Aan de leden van de verenigde vergadering V.V: 24 juni 2009 Datum 19 mei 2009 Agendapuntnr. 13 Bijlagen Gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijk Belastingkantoor (GBK) Onderwerp Besluitvorming gemeenschappelijke regeling belastingkantoor 1. Inleiding De hoogheemraadschappen van Delfland en van Schieland en de Krimpenerwaard willen een verdergaande samenwerking realiseren op het gebied van belastingheffing en invordering. Om die reden heeft u in uw novembervergadering 2008 de volgende intentieverklaring vastgesteld: Het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard spreekt hierbij de intentie uit voor een verdergaande samenwerking op het gebied van belastingheffing en -invordering met het Hoogheemraadschap van Delfland. Hierbij is het doel een samenwerkingsverband op te richten met ingang van 1 januari 2010 in de vorm van een gemeenschappelijke regeling (GR). Tegelijkertijd wordt ingezet op verdere uitbreiding van het samenwerkingsverband door het betrekken van de gemeenten uit de beheersgebieden in de GR. Hiertoe wordt verdergaande samenwerking met gemeenten in het gebied van beide waterschappen gezocht, gericht op uitbreiding van de GR. Als volgende stap behoort het eveneens tot de mogelijkheden om samenwerking te zoeken met andere gemeenschappelijke regelingen. Dit biedt op termijn de meeste voordelen voor zowel de klant, de Hoogheemraadschappen en de gemeenten. In het licht van deze intentie verzoekt de verenigde vergadering het college om de benodigde voorbereidingen te treffen voor het realiseren van deze samenwerkingsvorm en de inrichting van de nieuw te vormen belasting- en invorderingsorganisatie. Naast onderstaand voorstel, informeren wij u in deze nota ook over bovengenoemde voorbereidingen die inmiddels in volle gang zijn en volgens planning verlopen. 2. Voorstel Wij stellen u voor het college toestemming te geven om bijgevoegde gemeenschappelijke regeling aan te gaan. 3. Achtergrond en motivering Algemeen Een aantal ontwikkelingen op het terrein van belastingheffing en inning heeft voor het hoogheemraadschap van Delfland (HHD) en het hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard (HHSK) aanleiding gegeven om zorgvuldig naar de toekomstige opzet en organisatie te kijken van de afdelingen belasting. De belangrijkste ontwikkelingen van invloed op de huidige belastingprocessen zijn:
verdergaande digitalisering en automatisering bieden ruimte voor nieuwe ideeën en mogelijkheden in de samenwerking met andere overheden; verdergaande samenwerkingsvormen (heffingskantoren) leiden tot schaalvoordelen en lagere perceptiekosten; steeds meer worden authentieke basisregistraties leidend; verandering wetgeving vraagt om meer specifieke kennis. Vanuit deze ontwikkelingen komen er veranderingen op de waterschappen af die, zonder het treffen van de juiste maatregelen, ertoe kunnen leiden dat er kwetsbare afdelingen bij beide waterschappen ontstaan. Het is echter van belang dat de kwaliteit van de werkprocessen gewaarborgd blijft en dat er voldoende kennis in huis blijft om een moderne, efficiënte en klantgerichte organisatie te zijn. Bij ongewijzigd beleid komt de continuïteit en de kwaliteit van processen in gevaar met het risico van een minder goede dienstverlening aan de burger. Met het oog op deze ontwikkelingen en om te komen tot een robuuste en efficiënte uitvoeringsorganisatie hebben de beide waterschappen een visie ontwikkeld voor gezamenlijke opzet van de belastingheffing en -inning. Deze visie voorziet erin dat er een gemeenschappelijk belastingkantoor wordt opgericht op basis van een nieuwe juridische entiteit in de vorm van een gemeenschappelijke regeling (GR). Hierin zijn HHD en HHSK in eerste instantie de deelnemers. Het nieuwe gemeenschappelijke belastingkantoor zal per 1 januari 2010 operationeel zijn. De herkenbaarheid van de beide waterschappen zal bij de uitvoering van het heffen en innen van de waterschapsbelastingen altijd gehandhaafd blijven. Bij het opzetten van de GR tussen HHD en HHSK wordt tevens ingezet op verdere uitbreiding van het samenwerkingsverband door het actief betrekken van gemeenten uit de beheersgebieden van beide waterschappen. De voorbereidingen voor de opzet en inrichting van de nieuwe belastingorganisatie zijn in volle gang en vindt plaats onder supervisie van een stuurgroep waarin zitting hebben de beide portefeuillehouders belastingen en de beide secretarisdirecteuren. Wij zullen in het kort de hoofdlijnen schetsen van de onderwerpen die op dit moment bij de inrichting van de nieuwe organisatie aan de orde zijn. Het college zal op basis van een uitgewerkt bedrijfsplan besluiten over de definitieve inrichting van de nieuwe belastingorganisatie. De organisatie Met de oprichting van de nieuwe organisatie wordt een aantal doelen nagestreefd waarmee een passend antwoord wordt gegeven op de hierboven beschreven ontwikkelingen en tevens een win win situatie voor de deelnemers oplevert. De belangrijkste doelstellingen die worden beoogd zijn: Het beperken van de kwetsbaarheid van de organisatie en betere waarborgen voor de continuïteit door schaalvergroting; Het inrichten van een professionele organisatie met kwalitatief hoogwaardige producten waardoor de klantgerichtheid naar de burgers wordt vergroot. Het verhogen van de efficiency waardoor de uitvoeringskosten voor de deelnemers in de samenwerking ten opzichte van de oude situatie worden verlaagd; De ambitie om de kwaliteit van de uitvoering voor alle deelnemers voortdurend te verbeteren; Door het bundelen van krachten een zodanige performance op het gebied van heffing en inning van belastinggelden te bereiken dat deze taakuitvoering niet alleen voor waterschappen kan worden uitgeoefend, maar ook aan andere partijen, zoals gemeenten, kan worden aangeboden. Bij de realisatie van deze doelstellingen is de volgende missie opgesteld: Het gemeenschappelijk belastingkantoor heft en int (lokale) belastingen voor haar deelnemers op een kostenbewuste, vernieuwende en bedrijfszekere wijze. Onze medewerkers werken hierbij klantgericht en integer. Het gemeenschappelijk belastingkantoor 2
is een lerende organisatie die open staat voor feedback en gericht is op samenwerking met gemeenten. Personeel & Organisatie Het personeel voor de nieuwe belastingorganisatie wordt betrokken vanuit de beide hoogheemraadschappen. Omdat binnen de huidige afdelingen belastingen al enige tijd de vacatures niet vast zijn bezet, gaan wij er vanuit dat alle medewerkers binnen de nieuwe organisatie geplaatst kunnen worden. Dit betekent dat alle vaste medewerkers van de beide organisaties die direct betrokken zijn bij het belastingproces (inclusief een deel van de medewerkers van het bureau klanteninformatie van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard), geplaatst zullen worden binnen het nieuwe belastingkantoor. De medewerkers van het nieuwe belastingkantoor behouden dezelfde rechtspositie als welke zij thans hebben (Sociale Arbeidsvoorwaarden Waterschappen). De gevolgen voor het personeel van de overgang naar de nieuwe organisatie wordt geregeld in een sociaal statuut. Dit sociaal statuut zal worden overeengekomen in het Bijzonder Georganiseerd Overleg (BGO) en worden bekrachtigd door de colleges van de beide waterschappen; dit proces verloopt volgens planning. De besluiten die in het kader van de oprichting van de nieuwe organisatie worden genomen zijn adviesplichtig in het kader van de Wet op de ondernemingsraden. Voor dat doel is er een Bijzondere Ondernemingraad (BOR) ingesteld; ook deze adviesprocedure loopt volgens planning. Het personeel van beide belastingenafdelingen is nauw betrokken bij het fusieproces. Velen nemen deel in werkgroepen, er worden extra afdelingsoverleggen belegd en is er een speciale website ingericht waar men het samenwerkingsproces kan volgen. Huisvesting Het onderbrengen van de organisatie onder één dak is een voorwaarde voor een optimale integratie tot een efficiënt en effectief opererende belastingorganisatie. Dit wordt onderschreven door ervaringen bij andere gemeenschappelijke belastingkantoren. Bovendien schept het een duidelijk imago van het nieuwe belastingkantoor en naar de gemeenten toe wordt hiermee duidelijk gemaakt dat het belastingkantoor zich duidelijk positioneert als zelfstandige uitvoeringsorganisatie. Het jaar 2010 is in ieder geval een overgangsjaar op weg naar één gezamenlijke huisvesting. In dat jaar zullen de beide huidige locaties bezet blijven. De locatie van de definitieve huisvesting moet nog bepaald worden. ICT De beide hoogheemraadschappen maken thans gebruik van hetzelfde belastingsysteem IBS, waarvoor het onderhoudscontract met PinkRoccade nog doorloopt tot en met 31 december 2010. De nieuwe belastingorganisatie zal in 2010 van dit systeem gebruik blijven maken. Op dit moment wordt door het Waterschapshuis (samenwerkingsverband op ICT gebied van alle waterschappen in Nederland) een belastingpakket ontwikkeld gebaseerd op een brede waterschapdatabase met koppelingen naar landelijke basisregistraties. Het werken met een dergelijk informatiesysteem is noodzakelijk om ook voor de gemeenten belastingen te heffen en te innen. In 2010 zullen voorbereidende werkzaamheden verricht worden om de overgang naar het nieuwe belastingpakket mogelijk te maken voor het belastingjaar 2011. Financiën De begroting van de nieuwe organisatie die door het (voorlopig) bestuur van de gemeenschappelijke regeling moet worden vastgesteld, zal in het najaar van 2009 aan de verenigde vergaderingen van de beide waterschappen worden voorgelegd. De Wet gemeenschappelijke regelingen bepaalt namelijk dat de besturen de beide waterschappen hun zienswijze kunnen inbrengen voordat het bestuur van de gemeenschappelijke regeling de begroting definitief vaststelt. De exploitatiekosten van de gemeenschappelijke regeling zullen worden gedeeld door beide waterschappen volgens een kostentoerekeningssystematiek. De verhouding van de mate 3
waarin de gemeenschappelijke regeling activiteiten verricht voor beide waterschappen is hierbij leidend. Uitgangspunt is dat de beide waterschappen de kostenreductie ten opzichte van de huidige situatie, delen op basis van een fifty-fifty verhouding. Bij het inrichten van de werkprocessen van de nieuwe organisatie is er van uitgegaan dat het werk op de meest bedrijfsefficiënte wijze en tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten moet worden uitgevoerd. Dit heeft erin geresulteerd dat het aantal formatieplaatsen binnen het primaire proces van de nieuwe organisatie ruim10% lager is ten opzichte van de huidige situatie. Op de personeelskosten levert dat een gezamenlijke besparing op van circa 400.000,- Zoals in de intentieverklaring was aangegeven zal de totale kostenreductie de komende drie jaar oplopen tot ongeveer 1 miljoen euro per jaar. Gemeenschappelijke regeling De juridische structuur Voor wat betreft de juridische rechtsvorm van de nieuwe bestuurlijke organisatie is er globaal een keuze tussen een privaatrechtelijke en een publiekrechtelijke rechtsvorm. Die keuze wordt op de eerste plaats bepaald door de aard van een taak. Het heffen en innen van waterschapsbelastingen is een typische overheidstaak. Wanneer de samenwerking publiekrechtelijke taken en bevoegdheden betreft heeft de wetgever gekozen voor de weg van de publiekrechtelijk samenwerkingsvorm zoals geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Hierin zijn de bevoegdheidsverdeling, de besluitvormingsstructuur, de bestuurlijke beïnvloedingsmogelijkheden, het toezicht de democratische controle en openbaarheid beter gewaarborgd dan in een privaatrechtelijke figuur als een stichting of een BV. Belangrijk is dat deze publiekrechtelijke samenwerkingsvorm de meeste garantie biedt op vrijstelling van BTW en geen aanbestedingsrechtelijke problemen veroorzaakt. Voorgesteld wordt dan ook te kiezen voor de publieksrechtelijke variant en wel voor een openbaar lichaam. In deze variant ontstaat een nieuw overheidslichaam met een eigen bestuur en met rechtspersoonlijkheid. Een openbaar lichaam brengt de samenwerkingsgedachte sterk tot uitdrukking. De wet is ingericht op het instellen van een openbaar lichaam (art.124 Waterschapswet) en is toekomstvast omdat het aanhaken van nieuwe partners zoals gemeenten eenvoudig is. Bovendien heeft deze juridische vorm zich elders bij belastingsamenwerking tussen waterschappen naar tevredenheid bewezen. De gemeenschappelijke regeling wordt aangegaan door de colleges van de beide hoogheemraadschappen hetgeen tot uitdrukking brengt dat het om een uitvoeringsinstantie gaat. Het beleid blijft volledig bij de verenigde vergaderingen van de beide hoogheemraadschappen, hetgeen betekent dat de belastingverordeningen (inclusief kwijtschelding en kostentoedeling) en de tarieven, door hen worden vastgesteld. Het bestuur De bestuurlijke organisatie van een openbaar lichaam is vastgelegd in de Wet gemeenschappelijke regelingen en bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. De beide deelnemende hoogheemraadschappen hebben zitting in het algemeen bestuur. De bestuurlijke aansturing geschiedt dus vanuit de bestaande waterschappen, zodat de directe zeggenschap behouden blijft. Om het onderscheid tussen de besturen van de gemeenschappelijke regeling en de besturen van de beide hoogheemraadschappen te bepalen is de definitiebepaling in artikel 1 van de regeling van belang. Waar in de regeling gesproken wordt over algemeen bestuur of dagelijks bestuur worden altijd de besturen van de gemeenschappelijke regeling bedoeld. Als bedoeld wordt te spreken over de VV of D&H van de beide hoogheemraadschappen dat wordt gesproken over 'deelnemer(s)'. Het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling zal bestaan uit acht bestuursleden te weten vier per hoogheemraadschap. De bestuursleden zullen afkomstig zijn uit het DB van de beide hoogheemraadschappen, omdat zoals gezegd de nieuwe organisatie zich uitsluitend bezig gaat houden met uitvoerende 4
taken. Het AB van de gemeenschappelijke regeling wijst uit haar midden vier leden aan voor het DB, inclusief de voorzitter. Ieder hoogheemraadschap is derhalve met twee leden vertegenwoordigd in het DB. De regeling Bij het opstellen van de regeling is rekening gehouden met alle relevante wet- en regelgeving die daarop van toepassing is of zou kunnen zijn, daarbij ik ook gelet op aspecten als BTW en aanbestedingsrechtelijke zaken. De inspecteur der belastingen heeft inmiddels het verzoek om de gemeenschappelijke regeling vrij te stellen van BTW, gehonoreerd. Voor het opstellen van de tekst hebben diverse bestaande gemeenschappelijke regelingen (tbv samenwerking waterschapsbelastingen) model gestaan. Onderling verschillen deze regelingen weinig. Dat wordt vooral veroorzaakt door de verplichte onderdelen vanuit de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). In die zin is er beperkte vrijheid in de opstelling van de regeling. In de voorbereidingsfase van het opstellen de deze regeling hebben wij ons laten adviseren door een daartoe deskundig juridisch adviesbureau. De concepttekst van de regeling hebben wij vervolgens voor een second opinion voorgelegd aan de fiscaal juristen van onze accountant. Voor meer informatie over de regeling verwijzen wij u naar de bijgevoegde regeling zelf, waarin een toelichting is opgenomen. 4. Procedure en planning Omdat het heffen en innen van de waterschapsbelastingen een uitvoerende bevoegdheid is die door de verenigde vergadering neergelegd is bij het dagelijks bestuur, voorziet de Wet Gemeenschappelijke Regelingen erin, dat het college de regeling mag aangaan, maar daarvoor wel de toestemming nodig heeft van de verenigde vergadering. De verenigde vergadering kan deze toestemming onthouden als de regeling in strijd is met het recht of het algemeen belang (artikel 50 lid 2 van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen). Nadat de beide verenigde vergaderingen toestemming hebben gegeven voor het aangaan van de regeling (Delfland als laatste op 2 juli), zal de regeling naar de provincie worden gezonden ter goedkeuring. In verband met de noodzaak om al in de loop van dit jaar rechtsgeldige besluiten te nemen ten behoeve van de inrichting van de nieuwe organisatie (bv benoeming van personeel) zal vooruitlopend op de definitieve vorming van de gemeenschappelijke regeling op 1 januari 2010, na uw besluitvorming in juni 2009, een voorlopig bestuur benoemd worden. Dit bestuur zal dezelfde samenstelling krijgen als het definitief te benoemen bestuur. Voorgesteld wordt om het college toestemming te verlenen om bijgevoegde gemeenschappelijke regeling aan te gaan. Dijkgraaf en hoogheemraden van Schieland en de Krimpenerwaard, secretaris-directeur, M.J.H. van Kuijk dijkgraaf, mr. J.H. Oosters 5