roep is er, maar de Raad stelt zich terughoudend op. Hoe lossen we dit op? Maar wie dwingt dit af? Aan de ene kant wordt er op ons gemopperd: we doen het niet goed, we zijn te duur, te traag. Aan de andere kant vindt men dat bepaalde dingen geaccrediteerd moeten worden. Daar kan ik niet zo veel mee. Wie bepaalt nu wat geaccrediteerd moet worden? Dat bepaalt de markt. Soms zijn het certificatieinstellingen die dat voor zichzelf vinden, maar soms ook niet. Er zijn heel veel schema's zonder accreditatiestempel. Het is niet verplicht en dat zou ik ook niet willen. Maar als burger denk je: hier zit een milieukeurmerk of een fairtradestempel op. Dus dat zit wel goed. Dan kunnen ze op de Keurmerkwijzer van Consuwijzer kijken hoe goed of hoe slecht het keurmerk is. Interview Jan van der Poel RvA def 3
Maar ook de keurmerken op Consuwijzer moet je zelf aanmelden. De lijst is lang niet volledig. Dat begint langzamerhand een beetje te werken. Als het keurmerk er niet op staat, dan kun je je als consument afvragen of dat keurmerk wel wat is. De Keurmerkenwijzer krijgt pas waarde als er behoorlijk wat keurmerken inzitten. Hier is het support van bijvoorbeeld de Consumentenbond weer belangrijk. Veel consumenten gaan ervan uit dat de overheid wel regelt dat iets goed is. Wordt de rol van de burger belangrijker bij accreditatie? De burger als consument heeft voornamelijk indirect met ons te maken, bijvoorbeeld met energielabels van huizen. Radar had aangetoond dat het energielabel wel drie verschillende waarden kon hebben voor hetzelfde huis. Wij hadden net vastgesteld dat het energielabel niet te accrediteren was. Het was niet toetsbaar en niet eenduidig genoeg. Dan merkt de consument er wel wat van, maar die legt de relatie met de Raad helemaal niet. Dat hoeft ook niet van ons. De burger en de media hebben wel invloed op de politiek. Via de politiek komt het bij de wetgever. Daar komt de connectie met ons dan weer. Zo ook met het energielabel: het moest van Europa, maar het mocht van de politiek niets kosten. Dus bedenkt de overheid iets ertussenin. Je ziet iedere keer dat bedrijven óf de overheid óf een markt óf ellende zien. Dan gaan ze wat doen. Op een gegeven moment vraagt iemand zich af hoe je dat dan kunt vertrouwen, en dan kom je uit bij accreditatie. Dat zie je nu bij een keurmerk rond maatschappelijk verantwoord ondernemen: de MVO-prestatieladder, die door een aantal certificerende instellingen in de markt wordt gezet. Als het ze lukt om dat zonder accreditatie te doen, dan zullen ze het daarbij laten. Het is gewoon goedkoper. En als er voldoende vertrouwen is, waarom niet? Maar als de politiek of overheid er ooit mee bezig zou gaan, dan kun je erop wachten dat ze zeggen: Dan wil ik het wel geaccrediteerd hebben. Maar de rekening komt vervolgens bij de certificerende instellingen, en daarna bij hun klanten. Voor private klinieken en ziekenhuizen is er een keurmerk dat niet geaccrediteerd is. Er wordt soms tegen ons gezegd dat dit wel zo zou moeten zijn. Maar het primaat ligt niet bij ons. Wij moeten transparant en toegankelijk zijn. Wij hebben een raad van toezicht en adviespanels, zodat stakeholders ons kunnen blijven toetsen. Ik denk dat het zo hoort. Volgend, maar positief kritisch. Aangeven wat er kan, maar ook de nadelen schetsen. Voor de kinderopvangregeling wilde men een volledige erkenningsregeling. Wij hebben aangegeven: weet je wel wat dat kost? Wil je dat echt? Wat bereik je ermee? Er zijn grenzen aan ons systeem. Dat hebben we gemerkt met de persoonscertificering rond VCA. Er waren al één miljoen mensen gecertificeerd. De effectiviteit van het preventieve toezicht is over een grens gegaan, en ik kan niet eens zeggen waar. Je kunt niet waarmaken dat je van een miljoen mensen echt weet hoe die gepresteerd hebben. Dat moet je op een andere manier regelen, zoals met een diplomaregeling. Dan wordt het verwachtingspatroon anders, zodat er weer balans is met de realiteit. Komt er dan een accreditatie-light-versie aan? Nee. Waarom? Ik kan me voorstellen dat je bijvoorbeeld bij keurmerken heel snel kunt zien of aan bepaalde basale voorwaarden is voldaan. Dat doen we ook. We hebben het Ministerie van Economische Zaken geholpen een toets te ontwikkelen voor keurmerken. Die is gebaseerd op accreditatie-uitgangspunten. Interview Jan van der Poel RvA def 4
Dat is de keurmerktoets, en die wordt ook door ons uitgevoerd: er komt een rapportcijfer uit. We denken wel mee en we stoppen onze kennis erin. Gaat de Raad voor Accreditatie de komende jaren een andere rol spelen bij de samenwerking tussen privaat en publiek? Ik denk het wel. Het startsein is gegeven door de VWA. Die zet in op horizontaal toezicht. Waar in theorie de regelkring die ik net beschreef ingezet lijkt te worden: waar handhavers en inspectie-instellingen van de overheid zich veel meer toeleggen op handhaving en systeem toezicht, en zich de vraag stellen: bereikt het totaal het effect dat we willen bereiken? De Raad voor Accreditatie geeft het vertrouwen aan de certificeerders en nodigt de VWA uit om af en toe mee te lopen. Er wordt in toenemende mate gebruikgemaakt van die uitnodiging. Dan zie je dat ze soms ook hele specifieke tips hebben voor ons accreditatiewerk om het voor de VWA perfect te krijgen. Soms zijn dat kleine aanpassingen. Wij zetten dat in het accreditatieprotocol. Op die manier maak je het samen beter. Die tendens zie ik doorzetten. Een andere ontwikkeling voor ons eigen werk is risicogericht beoordelen. Het is nu one size fits all. Je bent zo en zo groot, je hebt deze verrichtingen, dat zijn dus zo veel beoordelingsdagen en zo veel vakdeskundigen. Het houdt geen rekening met je performance over de afgelopen jaren. De accreditatienorm staat een andere benadering wel toe. We maken daar al heel af en toe gebruik van, door niet ieder jaar maar bijvoorbeeld iedere anderhalf jaar langs te komen. Dat scheelt de klant duizenden euro's en ons capaciteit. Verder speelt de maatschappelijke impact een rol. Als er bij het Nederlands Forensisch Instituut wat misgaat, dan kan dat grote consequenties hebben. Als er bij een laboratorium dat de kleur van bloemen vaststelt, iets misgaat, dan is de maatschappelijke impact beperkter. De performance in het verleden en de maatschappelijke impact gaan samen de intensiteit van onze beoordeling bepalen. Voor velden waar voldoende spelers op zitten, zouden wij wat meer generieke informatie moeten gaan voortbrengen. Wij doen onze controles, wat komt daar voor generieke informatie uit? Waar gaat het meeste fout? En moeten wij ons daar niet meer op gaan richten? Dat moeten we dan ook bekend maken. Wij kunnen ons aandeel in de regelkring dan beter leveren. En idealiter zou je per werkveld de beoordeelde een benchmark kunnen aanbieden. Maar dit is de derde stap. Als we risicogericht kunnen beoordelen en generieke informatie kunnen aanleveren, dan zijn we al een heel eind. Bent u ook een voorstander van de accreditatie van rijksinspecties? Wij zijn voorstander van accreditatie op basis van vrijwilligheid. Wij zijn er voorstander van dat rijksinspecties bewust met kwaliteit bezig zijn. Dat mag graag accreditatie zijn, maar dat hoeft helemaal niet. De Onderwijsinspectie heeft deze afweging gemaakt, die zijn geaccrediteerd en die hebben er ook wel baat bij. Maar als je er niet in gelooft, dan wordt het nooit wat. Als je het alleen voor het certificaat doet: laat dan maar zitten. Wat zou het ze kunnen brengen? Dat ze zich beter afvragen waar ze op toetsen. Wat proberen ze aan te tonen? Wat is de specificatie waar het geïnspecteerde object aan dient te voldoen? Hoe harmoniseer ik de mensen die de onderzoeken doen? Wat is de structuur? Wat gebeurt er als iemand er niet is? Het vaststellen van kwalificaties en competenties. Onafhankelijkheid, onpartijdigheid en borging. Maar dit kan op veel manieren. Accreditatie vind ik dan wel een betere kapstok dan ISO 9000 of het INK-model. Interview Jan van der Poel RvA def 5
Wat betekent globalisering voor de Raad voor Accreditatie? Voor ons betekent het heel tegenstrijdig dat wij ons voornamelijk op Nederland concentreren. Dat komt door de onderlinge erkenning. En Europees is dat nu wettelijk vastgelegd. Accreditatie wordt gelijkwaardig geacht voor alle lidstaten. Dat proberen we mondiaal ook te bereiken. Globalisering geldt met name voor certificeerders, in mindere mate voor laboratoria en nog minder voor inspectie-instellingen. In Nederland hebben we te maken met filialen van grote internationale certificeerders. Hoeveel vat heb je daar nog op? Ook al moeten wij formeel worden ingeschakeld bij een accreditatie, kan dat botsen met het moederland. Maar dit helpt met het harmoniseren. De grote certificeerders worden dominant in normgroepen. Je kunt je dan afvragen of de normen nog wel op evenwichtige wijze tot stand komen. Normen, en wellicht zelfs de accreditatienormen, kunnen dan in de richting geduwd worden dat ze uiteindelijk niet zo veel meer voorstellen. Dat zou tot een vervlakking van de betrouwbaarheid kunnen leiden. Zij willen een hoop vrijheid, en dat kun je bereiken door de regels soepeler te maken. De grote certificeerders gaan zich ten slotte in toenemende mate toeleggen op zaken die ze in de hele wereld kunnen toepassen. Dit creëert mogelijkheden voor lokale nichespelers voor regionale, specialistische vragen. Er zijn certificeerders die ook willen adviseren, voor de bezetting van hun personeel en voor het opleiden van junioren. Het mag echter niet van de accreditatienorm. Kan de Raad dat niet voor hen oplossen? Dan heb je het over de Chinese walls. Bij de inzet van freelancers heb je dat nu ook al: daarvan weten certificeerders ook niet altijd precies wat ze doen. De kans op vermenging is al vrij groot. De norm moet dan veranderen, maar in theorie moet het wel kunnen. Er wordt wel gezegd: Een certificerende instelling moet ook advieswerk kunnen doen en kunnen aantonen dat ze dat niet verwart met haar certificatievak. Als dat dan helder genoeg aangetoond wordt, waarom niet? Vertrouwen is toch ons vertrekpunt. In de norm is al een risico-evaluatie opgenomen. Bedrijven moeten zelf een inschatting maken rond hun onafhankelijkheid. Dat zou ook spelen als ze advieswerk gaan doen. Ze moeten een commissie hebben die daar ieder jaar naar kijkt. Vaak ligt het niet zo heel erg aan de normen, die zijn namelijk best goed. Wat lastiger is, is dat je ze ook moet willen gebruiken zoals ze bedoeld zijn. Voor je het weet, kom je in de Amerikaanse val, waarin je alles uit moet schrijven wat wel en wat niet mag. Wij zijn toch meer van het Rijnlandse model. Ook bij de Raad. Certificeerders kunnen dus best meer ruimte nemen? Ja, maar zij houden elkaar vaak gevangen. Gaat de Raad voor Accreditatie op in die ene rijksinspectie uit het regeerakkoord? Ik heb er als Raad voor Accreditatie geen behoefte aan om verheven te worden tot de gezamenlijke inspectieautoriteit. Ik denk dat dat niet goed is. Je moet wat spanningsvelden overhouden in de wereld, zoals ik ook in het begin van ons gesprek al aangaf. Als alles in één club zit, wordt het ook wat minder transparant en meer complex. Ik heb met regeltechniek geleerd dat het heel mooi, maar ongelooflijk moeilijk is om een regeling voor een vergaand geïntegreerd systeem te maken. Ontkoppelen helpt heel veel bij het behapbaar maken van de complexiteit. Je wint aan inzicht, terwijl je maar weinig inboet aan regelnauwkeurigheid. Interview Jan van der Poel RvA def 6