Uitspraaknr. G525 Datum: 17 mei 1995 Soort geschil: Adviesgeschil Partijen: De medezeggenschapsraad van de openbare basisschool "Frans Banning Cocq" te Purmerland, nader aan te duiden als medezeggenschapsraad (MR) -tegenhet college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landsmeer, nader aan te duiden als bevoegd gezag Overwegende met betrekking tot de feiten: Het geschil Naar aanleiding van de publikatie van de regeringsnota "Toerusting & bereikbaarheid" heeft de gemeenteraad van Landsmeer op 24 november 1992 onder meer besloten de Frans Banning Cocqschool samen te voegen met de openbare basisschool De Fuik te Den Ilp en deze gefuseerde school met ingang van 1 augustus 1993 als nevenvestiging - ondergebracht in het schoolgebouw in de kern Den Ilp - van een openbare basisschool te Landsmeer in stand te houden. Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland heeft in februari 1993 zijn goedkeuring aan dit raadsbesluit - voorzover betrekking hebbend op de Frans Banning Cocq-school - onthouden. Dit vanwege het feit, dat - als gevolg van de opheffing van deze school - een situatie zou ontstaan, waarbij er onvoldoende gelegenheid tot het volgen van openbaar basisonderwijs is. In verband met de in werkingtreding van de Wet toerusting en bereikbaarheid op 1 januari 1994 heeft het bevoegd gezag in de loop van 1994 zich nader bezonnen op de positie van de openbare basisscholen in zijn gemeente, hetgeen heeft geleid tot het voorstel de Frans Banning Cocqschool met ingang van 1 augustus 1995 te laten fuseren met De Fuik met dien verstande dat de fusieschool in de kern Den Ilp gevestigd zal worden. Dit voorgenomen besluit is bij brief van 22 november 1994 om advies aan de betrokken MR'en voorgelegd. De MR heeft bij schrijven van 8 december 1994 negatief over dit voorstel geadviseerd. In zijn vergadering van 24 januari 1995 heeft de gemeenteraad van Landsmeer besloten de Frans Banning Cocqschool en De Fuik met ingang van 1 augustus 1995 samen te voegen. Het bevoegd gezag heeft de MR bij brief van 7 maart 1995 meegedeeld dat de gemeenteraad het advies van de MR niet heeft gevolgd. De oudergeleding van de MR heeft besloten overeenkomstig artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, WMO 1992 een adviesgeschil aanhangig te maken bij de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs, hetgeen is gebeurd bij brief van 9 februari 1995, die op 16 februari 1995 door de commissie ontvangen is. Op 10 maart 1995 is een verweerschrift van het bevoegd gezag ontvangen. De commissie heeft een openbare zitting gehouden op 19 april 1995 te Amsterdam. Onder handhaving van hun standpunten hebben partijen een nadere toelichting gegeven. De medezeggenschapsraad is op grond van onderstaande overwegingen van mening dat de belangen van de school en de raad ernstig worden geschaad door het niet volgen door het bevoegd gezag van het advies van de MR over het voornemen tot overdracht of omzetting van de school of van een onderdeel daarvan, respectievelijk fusie van de school met een andere school, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake (artikel 7, aanhef en onder e, WMO 1992) De MR geeft aan dat de fusie, waartoe de gemeenteraad heeft besloten, leidt tot opheffing van de school en het verdwijnen van de mogelijkheid om in de kern Purmerland basisonderwijs te volgen. De
MR keert zich niet ten principale tegen een fusie doch wel tegen het verlies van een onderwijsvestiging in Purmerland. De MR merkt op de afgelopen jaren verschillende alternatieven te hebben aangedragen, waaronder begrepen een optie waarbij de school met een andere openbare basisschool in de gemeente fuseert, die alle gericht waren op het behoud van openbaar onderwijs voor Purmerland en het desbetreffende buitengebied. Het gemeentebestuur heeft deze alternatieven steeds bij voorbaat van de hand gewezen en nooit serieus in zijn afwegingen betrokken. Zo had het bevoegd gezag onder andere kunnen bezien welke oplossingen mogelijk zouden zijn door het grondgebied van de gemeente te splitsen of een samenwerkingsovereenkomst met een ander bestuur aan te gaan. De MR is van mening dat het bevoegd gezag door alle mogelijkheden onvoldoende te onderzoeken onzorgvuldig met zijn adviesrecht is omgegaan. Opheffing van de school houdt in dat geweld wordt gedaan aan het element "bereikbaarheid" dat mede ten grondslag ligt aan de schaalvergrotingsoperatie in het basisonderwijs, aldus de MR. De raad is van mening dat de omstandigheden op basis waarvan Gedeputeerde Staten van Noord-Holland besloten tot handhaving van de school, nog steeds onverkort van kracht zijn. De weg van Purmerland naar Den Ilp is voor kinderen bijzonder gevaarlijk. Adequaat openbaar vervoer ontbreekt. Voorts wijst de MR erop, dat het bevoegd gezag nagelaten heeft een voorstel te doen voor het vervoer van de leerlingen. Ook uit sociaal oogpunt acht de MR de opheffing van de school een bijzonder slechte zaak. De school neemt een bijzondere plaats in in een kleine kern. Verdwijnt de school dan zal dat directe gevolgen hebben voor andere voorzieningen in de kern. De MR wijst erop dat het initiatiefvoorstel van een van de gemeenteraadsfracties, dat inhoudt dat de Frans Banning Cocqschool zelfstandig blijft en De Fuik fuseert met een school uit Landsmeer en een nevenvestiging van die school wordt, zonder voldoende motivering door het gemeentebestuur ter zijde is geschoven. Het bevoegd gezag acht deze variant niet haalbaar, omdat de directeuren en MR'en van die scholen - in tegenstelling tot eerder gedane uitlatingen - dit plan afwijzen en een gedwongen fusie dientengevolge niet wenselijk is. De MR geeft aan tegen de opheffing van zijn school te zijn. Waarom honoreert het bevoegd gezag dat verzet niet? De MR vindt de stelling van het bevoegd gezag dat de onderhavige variant de gemeente extra geld kost, niet steekhoudend. Als het al zo is dat ten behoeve van de instandhouding van de Frans Banning Cocqschool de gemeente voor f 21.000,- een beroep op de algemene middelen moet doen dan staat daar tegenover dat de opheffing van de school en derhalve het treffen van een vervoersregeling voor de leerlingen het gemeentebestuur dwingt tot een extra uitgave van plusminus f 80.000,-. Per saldo is de instandhouding van de school goedkoper. De MR bestrijdt de vrees van het bevoegd gezag dat - in het geval de school zelfstandig blijft - de noodzakelijke norm van 23 leerlingen niet gehaald zal worden. Weliswaar telde de school op de laatste teldatum 22 leerlingen, maar het is zeker dat op 1 oktober 1995 de school boven de norm van 23 leerlingen zal stijgen. De MR wijst er overigens op dat vanwege het gevoerde personeelsbeleid en het negatieve effect van een voortdurende discussie over de opheffing van de school een aantal leerlingen de school heeft verlaten. De MR verwacht een groeiende toeloop, indien besloten wordt de school in stand te laten. De MR merkt op dat de gemeente Purmerend in de nabije toekomst start met grootschalige woningbouw die onder andere in de buurt van Purmerland zal worden gerealiseerd. Als gevolg daarvan komt op korte afstand een nieuw voedingsgebied voor de school beschikbaar. Ook om die reden ligt het niet voor de hand de school in Purmerland op te heffen, aldus de MR. Het bevoegd gezag heeft op grond van onderstaande overwegingen besloten het advies van de MR niet te volgen met betrekking tot de overdracht of omzetting van de school of van een onderdeel daarvan, respectievelijk fusie van de school met een andere school, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake (artikel 7, aanhef en onder e, WMO 1992) Het bevoegd gezag geeft aan dat sinds 1992 gediscussieerd wordt over de herschikking van het basisonderwijs in de gemeente Landsmeer. Op grond van de nieuwe wetgeving geldt voor de gemeente een opheffingsnorm van 91 leerlingen. De openbare basisscholen in Purmerland en Den Ilp
voldoen met respectievelijk 22 en 64 leerlingen niet aan deze norm. Dat geldt daarentegen wel voor de twee openbare basisscholen in de kern Landsmeer. Met behulp van het systeem van de gemiddelde schoolgrootte mag de gemeente drie openbare basisscholen in stand houden. Bij het formuleren van het uiteindelijke standpunt vormde de evenwichtige spreiding van deze drie scholen een belangrijk criterium. Uitgangspunt is om twee scholen in Landsmeer en in ieder geval één school in het buitengebied van de gemeente te handhaven. Voorkomen moet worden dat beide basisscholen die in het buitengebied gesitueerd zijn, verloren gaan. In verband daarmee acht het bevoegd gezag het juist om te kiezen voor handhaving van een school in Den Ilp omdat dit de grootste kern in het buitengebied is. De Frans Banning Cocqschool haalde in 1994 de absolute norm van 23 leerlingen al niet. Het bevoegd gezag acht het riskant deze school als zelfstandige school te handhaven. Het bevoegd gezag bestrijdt dat in onvoldoende mate naar alternatieven is gekeken. Reeds in 1992 heeft een extern bureau de verschillende opties in kaart gebracht en voorzien van argumenten pro en contra. Ditzelfde is gebeurd in de gemeentelijke nota van 8 november 1994 op basis waarvan de MR'en om een advies is gevraagd. Op verzoek van de gemeenteraad zijn een tweetal mogelijkheden - waaronder het initiatiefvoorstel van een van de gemeenteraadsfracties, dat uitgaat van het zelfstandig voortbestaan van de Frans Banning Cocqschool - nader onderzocht. Het resultaat van dat onderzoek is besproken in een plenaire bijeenkomst op 9 januari 1995, waar alle scholen en MR'en vertegenwoordigd waren. Het bevoegd gezag is van mening dat het op zorgvuldige wijze tot een keuze is gekomen en dat het daarbij alle mogelijke alternatieven in beschouwing heeft genomen. Het bevoegd gezag onderschrijft dat de besluitvorming onder de nodige tijdsdruk heeft gestaan als gevolg van het feit dat de fusie, waar uiteindelijk voor gekozen is, uiterlijk 1 augustus 1995 gerealiseerd moet worden. Daar staat tegenover dat over dit onderwerp gedurende enkele jaren uitvoerig met alle betrokkenen is gediscussieerd. De MR'en hebben bovendien rond de jaarwisseling 1994/1995 tweemaal in vergaderingen van de raadscommissie onderwijs kunnen inspreken. Afzonderlijk overleg met de MR heeft in deze periode niet plaatsgevonden, aldus het bevoegd gezag, omdat het standpunt van de MR hem immers bekend was. Van de mogelijkheid om het grondgebied van de gemeente te splitsen ten einde afzonderlijke opheffingsnormen te kunnen hanteren, is afgezien omdat daardoor een aantal bijzondere scholen in hun voortbestaan zou worden bedreigd. Het bevoegd gezag onderkent, dat als uitvloeisel van de zogenaamde VINEX-nota de gemeente Purmerend een groot aantal huizen zal bouwen. Een deel zal wellicht op het grondgebied van de gemeente Landsmeer gerealiseerd worden. Dat zal echter niet op heel korte termijn gebeuren. De gemeente Purmerend heeft overigens reeds ten behoeve van deze uitbreiding een aantal nieuwe scholen gepland, aldus het bevoegd gezag. Het voorstel van één van de raadsfracties om de Frans Banning Cocq-school als zelfstandige school te handhaven en De Fuik te laten fuseren met één van de scholen uit Landsmeer is om uiteenlopende redenen niet opgevolgd, aldus het bevoegd gezag. Behoudens het gegeven dat de Frans Banning Cocqschool zich steeds in de buurt van de abslute opheffingsnorm van 23 leerlingen zal bevinden, leidt de voorgestelde constructie tot grote groepen op de fusieschool. Bij het instandhouden van de Frans Banning Cocqschool moet de gemeente bovendien ongeveer f 21.000,- uit de algemene middelen bijleggen omdat de voor deze school te ontvangen rijksvergoeding niet toereikend is. Voorts wijst het bevoegd gezag erop, dat de MR'en van de andere bij deze variant betrokken scholen niets voor deze constructie voelen. Het bevoegd gezag vindt het onjuist tegen de wens van deze MR'en in een dergelijke fusie door te zetten. Het bevoegd gezag geeft aan dat - in tegenstelling tot eerder met de MR in 1993/1994 gevoerd overleg - thans ervan is afgezien een specifieke vervoersregeling te treffen. Het acht dat op dit moment niet haalbaar. Leerlingen komen in beginsel in aanmerking voor een vergoeding op basis van de reguliere verordening op het leerlingenvervoer die in de gemeente voor het gehele onderwijs geldt. Het bevoegd gezag acht het fusiebesluit niet strijdig met het eertijds door de provincie Noord-Holland ingenomen standpunt. Het wijst erop dat Gedeputeerde Staten besloten hebben dat de Frans Banning Cocqschool in ieder geval tot 1 augustus 1994 in stand gehouden zou kunnen worden. Voor de periode daarna heeft de provincie zich niet uitgesproken.
Het bevoegd gezag keert zich tegen de opvatting van de MR, dat het bewust een personeelsbeleid heeft gevoerd, dat uitging van de opheffing van de school. Overwegende ten aanzien van het recht: Ontvankelijkheid Artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, WMO 1992 bepaalt dat een commissie voor geschillen op verzoek van de medezeggenschapsraad kennis kan nemen van een geschil indien het bevoegd gezag besloten heeft een advies van die raad niet of niet geheel te volgen en de raad van oordeel is dat daardoor de belangen van de school of de belangen van de raad ernstig worden geschaad. Zoals in eerdere uitspraken is toegelicht concludeert de commissie dat in de tekst van de wet geen steun is te vinden voor de opvatting, dat een adviesgechil door een geleding van de MR aanhangig kan worden gemaakt. Kennelijk heeft de wetgever deze bevoegdheid willen beperken tot de MR. Ook de wordingsgeschiedenis van de WMO 1992 bevestigt dit oordeel. Gelet op het bovenstaande dient een geleding van de MR in haar verzoek om een adviesgeschil in behandeling te nemen niet ontvankelijk te worden verklaard, tenzij blijkt dat de andere geleding de aanmelding van het geschil alsnog onderschrijft. De commissie constateeert dat de personeelsgeleding van de MR van de Frans Banning Cocqschool haar bij brief van 4 april 1995 heeft laten weten de aanmelding van het onderhavige adviesgeschil te ondersteunen. Gelet daarop beschouwt de commissie de aanmelding van het adviesgeschil door de oudergeleding als een aanmelding die gedekt wordt door een besluit van de MR. Overdracht of omzetting van de school of van een onderdeel daarvan, respectievelijk fusie van de school met een andere school, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake (artikel 7, aanhef en onder e, WMO 1992) Ingevolge artikel 22, lid 3, WMO 1992 beoordeelt de commissie of het bevoegd gezag bij het niet volgen van het advies van de MR'en a) gehandeld heeft in strijd met het bepaalde bij of krachtens de WMO 1992 of met het medezeggenschapsreglement; b) onvoldoende gemotiveerd heeft waarom is afgeweken van het advies van de raad; of c) onzorgvuldig gehandeld heeft ten opzichte van de raad. De commissie constateert dat de MR niet heeft gesteld dat het bevoegd gezag bij het niet volgen van het advies van de MR in strijd met de WMO 1992 en/of met het medezeggenschapsreglement heeft gehandeld. Ambtshalve concludeert de commissie dat er niettemin sprake is van een strijdig handelen met de voorschriften die de wetgever in artikel 12, WMO 1992 heeft gegeven met betrekking tot het doorlopen van de adviesprocedure. De commissie overweegt daarbij - de periode november 1994 - januari 1995 in ogenschouw nemend - dat het bevoegd gezag de MR niet in de gelegenheid heeft gesteld met hem overleg te voeren voordat het advies is uitgebracht, de MR niet schriftelijk op de hoogte heeft gebracht van de wijze waarop het aan het uitgebrachte advies gevolg wilde geven en evenmin de MR in de gelegenheid heeft gesteld nader overleg met hem te voeren alvorens een definitief besluit te nemen. Het gebruik kunnen maken van het spreekrecht in een vergadering van de raadscommissie onderwijs kan naar het oordeel van de commissie niet gelijk gesteld worden met het voeren van overleg tussen bevoegd gezag en MR, zoals de wet dat voorschrijft. Van een dergelijk overleg kan slechts sprake zijn, indien de MR daadwerkelijk voor een bijeenkomst wordt uitgenodigd, op de hoogte wordt gebracht van de te behandelen onderwerpen en ook echt - als afzonderlijke MR - met het bevoegd gezag of zijn vertegenwoordigers van gedachten kan wisselen. Voorts overweegt de commissie, dat het feit dat het bevoegd gezag het standpunt van de MR kent geen rechtvaardiging kan zijn voor het achterwege laten van nader overleg.
De commissie constateert dat het bevoegd gezag de MR inzicht verschaft heeft in de door hem gemaakte keuze voor een bepaalde fusievariant en de daarbij gehanteerde overwegingen. De commissie verwijst daarbij met name naar de gemeeentelijke nota van 8 november 1994 en de aanvullende notitie van de gemeente, die op 9 januari 1995 aan de scholen en MR'en beschikbaar is gesteld. Naar het oordeel van de commissie heeft het bevoegd gezag daarmee zijn motivering om het advies van de MR niet te volgen naar de MR voldoende kenbaar gemaakt. Daarentegen concludeert de commissie dat het bevoegd gezag niet heeft aangetoond dat die kenbaar gemaakte motivering deugdelijk zou zijn. De commissie overweegt dat de door de MR bepleite variant, die uitgaat van handhaving van de zelfstandigheid van de Frans Banning Cocqschool en een fusie van De Fuik met een openbare basisschool in Landsmeer door het bevoegd gezag onder meer is afgewezen met het argument dat de directies en MR'en van deze laatste twee scholen zich tegen deze fusie hebben uitgesproken en dat het niet aangaat een fusie tegen de wil van deze twee scholen te realiseren. De commissie onderkent dat het bevoegd gezag belang dient te hechten aan het standpunt van de MR'en met betrekking tot de genoemde fusievariant. Dat laat onverlet dat het bevoegd gezag tegenover de MR van de Frans Banning Cocqschool niet kan volstaan de afwijzing van die variant te motiveren door louter te verwijzen naar de standpunten van die MR'en. Een dergelijke motivering is niet toereikend. Te meer daar de commissie is gebleken dat in een eerder stadium de betrokken twee scholen zich voor een fusie van beide hebben uitgesproken. Voorts constateert de commissie dat het bevoegd gezag de onderhavige variant heeft verworpen omdat de fusieschool, die na samenvoeging van De Fuik en de school te Landsmeer ontstaat, grote groepen zou krijgen. Op grond van de overgelegde stukken concludeert de commissie dat de bedoelde fusieschool een beperkt formatieverlies leidt van 0,2 formatieplaats. De omvang van dit verlies rechtvaardigt niet het ontstaan van grote groepen, waar het bevoegd gezag naar verwijst. De commissie acht de motivering van het bevoegd gezag op dit punt dan ook niet begrijpelijk. De commissie onderkent dat financiële overwegingen een motief kunnen vormen bij de te maken keuze uit verschillende fusievarianten. Het is de commissie vooralsnog niet gebleken dat in deze situatie de financiële overweging om de door de MR bepleite variant af te wijzen als een draagkrachtig motief aangemerkt kan worden. Dit vanwege het feit, dat het bevoegd gezag niet heeft aangegeven welke extra kosten, voortvloeiende uit het vervoer van leerlingen, het mogelijkerwijs zou moeten dragen, waardoor het voordeel van het wegvallen van de instandhoudingskosten van de Frans Banning Cocqschool geheel of deels vervalt. Resumerend is de commissie van mening dat de motivering van het bevoegd gezag om de door de MR bepleite fusievariant af te wijzen ondeugdelijk is. Derhalve concludeert de commissie dat het bevoegd gezag onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het het advies van de MR niet heeft gevolgd. Zoals de commissie meermalen heeft overwogen, behoren tegelijkertijd met of eerder dan het besluit tot fusie, voorgenomen besluiten over de uitwerking van allerlei gevolgen van de fusie - althans op hoofdlijnen aan de MR'en van de betrokken scholen te worden voorgelegd. De commissie acht dit juist teneinde een MR in de gelegenheid te stellen om aan de hand van de in kaart gebrachte gevolgen mede te kunnen toetsen of de doelstellingen, die aan de fusie ten grondslag liggen, in die concrete situatie haalbaar zijn. De commissie constateert dat het bevoegd gezag begin april 1995 - derhalve ruim twee maanden nadat de gemeenteraad het definitieve fusiebesluit heeft genomen - een fusiecommissie en een aantal werkgroepen heeft ingesteld met het oogmerk de gevolgen van de fusie op uiteenlopende deelterrreinen uit te werken ten einde over de regeling daarvan eind juni 1995 een beslissing te kunnen nemen. Het bevoegd gezag heeft derhalve verzuimd tijdig de hoofdlijnen van de gevolgen van fusie voor het personeel en voor de ouders/leerlingen aan de MR ter beoordeling voor te leggen. Op grond hiervan concludeert de commissie dat het bevoegd gezag onzorgvuldig gehandeld heeft ten opzichte van de MR. De commissie acht de aard van de geconstateerde gebreken van zodanig gewicht, dat - mede gelet op de mate waarin de belangen van de school, alsmede die van de raad zelf, worden geschaad door het niet volgen van het advies, - de commissie van oordeel is dat het betrokken besluit van de gemeenteraad van 24 januari 1995 niet in stand kan blijven. Concluderende:
dat het bevoegd gezag bij het niet volgen van het advies van de MR met betrekking tot het besluit tot fusie - in strijd gehandeld heeft met het bepaalde bij of krachtens de WMO 1992 of met het medezeggenschapsreglement; - onvoldoende gemotiveerd heeft waarom is afgeweken van het advies van de MR; - onzorgvuldig gehandeld heeft ten opzichte van de MR. stelt bindend vast dat het besluit van de gemeenteraad van 24 januari 1995 niet in stand kan blijven; Den Haag, 17 mei 1995 de secretaris, (mr. N.L.P. te Bos) de voorzitter,(mr. B.K. Olivier)