Herstructurering een fiasco Bouwstenen voor een nieuw bedrijventerreinenbeleid Milieudefensie: een wereld te winnen
Herstructurering een fiasco Bouwstenen voor een nieuw bedrijventerreinenbeleid Colofon Een uitgave van Milieudefensie, februari 2007 Tekst: Willem Verhaak, Milieudefensie Foto Omslag: Michiel Wijnbergh Vormgeving: Eric Mels, Hoorn Voor deze notitie is gebruik gemaakt van het rapport Remmende factoren bij het herstructureren van bedrijventerreinen; bouwstenen voor het congres Meer bedrijven met minder ruimte, Stogo onderzoek + advies, Utrecht, februari 2007. Milieudefensie Postbus 9199 1000 GD Amsterdam T 020 5507 300 F 020 5507 310 service@milieudefensie.nl www.milieudefensie.nl 2
Herstructurering een fiasco Bouwstenen voor een nieuw bedrijventerreinenbeleid Milieudefensie constateert dat de herstructurering van bedrijventerreinen faalt. Om te voorkomen dat het areaal aan verouderde bedrijventerreinen verder toeneemt, bepleit Milieudefensie: Een stop op de aanleg van nieuwe terreinen. Op dit moment ligt er al zesduizend hectare bedrijventerrein bouwrijp. Dat is voldoende. Het invoeren van een opknapbijdrage van 50 euro op elke vierkante meter bouwrijp bedrijventerrein. Met deze maatregelen worden de bestaande bedrijventerreinen vernieuwd en wordt de aantasting van het landschap door nieuwe bedrijventerreinen voorkomen. 3
1 Herstructurering komt nauwelijks van de grond veroudering gaat in rap tempo door. Al meer dan twintig jaar maken gemeenten plannen voor het opknappen van verouderde bedrijventerreinen, maar de uitvoering van die plannen verloopt erg traag. Inmiddels is 27.500 hectare bruto bedrijventerrein verouderd. Dat is ruim een derde van het huidige areaal uitgegeven bedrijventerreinen. Zonder ingrijpen zet die trend de komende jaren door. Sinds 1990 is er nog geen drieduizend hectare verouderd bedrijventerrein geherstructureerd, ongeveer 175 hectare bruto per jaar. In diezelfde periode is er 23 duizend hectare bedrijventerrein bouwrijp gemaakt (zie figuur 1). Met het huidige tempo van herstructurering is de aanpak van de verpaupering van dit moment pas in de 22ste eeuw voltooid. Het falen van de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen is voor de Algemene Rekenkamer aanleiding om een onderzoek in te stellen naar het beleid van het ministerie van Economische Zaken. Naar verwachting is dit onderzoek begin 2008 voltooid. Figuur 1 Bron: IBIS, bewerkt door STOGO Bouwrijp gemaakte bedrijventerreinen versus geherstructureerde bedrijventerreinen in bruto hectare (1990-2006) duizenden 25 20 23 15 10 5 0 bouwrijp gemaakt 3 geherstructureerd 4
2 Uitgevoerde herstructureringprojecten stellen weinig voor Er wordt niet alleen weinig geherstructureerd. De uitgevoerde herstructureringsprojecten leveren ook weinig ruimte op. Het leeuwendeel van die projecten beperkt zich tot het revitaliseren van bedrijventerreinen. De wegen en openbare ruimte worden opgeknapt maar de leegstaande en verpauperde panden worden ongemoeid gelaten. Terwijl daar juist ruimtewinst is te boeken. Slechts bij 2 procent van de geplande herstructurering wordt de verpaupering van de panden aangepakt (sloop of renovatie). Het overgrote deel van de verouderde terreinen krijgt alleen een facelift, die veelal onvoldoende is om de neerwaartse spiraal van verpaupering te keren. Figuur 2 Bron: IBIS, 2006 Geplande aanpak herstructurering verouderde bedrijventerreinen revitalisering herprofilering transformatie 6% 2% 92% 5
3 Oorzaak en oplossing falen herstructurering: deel 1 Rijk en provincies baseren hun ruimteclaim voor nieuwe bedrijventerreinen op de zogenaamde Bedrijfs Locatie Monitor (BLM) van het Centraal Planbureau (CPB). De ruimtevraag die het CPB hanteert is opgebouwd uit drie delen: de groei van de werkgelegenheid, de afname van het aantal werknemers per hectare bedrijventerrein (terreinquotiënt), en de trek van bedrijven uit de stad naar bedrijventerreinen (locatietypevoorkeur). Rijk en provincies gaan uit van het hoogste groeiscenario, het Globaliserende Economie of GE-model (zie figuur 3). In dat model is slechts 25 procent van de ruimtevraag toe te schrijven aan de groei van de werkgelegenheid. De overige vraag komt voort uit de aanname van het CPB dat de historische trend van een afname van de terreinquotiënt en een verdergaande concentratie van bedrijven op bedrijventerreinen zal doorzetten. Echter: het beleid van provincies en het rijk is er juist op gericht om de ruimte op bedrijventerreinen beter te benutten (hergebruiken verouderde terreinen en intensievere bouw op nieuwe terreinen). Bovendien willen beleidsmakers het wegtrekken van bedrijven uit de stad naar snelweglocaties voorkomen. Wij onderschrijven deze beleidsvoornemens, maar die moeten dan wel opgenomen worden in de vraagramingen. Als we het ruimtebeslag per werknemer en de mate van menging van wonen en werken bevriezen op het huidige niveau, valt de ruimteclaim die voortkomt uit locatietypevoorkeur en terreinquotiënt weg. In het geval van het hoogste economische scenario (GE) is er voor de opvang van de groei van de werkgelegenheid tussen 2006 en 2020 nog zo n 3.600 hectare bedrijventerrein nodig. Vraag naar bedrijventerreinen 2001-2020 naar componenten in hectare voor vier scenario s 25 duizenden 20 15 groei werkgelegenheid locatietypevoorkeur terreinquotiënt totaal 10 5 0-5 -10 Regional Communities Strong Europe Transatlantic Market Global Economy Figuur 3 Bron: CPB 2005, bewerkt door STOGO. Het CPB heeft met de BLM-methode de ruimtebehoefte aan bedrijventerreinen tot 2020 geraamd in vier toekomstscenario s Regionale Samenlevingen (RC), Sterk Europa (SE), Transatlantische Markt (TM) en Globaliserende Economie GE). Deze toekomstscenario s verschillen van elkaar onder andere wat betreft economische groei. 6
Vraag naar en aanbod van bedrijventerreinen in hectare 2006-2020 duizenden 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 vraag BLM max op basis van groei werkgelegenheid bouwrijp 1-1-2006 harde plannen 1-1-2006 zachte plannen 1-1-2006 Tellen we hierbij de benodigde ruimte voor bedrijven die uitgeplaatst worden door transformatie van bedrijventerreinen naar woningbouw (zo n 1.200 hectare tot 2020), dan komen we uit op een behoefte van een kleine vijfduizend hectare. Nu al ligt er zesduizend hectare bouwrijpe grond te wachten op bedrijfsvestigingen (zie figuur 4). Figuur 4 Bron: CPB, 2005; IBIS; 2006 bewerkt door STOGO Behoefteramingen provincies overschrijden zelfs het hoogste groeiscenario Tussen provincies en rijk is afgesproken dat de provincies bij hun ramingen voor de behoefte aan nieuwe bedrijventerreinen uitgaan van de methodiek van de Bedrijfslocatiemonitor (BLM) van het Centraal Planbureau (CPB). Het blijkt dat de provinciale behoefteramingen voor bedrijventerrein 14 procent hoger uitkomen dan die volgens het hoogste GE-groeiscenario van het CPB. Per jaar leidt dat tot een hogere planningsopgave van 135 hectare, tot 2020 tot een extra planningsopgave van ruim tweeduizend hectare. Noord-Brabant komt zelfs 30 procent hoger uit dan de maximale raming uit de BLM. Deze provincie kort echter haar planningsopgave met 30 procent vanwege te verwachten ruimtewinst door herstructurering, zodat zij net onder het niveau van de maximale BLM-raming uitkomt. De provincie Zeeland komt als enige provincie (veel) lager uit dan de maximale raming uit de BLM. Dit komt omdat Zeeland van een veel lagere groei van de werkgelegenheid uitgaat dan in de BLM het geval is. bron: Remmende factoren bij het herstructureren van bedrijventerreinen; bouwstenen voor het congres Meer bedrijven met minder ruimte, Stogo onderzoek + advies, Utrecht: februari 2007 Provinciale ramingen in hectare per jaar 2004-2020, inclusief kortingen voor herstructurering en zuinig ruimtegebruik, exclusief ijzeren voorraad. 200 180 provincie 160 BLM max 140 120 100 80 60 40 20 0 Drenthe Flevoland Friesland Gelderland Groningen Limburg Noord-Holland Noord-Brabant Overijssel Utrecht Zeeland Zuid-Holland 7
Als gevolg van de veel te hoge ruimteclaim wordt er met de BLM-ramingen tot 2020 ruim 14 duizend hectare te veel aangelegd. Bovendien overstijgen de plannen van de provincies deze hoge ramingen (zie kader pag. 7). Dat overschot aan nieuwe terreinen leidt tot de leegloop van bestaande terreinen. Bedrijven vestigen zich nu eenmaal liever op een nieuwe kavel dan te renoveren of uit te breiden op het bestaande terrein. Dit vollopen van nieuwe terreinen en de daarmee gepaard gaande leegstand op bestaande terreinen wordt vervolgens weer in de prognosemodellen voor de toekomst opgenomen. Een vicieuze cirkel. ruimteclaim voor nog meer nieuwe terreinen overschot aan nieuwe bedrijventerreinen vollopen van nieuwe terreinen leegloop bestaande terreinen Voorstel 1 Om verdere verpaupering van bestaande terreinen tegen te gaan moet het dreigende overschot aan bedrijventerreinen worden voorkomen. Daarom moet er voor de komende tien jaar een bouwstop worden afgekondigd. Er ligt op dit moment al voldoende grond bouwrijp om de groei van de werkgelegenheid op te vangen. 8
4 Oorzaak en oplossing falen herstructurering: deel 2 De onderling concurrerende gemeenten bieden hun grond voor bedrijven tegen lage prijzen aan. De grondprijs voor woningbouw is drie tot vier keer zo hoog. De afgelopen jaren is de grondprijs van bedrijventerreinen weliswaar gestegen, maar het ligt in het algemeen nog fors onder de marktwaarde. De lage grondprijzen geven twee problemen: Er is geen stimulans voor bedrijven om ruimteintensief te bouwen of om hun bestaande pand op te knappen in plaats uit te wijken naar een kavel op een nieuw bedrijventerrein. De inkomsten voor gemeenten zijn onnodig laag, waardoor er te weinig geld is gereserveerd voor het onderhoud en opknappen van bedrijventerreinen. STOGO-onderzoek+advies heeft uitgerekend dat een verhoging van de grondprijs met gemiddeld 50 euro per vierkante meter bouwrijpe grond mogelijk is zonder nadelige gevolgen voor de economie. Milieudefensie stelt daarom voor om deze grondprijsverhoging in te voeren als een opknapbijdrage van 50 euro per vierkante meter. Bedrijven moeten deze bijdrage betalen bij vestiging op de nu aangeboden bouwrijpe grond. De opbrengst van deze bijdrage gaat in een fonds waaruit de herstructurering wordt betaald. Als er jaarlijks vierhonderd hectare van de huidige zesduizend hectare bouwgrond wordt uitgegeven levert dit per jaar 200 miljoen euro op. In vijftien jaar is dat 3 miljard euro. Op dit moment krijgen gemeenten ongeveer 75 miljoen euro per jaar aan subsidies van rijk en provincies. De landelijke invoering van een opknapbijdrage voorkomt onderlinge concurrentie tussen provincies en gemeenten. Bovendien is de grondprijs slechts een miniem deel van de huisvestingskosten van een bedrijf. Grondprijzen voor woningbouw en bedrijventerreinen in /m 2 600 woningen bedrijventerrein 500 400 300 200 100 0 Utrecht Zuid-Holland Noord-Holland Gelderland Noord-Brabant Overijssel Limburg Flevoland Zeeland Groningen Drenthe Friesland 9
Voorstel 2 Invoering van een opknapbijdrage van 50 euro op elke vierkante meter grond die wordt verkocht. Als we uitgaan van de zesduizend hectare bedrijventerrein die nu al bouwrijp klaarligt voor de verkoop, levert dat de komende vijftien jaar 3 miljard euro op. Dat is 200 miljoen per jaar en daarmee drie maal zoveel als gemeenten nu van rijk en provincie krijgen. Kortom: Milieudefensie dringt er bij het nieuwe kabinet en de nieuwe provinciale besturen op aan een eind te maken aan het dichtslibben van het landschap met lelijke bedrijventerreinen. Een voorlopige stop op de aanleg van nieuwe terreinen gecombineerd met de invoering van een opknapbijdrage zijn daarvoor de noodzakelijke bouwstenen. 10