Partijen: De medezeggenschapsraad van de openbare basisschool "De Regenboog" te Breda, nader aan te duiden als medezeggenschapsraad (MR)

Transcriptie

1 Uitspraaknr. G476 Datum: 23 juni 1994 Soort geschil: Adviesgeschil Partijen: De medezeggenschapsraad van de openbare basisschool "De Regenboog" te Breda, nader aan te duiden als medezeggenschapsraad (MR) -tegende Bestuurscommissie openbaar basis- en speciaal onderwijs Breda, nader aan te duiden als bevoegd gezag Overwegende ten aanzien van de feiten: Het geschil Het bevoegd gezag, zijnde een bestuurscommissie ex artikel 82 van de Gemeentewet, heeft op 14 december 1993 het voornemen vastgesteld de gemeenteraad van Breda te adviseren de openbare basisschool "De Regenboog" met ingang van 1 augustus 1996 op te heffen daar de betrokken school zich onder de opheffingsnorm bevindt die op grond van de Wet toerusting en bereikbaarheid voor de gemeente Breda van toepassing zal zijn. Dit voorgenomen besluit is bij brief van 3 februari 1994 door het bevoegd gezag om advies aan de MR voorgelegd. Na overleg heeft de MR besloten het bevoegd gezag negatief te adviseren omtrent het voorgenomen besluit. Het bevoegd gezag heeft op 19 april 1994 besloten het advies van de MR niet te volgen en de gemeenteraad van Breda voor te stellen de school met ingang van 1 augustus 1996 op te heffen. De MR heeft vervolgens besloten overeenkomstig artikel 19, eerste lid, aanhef en onder c, WMO 1992 een adviesgeschil aanhangig te maken bij de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs, hetgeen is gebeurd bij brief van 15 mei Op 20 juni 1994 is een verweerschrift van het bevoegd gezag ontvangen. De commissie heeft een openbare zitting gehouden op 22 juni 1994 te Breda. Onder handhaving van hun standpunten hebben partijen een nadere toelichting gegeven. De medezeggenschapsraad is op grond van onderstaande overwegingen van mening dat de belangen van de school en de raad ernstig worden geschaad door het niet volgen door het bevoegd gezag van het advies van de MR over het voornemen tot de beëindiging, belangrijke inkrimping of uitbreiding van de werkzaam-heden van de school of van een belangrijk onderdeel daarvan, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake (artikel 7, aanhef en onder d, WMO 1992) De MR geeft aan dat hij op 1 februari 1994 door het bevoegd gezag in een onderhoud op de hoogte is gebracht van het voornemen van het bevoegd gezag de gemeenteraad voor te stellen de school op te heffen. Naar zijn mening had het bevoegd gezag hem in een veel vroeger stadium moeten informeren over de kennelijke problemen van de school en hem moeten betrekken bij het zoeken naar mogelijke oplossingen. In dit verband wijst de MR op artikel 5, vijfde lid, WMO 1992, waarin de wetgever het bevoegd gezag opdraagt een medezeggenschapsraad onverwijld in kennis te stellen van voornemens met betrekking tot een aantal nader omschreven medezeggenschapsaangelegenheden, waaronder begrepen het voornemen tot opheffing van de school. Het bevoegd gezag heeft nadruk-kelijk in strijd met deze bepaling gehandeld, aldus de MR. De MR geeft aan dat het bevoegd gezag weliswaar toegelicht heeft welke scenario's het heeft onderzocht om de instandhouding van de school door middel van een fusie te garanderen, doch dat het niet concreet - met feiten en berekeningen onderbouwd - heeft kunnen aangeven waarom deze scenario's niet haalbaar zouden zijn. Herhaaldelijk is om dat concrete materiaal gevraagd, aldus de

2 MR. Het bevoegd gezag heeft het echter niet beschikbaar gesteld. De MR wijst er op dat naar zijn eigen inzicht de mogelijkheid tot fusie - waarbij met name gedacht kan worden aan een fusie van de drie openbare basisscholen in de wijk Haagse Beemden - een reële optie vormt. De MR twijfelt aan het uitgangspunt van het bevoegd gezag dat een fusie tot leegstand van lokalen leidt, waardoor het be-voegd gezag geconfronteerd zou worden met aanzienlijke exploitatieverliezen. Een prognose omtrent de benodige leslokalen in de wijk Haagse Beemden - in mei 1993 opgesteld door de Afdeling Statistiek en Onderzoek van de gemeente Breda - toont aan, aldus de MR, dat die vrees voor leegstand van lokalen niet gegrond is. Te meer daar in de toekomst als gevolg van nieuwbouw op extra leerlingen kan worden gerekend die nog niet in de opgestelde prognoses zijn verwerkt. Door het ontbreken van concrete berekeningen kan niet geverifieerd worden of de verschillende fusievarianten werkelijk onhaalbaar zijn en dat noodgedwongen tot opheffing van de school besloten zou moeten worden. Naar de mening van de MR heeft het bevoegd gezag dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom het afgeweken is van het advies van de MR om de school niet op te heffen maar door middel van een fusie in stand te houden. De MR merkt op dat het bevoegd gezag onzorgvuldig heeft gehandeld. De raad is slechts een termijn van vier weken gegund om te adviseren over de voorgenomen opheffing van de school, terwijl de aan dat voornemen ten grondslag liggende argumenten niet beschikbaar waren. Voorts kan de MR zich niet aan de indruk onttrekken dat het besluit van het bevoegd gezag de school te willen opheffen sterk is beïnvloed door de noodzaak om voor een school voor speciaal onderwijs, die eveneens onder het bestuur van het bevoegd gezag ressorteert, een schoolgebouw te vinden. De MR heeft dit altijd als een verborgen agenda ervaren. Ook het feit dat anderen kennelijk eerder op de hoogte waren gebracht van het voor-nemen de school op te heffen, is als onzorgvuldig handelen ervaren, aldus de MR. Ten slotte wijst de MR er op dat het uiteindelijke besluit over een mogelijk opheffing van de school genomen zal moeten worden door de gemeenteraad. De bestuurscommissie bereidt dit besluit voor en doet aangaande dit onderwerp een voorstel aan de gemeenteraad. De MR vraagt zich met betrekking tot deze situatie af wat exact zijn positie is. Aan welk bestuursorgaan - de bestuurscommissie of de gemeenteraad - moet hij adviseren? Kan er reeds op dit moment sprake zijn van een geschil zoals bedoeld in de WMO 1992? Het bevoegd gezag heeft op grond van onderstaande overwegingen besloten het advies van de MR niet te volgen ten aanzien van zijn voorstel tot de beëindiging, belangrijke inkrimping of uitbreiding van de werkzaamheden van de school of van een belangrijk onderdeel daarvan, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake (artikel 7, aanhef en onder d, WMO 1992) Het bevoegd gezag geeft aan - bij zijn aantreden in februari ge-confronteerd te zijn met een zodanige daling van het leerlingenaantal dat het mede op aandrang van het team van "De Regenboog" sneller dan oorspronkelijk door het voormalige bevoegd gezag - te weten het college van B en W van Breda - was voorzien, een beslissing moest nemen over de instandhouding van de school. In het najaar van 1993 zijn verschillende mogelijkheden bestudeerd om tot handhaving van de school c.q. van een lespunt in het gebouw van "De Regenboog" te komen. Uiteindelijk is medio december 1993 gekozen voor een opheffing van de school met ingang van 1 augustus Dat de school en de MR vervolgens pas begin februari 1994 van dat voornemen op de hoogte zijn gesteld vindt zijn oorzaak in het feit, dat eerst een voorstel inzake de regeling van de gevolgen van de opheffing voor het personeel en de ouders/leerlingen is opgesteld. Het bevoegd gezag achtte het juist het voornemen tot opheffing van de school pas bekend te maken, indien betrokkenen ook inzicht gegeven kon worden in de regeling van de gevolgen. Het bevoegd gezag bestrijdt dat anderen dan het team en de MR eerder zijn geïnformeerd over de voorgenomen besluiten. De gedachte dat op dit punt onzorgvuldig gehandeld zou zijn, wijst het dan ook van de hand. In tegenstelling tot de MR is het bevoegd gezag van mening dat er wel tijdig informatie is verstrekt en dat er tijdig voldoende overleg heeft plaatsgevonden dan wel meerdere malen aangeboden is om nader overleg te voeren.

3 Het bevoegd gezag weerspreekt dat het zijn besluit in onvoldoende mate zou hebben toegelicht en dat ook de MR onvoldoende duidelijk zou zijn gemaakt waarom het van het advies van de MR is afgeweken. Het bevoegd gezag geeft aan dat het verschillende scenario's heeft bestudeerd met het oogmerk een opheffing van de school te voorkomen. Zo is de moge-lijkheid bezien "De Regenboog" te laten fuseren met een school voor speciaal onderwijs. Een werkbezoek elders en het standpunt van de rijksinspectie toonden aan dat een dergelijke fusie op dat moment geen begaanbare weg vormde. De mogelijkheid van een fusie van de school met de Nutsschool in de wijk de Haagse Beemden is afgevallen omdat, blijkens opgedane ervaringen met eenzelfde constructie elders in de gemeente Breda, een dergelijke opzet leidt tot het verlies van de identiteit van de openbare school. Het bevoegd gezag wijst er op dat het op zijn weg ligt op te komen voor het belang van het openbaar onderwijs. Gelet op die taakstelling past het niet een openbare school als het ware weg te geven aan het bijzonder onderwijs. Fusies tussen de openbare basisscholen in de wijk de Haagse Beemden acht het bevoegd gezag evenmin haalbaar. Door de geografische afstanden en situering van bijzondere basisscholen moet met een omvangrijke weglek van leerlingen rekening worden gehouden. Het is dan ook zeker reëel om met een leegstand van lokalen en dus een aanzienlijk exploita-tietekort rekening te houden. Te meer daar de overschrijdingsregeling ten behoeve van het bijzonder onderwijs van toepassing is. Het bevoegd gezag geeft aan dat de prognoses waarop de MR zich baseert, zijn achterhaald. Inmiddels is een bijstelling daarvan beschikbaar die een minder positief beeld laat zien. Een fusie met een van de openbare basisscholen is naar de mening van het bevoegd gezag afgevallen omdat de populatie van die school grotendeels "zwart" is. De directeur van die school acht om die reden een fusie niet verstandig. Gelet op die omstandigheid is deze variant afgevallen, aldus het bevoegd gezag. Ook het door de provinciale afdeling van de Vereniging van Openpaar Onderwijs (VOO) gelanceerde plan van een federale fusie biedt geen soelaas. Desgevraagd heeft de VOO niet kunnen aangeven wat die constructie exact inhoudt en op welke wijze die wel tot een positief resultaat leidt. Het bevoegd gezag weerspreekt dat het genomen besluit is ingegeven door de wens het schoolgebouw van "De Regenboog" vrij te maken ten einde aldaar een andere school te kunnen huisvesten. Het wijst er op dat het bij zijn aantreden in 1993 het besluit van de gemeente Breda diende uit te voeren om voor de desbetreffende school voor speciaal onderwijs in de wijk de Haagse Beemden naar een adequate huisvesting te zoeken. Het onderschrijft dat het vinden van die huisvesting een probleem is. De positie van "De Regenboog" is echter niet ondergeschikt gemaakt aan het vinden van een oplossing voor dat huisvestingsprobleem. Binnen de bestuurscommissie is nadrukkelijk afgesproken beide zaken te scheiden, aldus het bevoegd gezag. Overwegende ten aanzien van het recht: Ontvankelijkheid De commissie constateert dat de bevoegdheid om een openbare basisschool op te heffen is voorbehouden aan de gemeenteraad van Breda nu de beslissing over deze aangelegenheid door de gemeenteraad niet is gedelegeerd aan de Bestuurscommissie openbaar basis- en speciaal onderwijs. De gemeenteraad treedt derhalve met betrekking tot het besluit tot opheffing van de school op als bevoegd gezag. De commissie acht wel tot de taak van de genoemde bestuurscommissie behoren dat zij besluiten, die door de gemeenteraad ten aanzien van de openbare basisscholen worden genomen, zonodig voorbereidt. Met betrekking tot de door de MR opgeworpen vraag of een medezeggenschapsraad zijn bijzondere bevoegdheden - in casu het adviesrecht - kan of moet uitoefenen gedurende de voorbereidingsfase die onder verantwoordelijkheid van de bestuurscommissie wordt uitgevoerd, dan wel pas op het moment dat de gemeenteraad voornemens is het besluit te nemen, merkt de commissie het volgende op. De commissie is van mening, dat het een bestuursorgaan dat bevoegd is een bepaald besluit te nemen vrij staat te kiezen op welke wijze het dat besluit voorbereidt. Zo kan het ervoor kiezen - hetgeen in casu gedaan is - die voorbereiding aan een derde over te laten. Dat in deze situatie de Bestuurscommissie de voorbereiding van door de gemeenteraad ten aanzien van de school te nemen besluiten ter hand neemt ligt voor de hand. Dit vanwege het feit dat gemeenteraad het bestuur over

4 alle openbare scholen voor basis- en speciaal onderwijs - behoudens slechts enkele met name genoemde bestuursbevoegdheden - aan deze commissie heeft gedelegeerd. Het ligt dan in de rede die commissie de voorbereiding van het instandhoudingsbeleid - in dit geval uitmondend in een advies de school met ingang van 1 augustus 1996 op te heffen - te laten verzorgen. Dit mede gelet op de binnen de Bestuurscommissie aanwezige kennis van de scholen en bestaande contacten met alle geledingen daarvan. De commissie acht inherent aan het gegeven dat de voorbereiding van een door de gemeenteraad te nemen besluit is overgelaten aan de bestuurs-commissie dat die commissie ook de wettelijke verplichtingen uitvoert, die voortvloeien uit de WMO De commissie ziet voor de betrokken medezeggenschapsraden in deze constructie geen belemmering hun rechten optimaal te laten gelden. Daarbij tekent de commissie aan, dat in het geval de gemeenteraad te zijner tijd een besluit neemt, dat - afgezien van ondergeschikte punten - afwijkt van het door de bestuurscommissie opgestelde voorgenomen besluit, waarover de MR een advies heeft uitge-bracht, de gemeenteraad - alvorens definitief te beslissen - dat gewijzigde besluit wederom ter advisering aan de MR behoort voor te leggen. Immers het is de gemeenteraad die in deze als bevoegd gezag optreedt en het is de gemeenteraad die - alvorens te besluiten - over een advies van de MR moet beschikken. Gelet op het bovenstaande concludeert de commissie dat de MR ontvankelijk moet worden verklaard in zijn verzoek een adviesgeschil in behandeling te nemen. De beëindiging, belangrijke inkrimping of uitbreiding van de werkzaamheden van de school of van een belangrijk onderdeel daarvan, dan wel vaststelling of wijziging van het beleid ter zake (artikel 7, aanhef en onder d, WMO 1992) Ingevolge artikel 22, lid 3, WMO 1992 beoordeelt de commissie of het bevoegd gezag bij het niet volgen van het advies van de MR a) gehandeld heeft in strijd met het bepaalde bij of krachtens de WMO 1992 of met het medezeggenschapsreglement; b) onvoldoende gemotiveerd heeft waarom is afgeweken van het advies van de raad; of c) onzorgvuldig gehandeld heeft ten opzichte van de raad. Artikel 5, vijfde lid, WMO 1992 schrijft voor dat een bevoegd gezag de MR onverwijld in kennis stelt van zijn voornemens met betrekking tot een aantal nader omschreven aangelegenheden, waaronder begrepen de opheffing van de school. Dit wettelijk voorschrift is in de WMO 1992 opgenomen na aanvaarding van een amendement van de Kamerleden Quint-Maagdenberg en Van de Camp. Blijkens de toelichting op dit amendement beoogden de indieners zeker te stellen dat de medezeggenschapsraad in een zo vroeg mogelijk stadium geïnformeerd wordt over belangrijke voornemens ten einde voldoende tijd te hebben om zich te beraden, elders advies in te winnen en overleg te plegen. De commissie meent - gelet op deze toelichting - de onderhavige bepaling zo uit te leggen dat deze informatieplicht betrekking heeft op de periode voorafgaand aan het moment waarop het bevoegd gezag zijn voorgenomen besluit formuleert en dit vervolgens aan de MR om advies of instemming voorlegt. Immers, op het moment dat het bevoegd gezag het voorgenomen besluit kenbaar maakt, dient het bevoegd gezag weliswaar een redelijke termijn in acht te nemen, maar bij belangrijke medezeggenschapsaangelegenheden is het gewenst dat een medezeggenschapsraad zich in een veel eerder stadium kan buigen over de plannen van het bevoegd gezag. Dit vanwege de noodzaak voldoende tijd te hebben zich over die plannen een mening te vormen en desgewenst de mogelijkheid te hebben deel te nemen in de planontwikkeling van het bevoegd gezag. Dat die plannen in veel geval-len nog geen duidelijke contouren hebben, laat de noodzaak van het in een vroeg stadium inschakelen van een MR onverlet. De commissie constateert dat het bevoegd gezag zich niet aan het wette-lijk voorschrift van artikel 5, vijfde lid, WMO 1992 heeft gehouden. Weliswaar was het de MR bekend dat het bevoegd gezag -

5 mede op instiga-tie van de MR zelf - zich bezon op de toekomst van de school, doch de raad was niet op de hoogte van het feit dat die bezinning zou kunnen uitmonden in de richting van de opheffing van de school en wist evenmin welke varianten om de instandhouding van de school te verzekeren door het bevoegd gezag zo al bestudeerd werden. Omtrent de vraag of het bevoegd gezag al dan niet voldoende heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de MR - te weten de school laten fuseren in plaats van op te heffen - merkt de commissie het volgende op. Het bevoegd gezag heeft de MR toegelicht welke opties of scenario's zijn bestudeerd met het oogmerk "De Regenboog" in stand te kunnen houden. Tevens heeft het aangegeven waarom deze opties naar zijn mening ontoereikend zijn om het beoogde doel - te weten de instandhouding van de school - te verwezenlijken. Hoewel de motivering door het bevoegd gezag aan de MR kenbaar is gemaakt, is de commissie echter wel van oordeel dat die motivering gebrekkig en derhalve onvoldoende draagkrachtig is. De commissie overweegt dat het bevoegd gezag in onvoldoende mate heeft aangetoond waarom de bestudeerde opties - en met name ook de door de MR bepleite variant van een fusie van de drie openbare basisscholen in de wijk de Haagse Beemden - niet haalbaar zouden zijn. Zo had het bij voorbeeld op de weg van het bevoegd gezag gelegen aan de hand van concrete berekeningen aan te geven waarom bepaalde fusies in financieel opzicht naar zijn mening niet acceptabel zouden zijn. Te meer daar de MR om die concrete berekeningen heeft gevraagd. De commissie sluit niet uit dat een fusie niet haalbaar is vanwege de verschillende populaties van de scholen. Het is echter ontoereikend, indien het bevoegd gezag de onhaalbaarheid van die optie jegens de MR alleen motiveert door te verwijzen naar de opvatting van de directeur van een van de scholen. Hetzelfde geldt ten aanzien van de optie om eventueel tot een fusie met de Nutsschool te komen. De commissie heeft begrip voor het standpunt van het bevoegd gezag dat het niet zo maar een van zijn scholen wil weggeven. In dit verband is echter van belang of het richting de MR heeft aangetoond dat in deze situatie het verlies van de status van openbare school van "De Regen-boog" onontkoombaar zou zijn en dat de mogelijkheden tot een sterkere positie van het openbaar onderwijs in die fusie uitgesloten zou zijn. Het is de commissie niet gebleken, dat het bevoegd gezag dat naar de MR toe in voldoende mate inhoudelijk heeft onderbouwd. Met betrekking tot de derde toetsingsgrond, te weten de vraag of het bevoegd gezag onzorgvuldig gehandeld heeft ten opzichte van de raad, is de commissie van oordeel dat zij geen grond aanwezig acht voor de stelling van de MR dat het bevoegd gezag bij zijn besluit over de instandhouding van "De Regenboog" zich primair zou hebben laten leiden door het streven het huisvestingsprobleem van een school voor speciaal onderwijs op te lossen. Het is de commissie niet gebleken dat het bevoegd gezag de belangen van "De Regenboog" ondergeschikt heeft gemaakt aan de regeling van de huisvesting van een andere school. Evenmin acht de commissie aangetoond dat het bevoegd gezag anderen op een eerder tijdstip over zijn plannen met betrekking tot "De Regenboog" heeft ingelicht dan de geledingen van "De Regenboog" zelf. Resumerend is de commissie van oordeel dat het bevoegd gezag in strijd met de WMO heeft gehandeld door de MR niet van het begin af aan te informeren over zijn voornemens betreffende de instandhouding van de school en dat het bevoegd gezag onvoldoende gemotiveerd heeft waarom het is afgeweken van het advies van de MR. Beide gebreken acht de commissie in dit geval - mede gelet op de zwaarte van het besluit tot opheffing van de school - van zodanig gewicht dat zij van mening is dat het genomen besluit thans niet in stand kan blijven. Ter vermijding van misverstanden merkt de commissie op dat met dit oordeel derhalve niet is gezegd dat niet alsnog zou kunnen worden besloten de school op te heffen. Concluderende I dat het bevoegd gezag in strijd met artikel 5, vijfde lid, WMO 1992 heeft gehandeld;

6 II dat het bevoegd gezag onvoldoende gemotiveerd heeft waarom het is afgeweken van het advies van de MR; stelt bindend vast dat het besluit om de gemeenteraad van Breda te adviseren de openbare basisschool "De Regenboog" te Breda met ingang van 1 augustus 1996 op te heffen niet in stand kan blijven. Den Haag, 23 juni 1994 de secretaris, (mr. N.L.P. te Bos) de voorzitter, (mr. B.K. Olivier)