Hoe departementen de governance ten aanzien van zelfstandige organisaties met een publieke taak kunnen verbeteren 1 Beter Bestuurlijk Toezicht Eindrapport van de projectgroep Integratie en vereenvoudiging toezicht op (publieke) uitvoering
Hoe departementen de governance ten aanzien van zelfstandige organisaties met een publieke taak kunnen verbeteren Deel I Eindrapport van de projectgroep Integratie en vereenvoudiging toezicht op (publieke) uitvoering Den Haag, 15 december 2004
3 Deel 1 - Eindrapport Inhoudsopgave Inhoudsopgave Deel I Eindrapport spoor 1 Aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak Management samenvatting 5 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze 9 2 Theoretisch kader 15 3 Praktijk: de positionering van aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties 31 4 Aanbevelingen 47 5 Lessen uit fusies tussen rijksinspecties 59 Deel II Departementale foto s 1 Ministerie van AZ 2 Ministerie van BZK 3 Ministerie van BuZa 4 Ministerie van Defensie 5 Ministerie van EZ 6 Ministerie van Financiën 7 Ministerie van Justitie 8 Ministerie van LNV 9 Ministerie van OCW 10 Ministerie van SZW 11 Ministerie van VROM 12 Ministerie van V&W 13 Ministerie van VWS Deel III Bijlagen Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6 Projectomschrijving Projectorganisatie Lijst van geïnterviewden voor het onderzoek naar fusies tussen inspecties Overzicht van adviesraden Overzicht van agentschappen Overzicht van inspecties
4 Deel 1 - Eindrapport
5 Deel 1 - Eindrapport Managementsamenvatting Managementsamenvatting Achtergrond en opzet van het project Bijgaand rapport is het eindrapport van de projectgroep die uitvoering heeft gegeven aan project 12.2 Integratie en vereenvoudiging toezicht op (publieke) uitvoering uit het 12- puntenplan waarmee het SG-Beraad een bijdrage levert aan het Programma Andere Overheid. In project 12.2 hebben de SG s van BZK, Justitie, OCW, SZW en VWS afgesproken te onderzoeken hoe tot bundeling van nu nog verspreid in de organisaties bestaande kleinere toezichthoudende eenheden kan worden gekomen. Achtergrond van deze vraag was de veronderstelling dat er in een enkel ministerie nog sprake is van versnippering en verwevenheid van toezichthoudende functies, soms in combinatie met verwevenheden in beleidsfuncties. Op basis van de omschrijving van project 12.2. in het 12-puntenplan heeft de projectgroep de volgende probleemstelling geformuleerd: Hoe kan de positionering van de sturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak worden verbeterd? En in hoeverre kan bundeling van toezichthoudende eenheden en functiescheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht hieraan een bijdrage leveren? Onder zelfstandige organisaties met een publieke taak verstaat de projectgroep organisaties met een zekere mate van zelfstandigheid in hun taakuitoefening (inspecties, adviescolleges), hun bedrijfsvoering (agentschappen) en in zowel taakuitoefening als bedrijfsvoering (ZBO s, RWT s en stichtingen). Dat wil zeggen dat er zowel intern verzelfstandigde eenheden als extern gepositioneerde zelfstandige organisaties in dit project zijn meegenomen. Dit heeft een vergelijking in aansturings- en toezichtsarrangementen mogelijk gemaakt. Vanuit het gegeven dat de genoemde versnippering nu nog vooral voorkomt bij het toezicht op zelfstandige organisaties (bestuurlijk toezicht) en minder voorkomt bij het toezicht op bedrijven en personen ( handhavingstoezicht ) heeft de projectgroep twee onderzoeksvragen geformuleerd: 1 Op welke wijzen zijn de aansturing van en het toezicht op de zelfstandige organisaties met een publieke taak momenteel binnen ministeries gepositioneerd en welke verbeteropties zijn er? 2 Wat zijn de positieve en negatieve gevolgen van fusies tussen toezichthoudende eenheden en wat kunnen we hiervan leren? Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden is het project 12.2 langs twee sporen uitgewerkt. Spoor 1 betreft een onderzoek naar de positionering van de aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak. Spoor 2 behelst een onderzoek naar ervaringen die met recente fusies van rijksinspecties zijn opgedaan. Conclusies en aanbevelingen Spoor 1 aansturing en toezicht op zelfstandige organisaties : 1 Conclusie: Er is een grote variëteit aan soorten en aantallen zelfstandige organisaties met een publieke taak. De rijksoverheid beschikt onder andere over ongeveer 2500 RWT s, meer dan 400 ZBO s, 200 stichtingen, 40 vaste adviescolleges, 40 agentschappen en 14 rijksinspecties. Deze zelfstandige organisaties zijn bovendien ongelijk verdeeld over departementen.
6 Deel 1 - Eindrapport Managementsamenvatting Aanbeveling: Maak en onderhoud een actueel overzicht van zelfstandige organisaties waarvoor de minister verantwoordelijkheid draagt. Dit is een noodzakelijke voorwaarde voor goede aansturing van en toezicht op deze organisaties. 2 Conclusie: Ook de positionering van aansturing en toezicht binnen departementen kenmerkt zich door een grote variëteit. Bij een aantal ministeries ligt het accent op de aansturing en het toezicht bij de eerst verantwoordelijke beleidsonderdelen, terwijl in andere gevallen wordt gekozen voor meer centrale vormen van aansturing en toezicht. Ook spelen soms onafhankelijk gepositioneerde inspecties een rol in bestuurlijk toezicht op zelfstandige organisaties. De centrale dan wel decentrale positionering van de aansturing en het toezicht heeft directe gevolgen voor de mate van versnippering en verwevenheid in de organisatie van de sturing en het toezicht op zelfstandige organisaties binnen de departementen. In het rapport wordt geconstateerd dat bundeling en functiescheiding niet per definitie te verkiezen zijn boven versnippering en verwevenheid. Verwevenheid versus functiescheiding: Functiescheiding draagt bij aan onafhankelijk en daarmee objectief toezicht. Tegelijkertijd kan in het geval van een directe, dat wil zeggen één-op-één sturingsrelatie tussen het ministerie en een zelfstandige organisatie met een specifieke publieke taak de parallel worden getrokken met de aansturing van intern verzelfstandigde organisatie-onderdelen (agentschappen), waarop ook geen onafhankelijk toezicht wordt gehouden, maar aansturing en controle plaatsvindt via de reguliere p&c-cyclus. Daarnaast vergt functiescheiding ook dat de informatieuitwisseling tussen beleid, aansturing en toezicht goed wordt georganiseerd. Aanbeveling: Zorg voor objectief toezicht op zelfstandige organisaties. Weeg af of hiervoor een onafhankelijke positionering van het toezicht noodzakelijk en/of wenselijk is. Bij deze afweging kunnen de volgende overwegingen een rol spelen: Is er sprake van een directe, dat wil zeggen één-op-één sturingsrelatie tussen het ministerie en het object van toezicht (de zelfstandige organisatie) dan is onafhankelijk toezicht niet noodzakelijk, maar kan de aansturing plaatsvinden naar het voorbeeld van de aansturing van intern verzelfstandigde organisatieonderdelen, via de reguliere p&c-cyclus. Leidt functiescheiding tot ondoelmatigheid, doordat het splitsen van de functie meer kost (om de benodigde interfaces tussen beleid, sturing en toezicht te realiseren) dan het oplevert? Welke politiek-bestuurlijke risico s en gevoeligheden zijn in het geding? Kan een objectieve oordeelsvorming op een andere manier worden gewaarborgd dan door functiescheiding? Bijvoorbeeld door het inrichten van 2 e lijns toezicht of het inzetten van vreemde ogen bij het toezicht? Versnippering versus bundeling: Bundeling van toezichthoudende eenheden biedt overzicht waardoor overlap en witte blekken voorkomen kunnen worden. Daarnaast draagt bundeling bij aan gezamenlijke expertise-ontwikkeling en daarmee aan de innovatie van toezicht. Tot slot kunnen door samenwerking van toezichthouders op verschillende aspecten van toezicht (kwaliteit, doelmatigheid, rechtmatigheid) de toezichtlasten voor het object van toezicht worden beperkt en tegenstrijdige toezichtbevindingen voorkomen worden. Aan de andere kant betreft toezicht op verschillende aspecten verschillende specialismen en vergt de aansturing van en het toezicht op de verschillende zelfstandige organisaties ook specifieke kennis van deze organisaties. Bundeling kan daarmee in strijd zijn met het benodigde maatwerk.
7 Deel 1 - Eindrapport Managementsamenvatting Aanbeveling: Binnen ieder ministerie wordt de Aansturing van en het Toezicht op Zelfstandige Organisaties (ATZO-functie) gecoördineerd door of gebundeld binnen een centrale eenheid. Taken van de ATZO-functie: overzicht over zelfstandige organisaties + aansturings- en toezichtsarrangementen (voorkomen van overlap en witte vlekken), visie-ontwikkeling, expertise-ontwikkeling. 3 Conclusie: Uit de hiervoor geconstateerde variëteit aan soorten en aantallen zelfstandige organisaties en de variëteit van de positionering van de aansturing van en het toezicht op deze organisaties, volgt dat er een grote variëteit aan praktijken van aansturing en toezicht bestaat. Aanbeveling: Draag zorg voor professionaliteit van aansturing en toezicht. Suggesties hiervoor: ATZO-functie. Het inrichten van de hiervoor beschreven ATZO-functie draagt bij aan de professionaliteit van aansturing en toezicht. Visie. Professionele aansturing en toezicht zijn gebaseerd op een visie, dus maak een visie op aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties. Proportionaliteit. Professionele aansturing en toezicht = proportionele aansturing en toezicht. Maak gebruik van risico-analyses, laat de mate van aansturing en verticaal toezicht afhangen van de kwaliteit van de interne governance (interne sturing, interne controle en horizontale verantwoording) van zelfstandige organisaties, werk samen met andere toezichthouders ter versterking van het toezicht en ter vermindering van de toezichtlasten voor het object van toezicht. Conclusies en aanbevelingen Spoor 2 fusies tussen toezichthouders : 1 Conclusie: De onderzochte fusies hebben een positief effect gehad op de onafhankelijkheid en de professionaliteit van de toezichthouders. Aanbeveling: Daar waar in de rijksoverheid nog kleine toezichthouders zijn, die zijn verweven met beleid, kunnen deze aan professionaliteit en onafhankelijkheid winnen door hun krachten te bundelen. Let daarbij op het effect van de remmende voorsprong. Inspecteurs die voor hun gevoel een stap terug moeten doen in professionaliteit omdat hun fusiepartner minder ver is, vinden dat niet leuk. Ook voor hen moet winst te behalen zijn met een fusie. 2 Conclusie: Oorspronkelijke organisaties zijn in de fusietrajecten vaak in eerste instantie intact gelaten. Aanbeveling: Hoe snel oorspronkelijke eenheden geïntegreerd zouden moeten worden naar meer klantgerichte/logische/niet-met-elkaar-overlappende eenheden is een dilemma. Leidinggevenden zouden hier hun oor goed te luisteren moeten leggen in de organisatie maar ook niet te angstig moeten zijn om door te pakken. Als het snel kan, doe het dan. 3 Conclusie: De bedrijfsvoering is door de fusies over het algemeen beter geworden, maar niet noodzakelijkerwijs goedkoper. Daar waar regionale kantoren zijn opgeheven, is een kostenbesparing bereikt. Aanbeveling: Bedrijfsvoering zou vanaf het begin een aandachtspunt moeten zijn, een aparte post in de begroting en een apart punt in de fusieplannen. Follow-up Dit project maakt net als de andere projecten uit het 12-puntenplan onderdeel uit van het Programma Andere Overheid (PAO). Daarom heeft het SG-Beraad dit rapport in december
8 Deel 1 - Eindrapport Managementsamenvatting 2004 aangeboden aan DG.PAO (BZK). Vanwege het belang van de aanbevelingen van dit project voor de nieuwe Kaderstellende visie op toezicht (eveneens een PAO-project) is het rapport gelijktijdig aangeboden aan DG.MOS (BZK).
9 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze 1 > Zie bijvoorbeeld de publicaties van de Algemene Rekenkamer vanaf 2000 over verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT s) en de in het strategisch akkoord aangekondigde evaluatie van zelfstandige bestuursorganen (ZBO s), die in juli 2004 is verschenen in de vorm van het rapport van de werkgroep Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau Een herkenbare staat: investeren in de overheid. 1.1 Aanleiding De uitvoering van overheidstaken heeft de laatste jaren een prominente positie op de politieke agenda verworven. Ook de aansturing van zelfstandige bestuursorganen is hierbij punt van maatschappelijke discussie 1. In het verlengde van deze ontwikkelingen heeft het SG-Beraad in het zogenaamde 12-puntenplan (2003) de aandacht gevestigd op de noodzaak van onderzoek naar de organisatie van het departementale toezicht op publieke uitvoeringsorganisaties: De SG s van Justitie, BZK, OCW, SZW en VWS onderzoeken, met de betrokken directeuren en/of inspecteurs-generaal, hoe tot bundeling van nu nog verspreid in de organisaties bestaande kleinere toezichthoudende eenheden kan worden gekomen. Zij bereiden daarnaast een advies aan het SG-beraad voor over de vraag hoe verticaal toezicht kan worden verminderd door betere checks and balances in de wet- en regelgeving te brengen (bron: omschrijving project 12.2 Integratie en vereenvoudiging van toezicht op (publieke) uitvoering in het 12-puntenplan van het SG-Beraad, zie bijlage 1). Want, zo stelt het SG-Beraad in een toelichting: in een enkel ministerie is nog sprake van versnippering van toezichthoudende functies, soms in combinatie met verwevenheden in beleidseenheden. Daar is professionalisering en vergroting van efficiency dus denkbaar. Er moet overigens wel voor worden gewaakt dat een tegenwoordig toenemend toezicht niet leidt tot zeer omvangrijke instellingen met een te detaillistische inmenging in de bedrijfsvoering van de onder toezicht gestelde instellingen (bron: toelichting bij project 12.2 in het 12-puntenplan van het SG-Beraad). Dit project richt zich derhalve op een efficiënter en eenvoudiger ingericht departementaal toezicht op publieke uitvoering. Met project 12.2 en de andere projecten uit het 12-puntenplan levert het SG-Beraad een bijdrage aan het Programma Andere overheid (PAO). Hierin staat een overheid centraal, die zich beperkt tot haar kerntaken en deze taken eenvoudiger, efficiënter, effectiever uitvoert. Dit project is dus tegelijkertijd ook een PAO-project. 1.2 Context Om de omschrijving van het project Integratie en vereenvoudiging van toezicht op (publieke) uitvoering te vertalen naar een onderzoeksopzet is gekeken naar de volgende ontwikkelingen rond toezicht en goed bestuur in de publieke sector ( public governance ): 2 > Kamerstukken II, vergaderjaar 2003-2004, 29450, nr. 2. Begin 2000 is de Algemene Rekenkamer gestart met een onderzoeksprogramma op het gebied van verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT s). In de door de Rekenkamer gepubliceerde reeks is in maart 2004 de meest recente publicatie verschenen: Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 4 2. In dit deel besteedt de Rekenkamer aandacht aan de volgende thema s: de rol van raden van toezicht bij RWT s, de bedrijfsvoering bij RWT s en verbreding van de publieke verantwoording. Verder heeft de Rekenkamer in het kader van dit onderzoeksprogramma de handreiking
10 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze Toezicht op rechtspersonen met een wettelijke taak gepubliceerd. Deze handreiking biedt een normenkader voor toezicht op RWT s en ZBO s. De kabinetsnotitie Kaderstellende visie op toezicht (tevens standpunt op het advies van de Ambtelijke Commissie Toezicht I, de Commissie Borghouts) is sinds 2001 leidend voor de inspanningen van de rijksoverheid om de effectiviteit en doelmatigheid van het toezicht te verbeteren. De kaderstellende visie stelt dat toezicht moet voldoen aan eisen aan onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit. Ministeries werken sinds 2001 aan de hand van zelfevaluaties van toezichtarrangementen aan verbetering van het toezicht op hun terrein. Conform afspraak zal in 2005 een nieuwe Kaderstellende visie op toezicht worden geformuleerd. Net als in 2001 gaat deze over de eisen aan de positionering en inrichting van het toezicht op rijksniveau. In de Kaderstellende visie op toezicht 2005 (KVoT 2005) zal rekening worden gehouden met de doelen ten aanzien van toezicht geuit in het Programma Andere Overheid: - het verminderen van de toezichtlast vanuit het perspectief van burgers, bedrijven en overheden door een doelmatiger organisatie van toezicht; - het vereenvoudigen en stroomlijnen van het toezicht op uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden; - het beter benutten van het potentieel van de samenleving om horizontale verantwoordingsrelaties te creëren en het daarop aansluiten van het (verticale) toezicht vanuit de overheid. In augustus 2004 is een interdepartementale afstemgroep begonnen met de voorbereidingen van de KVoT 2005. Voor de KVoT 2005 zal gebruik worden gemaakt van verschillende bouwstenen, waarvan er hieronder een aantal worden genoemd. Een interdepartementale werkgroep heeft in 2004 een Interdepartementaal Beleidsonderzoek verricht naar Verzelfstandigde Organisaties op Rijksniveau (IBO-VOR). Het eindrapport richt zich op verzelfstandigingsvormen waarbij de ministeriële verantwoordelijkheid minder is, zoals ZBO s en stichtingen. Voorgesteld wordt deze organisaties óf weer volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid te laten vallen door inhuisplaatsing bij ministeries (ZBO s) óf alleen financiële banden te onderhouden (stichtingen). Naar verwachting zal eind 2004 het kabinetsstandpunt op het rapport worden vastgesteld. In 2004 is een rapport verschenen van de hoogleraar bestuurskunde Toonen. Volgens hem moet het verticale rijkstoezicht zich beperken zich tot metaniveau, wat wil zeggen dat het toezicht alleen is gericht op het functioneren van de horizontale en interne instrumenten. Het rijk (de minister) is aanspreekbaar op het systeem (stelselverantwoordelijkheid). In de regio dient een sterke en geïntegreerde bestuurlijke toezichthouder aanwezig te zijn, bij voorkeur op provinciaal niveau omdat de provincie dichter op de praktijk zit. Een interdepartementale werkgroep heeft onderzocht welke mogelijkheden er zijn om meer gebruik te kunnen maken van alternatieven ten opzichte van de traditionele vorm van toezicht (verticaal rijkstoezicht). In het eindrapport Vreemde ogen. Naar een andere kijk op toezichtarrangementen, dat in juli 2004 is verschenen staat een afwegingskader, waarmee getoetst kan worden of het mogelijk en gewenst is om vreemde ogen in te zetten in het toezicht. Door andere actoren dan de overheid een grotere rol te laten spelen in het toezicht op publieke normen ( via horizontale verantwoording ) kan het
11 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze 3 > Kamerstukken II, vergaderjaar 2003-2004, 29279, nr. 13, pagina 4. (verticale) rijkstoezicht verminderen. In reactie wijst het kabinet erop dat een juiste toepassing van het afwegingskader leidt tot een genuanceerde afweging over de wenselijkheid van het overlaten van verantwoordelijkheid aan partijen buiten de overheid. Dit betekent volgens het kabinet dat bestaande toezichtarrangementen waarin alle verantwoordelijkheid bij de overheid rust zeker kunnen blijven bestaan indien hiervoor goede argumenten aan te voeren zijn 3. Een interdepartementale werkgroep heeft in 2004 een Interdepartementaal Beleidsonderzoek verricht naar de regel- en controledruk uit hoofde van het stelsel van control, controle en (financieel) toezicht. Het eindrapport van de IBO werkgroep is in juni 2004 afgerond. Het eindrapport richt zich op de governance structuur in de rijksoverheid en de vermindering van de regel- en controledruk. Voor dit laatste wordt voorgesteld een gezamenlijk ontwikkeltraject door Financiën, de Algemene Rekenkamer en de overige departementen in te richten. In de tweede helft van 2004 zal het kabinetsstandpunt ten aanzien van de IBO-Controletoren worden geformuleerd. 1.3Probleemstelling Op basis van de projectomschrijving in het 12-puntenplan van het SG-beraad en de hiervoor beschreven ontwikkelingen rond toezicht, heeft de projectgroep de volgende probleemstelling geformuleerd: Hoe kan de positionering van de sturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak worden verbeterd? En in hoeverre kan bundeling van toezichthoudende eenheden en functiescheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht hieraan een bijdrage leveren? 1.4 Afbakening Uit de hiervoor geformuleerde probleemstelling komt naar voren hoe de projectgroep de projectomschrijving van het SG-beraad heeft ingevuld en afgebakend. Dit rapport gaat over de positionering van het departementale toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties. Deze vorm van toezicht staat ook wel bekend als bestuurlijk toezicht. Ook de aansturing van de zelfstandige organisaties wordt hierbij meegenomen, omdat sturing en toezicht in het kader van good governance niet los van elkaar gezien kunnen worden. Onder zelfstandige organisaties met een publieke taak verstaat de projectgroep organisaties met een zekere mate van zelfstandigheid in: hun taakuitoefening (inspecties, adviescolleges); hun bedrijfsvoering (agentschappen); zowel taakuitoefening als bedrijfsvoering (ZBO s, RWT s en stichtingen). Dit rapport richt zich dus op de aansturing van en het toezicht op deze zes typen zelfstandige organisaties. De aansturing van en het toezicht op mede-overheden (provincies, gemeenten, waterschappen) en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (PBO s) zijn niet in dit project betrokken; dat vraagstuk wordt wel geadresseerd in onder andere de Kaderstellende visie op toezicht 2005. Onbekend is hoe de aansturing van en het toezicht op deze zelfstandige organisaties momenteel zijn belegd binnen de ministeries. Op verzoek van de stuurgroep van de vijf betrokken SG s (BZK, Jus, OCW, SZW en VWS) heeft de projectgroep daarom in beeld gebracht hoe de aansturing van en het toezicht op deze typen zelfstandige organisaties
12 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze binnen de departementen zijn gepositioneerd. Hierdoor kan bij het formuleren van verbeteropties voor de aansturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties worden ingegaan op de vraag of de door het SG-Beraad gesuggereerde mogelijkheden voor bundeling en vereenvoudiging zich in de praktijk ook daadwerkelijk voordoen. Daarnaast zijn de laatste jaren diverse inspecties en toezichthoudende eenheden binnen ministeries met elkaar gefuseerd. In feite heeft zich hiermee al een bundeling van toezichthoudende eenheden voorgedaan. Vraag is of dit heeft geleid tot efficiëntiewinst en/of meer professionaliteit. In dit project is nagegaan welke positieve en negatieve gevolgen de betreffende fusies met zich hebben meegebracht en welke faal- en succesfactoren uit dergelijke fusies kunnen worden gedestilleerd. Deze ervaringsgegevens worden ook meegenomen in het formuleren van verbeteropties voor de sturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties met publieke taken. 1.5 Onderzoeksvragen en aanpak Gegeven de bovenstaande afbakening heeft de projectgroep twee onderzoeksvragen geformuleerd: 1 Op welke wijzen zijn de aansturing van en het toezicht op de zelfstandige organisaties met een publieke taak momenteel binnen ministeries gepositioneerd en welke verbeteropties zijn er? 2 Wat zijn de positieve en negatieve gevolgen van fusies tussen toezichthoudende eenheden en wat kunnen we hiervan leren? Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden is het project 12.2 langs twee sporen uitgewerkt. Spoor 1 betreft een onderzoek de positionering van de aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak. Spoor 2 behelst een onderzoek naar ervaringen ( best/bad practices ) die met recente fusies van rijksinspecties zijn opgedaan. Spoor 1: Aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties Bij de verkenning van de opdracht bleek dat de in de projectomschrijving genoemde versnippering van toezichthoudende functies in een enkel ministerie niet herleid kon worden naar bepaalde departementen. Daarom is in overleg met de Stuurgroep ervoor gekozen om eerst een foto te maken van de positionering van de aansturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties binnen alle departementen. Hierbij is ook gekeken welke visie elk departement heeft op dit vraagstuk, en welke ontwikkelingen zich daarin voordoen. Deze departementale foto s (zie deel II) betreffen een momentopname. Vervolgens is er een dwarsdoorsnede gemaakt van de wijze waarop de zes verschillende typen zelfstandige organisaties bij het rijk worden aangestuurd (zie hoofdstuk 3). Op basis van dit empirische materiaal zijn in hoofdstuk 4 aanbevelingen geformuleerd in de vorm van verbeteropties. Deze aanbevelingen zijn in breed verband getoetst tijdens een interdepartementale expertmeeting op 26 oktober 2004. Het rapport is besproken in de Stuurgroep van dit project op 17 november 2004 en gefiatteerd in de Stuurgroep van 14 december 2004. Spoor 2: Ervaringsgegevens over fusies van toezichthoudende eenheden Voor de onderzoeksvraag van zijn de volgende vijf recent gefuseerde rijksinspecties geselecteerd voor nader onderzoek:
13 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze Inspectie Verkeer en Waterstaat (2001) VROM-Inspectie (2002) Inspectie Werk en Inkomen (2002) Voedsel- en Warenautoriteit (in afronding) Inspectie van het Onderwijs (2003) Voor deze vijf inspecties is op basis van interviews met betrokkenen (SGs, IGs, medewerkers) onderzocht wat de resultaten van de fusie zijn geweest op basis van criteria als effectiviteit, efficiëntie, transparantie, professionalisering, objectiviteit, proportionaliteit etc. Ook de kwaliteit en doelmatigheid van de aansturing van de toezichthoudende eenheid zijn meegenomen. Achterliggende vraag was: moet fusie te allen tijde worden bevorderd of heeft het fuseren van inspecties ook nadelen? De resultaten van spoor 2 zijn verworven op basis van literatuurstudie en de genoemde interviews. In hoofdstuk 5 van dit rapport vindt u de eindrapportage. 1.6 Follow-up Dit project is een schakel in de keten van denken over verbeteringen in aansturing en toezicht. In de follow-up van dit project is als volgt voorzien: Op de eerste plaats levert dit project een bijdrage aan de Kaderstellende visie op toezicht 2005 (KVoT 2005). In de KVoT 2005 zullen nieuwe kaders worden vastgesteld voor de positionering en inrichting van toezicht. Door de interne positionering van het extern gerichte toezicht op verschillende typen zelfstandige organisaties in kaart te brengen, levert dit rapport een empirische bouwsteen aan voor de nieuwe KVoT 2005. Op de tweede plaats voorziet dit project in een lacune in het rapport van de IBO-VOR. Hierin wordt namelijk niet ingegaan op de feitelijke aansturing van en het toezicht op verschillende typen zelfstandige organisaties. Door aanbevelingen te doen voor dit vraagstuk vult dit project een gat op in de kennis over bestuurlijk toezicht. Dit kan tevens een bijdrage leveren aan het kabinetsstandpunt op het rapport van de IBO-VOR. 1.7 Projectorganisatie De projectorganisatie bestond uit: stuurgroep van betrokken SG s (BZK, Justitie, OCW, SZW en VWS) onder leiding van SG.OCW; klankbordgroep bestaande uit IGO en IG.IWI; projectgroep met deelnemers van de Arbeidsinspectie, het ministerie van BZK, de Inspectie van het Onderwijs, de Inspectie Werk en Inkomen, het ministerie van Justitie, het ministerie van OCW, de Rijksarchiefinspectie, het ministerie van SZW en het ministerie van VWS.
14 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 1 Inleiding, vraagstelling en werkwijze
15 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 2 Theoretisch kader Hoofdstuk 2 Theoretisch kader 2.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is de oorspronkelijke opdracht van het SG-beraad vertaald in een probleemstelling. Hieruit is naar voren gekomen dat dit rapport gaat over de departementale positionering van de sturing van en het toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties. In dit hoofdstuk worden de kernbegrippen uit de probleemstelling sturing, toezicht, zelfstandige organisaties met een publieke taak theoretisch uitgewerkt. Hierbij komen ook de overkoepelende en onderling samenhangende begrippen ministeriële verantwoordelijkheid en governance aan de orde. Verder wordt ingegaan op versnippering en verwevenheid in de positionering van sturing en toezicht. Hiermee wordt het project geplaatst in het perspectief van bestaande inzichten over de aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak. Op basis van deze inzichten wordt een globale bril ontwikkeld waarmee de feitelijke positionering van aansturing en toezicht op publieke uitvoering bij diverse departementen (zie hoofdstuk 3 en deel II) kritisch tegen het licht kan worden gehouden en kan worden voorzien van aanbevelingen (zie hoofdstuk 4). 2.2 Ministeriële verantwoordelijkheid en governance Het vraagstuk van de departementale positionering van de sturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties kan niet los worden gezien van de (overkoepelende) begrippen ministeriële verantwoordelijkheid en governance. Deze begrippen geven richting aan (de departementale positionering van) de aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak. Om de ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties waar te maken, stuurt de minister deze aan. En door toezicht te houden kan de minister hierover verantwoording afleggen. Governance is van belang omdat het de samenhang van sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden waarborgt. 4 > Waar minister staat kan evengoed staatssecretaris worden gelezen. Waar hij of zijn staat, kan evengoed zij of haar worden gelezen. 2.2.1 Ministeriële verantwoordelijkheid Het concept van de ministeriële verantwoordelijkheid reguleert de relatie tussen de minister 4 en het parlement en is daarmee één van de belangrijkste pijlers van ons parlementaire stelsel. In de kern heeft de ministeriële verantwoordelijkheid betrekking op de plicht tot het geven van informatie aan de Kamer en het motiveren, rechtvaardigen en verdedigen van het gevoerde beleid. De ministeriële verantwoordelijkheid betekent dus niet alleen dat de minister de Kamer moet antwoorden op haar vragen en haar moet informeren, maar ook dat de minister rekenschap moet afleggen over zijn beleid. Hierbij is de vertrouwensregel van groot belang. Deze regel houdt in dat een minister moet aftreden wanneer één van beide Kamers het vertrouwen in hem opzegt, bijvoorbeeld als de Kamer vindt dat de minister zijn verantwoordelijkheid onvoldoende waarmaakt. De ministeriële verantwoordelijkheid strekt zich alleen uit tot zaken die binnen de bevoegdheid van de minister vallen. Immers, geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid, en geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid. De verantwoordelijkheid van de minister heeft
16 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 2 Theoretisch kader geen betrekking op zijn persoon, maar op het ambt en gaat daarmee verder dan wat de minister persoonlijk verweten kan worden. In feite is de ministeriële verantwoordelijkheid een soort risico-aansprakelijkheid, waarbij de minister als ambtsdrager ook verantwoordelijk is voor de gedragingen van zijn ondergeschikten en ambtsvoorgangers. Inherent onderdeel van de ministeriële verantwoordelijkheid is de eis dat, als de minister verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en vaststelling van beleid en regelgeving op een bepaald gebied, hij ook (in)direct bevoegd hoort te zijn inzake de uitvoerende, toezichthoudende en evaluerende functies die in het verlengde daarvan liggen. Daarbij moet de minister ook beschikken over bevoegdheden en instrumenten om bijtijds te kunnen (bij)sturen. Figuur 2.1 Beleidsbepalende, evaluatieve en toezichthoudende functies als noodzakelijke onderdelen ten behoeve van verantwoording van de minister aan het parlement Parlement Minister Beleid & sturing Evaluatie & toezicht Uitvoering In navolging van de Kaderstellende visie op toezicht (2001) wordt toezicht hierbij gedefinieerd als: het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Aan de activiteiten van informatie verzamelen, informatie beoordelen en interveniëren, gaat de activiteit van normering vooraf. De activiteit van normering, bijvoorbeeld door het afsluiten van een managementcontract of het stellen van voorwaarden in een subsidieregeling, is een belangrijk onderdeel van sturing (vooraf). Interventie is een vorm van bijsturing door of namens de minister. Schematisch kan de sturings- en toezichtcyclus als volgt worden weergegeven:
17 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 2 Theoretisch kader Figuur 2.2 De sturings- en toezichtcyclus in vier delen: normering, informatieverzameling, informatiebeoordeling en interventie Sturing Interventie / bijsturen Normering / sturing ex ante Informatie beoordelen Informatie verzamelen Toezicht 5 > Hierbij worden de aansturing en het toezicht op medeoverheden en PBO s buiten beschouwing gelaten (zie hoofdstuk 1). 6 > Aldus oud-sg Borghouts in een speech tijdens het congres Modernisering van toezicht en inspectie op 27 juni 2000. In de Kaderstellende visie op toezicht wordt onder toezicht zowel de controle op naleving van wet- en regelgeving, als het toezicht op mede-overheden en organisaties met een publieke taak, verstaan. In dit rapport gaat het primair om aansturing en toezicht ten behoeve van de (systeem)verantwoordelijkheid van de minister voor het functioneren van zelfstandige organisaties met een publieke taak 5. Toezicht is in dit verband bestuurlijk toezicht, en geen nalevingstoezicht. Bestuurlijk toezicht heeft een belangrijke tweeledige functie als schakel tussen beleid en de uitvoering door publieke organisaties. Ten eerste geeft bestuurlijk toezicht informatie of een organisatie met een publieke taak voldoet aan wettelijke en bestuurlijke normen, zodat de minister tijdig kan corrigeren en bijsturen. Ten tweede geeft bestuurlijk toezicht belangrijke informatie over de praktijk aan beleidsmakers, in de vorm van signalen uit de uitvoering (feedback). Bestuurlijk toezicht geeft de minister dus niet alleen een mogelijkheid tot bijsturing van de uitvoering, maar ook tot bijstelling van beleid. In dit opzicht is bestuurlijk toezicht te beschouwen als een aanvulling op activiteiten in het kader van monitoring en beleidsevaluatie van de effecten en de effectiviteit van beleid. Toezicht kan hierbij overigens ook een stimulerend effect hebben op de kwaliteit van de uitvoering en de publieke belangen die hiermee gemoeid zijn 6. 2.2.2 Ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van zelfstandige organisaties met publieke taken In dit rapport gaat het om de aansturing van en toezicht op zelfstandige organisaties met publieke taken. Er zijn verschillende redenen waarom publieke taken niet door een ministerie maar door zelfstandige organisaties worden uitgevoerd. Ten eerste zijn er de verzelfstandigingsoperaties in de jaren tachtig en negentig. Hierbij werden uitvoeringsorganisaties losgekoppeld van bestuursdepartementen op grond van
18 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 2 Theoretisch kader 7 > Om dat te laten slagen dient te worden voorkomen dat onenigheid over individuele beslissingen over toekenning van subsidies, beurzen en dergelijke rechtstreeks escaleren naar de bewindspersoon in kwestie. Hiervoor zijn in de loop van de tijd escalatiemodellen ontwikkeld. Voorbeelden hiervan zijn: individuele rechtswaarborging via bezwaar en (hoger) beroep, individuele klachtafhandeling door de ZBO zelf en de Nationale Ombudsman, periodieke bijsturing door een Raad van Toezicht etc. 8> Bovengenoemde argumenten ook terug te vinden bij de verzelfstandiging van overheidsdiensten in het buitenland. Zie bijvoorbeeld bijlage 4 van het eindrapport van IBOVOR De herkenbare staat: investeren in één overheid. het argument dat zelfstandige uitvoering het mogelijk maakt meer bedrijfsmatig te functioneren, klantgerichter te opereren en meer aandacht te schenken aan de omgeving (burgers en andere betrokkenen). Een ander door de Commissie Scheltema (1993) in dit kader aangedragen argument is dat een minister geen oneindige beheersingsmogelijkheden heeft. De beste manier om de span of control van de minister op een adequate manier te beperken is door de uitvoering onafhankelijk van beleid te positioneren 7. In dit verband is er het door de Commissie Sint (1994) geformuleerde kader voor verzelfstandiging, dat inhoudt dat uitvoering van bepaalde publieke taken het beste zelfstandig kan plaatsvinden in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) als er voldaan is aan een van de volgende criteria: strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal gevallen, behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid of gewenste participatie door maatschappelijke organisaties vanwege de aard van de bestuurstaak. Ten tweede is er de historisch gegroeide situatie dat veel organisaties met een publieke taak ooit begonnen zijn als privaat initiatief van een groep ondernemende burgers. Denk hierbij aan scholen, zorginstellingen, instellingen voor sociale zekerheid etc. Door de uitbreiding van de overheidsbemoeienis in de vorm van subsidiëring en regelgeving zijn deze organisaties in de loop van de twintigste eeuw in bepaalde mate verstatelijkt. Publieke taken die op basis van bovengenoemde argumenten 8 zelfstandig worden verricht, zijn onder te verdelen in diverse categorieën, bijvoorbeeld: toekenning van gelden, inning van gelden, toezicht, vergunningverlening, certificering, deskundigheidsoordelen, onderzoek, toezicht en maatschappelijke dienstverlening (bv op het gebied van wonen, zorg, onderwijs). Bij uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties is de ministeriële verantwoordelijkheid per definitie beperkter dan in geval van uitvoering door een dienstonderdeel van het departement. Om deze afgebakende ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties waar te maken, dient de minister deze aan te sturen, binnen het mandaat van zijn afgebakende bevoegdheden. En door toezicht te houden kan de minister hierover verantwoording afleggen aan het parlement. Ook het vertrouwen van de burger in de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties is hiermee (in)direct gediend. 2.2.3Governance Governance wordt gedefinieerd als het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden (Ministerie van Financiën, 2000). Sturen is in dit verband richting geven aan het realiseren van organisatiedoelen, onder meer door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen. Beheersen betreft het invoeren en handhaven van een stelsel van maatregelen en procedures, zodat de minister de zekerheid krijgt dat de organisatie blijvend de juiste richting op gaat, dat wil zeggen de vastgestelde beleidsdoelstellingen op tijd realiseert. Toezicht betekent, in governance terminologie, dat intern vastgesteld wordt of de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd. De sturings-, beheersings- en toezichtsactiviteiten die
19 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 2 Theoretisch kader met governance zijn gemoeid stellen de minister in staat de realisatie van beleidsdoelstellingen te volgen ten behoeve van (a) zonodig tijdige bijsturing en (b) zijn verantwoording aan de Tweede Kamer en andere belanghebbenden over (de governance ten aanzien van) de realisatie van de beleidsdoelstellingen. Figuur 2.3 De governance-cyclus in vier onderdelen: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden Sturing Verantwoorden Sturen Toezicht houden Beheersen Toezicht Volgens het Ministerie van Financiën is de samenhang tussen sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoording afleggen van groot belang. Wanneer er geen 100% aansluiting bestaat tussen de vier onderdelen van de governance-cyclus, is er sprake van witte vlekken en loopt de minister risico s. Bij de positionering van de sturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties is het dus van belang om zowel witte vlekken als overlappen te voorkomen. Het begrip governance is oorspronkelijk afkomstig uit de private sector, waar het door de Commissie Peters (1997) en de Commissie Tabaksblat (2003) is uitgewerkt voor beursgenoteerde vennootschappen (corporate governance). De eindrapporten van beide Commissies bevatten aanbevelingen voor een scherpere afbakening van de rol en verantwoordelijkheden van de raad van bestuur, de raad van commissarissen, aandeelhouders en accountants. Vooral de code Tabaksblat is sinds 2003 van invloed op de besturing van bedrijven. In het publieke domein is het gedachtegoed van corporate governance overgenomen door organisaties met een publieke taak, zoals universiteiten, pensioenfondsen, woningcorporaties, culturele instellingen, ziekenhuizen, hogescholen, zelfstandige bestuursorganen etc. De aanbevelingen van de Commissies Peters en Tabaksblat zijn hierbij vaak letterlijk overgenomen, waarbij de raad van commissarissen bij het bedrijf vervangen is door een raad van toezicht bij de instelling. Ook heeft de toepassing van het governance gedachtegoed bij maatschappelijke instellingen geleid tot meer aandacht voor de
20 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 2 Theoretisch kader 9 > Als tegenhanger van het begrip verticaal toezicht wordt soms de term horizontale verantwoording gebruikt. Dit houdt in dat een organisatie niet alleen verantwoording aflegt in de verticale lijn -bijvoorbeeld aan de minister -, maar ook in de horizontale lijn, dat wil zeggen aan diverse belanghebbenden. Het gaat hierbij vaak om activiteiten op het gebied van informatievoorziening en overleg, variërend van het periodiek publiceren van prestaties tot en met het instellen van klantenpanels en kwaliteitshandvesten. In Verbreding van de publieke verantwoording (2003) geeft de Algemene Rekenkamer aan dat ze het verwarrend vindt om deze verschillende vormen van interactie tussen een organisatie en haar omgeving louter in het verantwoordingsperspectief te plaatsen. Liever maakt ze onderscheid tussen twee categorieën handelingen: handelen/interactie/organisatie enerzijds en verantwoording daarover anderzijds. Dat onderscheid wordt hier verder aangehouden; waar van toepassing zal gesproken worden van òf interactie/dialoog f verantwoording. 10> In de Kaderstellende visie op toezicht (2001) benadrukt het kabinet dat instrumenten voor horizontale publieke verantwoording nooit volledig in de plaats mogen komen van het verticale toezicht: bij de uitvoering van publieke taken of de besteding van publieke middelen dient er altijd een vorm van verticaal toezicht te bestaan ten behoeve van de verantwoording van de minister aan het parlement. Het kabinet maakt hierbij echter niet duidelijk of en zo ja: hoe het verticale toezicht anders ingericht wordt naarmate de horizontale verantwoording van organisaties met een publieke taak beter integriteit van publieke bestuurders en toezichthouders en de horizontale dialoog 9 met belanghebbenden, zoals burgers en bedrijven. Hierbij krijgen deze belanghebbenden een rol bij het functioneren van de organisatie, bijvoorbeeld via gebruikersraden, klanttevredenheidsonderzoeken, klachtafhandelingsprocedures of kwaliteitshandvesten 10. Ministeries hebben de ontwikkeling van de interne governance van (min of meer) zelfstandige organisaties met een publieke taak aangemoedigd, omdat burgers en bedrijven steeds hogere eisen stellen aan de publieke dienstverlening van deze organisaties. Het kabinetsbeleid om deze organisaties (meer) autonomie te geven om hen in staat te stellen de publieke dienstverlening te verbeteren kan alleen slagen als de interne governance van deze organisaties op orde is. 2.2.4 Governance van ministeries en governance van zelfstandige organisatie met publieke taken Bij zelfstandige taakuitoefening dienen twee aspecten van de governance-cyclus meer aandacht te krijgen: aansturing (door de minister) 11 en toezicht (door of namens de minister). Want, anders dan bij de uitvoering van publieke taken door interne of intern verzelfstandigde dienstonderdelen, is bij zelfstandige uitvoering de sluitendheid van de governance-cyclus geen vanzelfsprekendheid. Om zijn verantwoordelijkheid voor het functioneren van zelfstandige organisaties met een publieke taak te kunnen waarmaken, dient de minister speciale aansturings- en toezichtsarrangementen in het leven te roepen, rekening houdend met de autonomie van de zelfstandige organisaties in kwestie 12. De aansturings- en toezichtsarrangementen moeten aansluiten bij de mate van ontwikkeling van de interne governance van zelfstandige organisaties. Naarmate de interne verantwoordingssystemen 13 van zelfstandige organisaties bijvoorbeeld beter werken, kan het toezicht door of namens de minister zich vaker beperken tot meta- of systeemtoezicht. Vanuit zijn systeemverantwoordelijkheid dient de minister dus te zorgen voor een goede aansluiting tussen zijn eigen governance en die van de organisaties met een publieke taak in zijn sector(en). De verbinding en afstemming tussen beide governance-systemen wordt de externe governance van de minister genoemd. Momenteel worden er op diverse plekken pleidooien gehouden om deze vorm van public governance rijksbreed te ontwikkelen en te operationaliseren. 14 Zelfstandige organisaties met een publieke taak hebben op hun beurt de plicht om hun governance-processen goed te laten aansluiten bij de governanceprocessen van hun moederdepartement(en). 2.3Positionering en inrichting van aansturing en toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak In de vorige paragraaf zijn de aansturing van en het toezicht op zelfstandige organisaties geplaatst in het perspectief van de ministeriële verantwoordelijkheid en governance. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de positionering en inrichting van aansturing en toezicht op zelfstandige organisaties. 2.3.1 Eisen aan (de positionering van) de aansturing van zelfstandige organisaties met een publieke taak Voor (de positionering van) de aansturing van zelfstandige organisaties met een publieke taak zijn geen interdepartementale eisen geformuleerd. Wel zijn is er de algemene notie van sturing op output op grond van de (afgebakende) ministeriële bevoegdheden ten aanzien van de zelfstandige organisatie in kwestie.
21 Deel 1 - Eindrapport Hoofdstuk 2 Theoretisch kader op orde is, ook niet in de recente kabinetsreactie op het rapport Vreemde ogen. Naar een andere kijk op toezichtarrangementen (2004) (zie ook paragraaf 1.2). 11 > We spreken in dit verband niet over sturing maar over aansturing, omdat sturing in onze optiek primair een intern karakter heeft. Zo stuurt een kapitein zijn schip door de woelige baren. Aansturing is ons inziens de beste typering voor de ongelijkwaardige relatie tussen twee partijen: minister en zelfstandige organisatie. 2.3.2 Eisen aan (de positionering van) het toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak Voor (de positionering van) het toezicht op zelfstandige organisaties met een publieke taak kan worden geput uit de Kaderstellende visie op toezicht (2001). Daarin staat dat toezicht moeten voldoen aan drie eisen: Onafhankelijkheid. De toezichthouder dient zonder beïnvloeding van de onder toezicht staande partij, de verantwoordelijke bestuurder, het departement of anderen objectief feitenonderzoek moet kunnen uitvoeren en op basis daarvan tot een oordeel moet kunnen komen. Transparantie. Het objectieve oordeel van de toezichthouder dient zoveel mogelijk openbaar gemaakt te worden, zodat parlement en samenleving kennis kunnen nemen van dat oordeel. De minister heeft aldus een plicht tot actieve openbaarmaking van het feitenonderzoek van de toezichthouder, zonodig voorzien van zijn oordeel daarover. Professionaliteit. Goed toezicht vereist dat degene die toezicht houdt, in staat is om een professioneel oordeel te vormen. Kennis, ervaring en vaardigheden zorgen ervoor dat het toezicht gezag kan uitstralen en zo vertrouwen geeft in het openbaar bestuur. 12 > Het spreekt voor zich dat de mate van autonomie in politieke debatten tussen minister en parlement soms juist onderwerp van discussie is, in plaats van een onwrikbaar uitgangspunt. 13 > Bijvoorbeeld in de vorm van kwaliteitssystemen (INK-model, ISOcerticifaten, etc) en/of een Raad van Toezicht. 14 > Bijvoorbeeld in het eindrapport Public governance en maatschappelijk ondernemerschap (Ministerie van EZ, 2004). Daarnaast is een doelmatige en doeltreffende organisatie van toezicht van belang. Hiermee wordt bedoeld dat de organisatie van toezicht zo ingericht is, dat het geschikt is voor het doel waarvoor het gemaakt is (efficiëntieprincipe) en dat doel zo goed mogelijk realiseert (effectiviteit). In dit verband wordt vaak gesproken over vereenvoudiging en stroomlijning van toezicht. Om aan de eis van onafhankelijkheid te voldoen is volgens de Kaderstellende visie op toezicht functiescheiding gewenst tussen beleid/regelgeving en uitvoering enerzijds en toezicht en handhaving van beleid en regelgeving anderzijds. Een toezichthouder kan intern (binnen een departement) of extern (bijvoorbeeld als ZBO) gepositioneerd zijn, maar moet inhoudelijk onafhankelijk zijn werk kunnen doen- en moet daarom volgens de Kaderstellende visie op toezicht zo hoog mogelijk in de organisatie, bij voorkeur door de SG, aangestuurd worden. Als de functiescheiding tussen beleid en toezicht niet is gerealiseerd, is er sprake van verwevenheid, een term die nadrukkelijk wordt genoemd in de omschrijving van dit project in het 12-puntenplan van het SG-Beraad: in een enkel ministerie is nog sprake van versnippering van toezichthoudende functies, soms in combinatie met verwevenheden in beleidseenheden. Verwevenheid kan verschillende vormen hebben: Er is geen onafhankelijke toezichthouder. Toezichthoudende taken worden uitgevoerd door het dienstonderdeel dat ook het beleid formuleert; in de praktijk is dit vaak de beleidsdirectie Er is een onafhankelijke toezichthouder, maar deze wordt aangestuurd door de directie die het beleid/regelgeving heeft gemaakt waarop toezicht wordt gehouden. Dus geen onafhankelijke positionering onder de SG. Van het eveneens in het 12 punten-plan genoemde verschijnsel van versnippering kan sprake zijn als: Veel toezichthouders zich met hetzelfde object bezighouden maar vanuit een andere invalshoek. Bijvoorbeeld: verschillende toezichthouders voor de doelmatigheid, rechtmatigheid, kwaliteit en bedrijfsvoering; Er veel kleine toezichthouders zijn met elk een beperkt werkveld.