rv 85 Dienst Stedelijke Ontwikkeling DSO/2011.670 RIS 180461_110614 RIS180461_14-JUN-2011 Gemeente Den Haag GEWIJZIGD VOORSTEL Voorstel van het college inzake beleid dakopbouwen. 1. Aanleiding Op dit moment wordt vanwege de uit de Wet ruimtelijke ordening voortvloeiende actualiseringsverplichting een groot aantal bestemmingsplannen herzien. Indien van toepassing zijn hierin de mogelijkheden voor het realiseren van een dakopbouw / extra bouwlaag 1 in opgenomen. Recente voorbeelden hiervan zijn de bestemmingsplannen voor de Bloemenbuurt en/of de Vruchtenbuurt. Voor een negental wijken, te weten: Benoordenhout, Bezuidenhout, Scheveningen, Statenkwartier- /Geuzenkwartier, Regentesse-/Valkenboskwartier, Bomenbuurt, Loosduinen/Beneluxbuurt, Rivierenbuurt en Spoorwijk was een kadernota dakopbouwen opgesteld. De kadernota was opgesteld om als tijdelijk toetsingskader te dienen bij de beoordeling van aanvragen om een dakopbouw in genoemde gebieden zolang daarvoor nog geen geactualiseerd bestemmingsplan in werking was getreden. Door minder gunstige ervaringen met de uitgangspunten van de kadernota (o.a. de voorkeur voor schuine dakschilden onder 40 graden: de zogenaamde contour) heeft het college onlangs besloten deze nota niet meer te gebruiken als toetsingskader. De raadscommissie is hier bij brief van 30 november 2010 nader over geïnformeerd. In die brief is ingegaan op de vraag hoe vanuit het college wordt omgegaan met aanvragen om dakopbouwen in een gebied waarvoor op het moment van beoordeling nog geen geactualiseerd bestemmingsplan is vastgesteld: het zogenaamde interim-beleid. Deze brief is gelijktijdig met de evaluatie van de Haagse bezonningsnorm, behandeld in de commissies Ruimte van 19 januari en 2 februari 2011. Daarbij is gebleken dat er vanuit de raadscommissie behoefte bestaat om het in de brief genoemde en ook beschreven maatwerktoetsingskader nader uit te werken en te laten vaststellen. Het genoemde toetsingskader kan worden gehanteerd bij het toepassen van afwijkingen van bestemmingsplannen waarin nog geen regeling voor dakopbouwen is opgenomen. Dakopbouwen vallen daarbij vanwege de geringe omvang van de afwijking van het bestemmingsplan onder de in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht opgenomen kruimelregeling. Deze kruimelregeling wordt toegepast bij initiatieven die planologisch van relatief geringe betekenis zijn. Het maatwerktoetsingskader heeft alle kenmerken van de in het bestemmingsplan op te nemen dakopbouwenregeling. In dit raadsvoorstel is dit kader uitgewerkt. Dit beleid heeft uitsluitend betrekking op dakopbouwen bij bestaande woningen en niet op nieuwbouw situaties. 2. Haagse bezonningsnorm Bestuurlijk en beleidsmatig wordt ingezet op het binden van bewoners aan de stad door woningen uitbreidingsmogelijkheden te geven in de vorm van (onder andere) dakopbouwen. Daarbij vindt in het kader van een goede ruimtelijke ordening een afweging plaats tussen enerzijds de belangen van de bewoner die extra uitbreidingsmogelijkheden krijgt ten opzichte van de belangen van omwonenden die o.a. te maken kunnen krijgen met een achteruitgang van de bezonning van hun woning. De Haagse bezonningsnorm geeft een kader om deze afweging te maken. In deze norm is vastgelegd dat de gevels van woningen op 19 februari (en 21 oktober), bij een zonhoogte van meer dan 10 graden, minimaal 2 uur zon moeten ontvangen. Er wordt een meetpunt gehanteerd op 75 centimeter hoogte in het midden van de gevel. Bezonning op de voor- en achtergevel mag bij elkaar worden opgeteld. Als woningen in de bestaande situatie al minder dan 2 uur zon hebben, geldt als uitgangspunt dat de bezonning op de gevels van deze woningen er niet op achteruit mag gaan. 3. Eenvoudige en rechtszekere systematiek 3.1 Stedenbouwkundige en cultuurhistorische verantwoording: waar wel, waar niet? Uitgangspunt is dat dakopbouwen in de hele stad zijn toegestaan, tenzij het uit stedenbouwkundig en/of cultuurhistorisch oogpunt niet verantwoord is. Per bestemmingplangebied wordt een duidelijke afweging gemaakt waar dakopbouwen wel en niet mogelijk worden gemaakt. 1 Stedenbouwkundig wordt in principe ingezet op het realiseren van een extra bouwlaag (d.w.z. dakopbouw over 100% van het dakvlak). Uit het bezonningsonderzoek blijkt of de dakopbouw over het hele dakoppervlak kan worden gerealiseerd of dat deze terug moet liggen. Daar waar in deze nota wordt gesproken over een dakopbouw kan dus ook een volledige extra bouwlaag worden bedoeld. 1
Dit kader biedt zowel voor potentiële aanvragers als voor omwonenden duidelijkheid waarom er wel of geen dakopbouw wordt toegestaan. De cultuurhistorische verantwoording komt met name tot uiting in de hieronder beschreven ensemblewaarde. Bij deze stedenbouwkundige en cultuurhistorische verantwoording spelen de volgende aspecten een rol: - Straatprofielen: het betreffende straatprofiel moet voldoende ruim bemeten zijn om dakopbouwen aan één of twee kanten toe te voegen. Hierbij speelt enerzijds de lichtinval en de bezonning van de gevels een rol, maar ook de verhoudingen tussen straatbreedte en hoogte van de omliggende bebouwing. - Binnenterreinen: het betreffende binnenterrein moet voldoende maat hebben om ophoging van de aanliggende bebouwing mogelijk te maken. Hierbij spelen met name lichtinval en de mate van bezonning van de gevels een rol. - Hoogte stedelijke omgeving: (1) hoe hoog zijn de omliggende panden? Hoe verhoudt zich het toevoegen van een dakopbouw tot het omliggend stedelijk gebied? De behoefte aan dakopbouwen speelt met name bij twee of drie bouwlagen in de bestaande situatie. - Dakvormen: dakopbouwen liggen het meest voor de hand bij platte daken en zeer flauw hellende daken (vlieringen; geen stahoogte). Ook bij schuine daken worden dakopbouwen echter niet uitgesloten. - Ensemblewaarde: hier wordt met name gekeken naar de stedenbouwkundige samenhang en het cultuurhistorisch belang van het betreffende gebied. In straten met een sterke eenheid en hoogwaardige architectuur zal een dakopbouw niet altijd mogelijk zijn. Waar van toepassing vormen de waarden zoals die zijn vastgelegd in het aanwijzingsbesluit tot beschermd stadsgezicht een centrale rol (redengevende omschrijving). - Architectuur: de architectuur van het pand kan van invloed zijn op de positionering van de dakopbouw op het dakvlak. Zo kan de specifieke architectuur aanleiding geven om te verlangen dat de dakopbouw wordt opgemetseld op de bestaande voorgevel. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij dakopbouwen in de Bloemenbuurt. Op die manier kan het aspect architectuur onderdeel worden van de stedenbouwkundige verantwoording. In de stedenbouwkundige verantwoording wordt geen onderscheid gemaakt tussen woningen in particulier eigendom of corporatiebezit. 3.2 Toepassing Haagse bezonningsnorm (bezonningsonderzoek) In de afgelopen vijf tot tien jaar is al een groot aantal bestemmingsplannen voorzien van een dakopbouwenregeling. De kaders daartoe zijn vertaald in de betreffende bestemmingsplannen. In een aantal vastgestelde bestemmingsplannen is gekozen voor een systematiek waarbij de maximaal toegelaten oppervlakte van de dakopbouw is uitgedrukt in een percentage van het dakvlak. Dit percentage is opgenomen in een tabel. De daarbij behorende regeling bevat ook zogenaamde nadere eisen. Indien een aanvraag met betrekking tot een dakopbouw daar aanleiding toe geeft kunnen nadere eisen worden gesteld. Deze nadere eisen kunnen alleen worden gesteld ten aanzien van de situering en de opbouw van het volume. De hieraan ten grondslag liggende redenen worden ingegeven door de stedenbouwkundige inpasbaarheid en het aspect bezonning. In deze systematiek wordt er vooraf bij het maken van het bestemmingsplan rekening gehouden met bezonning en indien van toepassing ook achteraf, bij het beoordelen van de concrete aanvraag om vergunning door middel van de nadere eisen-regeling. Verfijning van het bezonningsonderzoek De afgelopen maanden is binnen de Dienst Stedelijke Ontwikkeling gewerkt aan een verdere verfijning van het bezonningsonderzoek dat ten grondslag ligt aan de nieuwe bestemmingsplannen. In de meest recent vastgestelde bestemmingsplannen is deze systematiek opgenomen. De verfijning van het bezonningsonderzoek vooraf maakt het mogelijk om nog meer optimale duidelijkheid te geven. Een nadere eisen-regeling is dan in de meeste gevallen niet meer nodig. Door dakopbouwen ná gedegen onderzoek direct en duidelijk bij recht op te nemen in het bestemmingsplan: - levert dit de aanvragers/huizenbezitters en de gemeente bij aanvragen respectievelijk de toetsing van bouwplannen minder kosten en werk op; - is er een lagere drempel om een dergelijk initiatief te ontplooien, waardoor het beoogde beleidseffect sneller optreedt; - brengt dit zowel voor het bestemmingsplan zelf als voor de toekomstige aanvragen minder procedurerisico s met zich mee; - is het gemeentelijk apparaat ingespeeld op de in de Wabo opgenomen beslistermijn van acht weken. 2
Kortom: Red Tape optima forma. Zoals gezegd is de methode inmiddels bij meerdere nieuwe bestemmingsplannen in de praktijk gebracht. Het bezonningsonderzoek wordt, door een extern bureau, als volgt uitgevoerd: - Een extern adviesbureau ontvangt een kaart van het plangebied met daarop aangegeven de panden waar dakopbouwen vanuit stedenbouwkundig opzicht zouden kunnen worden toegestaan; - Van het plangebied wordt een 3d-model opgebouwd en worden potentiële dakopbouwen toegevoegd; - Op basis hiervan wordt in het bezonningsonderzoek eerst in beeld gebracht (1) of aan de minimale 2-uur norm wordt voldaan en vervolgens (2) wat de afname van bezonning is als gevolg van de mogelijkheid om een dakopbouw te realiseren; - Basis en optimalisatie: er wordt een gedetailleerde bezonningsstudie per plan uitgevoerd. In eerste instantie worden alle blokken doorgerekend met een dakopbouw over het hele pand. Indien als gevolg van deze mogelijkheden de 2-uursnorm niet wordt gehaald, wordt een optimaliseringsonderzoek uitgevoerd. Dit houdt in dat wordt berekend hoever de dakopbouw aan de voor en/of achterzijde terug moet liggen om minimaal 2 uur zon te garanderen of indien de huidige bezonning nu al niet aan deze norm voldoet er geen sprake van achteruitgang is. De dakopbouw betreft dus in principe het volledige dakvlak, tenzij de bezonningsstudie noopt tot teruglegging van een deel van de dakopbouw. 3. 3 Afronding stedenbouwkundige (ruimtelijk-functionele) verantwoording Op basis van de uitkomsten van het bezonningsonderzoek wordt per pand een nadere afweging gemaakt over de vraag of en over de wijze waarop een dakopbouw in het bestemmingsplan wordt opgenomen. Daarbij kan ook de architectuur van het pand een rol spelen. Als niet wordt voldaan aan de 2-uur norm wordt geen dakopbouw opgenomen. Als onderdeel van de afronding van de stedenbouwkundige verantwoording wordt onderstaande excessenregeling toegepast. Excessenregeling De Haagse bezonningsrichtlijn (2-uurs norm) waarborgt dat ook na realisatie van de dakopbouwen bij de omliggende woningen een goed leefklimaat resulteert. Toepassing van de Haagse bezonningsnorm kan er echter in specifieke situaties toe leiden dat de mogelijkheid om een dakopbouw te realiseren tot gevolg heeft dat er sprake is van een aanzienlijke afname van de bezonning op de gevels van enkele woningen op 19 februari (en 21 oktober). Bijvoorbeeld: een achterliggende woning ontvangt nu 6 uur zon op de normdata en na realisatie van een dakopbouw 2,5 uur. De consequenties van de mate van afname zijn onlangs nader onderzocht. Uit dit onderzoek is gebleken dat de mate van afname (in percentage uitgedrukt) bij dakopbouwen in de tijd gezien snel en sterk afneemt. De mate van afname is drie weken na 19 februari nog slechts de helft. Na zes weken is de mate van afname als gevolg van de te realiseren dakopbouw verwaarloosbaar. Dat komt door de combinatie van de beperkte hoogte van dakopbouwen en de in februari/maart snel stijgende zonnestand. Om excessen te voorkomen wordt in nieuw vast te stellen bestemmingsplannen echter een excessenregeling opgenomen. Deze regeling heeft als doel om te voorkomen dat er een excessieve afname van de bezonning op woningen plaatsvindt als gevolg van de realisatie van dakopbouwen. Hiervan is in de ogen van het college sprake bij een afname van de bezonningsduur van meer dan 50% op de normdata. Daarbij is het goed om te beseffen dat die verslechtering van één meetpunt kan worden veroorzaakt door meerdere dakopbouwen, terwijl bij vaststelling van het bestemmingsplan nog niet duidelijk is of alle dakopbouwen zullen worden gerealiseerd. De regeling richt zich dan ook op de toetsing van aanvragen om omgevingsvergunning (en niet op potentiële toekomstige aanvragen). De gevallen waar een excessieve afname van de bezonning aan de orde zou kunnen zijn (hetgeen is af te leiden uit het vooraf uitgevoerde bezonningsonderzoek) worden voorzien van een nadere eisen regeling. Die regeling is zodanig dat het college de bevoegdheid heeft om nadere eisen te stellen aan de situering en hoogte van de dakopbouw indien realisatie van de dakopbouw leidt tot een afname van de bezonning op de in de Haagse bezonningrichtlijn vastgelegde normdata van meer dan 50% (19 februari / 21 oktober). Bij toepassing van de nadere eisen wordt het bezonningsonderzoek uitgevoerd door de gemeente. De excessenregeling wordt ook toegepast bij toepassing van de kruimelregeling. In dat geval wordt het bezonningsonderzoek aangeleverd door de initiatiefnemer. 3
3.4 Vertaling naar het bestemmingsplan Dakopbouwen worden in het bestemmingsplan mogelijk gemaakt door op de plankaart op betreffende percelen een aanduiding [sba-dob(1)] (specifieke bouwaanduiding dakopbouw) te leggen. Deze aanduiding wordt gelegd op het deel van het dakvlak dat bebouwd mag worden met een dakopbouw. Deze wordt geometrisch bepaald op basis van bovengenoemde afronding van de stedenbouwkundige verantwoording. Aan de bouwaanduiding wordt de regel gekoppeld dat ter plekke een dakopbouw met een maximum hoogte van 3,5 m gebouwd mag worden. Dakopbouwen welke zijn gelegen op een locatie waar uit het bezonningsonderzoek is gebleken dat deze zouden kunnen leiden tot een excessieve afname van de bezonning worden op de plankaart opgenomen middels de aanduiding [sba-dob2]. Aan deze aanduiding wordt een zelfde regeling gekoppeld. Deze regeling wordt echter aangevuld met de hierboven beschreven nadere eisen regeling. Effect van deze methode is dat in verreweg de meeste gevallen direct zichtbaar is waar op het dakvlak de dakopbouw mogelijk is en waar niet. Daarnaast is direct zichtbaar welke dakopbouwen qua bezonning in een meer kritische zone liggen. Voor die gevallen kan het college nadere eisen stellen aan de situering en hoogte van de dakopbouw indien daar gelet op de excessenregeling aanleiding voor is. 3.5 Beoordeling welstand Een aanvraag omgevingsvergunning voor een dakopbouw wordt getoetst aan redelijke eisen van welstand. Dat wil zeggen dat o.a. wordt gekeken naar de architectonische uitwerking en materialisering van de dakopbouw. 4. Status besluitvorming Dit raadsvoorstel bevat de uitwerking van het in de commissiebrief van 30 november 2010 beschreven maatwerktoetsingskader. Dit maatwerktoetsingskader wordt door de gemeenteraad vastgesteld. Het maatwerktoetsingskader wordt zowel toegepast bij het op- en vaststellen van nieuwe bestemmingsplannen als bij het toepassen van de kruimelregeling (Wabo). Het besluit wordt gepubliceerd als beleidsregel in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. 5. Transitieperiode Op dit moment zijn diverse regimes van kracht: - Er zijn gebieden die nog vallen onder de Partiële Herziening diverse bestemmingsplannen (dakopbouwen) van 22 april 1999, waarmee artikel 3, lid 2 van een groot aantal vigerende bestemmingsplannen is komen te vervallen. In deze gebieden is het niet langer mogelijk om de bij recht toegestane extra bouwlaag binnen het profiel van een kap of kapverdieping te realiseren. Deze partiële herziening is nog steeds van kracht voor een aantal gebieden waar tussentijds geen nieuw bestemmingsplan is vastgesteld met een dakopbouwenregeling - De vigerende en onherroepelijke bestemmingsplannen met de voorheen toegepaste regeling (percentage van het dakvlak en nadere eisen). - Enkele recent vastgestelde bestemmingsplannen waarin de in dit raadsvoorstel beschreven regeling (m.u.v. de excessenregeling) reeds is verwerkt. Bij actualisering van de overige bestemmingsplannen wordt, als daar gelet op de karakteristiek van het plangebied aanleiding voor is, de in dit raadsvoorstel opgenomen regeling opgenomen. Tot die tijd wordt het toetsingskader gehanteerd bij het toepassen van afwijkingen van bestemmingsplannen waar nog geen regeling voor dakopbouwen is opgenomen, dan wel bestemmingsplannen waarvan de dakopbouwenregeling is vernietigd. In de bijlage bij dit raadsvoorstel is aangegeven welke bestemmingsplannen onder bovengenoemde regimes vallen. Ook is daarbij aangegeven welke bestemmingsplannen op korte termijn worden voorzien van de in dit voorstel vastgelegde regeling. 6. Reductie administratieve lasten Het collegeprogramma Aan de slag ziet de bestrijding van Red Tape als één van haar speerpunten. De in dit raadsvoorstel beschreven methode kan aan deze doelstelling een bijdrage leveren. 6.1 Kostenbesparing gemeentelijk Uitgaande van tienjaarlijkse actualisering van alle Haagse bestemmingsplannen de komende tien jaar en de vele woningen die voor een dakopbouw in aanmerking kunnen komen, levert een vereenvoudiging van het vergunningenproces een forse kostenbesparing voor de gemeente op. De afgelopen vijf jaar zijn 1.337 dakopbouwen aangevraagd. De eenvoudige, laagdrempelige systematiek zal de komende tien jaar mogelijk extra aanvragen opleveren. 4
Door vooraf in de bestemmingsplannen een stedenbouwkundige afweging te maken en gedegen bezonningsonderzoek uit voeren is het niet alleen voor de aanvrager duidelijk of en op welk deel van het dakvlak een dakopbouw mag worden gerealiseerd, maar wordt tevens de behandeling van de aanvragen voor de gemeente vereenvoudigd. 6.2 Kostenbesparing maatschappelijk Maatschappelijke kosten worden beperkt doordat belanghebbende na lezing van het bestemmingsplan direct weten wat wel en niet mag. De aanvrager hoeft geen bezonningsonderzoek aan te leveren, hetgeen de aanvrager afhankelijk van zijn situatie enkele honderden tot een paar duizend euro s scheelt. Bij toepassing van de kruimelregeling wordt het bezonningsonderzoek wel door de initiatiefnemer aangeleverd. 7. Communicatie Er wordt een publieksfolder opgesteld, die belangstellende burgers inzicht geeft in de bestaande mogelijkheden en randvoorwaarden voor het aanbrengen van een dakopbouw. Ook de gemeentelijke website wordt zodanig aangepast dat dit inzicht wordt gegeven. BESLUITVORMING Gezien het vorenstaande stelt het college de raad voor het volgende besluit te nemen: De raad van de gemeente Den Haag, Gezien het voorstel van het college van 17 mei 2011, Gelet op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het Besluit algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet ruimtelijke ordening, Besluit: met overneming van de door het college in het hiervoor vermelde voorstel aangegeven overwegingen, welke worden geacht deel uit te maken van dit besluit: I. het in het raadsvoorstel opgenomen maatwerktoetsingskader voor dakopbouwen vast te stellen; II. het besluit te publiceren als beleidsregel in de zin van de Algemene wet bestuursrecht Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van De griffier. De voorzitter. 5
Bijlage - Raadsvoorstel inzake beleid dakopbouwen 1. Gebieden die nog vallen onder de Partiële Herziening diverse bestemmingsplannen (dakopbouwen) van 22 april 1999. Archipelbuurt/Willemspark II Belgisch Park Benoordenhout (ged.) Bezuidenhout-Midden Bezuidenhout-Oost Bomenbuurt Bosjes van Poot Bosjes van Zanen Duinoord Centrum-Zuid Loosduinseweg Regentesse-/Valkenboskwartier-Noord Regentesse-/Valkenboskwartier-Zuid Rivierenbuurt Renbaankwartier Rond t Veentje Scheveningen Dorp-Oost Scheveningen Dorp-West Stationsweg e.o. Zeeheldenkwartier 2. De vigerende en onherroepelijke bestemmingsplannen met de voorheen toegepaste regeling (percentage van het dakvlak en nadere eisen). Bezuidenhout-West Bezuidenhout-Noord Bloemenbuurt Fruitweg e.o. Houtrust Kraayenstein 2008 Laakwijk-Schipperskwartier Leyenburg Rustenburg-Oostbroek Seinpostduin 2009 Transvaal 2010 Vruchten- en Heesterbuurt Wateringse Binnentuinen Wateringse Veld-Zuid 3. Recent vastgestelde bestemmingsplannen waarin de in dit raadsvoorstel beschreven regeling (m.u.v. de excessenregeling) reeds is verwerkt. Centrum-Loosduinen Schilderswijk 4. Bestemmingsplannen in voorbereiding waarin de in dit raadsvoorstel beschreven regeling wordt verwerkt Benoordenhout Bomenbuurt Houtwijk Regentessekwartier en ValkenboskwartierRenbaankwartier Rosenburg Seinpostduin (gedeeltelijke herziening) Scheveningen Dorp Vrederust 6
7
Raadsvoorstellen 2011 1