Accreditatie: zelfregulering en toezicht

Transcriptie

1 Accreditatie: zelfregulering en toezicht (Hoe) Kan accreditatie het publiek belang dienen? Conferentie RvA, 9 juni 2016 Professor Philip Eijlander (hoogleraar staats- en bestuursrecht Tilburg Law School en voorzitter Adviespanel Belanghebbenden van de RvA) 1. Het is vandaag (9 juni 2016) Wereld Accreditatie Dag. Het centrale thema van deze dag is: Accreditation: a global tool to support Public Policy. Ik sluit in mijn bijdrage graag aan bij dit centrale thema. Ik vraag mij af of en hoe accreditatie het publiek belang kan dienen. Kunnen certificering en accreditatie zelfregulerende mechanismen ondersteunen en, onder omstandigheden wellicht zelfs, in de plaats treden van (publiek) toezicht? Kan

2 accreditatie een verbindende rol vervullen tussen overheidstoezicht en private controlesystemen? Deze vragen tracht ik in het vervolg van mijn bijdrage (van ongeveer 15 minuten) van een antwoord te voorzien. 2. Om te beginnen iets meer over de plaatsbepaling van accreditatie. Accreditatie is verbonden aan conformiteit beoordelende activiteiten waaronder certificering. Maar ook testen, keuren, kalibratie, verificatie en inspectie. Het heeft als oogmerk de beoordeling en bewaking van de kwaliteit van het werk van de certificerende instellingen. De Raad voor Accreditatie (RvA) is de gezaghebbende instantie die formeel erkent dat een instelling of persoon competent is voor de uitvoering van specifieke conformiteit beoordelende taken. De RvA is zo de kroon op het werk van de beoordeling op

3 normconformiteit. Accreditatie geschiedt, in tegenstelling tot certificatie, niet in concurrentieverhoudingen. De RvA heeft de status van een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Dat betekent dat de RvA (ook) publieke taken vervult, maar niet onder de (directe) verantwoordelijkheid van de overheid, van een minister. Dit valt ook binnen het bereik en de normering van de EG-Verordening 765/2008 die de Europese Accreditatie-Infrastructuur bevat. Zo mag een lidstaat slechts een nationale accreditatie-instantie (nai) hebben. Accreditatie is een activiteit van openbaar gezag. Een NAI dient zonder winstoogmerk te werken, dient te voldoen aan kwaliteitseisen, dient lid te zijn van de European Co-operation for Accreditation (EA) en dient deel te nemen aan een strikt

4 en transparant systeem van peer review door andere NAI s. 3. Certificering en accreditatie stammen uit het private domein. Marktpartijen hechten onder omstandigheden betekenis en waarde aan de professionele beoordeling van producten, diensten of processen. Zijn deze conform aan de vastgestelde normen of kwaliteitseisen? Hierdoor ontstaat vertrouwen waardoor transacties in het handelsverkeer eerder tot stand komen. Het is, anders gezegd, een informatiemiddel om meer vertrouwen, zekerheid en eenduidigheid te verkrijgen. 4. De afgelopen jaren zien we ook een groei van certificering en accreditatie in het publiek domein. Deze ontwikkeling staat hier tijdens deze conferentie in de aandacht. We denken dan aan de toepassing van certificatie (en accreditatie)

5 in het kader van het beleid van de overheid, bij de borging van publieke belangen, bijvoorbeeld op het terrein van de veiligheid, het milieu en de zorg. Het gebruik van certificering kan worden gezien tegen de achtergrond van deregulering en zelfregulering, een terugtredende overheid en de inzet van meer marktconforme instrumenten bij de behartiging van publieke belangen. 5. Meer specifiek wordt certificatie ingezet in het kader van het toezicht op en de handhaving van wettelijke regelingen. Aldus kan certificatie een verschuiving betekenen van de lasten voor toezicht en handhaving naar private partijen. Na eerder onderzoek heb ik vier varianten onderscheiden in de mogelijke beleidstoepassing van certificatie. Het betreft achtereenvolgens: de marktordeningsvariant, de

6 toezichts(ondersteunings)variant, de toelatingsvariant en de erkenningsvariant. In deze vier varianten is er sprake van een oplopende intensiteit van de band tussen certificatie en publieke taakvervulling. De rechtsgevolgen van het beschikken over een certificaat zijn nog beperkt bij de marktordeningsvariant, maar juist aanzienlijk in de erkenningsvariant. Naarmate de gevolgen voor de publieke taakvervulling groter kunnen zijn, neemt de regulering van overheidswege (uiteraard) ook toe. (NB in het kabinetsstandpunt van 2003 (kamerstuk nr. 1) heeft men dit teruggebracht tot de volgende drie varianten: zelfreguleringsvariant, toezichts(ondersteunings)variant en de toelatingsvariant). In de eerste variant is sprake van bevordering van publieke doelen met conformiteitsbeoordeling zonder dat er

7 een relatie is met regelgeving. In de toezichtsondersteuningsvariant wordt er bij het toezicht rekening gehouden met op vrijwillige basis uitgevoerde conformiteitsbeoordeling. En in de derde, meest vergaande variant is de conformiteitsbeoordeling werkelijk onderdeel van de regelgeving. 6. De toepassing van certificering en accreditatie kan tegenwicht bieden in een klimaat van framing, opportunisme en gebrek aan precisie. Wat is verbeelding en wat realiteit? Klopt het? Werkt het? Kan het? Hoe zit het (precies)? Die vragen zullen gesteld moeten (blijven) worden en van een antwoord worden voorzien. Professionele oordeelsvorming kan niet treden in de plaats van politiek-bestuurlijke appreciatie, maar die wel van een fundament voorzien. Een deskundigenoordeel is veelal zeker

8 nuttig en nodig om tot een goed en zorgvuldig afgewogen bestuurlijk standpunt te komen. Doet men daadwerkelijk wat men heeft beloofd? Klopt de realiteit met wat wordt beweerd? Hier zit precies ook een essentieel verschil tussen een stelsel van certificering en accreditatie en van toezicht. Het gegeven dat men competent is, in staat is om iets te doen, iets te presteren betekent nog niet dat het in de praktijk ook werkelijk wordt gedaan. Kunnen staat immers niet gelijk aan doen. Controle blijft derhalve noodzakelijk. 7. Certificering en accreditatie passen in een klimaat van voortdurende verbetering van de processen en prestaties. Lerende organisaties zien het bloot leggen van tekortkomingen niet primair als fouten maar als uitdaging om zaken te verbeteren. Fouten zullen niet onder tafel moeten

9 blijven, maar juist op tafel komen om te bezien hoe ze in de toekomst voorkomen kunnen worden. Deze benadering treffen we echter veelal niet in het publiek domein. Daar lijkt vaak eerder een cultuur te heersen van het maskeren van fouten en tekortkomingen; zogenaamd om de bewindslieden uit de gevarenzone te houden. Echter, het tegendeel is niet zelden het gevolg. Daar zijn vele voorbeelden van te noemen (onder meer de inmiddels wel bekende van der Steurtjes ). 8. De vraag is wat een goed stelsel van accreditatie kan betekenen voor het vertrouwen in het werk van certificerende instellingen in het publieke domein. Wat kan de hiervoor genoemde kroon op het werk in de praktijk inhouden? Een dergelijke functionaliteit of toegevoegde waarde van de RvA zal vooral gezocht

10 moeten worden in de sfeer van de verbinding en versterking van de band tussen (private) certificering en (publiek) toezicht. 9. In de kabinetsbrief van de Minister van Economische Zaken (van 14 januari 2015) naar aanleiding van een signaal van enkele Inspecties (de Voedsel- en Warenautoriteit, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport) over de relatie tussen toezicht en certificering staan ook enkele mogelijke aandachts- en verbeterpunten voor de accreditatie. Zo zouden inspectiediensten, indien er sprake is van geaccrediteerde certificatie, over hun bevindingen met de RvA kunnen overleggen, zodat de RvA bij controles van CI s extra aandacht aan bepaalde zaken kan besteden om zo de kwaliteit van de certificatie te bevorderen. Een andere lijn

11 van denken en werken is het plaatsen onder accreditatie van stelsels die dat nog niet zijn. 10. De kunst is om de goede verhouding en balans te vinden bij het gebruik van accreditatie en certificering in het publiek domein. Essentieel is dat accreditatie en certificering worden beoordeeld en gewaardeerd vanuit de wezenskenmerken en dat het gebruik ervan berust op deugdelijke motieven. Het gaat om professionele oordeelsvorming op basis van vaste methoden van onderzoek door onafhankelijke deskundigen op basis van een normenkader dat in overeenstemming met de betrokken, belanghebbende partijen in de branche of sector is opgesteld. 11. Om die eigenschappen en kracht te benutten is het zaak dat de eigenheid van certificatie en accreditatie ook bij gebruik in

12 een publieke context zoveel als mogelijk in stand blijft. We moeten dus niet het label certificatie plakken op een geheel afwijkende toepassing of invulling van certificatie. Dat schept een verkeerd beeld en valse verwachtingen. Wel zijn bepaalde aanpassingen of variaties mogelijk en wenselijk om tot een goede inbedding van een stelsel van certificering in een publieke omgeving te komen, met behoud van die wezenskenmerken van certificatie. Zo is het heel wel mogelijk om bepaalde wettelijke normen in te passen in een certificatieschema of bij de beoordeling in het kader van certificatie bijzondere aandacht te schenken aan bepaalde aspecten of risico s. 12. Het Adviespanel Belanghebbenden RvA bestaat uit vertegenwoordigers van de diverse partijen: de industrie,

13 schemabeheerders, laboratoria, inspecties, bepaalde ministeries en sectoren, NEN en wetenschappelijke instellingen. Ik mag dit panel voorzitten. Onze taak is om de directie van de RvA te adviseren over strategische en meer operationele zaken en keuzes. Wij doen dit vanuit het juist door mij geschetste kader voor de toepassing en beoordeling van accreditatie en certificering. Uiteraard is het vervolgens aan de RvA om onze adviezen over te nemen en te benutten (of eventueel in de wind te slaan.). Mijn persoonlijke ervaring is dat het zeker nuttig is om vanuit de diverse gezichtspunten en belangen met elkaar van gedachten te wisselen over het wel en wee van accreditatie. 13. Ik hoop en verwacht dat die gedachtewisseling ook vanmiddag op gang komt en zal bijdragen aan een afgewogen

14 oordeel over de betekenis van accreditatie, met name in het publiek domein. 14. Ik dank u voor de aandacht.