O&S Ontstaan en ontwikkeling van onderzoek en statistiek in de gemeente Nijmegen in Nijmegen T. van Gruijthuijsen R. Hermens Nijmegen, april 2011 1
1944 2011 gemeente Nijmegen Alle rechten voorbehouden, Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze zonder voorafgaande toestemming van de gemeente Nijmegen.
1984 1985 1998 1999 2010 Voorwoord Het boek O&S in Nijmegen beschrijft de ontwikkeling van de gemeentelijke functie onderzoek en statistiek in het naoorlogse Nijmegen. Een periode met ongekende veranderingen. Het inwonertal groeit van 104.000 naar 163.000 en het aantal woningen van nog geen 20.000 naar 72.000. Het bebouwd oppervlak van de stad en het aantal arbeidsplaatsen verdrievoudigt. Na de oorlog bedraagt het aantal studenten aan onze Universiteit minder dan 1000, nu zijn het er meer dan 18.500. In 1949 zijn er 1200 personenauto s in Nijmegen, tegen 60.000 nu. Het Nijmegen van nu is in velerlei opzicht een totaal andere stad dan die van 1945. Dit boek laat ons zien hoe de functie onderzoek en statistiek in 1944, te midden van menselijke ellende en oorlogsverwoestingen, ontstaat. De omvangrijke schade in kaart brengen is de eerste onderzoeksvraag. Daarna stellen de groeikracht van de stad, de veranderende maatschappelijke verhoudingen en de perioden van economische op- en neergang het bestuur voor grote uitdagingen en essentiële vragen. Hoe ontwikkelen zich de bevolking en de behoefte aan woningen? Waar vinden we ruimte voor al die woningen en welke voorzieningen horen daarbij? Hoe functioneert het stadscentrum in een stad die steeds verder westwaarts groeit? Welke groei kent de beroepsbevolking en hoe ontwikkelt zich de werkgelegenheid en werkeloosheid? Welke behoeften aan voorzieningen en steun hebben Nijmegenaren die zich zelf niet kunnen redden? Wat vinden burgers van het leefklimaat in hun woonwijk en hun stad? Welke waardering hebben burgers voor onze gemeentelijke dienstverlening? Wat merken burgers van ons beleid en welk oordeel hebben ze daarover? We lezen dat onderzoekers en statistisch medewerkers zich in al die jaren tot profijt van de stad hebben ingezet om een zo goed mogelijk antwoord op deze en heel veel andere vragen te geven. Naar mijn mening heeft de functie onderzoek en statistiek een respectabele en waardevolle plaats verworven binnen onze gemeente Nijmegen. Drs. Bert G. Jeene Wethouder gemeente Nijmegen, portefeuille Financiën, Economie & Toerisme en Stadsregio, waaronder onderzoek en statistiek 3
1944 Inhoudsopgave Voorwoord 3 Samenvatting 6 1 Aanleiding 6 2 De ontwikkeling van onderzoek en statistiek samengevat 6 3 Terugblik 10 4 De leeftijdsvraag beantwoord 14 1 Inleiding: Hoe oud of jong zijn wij? 15 2 Van eenmansfunctie in oorlogstijd naar een zelfstandige afdeling 1944-18 2.1 Behoefte aan sociografisch en economisch onderzoek in een stad in puin 18 2.2 De eerste jaren na de oorlog: de pioniers, hun werk en ontplooiing 20 2.3 Onderzoeksactiviteiten in de jaren vijftig en zestig 24 2.4 Statistische documentatie 31 2.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek 33 2.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek 37 2.7 Organisatie in de periode 1944-38 3 Bloei als zelfstandige afdeling 42 3.1 Van wederopbouw naar welvaart en welzijn in de jaren zeventig 42 3.2 Een klimaat voor bloei van onderzoek en statistiek in Nijmegen 42 3.3 Onderzoeksactiviteiten 44 3.4 Statistische documentatie 50 3.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek 51 3.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek 55 3.7 Organisatie in de periode - 1984 57 4 Crisis en wederopstanding tot twee onderzoekseenheden 1985-1998 60 4.1 Crisis en gemeentelijke reorganisatie 1984 60 4.2 Twee onderzoekseenheden binnen een sectorenmodel 61 4.3 Onderzoeksactiviteiten 64
1984 1985 1998 1999 2010 4.4 Van statistische documentatie naar statistische bestuursinformatie 73 4.5 Werkwijzen onderzoek en statistiek 75 4.6 Medewerkers en huisvesting onderzoek en statistiek 81 4.7 Organisatie in de periode 1985-1998 83 5 Fusie en modernisering tot één gemeentelijke afdeling O&S 1999-2010 85 5.1 De kwaliteit van de overheid staat ter discussie, ook in Nijmegen 85 5.2 Eén afdeling Onderzoek en Statistiek binnen de nieuwe organisatie 87 5.3 Maatschappelijk ongenoegen vraagt om nieuwe aanpakken waarin resultaten tellen 87 5.4 Activiteiten onderzoek en statistiek 88 5.5 Werkwijzen van onderzoek en statistiek 96 5.6 Medewerkers en huisvesting van onderzoek en statistiek 100 5.7 Organisatie in de periode 1999-2010 103 6 Terugblik 1945-2010 107 6.1 Verschuivende verhoudingen 107 6.2 Leermomenten 109 7 Slot 123 Bijlagen 1 Belangrijke data organisatieontwikkeling onderzoek en statistiek 126 2 Organisatieschema onderzoek en statistiek in de periode 1944-2010 128 3 Hoofden/chefs van (onder)afdeling onderzoek en statistiek 129 4 Verantwoordelijke wethouders voor onderzoek en statistiek 130 5 Huisvesting functie onderzoek en statistiek in Nijmegen 131 6 Toelichting achtergronden van ontwikkelingen rond 2002 132 7 Toelichting relatie onderzoeksmethoden en rolverschuiving overheid 134 8 Geraadpleegde bronnen en algemene literatuur 138 Verantwoording afbeeldingen 139 5
1944 Samenvatting 1 Aanleiding Enkele jaren geleden ontstond binnen de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Nijmegen (O&S) de vraag: hoe oud of jong zijn wij? Valt er binnenkort iets te jubileren? Het zoeken naar de startdatum leidde tot deze rapportage over onderzoek en statistiek binnen de gemeente Nijmegen. Daarmee beantwoorden we niet alleen de leeftijdsvraag. We laten ook zien hoe de functie onderzoek en statistiek zich ontwikkeld heeft binnen een veranderende maatschappij, stad en gemeentelijke organisatie. 2 De ontwikkeling van onderzoek en statistiek samengevat Geboren in crisistijd maar met een voorspoedige jeugd (1944 - ) De Tweede Wereldoorlog treft de stad Nijmegen in 1944 buitengewoon hard, met grote menselijke ontreddering en omvangrijke verwoesting in centrum en infrastructuur. Er is onderzoek nodig naar de omvang van de oorlogsschade en naar de behoefte aan middelen voor herstel. Ook de wederopbouwplannen vragen om sociografisch en economisch vooronderzoek. In mei 1944 volgt de aanstelling van de eerste onderzoeker bij de dienst Stedebouw. Deze onderzoeker, A. van der Borg, valt het eerste jaar nog onder verantwoordelijkheid van het Rijk, onder de zogenaamde Algemeen Gemachtigde van den Wederopbouw. Op 1 augustus 1945 neemt de gemeente Nijmegen Van der Borg in dienst. De functie onderzoek en statistiek is vanaf dat moment een gemeentelijke taak. De wederopbouw en de opvang van de sterke stedelijke groei geven aan ruimtelijke ordening en volkshuisvesting een belangrijke positie binnen de 6
1984 1985 1998 1999 2010 gemeentelijke organisatie. Deze komt in 1949 tot uiting in de oprichting van een machtige Dienst Publieke Werken & Volkshuisvesting (PW&V). De functie onderzoek en statistiek vindt bijna vanzelfsprekend een plaats binnen deze Dienst, als een onderafdeling van Stedebouw of Onroerende Zaken. Aanvankelijk is A. van der Borg de eerst verantwoordelijke voor onderzoek en statistiek, vanaf 1960 H. Nijssen. De functie onderzoek en statistiek vertolkt het sociaaleconomische element binnen de overwegend technisch en fysiek georiënteerde organisatie PW&V. De onderzoeksvragen richten zich vanaf het eerste begin op grote thema s die tot op de dag van vandaag actueel zijn: vernieuwing en ontwikkeling van het stadscentrum, economische ontwikkeling, demografische veranderingen met gevolgen voor woningbehoefte en stedelijke voorzieningen en, zeer markant, analyses van de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden binnen en buiten de gemeentegrenzen. Naast onderzoek verschijnen statistische publicaties: eerst de kwartaalreeks Stand van Zaken, daarna Statistische Jaarboeken, opgevolgd door een losbladige Statistische Documentatie. Bloei als zelfstandige afdeling ( - 1984) In de jaren zeventig krijgen niet alleen materiële maar ook immateriële behoeften prioriteit op de agenda van de landelijke en gemeentelijke overheid. Het gaat niet alleen om welvaart, maar voortaan ook om welzijn. Er is sprake van een andere bestuursstijl, ook als een reactie op weerstand en kritiek vanuit de samenleving. Het gemeentebestuur stelt (hoofdlijnen van) het beleid open voor inspraak van burgers. In ontstaat voor het eerst een geheel zelfstandige afdeling onderzoek en statistiek, met de naam Sociaal Economisch Onderzoek (SEO), onder leiding van J. Cuisinier. Gemeentelijke middelen verruimen, ook voor onderzoek en statistiek. Een periode van tien jaar groei en bloei van SEO treedt aan. Ondanks de opkomst van nieuwe maatschappelijke beleidsvelden, blijft SEO organisatorisch verbonden met ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, ofwel de Dienst PW&V. Passend in de nieuwe tijdgeest gaat een brede analyse en onderbouwing aan de opstelling van structuurplannen vooraf. Weging van alternatieven en programmering zijn nieuwe elementen in de planvorming. Onderzoekers zijn, in de rol van planoloog, vaak gangmakend en hebben een grote inbreng in de opzet, inhoud en rapportages van de structuurplannen. Het overige onderzoek, soms ook inclusief beleidsvertaling, richt zich vooral op bestemmingsplannen, bevolkingsprognoses, O&S in Nijmegen 7
1944 volkshuisvesting, economische ontwikkeling en leerlingenprognoses. Grootschalig enquêteonderzoek doet zijn entree met het woningmarktonderzoek. Onderzoekers van SEO zijn prominent vertegenwoordigd in de voorbereiding van ontwikkelingsplannen en actieprogramma s op stadsgewestelijk niveau. Statistieken worden gepubliceerd via de eerder genoemde losbladige Statistische Documentatie. In 1978 ontstaat ook buiten PW&V een onderzoeksfunctie. De Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) stelt een onderzoeker aan die werkt aan opdrachten vanuit de GSD en de Dienst Educatie en Welzijn. Crisis en wederopstanding tot twee onderzoekseenheden (1985-1998) De bloeiperiode van SEO eindigt in de eerste helft van de jaren tachtig. Een internationale economische recessie treft de stad Nijmegen in die tijd buitengewoon hard. Dit leidt tot een omvangrijke uitkeringsafhankelijkheid, pessimisme en hardnekkige gemeentelijke begrotingstekorten. Bezuinigingen en een grootschalige reorganisatie zijn daarvan het gevolg. Belangrijk doel van de gemeentelijke reorganisatie is de vergroting van de stuurbaarheid en effectiviteit. Beleidstaken gaan over naar de Diensten, die voortaan voor zowel voorbereiding als uitvoering van beleid verantwoordelijk zijn. De Diensten worden in twee clusters ondergebracht: de zogenaamde Harde en Zachte Sector. 1 Ook SEO gaat op de schop. De sterke band met ruimtelijke ordening wordt doorbroken. Beleidsgerichte taken van SEO gaan, inclusief formatie, over naar beleidsafdelingen binnen de nieuwe Diensten. De onderzoeksformatie deelt men toe aan de twee sectoren. Daardoor ontstaan twee onderzoekseenheden. Deze werken op basis van een jaarlijks door het bestuur vast te stellen onderzoeksprogramma. In 1985 start, onder leiding van T. van Gruijthuijsen, een verkleind SEO als onderzoekseenheid voor de Harde Sector. Binnen de Zachte Sector komt een nieuwe onderzoekseenheid met W. Vegt als aanspreekpunt. Iedere onderzoekseenheid bedient een eigen cluster van beleidsvelden. Statistiek blijft als taak binnen SEO. Nijmegen werkt vanaf 1985 met een offensief marktgericht beleid aan een betere toekomst. Het accent ligt op stedelijke en economische vernieuwing 1 De Harde Sector bestaat uit drie diensten (Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting, Economische Zaken). De Zachte Sector uit twee diensten (Sociale Zaken, Educatie en Welzijn). 8
1984 1985 1998 1999 2010 (Brabantse Poort, Spoorzone, Centrum 2000), in combinatie met toeleiding van werklozen naar de arbeidsmarkt. Tegelijkertijd start een ambitieus programma voor vernieuwing en verdichting van woongebieden binnen de stad. De sterk verjongde onderzoekseenheden gaan vanaf 1985 aanvankelijk schuchter aan de slag. Zij winnen zelfvertrouwen wanneer bestuurders en beleidsambtenaren hen met uitdagende opdrachten aan het werk zetten. De introductie van de personal computer opent deuren naar voorheen ongekende mogelijkheden. We zien allerlei nieuwe vormen van markt-, evaluatie-, klanten- en monitoronderzoek ontstaan, met een grote variatie aan onderwerpen. De statistiekproducten veranderen van aard. De nieuwe publicaties Statistisch Jaarbeeld en Sociale Atlas signaleren trends en sterke sociaaleconomische verschillen binnen de stad. In 1989 nodigt het College onder leiding van burgemeester Dales de onderzoekseenheden uit om verkenningen uit te voeren voor thema s die belangrijk zijn voor de toekomst van de stad: wijkbeheer, economie en arbeidsmarkt en maatschappelijke effecten van demografische veranderingen. De resultaten vinden hun weg in diverse beleidsvelden. SEO participeert als kennisleverancier in de modelstudie voor gewenste verstedelijking. Hieruit komt de nieuwe stadsuitbreiding in de Waalsprong tevoorschijn. In 1993 vindt de eerste van een reeks Stadspeilingen plaats. Hoe denken burgers over hun stad, woonwijk, gemeentelijke bestuur en dienstverlening? De jaren negentig kenmerken zich door een kwalitatieve opbloei van onderzoek en statistiek. De onderzoeksprogrammering waarborgt nut en noodzaak van de producten. Diensten en bestuur spreken waardering uit voor de toegevoegde waarde van onderzoek en statistiek. In die periode zien we dat de beide onderzoekseenheden steeds vaker gezamenlijk werken aan gemeentebrede onderwerpen. Fusie en modernisering tot één gemeentelijke afdeling O&S (1999-2010) In 1999 verlaat de gemeente het sectorenmodel. Deze organisatie schiet tekort en is onvoldoende voor de toekomst toegerust. Het bestuur komt in het beleidsproces vaak te laat in beeld. Er is geen samenhangende gemeentelijke strategie. De samenwerking tussen Diensten laat te wensen over. De gemeentelijke organisatie is te weinig vraag- en resultaatgericht. Een structuur- en cultuurverandering is nodig. Onderdeel van het reorganisatiebesluit van 1998 is de fusie van de beide onderzoekseenheden tot één gemeentelijke afdeling Onderzoek en Statis- O&S in Nijmegen 9
1944 tiek. O&S krijgt een plaats binnen een nieuw type gemeentelijke dienst: een procesdirectie 2, belast met het stadsplan, grote projecten, wijkaanpak en citymarketing. T. van Gruijthuijsen wordt benoemd tot afdelingshoofd O&S; T. Merkx volgt hem in 2006 op. De Collegeakkoorden vanaf 2002 zetten in op een ongedeelde stad, met extra aandacht voor de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving (schoon, heel, veilig), wijkaanpak, dienstverlening en communicatie met burgers. Colleges baseren hierop kernprioriteiten voor de jaarlijkse onderzoeksprogramma s. Deze leiden tot nieuwe of verbeterde producten, zoals Stads- en Wijkmonitor, Dienstverleningsmonitor, Bestuursmonitor, digitaal Stadspanel en periodieke effectmeting van gemeentelijke organisatieveranderingen. Ook bij de opdrachten voor andere beleidsprogramma s nemen monitoring en beleidseffectmetingen een steeds grotere plaats in. Voorbeelden van thema s waarvoor monitors ontwikkeld zijn: stadscentrum, milieu, jongeren, onderwijs, integrale veiligheid, integratie, economisch vestigingsklimaat (bedrijvenpeiling), bezoek en waardering culturele podia, evenementen, effecten woonruimteverdeling, trends in bouwen en wonen. Een recentere vorm van vinger aan de pols houden is de Crisismonitor. O&S presenteert zich in deze periode als kennis- en informatiecentrum. Deze ambitie komt bij uitstek tot uiting in de Stads- en Wijkmonitor, waarin kennis en informatie uit allerlei onderzoeken en monitors samen gebracht zijn. O&S gebruikt internet als krachtig medium om kennis en informatie te delen. Op de gemeentelijke website vindt men onder het label Onderzoek en Cijfers onderzoeksrapporten en de databank Stadsgetallen. De nieuwsbrief RespOnS informeert belangstellenden over de actuele stand van lopend en gerealiseerd onderzoek. 3 Terugblik Verschuivende verhoudingen Terugkijkend over de periode 1944-2010 zien wij de verhoudingen tussen bestuur, beleid en onderzoek en statistiek veranderen. We onderscheiden drie perioden. 2 Aanvankelijk is de Directie Strategie en Projecten (DSP) de thuisbasis voor O&S. Door een fusie van DSP met de procesdirectie voor wijkaanpak (DWL) ontstaat de Directie Wijk en Stad (DWS). O&S is sindsdien onderdeel van DWS. 10
1984 1985 1998 1999 2010 1944-1984: ook coproducent van beleid In de eerste periode heeft onderzoek ook een rol als coproducent van beleid, met een sterk accent op ruimtelijke en economische ontwikkeling. Vraagstukken van wederopbouw, stadsuitleg, woningbouw, voorzieningen en werkgelegenheid staan centraal. Statistiek heeft een algemeen documenterende functie. In de reorganisatiejaren 1983-84 krijgen de dubbelrol en de bijna exclusieve band van onderzoek met ruimtelijke ordening kritiek. Deze leidt tot een raadsbesluit over een organisatorische scheiding van onderzoek en beleid en een loskoppeling van ruimtelijke ordening. 1985-1998: faciliterend voor diensten In de daarop volgende periode bepaalt het jaarlijks onderzoeksprogramma de inzet van onderzoek en statistiek. Statistiek heeft een gemeentelijke functie: documenterend en signalerend. Onderzoek heeft in deze fase een faciliterende rol voor beleidsontwikkeling en uitvoering in alle gemeentelijke diensten. Het onderzoekswerk is in deze periode aanvankelijk klant- en casegericht. Dat geeft een risico van verkokering en versnippering van informatie en kennis. Daar komen twee reacties op. Ten eerste ontwikkelt onderzoek, in opdracht van Diensten, diverse monitors, met als doel het systematisch signaleren van trends, trendbreuken en effecten van beleid. Ten tweede geeft het bestuur enkele beleidsveldoverkoepelende opdrachten, zoals Sociale Atlas, strategische verkenningen en Stadspeiling. 1999-2010: gemeentelijke kennisfactor In de afgelopen periode werkt O&S zowel aan opdrachten die voortkomen uit de programma s in de Stadsbegroting, als ook aan gemeentebrede opdrachten. De sturingsfunctie van het onderzoeksprogramma is sterker dan in de voorgaande periode. Colleges nemen nadrukkelijker het voortouw door hoofdthema s aan te wijzen. De collegeleden zijn direct betrokken bij onderzoeksopdrachten voor programma s waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De functie onderzoek en statistiek vult in deze periode haar rol als kennisfactor 3 voor het algemeen gemeentelijk beleid in. In opdracht van het bestuur integreert O&S de opgebouwde kennis en informatie in de Stads- en Wijkmonitor, de kennisbank Onderzoek en Cijfers en de databank Stadsgetallen. 3 Deze term verwijst naar het raadsbesluit (begin 1999) over de nieuwe gemeentelijke organisatie, waarin O&S als kennisfactor binnen de procesdienst DSP (later DWS) is geplaatst. O&S in Nijmegen 11
1944 Leermomenten De organisatorische scheiding van beleid en onderzoek in 1985 is de functie onderzoek en statistiek ten goede gekomen. Onderzoek moet niet op de stoel van de beleidsmaker willen zitten en het omgekeerde is ook onverstandig. Dat betekent niet dat er sprake is van academische afstandelijkheid vanuit onderzoek richting beleid. De functie onderzoek en statistiek gaat uit van vragen en behoeften van het bestuur en ambtelijke organisatie. Zij kan waarde toevoegen door te laten zien hoe de staat van de stad en wijken is en wat er verandert. Ofwel een verhelderingsfunctie. Op de tweede plaats kan onderzoek en statistiek door evaluatieonderzoek meetbaar en zichtbaar maken of beleid de gewenste effecten heeft. De ervaringen sinds 1985 hebben geleerd dat de onderzoeksprogrammering steviger en waardevoller wordt wanneer het bestuur de kernprioriteiten aanwijst en vooraf onderzoeksopdrachten toetst en zo nodig saneert. Dit verhoogt de legitimiteit, relevantie en urgentie van de opdrachten. Op de tweede plaats is flexibiliteit van belang voor inpassing van onvoorziene spoedeisende opdrachten. De continue nabijheid van opdrachtgevers, gebruikers en het onderzoeksgebied schept voordelen voor onderzoek en statistiek. Het stimuleert gedrevenheid en betrokkenheid om vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid de best mogelijke antwoorden te geven. Korte afstand kan ook het risico hebben van beïnvloeding. De kernwaarden van het vak onderzoek en statistiek verzetten zich tegen manipulatie en ongewenste beïnvloeding. Die kernwaarden zijn: betrouwbaarheid, integriteit en onafhankelijkheid in analyse en conclusie. De functie onderzoek en statistiek moet goed zijn in het uitdiepen van de onderzoeksvraag. Waarom deze vraag, wie zijn de belanghebbenden en welke beslissingen hangen er mee samen? Dat kan ook aanleiding geven om een onderzoeksopdracht af te raden, omdat onderzoek in dat geval naar verwachting geen voldoende antwoord kan geven. Voor onderzoek en statistiek is het belangrijk om te anticiperen op de onderzoeksvragen van morgen en overmorgen. Wat voor soort kennis en vakbekwaamheden zijn daarvoor nodig? Welke vragen roepen bijvoorbeeld de mondiale veranderingen in de economische machtsverhoudingen en de 12
1984 1985 1998 1999 2010 vergroening van de economie en samenleving op? Wat gaat het krimpen van overheidsmiddelen betekenen? Manifesteert de landelijke onvrede over allerlei publieke onderwerpen zich ook lokaal? Hebben we goede thermometers om deze tendensen te meten? Kennis van buiten is ook kennis. Een synthese van resultaten van eerder en extern verricht onderzoek (collega-afdelingen, universiteiten, SCP, CBS, Atlas Nederlandse gemeenten, particuliere bureaus, etc.) kan in sommige gevallen een heel efficiënt aanbod zijn om een onderzoeksvraag te beantwoorden. Ook is het nuttig om nieuwe kennis van buiten die van belang is voor Nijmegen te signaleren, zodat bestuurders en beleidsmakers daarmee hun voordeel kunnen doen. De beschikbaarheid van diverse onderzoeksresultaten en statistische informatie voor allerlei programma s in de Stadsbegroting schept een uniek voordeel voor onderzoek en statistiek. Dat voordeel is de laatste vijftien jaar steeds meer productief gemaakt door kennisintegratie ; voorbeelden daarvan zijn de Stads- en Wijkmonitor en de Crisismonitor. Op de tweede plaats ondersteunt deze een rol als kennisadviseur. Diverse beleidsmakers en projectmanagers schakelden in de afgelopen decennia onderzoekers in met vragen, zoals: wat weten wij hier al over, waar liggen kansen en risico s, kunnen we doelen en doelbereik meetbaar maken? Kennisintegratie en -advisering blijven in de toekomst vitaal voor de toegevoegde waarde van onderzoek en statistiek. Zelf uitvoeren van onderzoek en statistiek levert diverse voordelen op. Bij nieuwe opdrachten wordt voortgebouwd op de aanwezige voorraad aan kennis en informatie. Opdrachten kunnen onderling afgestemd worden. De condities voor samenhangend beheer en integratie van kennis en informatie zijn gunstig. Dit houdt overigens niet in dat zelf doen altijd beter en voordeliger is. Wanneer onderzoek en statistiek onvoldoende specialistische kennis heeft, is uitbesteden meestal te verkiezen. Ook het enquêteveldwerk leent zich voor uitbesteding en gebundelde inkoop. In gevallen waarin onderzoek arbitrerend en de gemeente belanghebbend is kan uitbesteding wijs zijn. Het managen van information overload is wetenschap en business geworden. O&S heeft met Onderzoek en Cijfers, Stadsgetallen en de nieuwsbrief O&S in Nijmegen 13
1944 RespOnS de ambitie om een brug naar de overladen gebruiker te slaan. Samenvattingen en persberichten zijn gewoontegoed. De vraag is of het effectief is en blijft. Kunnen nieuwe media en middelen in de communicatie helpen, zoals sociale netwerken, twitteren, slimme zoeksystemen en grafische visualisatie van complexe informatie? 4 De leeftijdsvraag beantwoord De aanleiding tot dit rapport is de vraag: hoe oud of jong is de gemeentelijke functie onderzoek en statistiek binnen de gemeente Nijmegen? Gaan we uit van de eerste activiteiten van onderzoeksmatige en statistische aard, dan ligt de start in 1944. Onder verantwoordelijkheid van het rijk gaat in dat jaar de eerste onderzoeker, A. van der Borg, bij de dienst Stedebouw aan het werk. Als echte startdatum zien wij 1 augustus 1945, wanneer de gemeente Nijmegen Van der Borg in dienst neemt. In augustus 2010 bestaat de gemeentelijke functie onderzoek en statistiek 65 jaar. Een respectabele en gedenkwaardige leeftijd. A. van der Borg overlijdt op woensdag 22 september 2010 op 91-jarige leeftijd. 14
1984 1985 1998 1999 2010 1 Inleiding Hoe oud of jong zijn wij? De aanleiding Enkele jaren geleden ontstond binnen de afdeling O&S van de gemeente Nijmegen de vraag: hoe lang bestaat de functie onderzoek en statistiek binnen de gemeente? Niemand wist daar zo een, twee, drie antwoord op te geven. De vraag stellen is hem beantwoorden. Het is het begin van een zoektocht die verrassende ontmoetingen en inzichten oplevert. Rob Hermens 4 duikt in de archieven om de periode tussen 1944 en in kaart te brengen. Tini van Gruijthuijsen 5 neemt het op zich om de periode vanaf te beschrijven. Voor de vroegste geschiedenis waren we aangewezen op archiefmateriaal en herinneringen van een kleine groep oud-medewerkers. Voor de periode vanaf konden we putten uit ervaringen en herinneringen van een grotere groep medewerkers en uit ruimer bronmateriaal. Zonder hen was t zo niet gelukt In maart 2008 is de eerste onderzoeker bij de gemeente Nijmegen, A. van der Borg, geïnterviewd over de beginperiode van onderzoek en statistiek. Oud-medewerkers Wim van de Poel en Piet Wermenbol hebben ons geïnformeerd over de jaren zestig en zeventig. Jan Arts heeft diverse vragen over de onderzoeksfunctie bij de Sociale Dienst/ Sociale Zaken (1978-1999) beantwoord. We hebben het eindconcept voorgelegd aan deze informanten, met uitzondering van A. van der Borg die in september 2010 is overleden. Dit concept is ook becommentarieerd door oud-directeuren Henk Nieuwenhuis en Ed de Boer en door medewerkers van de huidige afdeling O&S. Diverse (oud)medewerkers van onderzoek en statistiek hebben ons ideeën aan de hand gedaan voor anekdotes en terzijdes, die ook deel uitmaken van dit boek. Wij bedanken alle informanten en commentatoren voor hun waardevolle bijdragen. 4 Sinds 1988 werkt Rob Hermens in diverse functies bij de gemeente Nijmegen, waaronder die van onderzoeker bij de afdeling O&S. 5 Tini van Gruijthuijsen heeft gedurende 33 jaar bij onderzoek en statistiek gewerkt, waarvan 21 jaar als afdelingshoofd. Sinds 2006 is hij met prepensioen. O&S in Nijmegen 15
1944 Terugblik over ruim 65 jaar De vraag naar de leeftijd van onderzoek en statistiek, waarmee het allemaal begon, beantwoorden we in dit boek. In 2010 is er gedurende 65 jaar sprake van een herkenbare functie onderzoek en statistiek binnen de gemeente Nijmegen. Bij een kroonjaar hoort ook een terugblik: wat is er allemaal gebeurd en waarom? Deze publicatie voorziet in die behoefte. Het is een verhaal over pionieren en opbouwen, over veranderende organisatievormen en werkplekken en over bloei, crises en wederopstanding van onderzoek en statistiek in Nijmegen. Hoe is dit rapport opgebouwd? Aan de hand van trendbreuken in de ontwikkeling van onderzoek en statistiek onderscheiden we binnen het tijdvak 1944-2010 vier perioden. De hoofdstukindeling van dit rapport hebben we hierop gebaseerd. Ieder hoofdstuk heeft een zelfde opbouw. We schetsen eerst een beeld van belangrijke ontwikkelingen in maatschappij, stad, bestuur en gemeentelijke organisatie. Voor iedere periode typeren we producten en werkwijzen van onderzoek en statistiek. We kijken naar de mensen die er werken. Ieder hoofdstuk eindigt met een paragraaf over de organisatorische context van onderzoek en statistiek. In de laatste twee hoofdstukken kijken we terug en melden wat we opgestoken hebben. Elk hoofdstuk bevat ook beeldmateriaal en een aantal anekdotes en terzijdes. Achteraan staan bijlagen, met schematische informatie over organisatie van onderzoek en statistiek in de periode 1944-2010. Twee bijlagen bevatten achtergrondinformatie die behoort bij passages in de hoofdtekst. In de laatste bijlage geven wij een overzicht van de belangrijkste algemene bronnen die we gebruikt hebben. 16
1984 1985 1998 1999 2010 Titels, namen en spelling Ter wille van de leesbaarheid hebben we in de hoofdtekst afgezien van het vermelden van titels bij namen, met uitzondering van die van professor (prof.). Voornamen van personen zijn voluit geschreven wanneer deze personen in de betreffende periode binnen hun directe werkomgeving ook zo aangesproken werden. Als dat niet zo was, volstaan we met het vermelden van de eerste voorletter. Namen door de tijd heen Het algemeen met de voornaam aanspreken en tutoyeren van collega s in de directe werkomgeving begint vanaf 1965 geleidelijk te ontstaan en is vanaf, ongeacht functie en leeftijd, standaardgedrag, met overigens frappante uitzonderingen. Daardoor kan het voorkomen dat de voornaam van sommige personen in het begin van de tekst met de eerste letter is aangegeven en in een latere periode voluit is geschreven. Namen van organisaties zijn geschreven in de spelling die in de betreffende periode van kracht is; bijvoorbeeld dienst of afdeling Stedebouw, in plaats van de hedendaagse spelling Stedenbouw. De spelling van Raad en College beginnen we in de hele tekst met een hoofdletter, hoewel dit sinds kort niet meer de gewoonte is. O&S in Nijmegen 17
1944 2 Van eenmansfunctie in oorlogstijd naar een zelfstandige afdeling 1944-2.1 Behoefte aan sociografisch en economisch onderzoek in een stad in puin Na het verwoestende bombardement van 22 februari 1944 beginnen de Nijmegenaren met het begraven van de omgekomenen en met het opruimen van de puinhopen. In hetzelfde jaar ontstaan de eerste plannen voor wederopbouw. Er is onderzoek nodig naar de omvang van de oorlogsschade en naar de behoefte aan middelen voor herstel. Dit is de directe aanleiding om een onderzoeker aan te stellen. Op 15 mei 1944 gaat de Tilburgse econoom A. van der Borg bij de pas opgerichte Stedebouwkundige Dienst aan de slag. Zijn opdracht is breed geformuleerd: De Sociograaf is belast met het stedebouwkundig vooronderzoek in algemeenen zin, omvattende o.m. studie betreffende de te verwachten omvang der bevolking, haar samenstelling en behoeften n.l. inzake huisvesting, werkgelegenheid en ontspanning. Voorts de economische structuur van de gemeente, vraagstukken van bedrijf, handel en verkeer. 6 In het eerste jaar is Van der Borg nog niet in dienst van de gemeente. De werkzaamheden vallen onder de Nederlandse Staat, onder verantwoordelijkheid van de Algemeen Gemachtigde van den Wederopbouw. Hij is al wel werkzaam op basis van de gemeentelijke arbeidsovereenkomst. Van der Borg doet zijn werk te midden van oorlogsgeweld. In de septemberdagen van 1944 bevrijden de geallieerden Nijmegen. De gevechten zijn hevig. De binnenstad wordt geteisterd door grote branden, aangestoken door zich terugtrekkende Duitsers. In de maanden daarna is Nijmegen frontstad tot de geallieerden in februari 1945 richting Duitsland oprukken. 6 Informatie uit een brief 7 juni 1944 van stedenbouwkundige A. Siebers aan het College van B&W. 18
1984 1985 1998 1999 2010 In die periode zijn veel militairen in de stad gelegerd. De burgerbevolking heeft te lijden van de voortdurende beschietingen. Opnieuw zijn veel slachtoffers en omvangrijke verwoestingen te betreuren. Werken in oorlogstijd Onderzoeker van het eerste uur A. van der Borg vertelt ons niet alleen over de oorlogsverschrikkingen, maar ook over de buitengewoon moeilijke werkomstandigheden in zijn eerste jaar. Het gemeentehuis is door brand vernield en het is nauwelijks mogelijk om te werken. Er is gebrek aan alles. Assistenten worden er op uit gestuurd om schrijfpapier te verzamelen A. van der Borg tijdens het interview op 17 maart 2008 de verwoeste stad in maart 1944 gezien vanuit de toren van de Dominicuskerk O&S in Nijmegen 19
1944 2.2 De eerste jaren na de oorlog: de pioniers, hun werk en ontplooiing Onderzoek en statistiek voor het eerst een gemeentelijke taak Op 1 augustus 1945 volgt de aanstelling van A. van der Borg als ambtenaar bij de gemeente Nijmegen. Hij ziet dit zelf als formeel startpunt van zijn werk bij de gemeente. De functie onderzoek en statistiek is voortaan een gemeentelijke taak en onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Voor de wederopbouw is wetenschappelijk en stedebouwkundig vooronderzoek nodig. In een brief aan B&W van 17 september 1947 omschrijft A. Siebers, het hoofd van de Stedebouwkundige Dienst, dit als Sociaal economisch onderzoek, betreffende de structuur van de binnenstad, op zichzelf en in samenhang met de gehele Gemeente en het Gewest; bevolkingsonderzoek; bevolkingsprognose; welvaartsonderzoek; enquêtering; verzameling en bewerking van technische en economische gegevens bestaand gebruik en vereiste bestemmingen van gronden, begrotingen, exploitatieberekening. De eerste onderzoeksproducten Herbouw van de verwoeste binnenstad heeft prioriteit met daarbij bijzondere aandacht voor de vereiste middelen voor het herstel. In 1947 keurt de gemeenteraad het Herbouwplan voor de binnenstad goed. In 1947 of 1948 verschijnt een Engelstalige publicatie Rebuilding Nijmegen. Het beknopte onderzoeksrapport geeft een sociaaleconomische karakteristiek van de ontwikkeling van Nijmegen en van de oorlogsverwoesting, afgesloten door een overzicht van de gigantische hoeveelheid investeringen die de reconstructie in tien jaar tijd (1948-1958) zal vergen. Er verschijnen in deze eerste naoorlogse jaren onderzoeksrapporten over de aanleg van een industriehaven, de situatie op de arbeidsmarkt, de ontwikkeling van de bevolking en over de sociaaleconomische structuur. 7 Opvallend is dat dit structuuronderzoek zich uitstrekt over het Rijk van Nijmegen met de omliggende plaatsen. Hierdoor wordt het onderzoek veel en veel 7 Rapport betreffende een onderzoek naar het potentieel der Nijmeegse arbeidsmarkt, in het bijzonder in verband met opleiding en beroep der 14-19 jarigen (1947, Arbeidsbureau); Werkgelegenheid en werkloosheid in Nijmegen (1948, Sociaal Economische afdeling); Voornaamste ambachten te Nijmegen (einde jaren veertig, Sociaal Economische afdeling); Rapport inzake de wenselijkheid van een nieuwe haven en industrieterrein in Nijmegen (1948, ETI); Voorlopig overzicht van de ontwikkeling van de bevolking van de gemeente Nijmegen en omgeving en de verwachtingen voor de toekomst (1949, ETI/ Sociaal Economische afdeling). 20