Prikkels in de bekostiging van WWB en GF

[Save eerst dit bestand als XXX(titel).doc] 09-1078 Prikkels in de bekostiging van WWB en GF Onderzoek naar de wisselwerking Eindrapport Rafiq Friperson Maartje Gielen Maaike van Asselt Leo Aarts Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Financiën Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Den Haag, december 2013

Prikkels in de bekostiging van WWB en GF Rafiq Friperson, Maartje Gielen, Maaike van Asselt en Leo Aarts Ape rapport nr. 09-1078 2013 Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Website: www.ape.nl Omslag: Brordus Bunder, Amsterdam Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt via druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.

INHOUD SAMENVATTING EN CONCLUSIE 3 Doel en aanpak 3 Resultaten 4 Conclusies 5 1 INLEIDING 7 1.1 Achtergrond 7 1.2 Vraagstelling, doel en opbouw 7 1.2.1 Hoofdvraag 7 1.2.2 Doelstelling 8 1.2.3 Opbouw 8 2 BEKOSTIGINGSSYSTEMATIEK WWB-INKOMENSDEEL 9 2.1 Historisch en Objectief 9 2.2 Bepaling van het objectieve budgetaandeel 10 2.3 Ex-ante inperking van herverdeeleffecten 12 2.4 IAU en MAU 15 2.4.1 IAU 16 2.4.2 MAU 18 3 DOORWERKING BUITEN HET WWB-BUDGET INKOMENSDEEL 21 3.1 Inleiding 21 3.2 Doorwerking van de WWB in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds 21 3.2.1 Systematiek van het Gemeentefonds 21 3.2.2 Doorwerking van de WWB 23 3.3 Doorwerking in de andere uitkeringen 24 3.3.1 WWB-budget Werkdeel 24 3.3.2 WMO-budget 26 3.4 Doorwerking uitgaven 26 3.4.1 Hoe hoog zijn de uitvoeringskosten WWB 26 3.4.2 Wat is effect van uitgaven- en volumemutaties op de uitvoeringskosten? 28 3.4.3 De programmakosten voor re-integratie (ten laste van het WWB-budget Werkdeel), 29 3.4.4 De uitgaven voor bijzondere bijstand 29 3.4.5 De uitgaven maatschappelijke ondersteuning 30 3.4.6 De uitgaven schuldhulpverlening 30 4 ANALYSE PRIKKELWERKING 33 Ape 1

4.1 Uitgangspunten 33 4.2 Prikkelindicator 36 4.3 Effect van uitgavenveranderingen 37 4.3.1 Inleiding 37 4.3.2 Gemiddelde doorwerking 38 4.3.3 Gevoeligheidsanalyse omvang uitgavenmutatie 41 4.3.4 Gevoeligheidsanalyse discontovoet 42 4.3.5 Gemiddelde nettodoorwerking naar kenmerken 43 4.3.6 Spreiding netto gemiddelde gecumuleerde doorwerking 45 4.4 Effecten van systeemveranderingen 51 4.4.1 Inleiding 51 4.4.2 Gemiddelde gecumuleerde doorwerking 52 4.4.3 Gemiddelde gecumuleerde doorwerking naar kenmerken 52 4.5 Evaluatie 55 2 Ape

SAMENVATTING EN CONCLUSIE Doel en aanpak De prikkelwerking van uitgaven op het Inkomensdeel Doel van dit onderzoek is te kwantificeren in welke mate de prikkelwerking van het Inkomensdeel van het WWB-budget gedempt wordt door tegengestelde effecten in de verdeling van het Gemeentefonds. We brengen hiervoor in kaart hoe een uitgavenmutatie op het WWB- Inkomensdeel doorwerkt op (1) andere gemeentelijke budgetten (zoals het WWB-budget Werkdeel, de algemene uitkering uit het Gemeentefonds) en (2) uitgaven (zoals de uitvoeringskosten, uitgaven WWB- Werkdeel, bijzondere bijstand, zorg en maatschappelijke ondersteuning). Op basis van deskresearch stellen we vast dat een uitgavenmutatie op het WWB-Inkomensdeel (nagenoeg) niet doorwerkt op de uitgaven aan bijzondere bijstand, schuldhulpverlening en WMO. Wel werkt een uitgavenmutatie door op het budget WWB-Inkomensdeel, het budget WWB- Werkdeel, de uitgaven WWB-Werkdeel, de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en de aan WWB gerelateerde uitvoeringskosten. Dit zijn daarom de componenten waarvan we de doorwerking van de uitgavenmutatie kwantificeren. meten we aan de hand van een doorwerkingsindicator: We kwantificeren de doorwerking van een uitgavenmutatie op het WWB-Inkomensdeel aan de hand van een zogenoemde doorwerkingsindicator. De doorwerkingsindicator toont de gevolgen van een 1 euro uitgavenverandering op het I-deel voor (1) het budget I-deel, (2) het saldo W-deel en (3) saldo GF. Een voorbeeld kan dit verduidelijken: stel de uitgaven op het I-deel in de fictieve gemeente Hollandstad dalen in 2012 met 5%. En stel dat de doorwerkingsindicator 0,60 is. Dit betekent dat 1 uitgavendaling in 2012 op het I-deel de gemeente 0,60 in 2012 kost. Per saldo levert elke euro uitgavendaling op het I-deel de gemeente dus 0,40 op ( 1,00-0,60) in 2012. hoe hoger de doorwerkingsindicator des te kleiner de prikkel tot uitgavendaling. Hoe hoger de doorwerkingsindicator des te kleiner de prikkel voor de gemeente om de bijstandsuitgaven te reduceren. Enkele getallenvoorbeelden kunnen dit verduidelijken: Heeft de doorwerkingsindicator de waarde 0, dan heeft een mutatie van de WWB-uitgaven geen effect op de netto-inkomsten van de gemeenten. In dit geval is de prikkel om de uitgaven te verlagen dus maximaal. Ape 3

Heeft de indicator een waarde tussen 0 en 1, dan valt een deel van het financiële voordeel van een besparing op de WWB-uitgaven weg omdat de daling leidt tot lagere netto-inkomsten. En omgekeerd, bij een toename van de WWB-uitgaven leidt de kostenstijging tot hogere nettoinkomsten. Bij een waarde van 1, leidt een daling van de WWB-uitgaven tot een even grote daling van de netto-inkomsten (en vice versa). Ook waarden boven de 1 zijn mogelijk. In dat geval is de daling van de netto-inkomsten groter dan de daling van de WWB-uitgaven. En bij stijgende WWB-uitgaven is de stijging van de netto-inkomsten groter dan de stijging van de WWB-uitgaven. Bij waarden boven de 1 hebben gemeenten een financiële prikkel om de WWB-uitgaven te verhogen. De indicator kan ook een negatieve waarde aannemen. In dat geval leidt een verlaging van de WWB-uitgaven tot een verhoging van de nettoinkomsten. Resultaten 1% uitgavendaling op het WWB-Inkomensdeel levert gemeenten gemiddeld 0,53 per euro op over de periode 2012-2016 In de analyses bekijken we de nettodoorwerking van een uitgavenmutatie op het WWB-Inkomensdeel. Netto houdt in dat we kijken naar de doorwerking over alle posten, te weten het budget Inkomensdeel, het saldo Werkdeel en het saldo GF. Uit de analyse blijkt dat de gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking 0,47 is over de periode 2012-2016. Dit is de doorwerking per euro op het budget I-deel, het saldo W-deel en het saldo GF. Dit betekent dus dat een 1% uitgavendaling op het I-deel in 2012 de gemeente over de periode 2012-2016 0,53 ( 1,00-0,47) per euro oplevert. Hierin zijn de eventuele (positieve of negatieve) effecten van een bestandsdaling op de gemeentelijke uitgaven voor schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en maatschappelijke opvang niet meegerekend. grote gemeenten hebben grootste prikkel om uitgaven te laten dalen Grote gemeenten hebben gemiddeld genomen de grootste prikkel om de uitgaven te laten dalen: de gemiddelde netto gecumuleerde doorwerking is 0,43 in grote gemeenten tegenover 0,47 in alle gemeenten. Kleine en middelgrote gemeenten hebben een hoger dan gemiddelde netto gecumuleerde doorwerking, respectievelijk 0,58 en 0,66 in middelgrote gemeenten. Hier is de prikkel om de uitgaven te reduceren dus relatief laag. Verklaring hiervoor is het feit dat kleine en (middel)grote gemeenten (deels) historisch worden gebudgetteerd en een uitgavendaling (na twee jaar) doorwerkt in een lager budget. ex-ante inperking, MAU, IAU en Gemeentefonds dempen de prikkel. 4 Ape

De gemiddelde netto gecumuleerde doorwerking is relatief hoog voor gemeenten die worden ingeperkt. Dit geldt vooral voor gemeenten die volledig naar boven worden ingeperkt. Hier is de prikkel om de uitgaven te laten dalen dus relatief laag. De prikkel is het grootst in het fictieve systeemscenario waarbij er geen sprake van MAU, IAU en ex-ante-inperking zou zijn. Zowel MAU, IAU en ex-ante-inperking hebben dus een dempend effect op de prikkel. Ook in het fictieve systeemscenario waarbij er geen sprake is van doorwerking in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds is de financiële prikkel aanzienlijk hoger. Conclusies De onderzoeksvragen (cursief) vormen de leidraad voor onze conclusies. 1. In hoeverre gaat bij een daling van het aantal bijstandsgerechtigden, de vrijval in het WWB-Inkomensdeel teniet door de daling van de inkomsten uit het GF? Dit onderzoek laat zien dat elke euro uitgavendaling op het Inkomensdeel (gemiddeld genomen over de periode 2012-2016 gecumuleerd) tot een daling van 0,26 van de inkomsten uit het Gemeentefonds leidt. Oftewel 26% van de vrijval in het WWB-Inkomensdeel gaat teniet door een daling van de inkomsten (budget) uit het GF. Naast de gevolgen voor het budget GF heeft een daling van de uitgaven op het Inkomensdeel ook effect op het budget Inkomensdeel, op het budget en de uitgaven Werkdeel en op de uitgaven in het cluster Werk en inkomen in het Gemeentefonds (waaronder onder meer de uitvoeringskosten WWB). Als we al deze effecten meenemen dan zien we dat elke euro uitgavendaling gemeenten per saldo tussen de 0,53 en 0,58 oplevert (afhankelijk van de omvang van de uitgavendaling). Er lekt dus tussen de 0,42 á 0,47 weg. Dit is een gevolg van (1) wijzigingen in het budget Inkomensdeel (goed voor 0,39, á 0,46), (2) wijzigingen in de budgetten en uitgaven W-deel (-0,06 á -0,08) en (3) wijzigingen in de budgetten en uitgaven van het Gemeentefonds ( 0,09). Hierin zijn de eventuele (positieve of negatieve) effecten van een bestandsdaling op de gemeentelijke uitgaven voor schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en maatschappelijke opvang niet meegerekend. 2. In hoeverre wordt bij een stijging van het aantal bijstandsgerechtigden de extra uitgaven op het WWB-Inkomensdeel gecompenseerd door de inkomsten uit het GF? Elke euro uitgavenstijging op het Inkomensdeel leidt (gemiddeld genomen over de periode 2012-2016 gecumuleerd) tot een stijging van Ape 5

0,26 van de inkomsten uit het Gemeentefonds. Oftewel 26% van de extra uitgaven op het WWB-Inkomensdeel wordt gecompenseerd door een stijging van de inkomsten (budget) uit het GF. Ook deze doorwerking dient in perspectief te worden geplaatst. Als we de effecten op het budget Inkomensdeel, het budget en de uitgaven Werkdeel en de uitgaven in het cluster Werk en inkomen in het Gemeentefonds meenemen, dan kost elke euro uitgavenstijging gemeenten per saldo tussen de 0,43 en 0,51 (afhankelijk van de omvang van de uitgavenstijging). Dit betekent dat van elke euro uitgavenstijging tussen de 49 en 57 eurocent wordt gecompenseerd. Dit is een gevolg van (1) wijzigingen in het budget Inkomensdeel (goed voor 0,48, á 0,58), (2) wijzigingen in de budgetten en uitgaven W-deel (- 0,08 á - 0,09) en (3) wijzigingen in de budgetten en uitgaven van het Gemeentefonds ( 0,09). Ook hier zijn de eventuele (positieve of negatieve) effecten van een bestandstoename op de gemeentelijke uitgaven voor schuldhulpverlening, bijzondere bijstand en maatschappelijke opvang niet meegerekend. 3. Zijn de effecten van de modellen voorspelbaar? In hoeverre kunnen de budgetten en voordelen door gemeenten vooraf bewust worden gezocht? Uit een verkennende analyse naar de determinanten van de prikkel volgen significante relaties tussen gemeentekenmerken (gemeentegrootte, herverdeeleffect en MAU/IAU) en de gemiddelde doorwerkingsindicator. De voorspelling van de doorwerking kan worden doorberekend. Onzekere factoren hierbij zijn de toekenning van MAU en IAU. Het onderzoek richt zich op de omvang van het financiële effect van een mutatie van de WWB uitgaven: de financiële prikkel. De mate waarin deze prikkel effect heeft op het gedrag van gemeenten is in dit onderzoek niet aan de orde. In algemene zin verwachten we dat dit zal afhangen van drie factoren: (1) het bewustzijn (hebben gemeenten kennis van de prikkel?), (2) het vermogen (kunnen gemeenten handelen als gevolg van de prikkel?) en (3) de bereidheid (willen gemeenten anticiperen op de prikkel?). Er is aanvullend onderzoek nodig om vast te stellen of en in welke mate deze factoren van invloed zijn en hoe gemeenten op de financiële prikkel reageren 1. 1 Momenteel onderzoekt Maarten Allers van het COELO (Rijksuniversiteit Groningen) de gedragseffecten van de financiële prikkels in de bekostiging van de WWB. 6 Ape

1 INLEIDING 1.1 Achtergrond Het verdeelmodel voor het Inkomensdeel van de wet Werk en Bijstand is zo vormgegeven dat het de gemeenten prikkelt het aantal bijstandsontvangers, meer specifiek de bijbehorende bijstandsuitgaven, zo laag mogelijk te houden. Het model verdeelt op basis van objectieve kenmerken. Het verdeelmodel voor de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds is kostengeoriënteerd. Ook dit model verdeelt op basis van objectieve kenmerken. De aantallen bijstandsgerechtigden en bijstandsontvangers zijn verdeelparameters in het cluster Werk en Inkomen en in het cluster Maatschappelijke zorg: een gemeente krijgt een groter deel uit het Gemeentefonds naarmate die gemeente meer bijstandsontvangers telt. Verder speelt het aantal bijstandsontvangers een rol bij de verdeelparameters schaalnadeel uitvoering WWB en schaalvoordeel uitvoering WWB. De uitkering uit het Gemeentefonds is afhankelijk van het aantal bijstandsontvangers. Het ministerie van Financiën wil meer inzicht in de werking van beide modellen en in de wisselwerking. 1.2 Vraagstelling, doel en opbouw 1.2.1 Hoofdvraag De hoofdvraag in het voorgenomen onderzoek luidt: In welke mate wordt de prikkelwerking van het Inkomensdeel van het WWB-budget gedempt door tegengestelde effecten in de verdeling van het Gemeentefonds? Hierbij dienen de volgende deelvragen te worden beantwoord: 1. In hoeverre gaat bij een daling van het aantal bijstandsgerechtigden, de vrijval in het WWB-Inkomensdeel teniet door de daling van de inkomsten uit het GF? 2. In hoeverre wordt bij een stijging van het aantal bijstandsgerechtigden de extra uitgaven op het WWB-Inkomensdeel gecompenseerd door de inkomsten uit het GF? 3. Zijn de effecten van de modellen voorspelbaar? In hoeverre kunnen de budgetten en voordelen door gemeenten vooraf bewust worden gezocht?. Ape 7

1.2.2 Doelstelling Het onderzoek moet kwantitatief inzicht bieden in de effecten van mutaties in het bijstandsvolume, respectievelijk in de bijstandsuitgaven, op de budgetten van gemeenten van het huidige verdeelmodel voor het Inkomensdeel van de WWB en het Gemeentefonds. De opdrachtgever wil dat inzicht voor individuele gemeenten: hoeveel gaat een gemeente er op vooruit of achteruit als er meer of minder WWB ers komen, respectievelijk als de bijstandsuitgaven Inkomensdeel toenemen of dalen? De opdrachtgever vraagt niet alleen naar de effecten op het budget voor het Inkomensdeel WWB en op de Algemene uitkering, maar wil ook de effecten op andere budgetten (zoals het WWB-budget Werkdeel en eventueel nog andere budgetten zoals voor uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO)). Ook de effecten op de uitvoeringskosten en op uitgaven elders op de begroting (zoals bijzondere bijstand, zorg, en maatschappelijke ondersteuning, schuldhulpverlening en eventuele andere posten) moeten in de berekeningen worden meegewogen. Het onderzoek moet expliciet in kaart brengen hoe de prikkels in de verdeling van het Inkomensdeel worden beïnvloed door de omvang van de gemeente (klein, middelgroot en groot), de zogenoemde ex-anteinperking van herverdeeleffecten en door de Incidentele Aanvullende Uitkering (IAU) en de Meerjarige Aanvullende Uitkering (MAU). De opdrachtgever wil ook weten hoe de effecten zich verhouden tot het totaalbedrag van de gemeentebegroting. In het onderzoek kijken we puur cijfermatig naar de prikkel. We onthouden ons van normatieve uitspraken over de wenselijke hoogte van de prikkel. 1.2.3 Opbouw Hoofdstuk 2 en 3 zijn theoretisch van aard: in hoofdstuk 2 beschrijven we de huidige bekostigingssystematiek van het WWB-Inkomensdeel. Hierbij komen de zijwieltjes (ex-ante-inperking) en vangnetten (MAU en IAU) uitvoerig aan de orde. In hoofdstuk 3 beschrijven we de mogelijke doorwerking van de WWB-uitgaven op de componenten buiten het WWB- Inkomensdeel, zoals het Werkdeel en het Gemeentefonds. In hoofdstuk 4 geven we een analyse van de prikkelwerking. We brengen hierbij in kaart hoe een uitgavenmutatie op het WWB-Inkomensdeel voor verschillende typen gemeenten (naar grootteklasse en herverdeeleffect) doorwerkt. 8 Ape

2 BEKOSTIGINGSSYSTEMATIEK WWB-INKOMENSDEEL De periodieke WWB-uitkeringen die de gemeenten verstrekken worden bekostigd via het WWB-budget Inkomensdeel. De incidentele uitkeringen voor bijzondere bijstand worden bekostigd via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. 2.1 Historisch en Objectief De systematiek van de budgettoedeling is deels gebaseerd op objectieve normen en deels op historische uitgaven. De precieze mix van historisch en objectief is afhankelijk van de gemeentegrootte en van de mate waarin de feitelijke uitgaven afwijken van de objectieve norm. Gemeenten met minder dan 25.000 inwoners worden volledig historisch gebudgetteerd. Dit houdt in dat hun aandeel in het macrobudget (budgetaandeel) gelijk wordt gesteld aan hun historisch aandeel in de macro-uitgaven (uitgavenaandeel). Bepalend voor het budgetaandeel in 2013 is het aandeel van de gemeente in de macro-uitgaven van 2011. Was het aandeel in de uitgaven toen gelijk aan 1%, dan ontvangt de gemeente voor het jaar 2013 1% van het macrobudget. Gemeenten met meer dan 40.000 inwoners worden volledig objectief gebudgetteerd. Dit houdt in dat hun budgetaandeel gelijk is aan het objectief bepaalde budgetaandeel. Voor gemeenten met 25.000 tot 40.000 inwoners geldt een combinatie van historische en objectieve budgettering. In deze gemeenten is het budgetaandeel het gewogen gemiddelde van het historische uitgavenaandeel en het objectief bepaalde budgetaandeel. De gewichten zijn afhankelijk van de precieze gemeentegrootte. De objectieve component weegt zwaarder naarmate de gemeente meer inwoners telt. De som van de twee gewichten is 100%. De gewichten worden berekend met de volgende formule: Objectief aandeel = (aantal inwoners 25.000)/15.000*100% Het historische aandeel is gelijk aan 100% minus het objectieve aandeel. Ape 9

Voorbeeld middelgrote gemeente Gemeente Hollandstad heeft 30.000 inwoners. Het gewicht van het objectief bepaalde budgetaandeel is daarom gelijk aan (30.000-25.000)/15.000*100=33,3%. Het gewicht van het historische uitgavenaandeel is dan 100%-33,3%=66,7%. Stel, de gemeente heeft een historisch uitgavenaandeel van 0,1% en het objectief berekende budgetaandeel is 0,105%. Het feitelijk toegekende budgetaandeel is dan 33,3%*0,105%+66,7%*0,1=0,1017%. Als we rekenen met een macrobudget van 4 mld., dan bedraagt het WWB-budget in Hollandstad in 2013 4,067 mln. 2.2 Bepaling van het objectieve budgetaandeel Het objectieve verdeelmodel voorspelt voor iedere gemeente met meer dan 25.000 inwoners de bijstandsuitgaven per huishouden. Dit is een wiskundige formule waarmee wordt uitgerekend hoeveel geld een gemeente naar verwachting nodig heeft voor het verstrekken van bijstandsuitkeringen, gelet op de eigen economische, sociale en demografische omstandigheden. Wanneer de omstandigheden van een gemeente veranderen, verandert in de regel ook het gemeentelijk objectieve budgetaandeel. Verdeelkenmerken Het objectief verdeelmodel bevat dertien verdeelkenmerken, die de lokale omstandigheden van een gemeente uitdrukken. Het gaat hier om objectief meetbare kenmerken, bijvoorbeeld het percentage huishoudens met een laag inkomen en het percentage huurwoningen. De kenmerken zijn geselecteerd op grond van de bewezen samenhang met de hoogte van de bijstandsuitgaven (uitkeringen levensonderhoud). Het verdeelmodel bevat geen endogene kenmerken. Dit zijn kenmerken waarvan de waarde afhangt van de prestaties van de gemeente in de uitvoering van de WWB, bijvoorbeeld de wachtlijst voor de sociale werkvoorziening. In Tabel 2.1 staan de verdeelkenmerken, de gewichten voor het budgetjaar 2012 (in euro s), de waarden van de verdeelkenmerken van gemeente X voor dat jaar en de bijdrage (in euro s) per verdeelkenmerk aan het objectieve budget in gemeente X in 2012. 10 Ape

De gewichten van de verdeelkenmerken van het objectief verdeelmodel worden in principe ieder jaar geactualiseerd. Tabel 2.1: Objectieve verdeelkenmerken, de bijbehorende gewichten (in euro s), de waarden in gemeente X en de bijdragen (in euro s) aan het objectieve budget in gemeente X, budgetjaar 2012 gewichten waarden gemeente X bijdragen in gemeente X Lage Inkomens 28,858 21,2% 612 (15-64 jaar, driejaarsgemiddelde) Eenoudergezinnen 84,022 3,1% 257 (15-44 jaar, driejaarsgemiddelde) Arbeidsongeschikten -25,609 7,9% - 203 (15-64 jaar) Allochtonen 4,110 13,7% 56 (15-64 jaar, driejaarsgemiddelde) Laagopgeleiden 7,545 34,3% 259 (15-64 jaar, driejaarsgemiddelde) Huurwoningen 4,292 37,7% 162 Relatief regionaal klantenpotentieel 1,753 64,5% 113 Inwoners in stedelijk gebied -1,919 60,1% - 115 Werkzame beroepsbevolking -52,472 95,7% - 5.019 (COROP, driejaarsgemiddelde) Banen Handel en horeca (COROP) -20,339 22,4% - 455 Banenmutatie (COROP) -0,206 0,6% 0 Banen per hoofd van de beroepsbevolking -2,000 105,0% - 210 (COROP) Bevolkingsgroei (Vijf jaar) -27,062-0,25% 7 Vaste voet 5.044,26 1 5.044 Objectieve uitgaven per huishouden 507 Aandeel in de objectieve uitgaven 0,11% Bron: SZW, bewerking APE. Ape 11

Objectief bijstandsbudget Om het objectieve bijstandsbudget te berekenen worden de waarden van de verdeelkenmerken vermenigvuldigd met de gewichten. Zo krijgen we de bijdragen aan het objectieve budget van de afzonderlijke verdeelkenmerken. De uitkomsten staan in de laatste kolom van de tabel. Een rekenvoorbeeld kan dit verhelderen. Neem het verdeelkenmerk Arbeidsongeschikten. In 2012 wordt 7,9% van de huishoudens in gemeente X gerekend tot de Arbeidsongeschikten (Tabel 2.1 3 e kolom). Het eurogewicht van dit verdeelkenmerk bedraagt voor het budgetjaar 2012-25,609 (2 de kolom). De bijdrage van dit verdeelkenmerk aan het objectieve budget in deze gemeente is het product van deze factoren: 7,9 x - 25,609 = - 203 2 (regel 1, 4 e kolom). Deze bijdrage geldt per huishouden onder de 65 jaar. Het objectieve budget per huishouden volgt uit de optelling van de bijdragen van Lage Inkomens, Eenoudergezinnen en de andere verdeelkenmerken tot 507 in 2012 (voorlaatste regel, 3 e kolom). Dit bedrag wordt vermenigvuldigd met het aantal huishoudens jonger dan 65. Vervolgens berekenen we het objectieve budgetaandeel van gemeente X in het totale Nederlandse objectieve budget. Voor 2012 komt dat uit op 0,11%. 3 2.3 Ex-ante inperking van herverdeeleffecten De wetgever heeft bepaald dat het feitelijk toe te kennen budgetaandeel niet te veel mag afwijken van het historische uitgavenaandeel. Dus alleen als het verschil tussen het objectief bepaalde budgetaandeel (in jaar t) en het historische uitgavenaandeel (in jaar t-2) niet te groot is, dan is het objectieve budgetaandeel bepalend voor het feitelijke budgetaandeel. We noemen dit verschil het herverdeeleffect. Als het herverdeeleffect groter wordt dan wordt het feitelijk budgetaandeel dus mede bepaald door het historische uitgavenaandeel. Dit heet de ex-ante-inperking van herverdeeleffecten of kort: de ex-ante-inperking. Als het herverdeeleffect te groot is, wordt het als het ware gedempt zodat het toegekende budgetaandeel dichter bij het historische uitgavenaandeel komt te liggen. 2 3 Voor de daadwerkelijke berekening, gebruiken we drie decimalen. Vandaar dat er afrondingsverschillen kunnen optreden. Het objectieve budgetaandeel wordt berekend door het bedrag van 507 te vermenigvuldigen met het aantal huishoudens in gemeente X onder de 65 jaar. Voor alle andere gemeenten wordt dezelfde berekening gemaakt. Het objectieve budgetaandeel van X wordt berekend door het objectieve budget van X te delen door de som van de berekende objectieve budgetten van alle gemeenten. 12 Ape

Deze ex-ante-inperking van de herverdeeleffecten zorgt ervoor dat het procentuele verschil tussen het feitelijk toegekende budgetaandeel en het historische uitgavenaandeel nooit groter is dan ±7,5%. 4 Voor gemeenten met een herverdeeleffect (procentueel verschil tussen het objectief en het historisch bepaald budgetaandeel) groter dan ±10%, is het ingeperkte herverdeeleffect (het procentueel verschil tussen het feitelijk toegekend budgetaandeel en het historische uitgavenaandeel) ±7,5%. Voor gemeenten met een herverdeeleffect tussen +5% en +10% (of tussen -5% en -10%) is het ingeperkte herverdeeleffect gelijk aan +5% plus de helft van het verschil tussen het (niet ingeperkte) herverdeeleffect en +5% (of -5% plus de helft van het verschil tussen het (niet ingeperkte) herverdeeleffect en -5%). Voor gemeenten met een herverdeeleffect tussen -5% en +5% is het ingeperkte herverdeeleffect gelijk aan het niet ingeperkte herverdeeleffect. In Tabel 2.2 staan enkele rekenvoorbeelden van de effecten van de exante-inperking van herverdeeleffecten op het uiteindelijk toe te kennen budgetaandeel bij een objectief budgetaandeel van 1% en verschillende waarden van het historische uitgavenaandeel. In casus 1 is het uitgavenaandeel 1,2%. In deze casus liggen de uitgaven 20% hoger dan de objectieve norm (herverdeeleffect is -20%). Volgens de geldende inperkingsregels mag het uiteindelijke herverdeeleffect (het verschil tussen het feitelijk toegekende budgetaandeel en het historische uitgavenaandeel) niet groter zijn dan plus of min 7,5%. Dat wordt bereikt bij een feitelijk budgetaandeel van 1,11%. In casus 2 is het herverdeeleffect vóór inperking -8%. Volgens de regels moet in dit geval het herverdeeleffect na inperking uitkomen op -6,5%. Dat is het geval bij een feitelijk budgetaandeel van 1,01%. In casus 3 is het herverdeeleffect vóór inperking -2%. In de inperking gebeurt er in dit geval niets, het feitelijk budgetaandeel is gelijk aan het objectief bepaalde budgetaandeel van 1%. Is het herverdeeleffect vóór 4 De praktische berekening van de effecten van de ex-ante-inperking is een iteratief proces. Als in de eerste ronde alle herverdeeleffecten zijn afgetopt zodat ze binnen gestelde grenzen vallen, worden de bijbehorende budgettoekenningen bij elkaar opgeteld en wordt gecontroleerd of deze som afwijkt van het te verdelen macrobudget. De inperkingsoperatie impliceert immers dat in sommige gemeenten het objectief bepaalde budget naar boven wordt bijgesteld, en in andere naar beneden. Dan kan het gebeuren dat de optelsom van de bijgestelde budgetten niet langer gelijk is aan het te verdelen macrobudget. Als de som van de ingeperkte budgetten groter is dan het macrobudget, worden alle budgetten iets naar beneden bijgeschaald, is de som kleiner, dan worden alle budgetten naar boven bijgeschaald. Dit gebeurt net zo vaak als nodig is om te bereiken dat alle afgetopte herverdeeleffecten binnen de gestelde grenzen vallen en dat de som van de toegedeelde budgetten gelijk is aan het macrobudget. Ape 13

inperking +6% (casus 5), dan is het feitelijk toegekende budgetaandeel 0,99%. In casus 6 liggen de uitgaven nog verder onder de objectief bepaalde norm. Het herverdeeleffect vóór inperking is +20%. In dat geval is het feitelijk toegekende budgetaandeel 0,84%. Figuur 2.1 toont het verband tussen de omvang van het feitelijk toegekende budgetaandeel en de omvang van het historische uitgavenaandeel in gemeenten waarvoor het objectief bepaalde budgetaandeel gelijk is aan 1% (0,01 op de Y-as, de rode horizontale lijn). Het historische uitgavenaandeel varieert van 1,2% (0,012 op de Y-as) tot 0,8% (0,008 op de Y-as). Als het uitgavenaandeel gelijk is aan 1,2%, dan is het herverdeeleffect -20% (X-as). En als het uitgavenaandeel gelijk is aan 0,8%, dan is het herverdeeleffect +20% (X-as). Zonder inperkingsprocedure zou het toekende budgetaandeel in alle gevallen gelijk zijn aan 1,0% (de rode lijn). De inperkingsprocedure maakt dat het feitelijk toegekende budgetaandeel (de blauwe lijn) hoger is dan het objectieve aandeel, als het herverdeeleffect groter is dan -5% (het linkerdeel van de figuur waar de blauwe lijn boven de rode lijn ligt). En aan de andere kant van het spectrum zorgt de ex-ante-inperking ervoor dat het feitelijk toegekende budgetaandeel lager is dan het objectief bepaalde budgetaandeel (het rechterdeel van de figuur waar de blauwe lijn onder de rode lijn ligt), vanaf het punt waar het herverdeeleffect groter is dan +5%. Door de ex-ante-inperking wordt het toegekende budgetaandeel binnen zekere grenzen afhankelijk van het gerealiseerde uitgavenaandeel: hogere uitgaven leiden tot hogere budgetten en andersom. De figuur weerspiegelt het verloop van dit verband. Binnen de bandbreedte van herverdeeleffecten tussen -5% en +5%, is de uitgavenelasticiteit 0 (gedefinieerd als het quotiënt van de procentuele mutatie in het feitelijk toegekende budgetaandeel en de procentuele mutatie in het uitgavenaandeel die daaraan ten grondslag ligt). Binnen de bandbreedten van -10% en -5% en van +5% en +10% is de budgetelasticiteit gelijk aan 0,5. Bij deze uitgavenniveaus leidt een stijging van de uitgaven met 1% tot een stijging van het toegekende budget met 0,5%. Bij herverdeeleffecten groter dan ±10% is de budgetelasticiteit gelijk aan 1. Bij uitgavenniveaus in deze range leidt een stijging van de uitgaven met 1% tot een even grote stijging van het toegekende budget. 14 Ape

Tabel 2.2 Rekenvoorbeelden van de doorwerking van de ex-anteinperking van herverdeeleffecten bij een objectief budgetaandeel van 1% en bij verschillende waarden van het herverdeeleffect casus Objectief budget- Historisch uitgaven- Herverdeeleffect a HVE na ex-ante- Feitelijk budgetaan- aandeel aandeel inperking deel 1 1% 1,2% -20% -7,5% 1,11% 2 1% 1,08% -8% -6,5% 1,01% 3 1% 1,02% -2% -2% 1% 4 1% 1% 0% 0% 1% 5 1% 0,94% +6% +5,5% 0,99% 6 1% 0,8% +20% +7,5% 0,86% a 100%*(objectief aandeel historisch aandeel)/objectief aandeel. Figuur 2.1: De doorwerking van de ex-ante-inperking bij een objectief budgetaandeel van 1% op het feitelijk budgetaandeel bij verschillende waarden van het herverdeeleffect 2.4 IAU en MAU De bekostigingssystematiek voor het Inkomensdeel van het WWB-budget kent twee vangnetregelingen die zijn bedoeld om gemeenten te compenseren die door omstandigheden buiten hun invloedsfeer geconfronteerd Ape 15

zijn met een incidenteel of structureel tekort op de WWB-uitgaven: de Incidentele Aanvullende Uitkering (IAU) en de Meerjarige Aanvullende Uitkering (MAU). 2.4.1 IAU Gemeenten kunnen in aanmerking komen voor een incidentele aanvullende uitkering als zij een tekort hebben gerealiseerd op het Inkomensdeel van het WWB-budget van 10% of meer. De incidentele aanvullende uitkering compenseert het tekort boven de drempel. Voorwaarden Om in aanmerking te komen moet de aanvragende gemeente voldoen aan een aantal voorwaarden. Deze voorwaarden variëren afhankelijk van de gemeentegrootte. Voor kleine gemeenten is de enige aanvullende voorwaarde dat het tekort van meer dan 10% niet het gevolg is van een onrechtmatige uitvoering. Voor gemeenten met 10.000 tot 40.000 inwoners geldt een extra voorwaarde: er moet sprake zijn van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. En voor gemeenten met meer dan 40.000 inwoners komt daar nog de voorwaarde bij dat het tekort niet het gevolg is van de door het college of de gemeenteraad gemaakte keuzes in beleid en uitvoering. De Toetsingscommissie die de staatssecretaris van SZW adviseert over toekenning van de aanvullende uitkering heeft het arbeidsmarktcriterium nader uitgewerkt en geobjectiveerd. Van een bijzondere arbeidsmarktsituatie is sprake 5 : als de instroom sterker is toegenomen dan het landelijk gemiddelde en als tegelijkertijd de uitstroom sterker is gedaald gegroeid, of als de werkloze beroepsbevolking in het COROP-gebied beduidend meer is gestegen dan het landelijk gemiddelde, of als het aantal niet werkende werkzoekenden in de gemeente beduidend meer is gestegen dan het landelijk gemiddelde. Tijdpad De aanvraagtermijn voor een incidentele aanvullende uitkering sluit per 1 augustus van het jaar waarover de uitkering wordt aangevraagd. De aanvraagtermijn voor een gemeente in een samenwerkingsverband sluit per 1 september van het jaar waarover de uitkering wordt aangevraagd. De beschikking komt in beginsel nog voor het eind van het jaar van de aanvraag. 5 http://www.gemeenteloket.minszw.nl/dossiers/financieel/dossier/incidenteel.html 16 Ape

Aanvragen en toekenningen In 2012 heeft ruim tweederde (288) 6 van de gemeenten een IAU-aanvraag over 2011 ingediend (zie Tabel 2.3), 244 daarvan zijn gehonoreerd voor een bedrag van totaal 132 mln. Hiervan komt 123,3 mln. ten laste van het macrobudget WWB 2013. Van de kleinste gemeenten heeft 76% (32 gemeenten) een aanvraag ingediend. Die zijn allemaal toegekend (totale compensatie 3,8 mln.). In de gemeenten met 10.000 tot 40.000 inwoners heeft 73% (194) een IAU aangevraagd. Bij tweederde (179) is die aanvraag gehonoreerd (totale compensatie 57,1 mln.). In de gemeenten met 40.000 tot 100.000 inwoners heeft 61% (52) een IAU aangevraagd. 27 van deze aanvragen zijn toegekend (totale compensatie 43,7 mln.). Van de 25 gemeenten met meer dan 100.000 inwoners hebben 10 een IAU-aanvraag ingediend, 6 daarvan zijn gehonoreerd voor een totaalbedrag 27,7 mln. Tabel 2.3: Aanvragen en toekenningen IAU 2011 naar gemeentegrootte gemeentegrootte Aantal Aantal Aantal Compensatie gemeenten aanvragen toekenningen (x1 mln.) <10.000 42 32 (76%) 32 (76%) 3,78 10.000-40.000 267 194 (73%) 179 (67%) 57,10 40.000-100.000 85 52 (61%) 27 (32%) 43,70 >100.000 25 10 (40%) 6 (24%) 27,70 419 288 (69%) 244 (34%) 132,29 Bron: SZW Tabel 2.4: Aanvragen en toekenningen IAU 2011 naar aandeel in de WWB-uitgaven naar gemeentegrootte gemeentegrootte Totaal WWB-uitgaven Compensatie Idem in % uitgaven toekenningen (x1 mln.) de totale (x1 mln.) (x1 mln.) uitgaven <10.000 29,0 20,0 (69%) 3,78 13% 10.000-40.000 798,4 542,2 (68%) 57,10 7% 40.000-100.000 1.174,2 366,4 (31%) 43,70 4% >100.000 2.417,2 487,1 (20%) 27,70 1% 4.418,9 1.415,8 (32%) 132,29 3% 6 Het aantal aanvragende gemeenten was relatief hoog doordat de door rijk en gemeenten in het bestuursakkoord overeengekomen ontwikkeling van het macrobudget ver achter bleef bij de ontwikkeling van de macro-uitgaven. Met name in de laatste twee jaar van de periode (die liep van 2007 tot en met 2011) was dat het geval. Ape 17

Bron: SZW De gemeenten met een gehonoreerde aanvraag staan voor 1.415,8 mln. van de WWB-uitgaven. Dat is bijna een derde van het totaal van 4.418,9 mln. (zie Tabel 2.4). De zes gehonoreerde gemeenten met meer dan 100.000 inwoners hebben een aandeel van 20% in de totale uitgaven in hun grootteklasse. De totale toegekende incidentele aanvullende uitkering 2011 bedraagt 132.3 mln. Dit betekent dat 3% van de totale WWB-uitgaven door de IAU-regeling wordt gecompenseerd. 2.4.2 MAU De Meerjarige aanvullende uitkering is er voor gemeenten die structureel tekort komen op het WWB-budget Inkomensdeel omdat de objectieve verdeelsleutel niet goed genoeg aansluit bij de objectieve, door de gemeente niet te beïnvloeden, lokale omstandigheden. De aanvragende gemeente moet aannemelijk maken dat het meerjarig tekort geheel of gedeeltelijk te wijten is aan een verdeelstoornis. De regeling geldt niet voor de gemeenten waarvan het budget uitsluitend op basis van het historische uitgavenaandeel wordt vastgesteld. Aan de hand van een extern uitgevoerd, oriënterend onderzoek naar de uitwerking van het objectief verdeelmodel in de specifieke situatie van de verzoekende gemeente, stelt de Inspectie SZW vast in welke mate sprake is van een zogenoemde verdeelstoornis en in welke mate dit effect heeft op het tekort bij de gemeente. Een verdeelstoornis houdt in dat het verdeelmodel te weinig rekening houdt met de specifieke situatie van een gemeente. De factoren in het model zijn dan onvoldoende in staat de situatie van de gemeente weer te geven. Om in aanmerking te komen voor de MAU moet de gemeente een plan opstellen om het beleid en de uitvoering van de WWB zodanig te verbeteren dat het deel van het tekort dat niet verklaarbaar is vanuit een verdeelstoornis, binnen een periode van drie jaar is weggewerkt. Alleen als het gemeentelijk tekort geheel dan wel nagenoeg geheel verklaarbaar is vanuit een verdeelstoornis is zo n verbeterplan niet vereist. De hoogte van de MAU-uitkering over een jaar is gelijk aan het feitelijke, actuele tekort in dat jaar, verminderd met het totaal van de gemeente opgelegde eigen bijdrage. Deze eigen bijdrage is afhankelijk van de mate waarin het tekort van een gemeente veroorzaakt wordt door een aantoonbare verdeelstoornis. De eigen bijdrage wordt berekend over het aan de gemeente toegekende budget over het betreffende jaar. 18 Ape

De Toetsingscommissie WWB stelt de eigen bijdrage als volgt vast: 2,5%, indien aangenomen kan worden dat het meerjarige tekort volledig het gevolg is van een (exact geduide) verdeelstoornis; 5%, indien aangenomen kan worden dat het meerjarige tekort het gevolg is van een verdeelstoornis ; 7,5% indien aangenomen kan worden dat het meerjarige tekort in geringe mate het gevolg is van een verdeelstoornis. Deze berekeningswijze kan ertoe leiden dat over een jaar geen uitkering wordt uitgekeerd omdat het feitelijk tekort niet boven de vastgestelde eigen bijdrage komt. Dit kan over 2013 bijvoorbeeld aan de orde zijn indien het feitelijk tekort van een gemeente op 3,5% wordt vastgesteld en in de door de minister van SZW afgegeven fase-1 beschikking gebaseerd de eigen bijdrage is vastgesteld op 5%. De MAU-uitkering wordt toegekend voor drie jaar. Indien na afloop van deze termijn nog een toekomstig tekort resteert, kan de gemeente een nieuw verzoek tot een MAU-uitkering indienen. Uitbetaling van de uitkering De betaling van de MAU-uitkeringen geschiedt op jaarbasis, achteraf. De MAU-uitkeringen komen ten laste van het macrobudget WWB-Inkomensdeel van twee jaar later 7. In 2012 hebben 27 gemeenten een MAU-aanvraag gedaan; 17 middelgrote gemeenten waarvan de budgetten gedeeltelijk historisch worden bepaald en 10 grote gemeenten. In de oriënterende onderzoeken die voorafgaan aan de beoordeling door de Toetsingscommissie WWB is gebleken dat bij 10 gemeenten sprake is van een verdeelstoornis in de zin van de MAU. In deze gemeenten zou een correctie voor de gevonden verdeelstoornis leiden tot een hoger budget. Deze 10 gemeenten hebben een gezamenlijk budget van 40,3 mln. en gezamenlijke uitgaven van 48,0 mln. Het gezamenlijk tekort is 7,6 mln. De opgetelde budgetcorrectie vanwege positieve verdeelstoornissen bedraagt 0,634 mln. Dat is 1,6% van het gezamenlijke budget en 8,3% van het gezamenlijke tekort. Bij 7 van de 27 gemeenten bleek sprake van negatieve verdeelstoornissen : theoretisch zijn de budgetten in deze gemeenten dus te hoog 7 Ter verduidelijking: indien een in 2013 ingediend MAU-verzoek wordt gehonoreerd, heeft de gemeente recht op MAU-uitkering over 2013, 2014 en 2015. De uitbetaling over die drie jaren geschiedt voor 1 april van 2015, 1 april 2016 resp. 1 april 2017. Ape 19

vastgesteld. Voor de MAU zijn deze negatieve verdeelstoornissen overigens niet relevant. In 10 gemeenten werd geen verdeelstoornis aangetoond, of was de verdeelstoornis te klein om effect te kunnen hebben op de hoogte van het budget. 20 Ape

3 DOORWERKING BUITEN HET WWB-BUDGET INKO- MENSDEEL 3.1 Inleiding Veranderingen in de WWB-uitgaven werken niet alleen door in de hoogte van het WWB-budget Inkomensdeel maar ook in andere posten op de gemeentebegroting. Aan de inkomstenkant betreft het de doorwerking in: De algemene uitkering uit het Gemeentefonds; Het WWB-budget Werkdeel (het SZW-deel van het participatiebudget); Het WMO-budget (Wet maatschappelijke ondersteuning). Aan de uitgavenkant werken mutaties in de WWB-uitgaven mogelijk door in: De uitvoeringskosten WWB; De programmakosten voor re-integratie (ten laste van het WWB-budget Werkdeel); De uitgaven voor bijzondere bijstand; De uitgaven maatschappelijke ondersteuning; De uitgaven schuldhulpverlening. 3.2 Doorwerking van de WWB in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds 3.2.1 Systematiek van het Gemeentefonds 8 De uitkering uit het Gemeentefonds bestaat uit vier componenten: 1. De algemene uitkering (de zogeheten uitkeringsbasis); 2. Eigen inkomsten (een negatieve uitkering in verband met potentiële inkomsten uit belastingen en andere eigen inkomsten); 3. Integratie- en decentralisatieuitkeringen (uitkeringen voor specifieke doelen zoals een Centrum voor jeugd en gezin); 4. Overige uitkeringen (bijvoorbeeld een uitkering voor herindelingsgemeenten). 8 Voor een uitvoerige beschrijving van de systematiek, zie: Hessel Boerboom en Jiska Nijenhuis, Het BIF-stuk, samenwerken aan een goed financieel stelsel, ministerie van BZK, maart 2013. Ape 21

Voor de doorwerking van de WWB in de uitkering uit het Gemeentefonds is met name de eerste component relevant: de algemene uitkering. Het macrobudget dat in het Gemeentefonds beschikbaar is voor de algemene uitkering in jaar t+1 is gebaseerd op het macrobudget in het voorgaande jaar t vermeerderd (of verminderd) met het zogeheten accres en aangepast voor taakmutaties. Het accres volgt de ontwikkeling van de netto rijksuitgaven: als deze laatste met bijvoorbeeld 1% stijgen, dan stijgt het voor de algemene uitkering beschikbare macrobudget ook met 1%. De algemene uitkering wordt berekend met 48 verdeelmaatstaven en een vaste voet. Voorbeelden van maatstaven zijn het aantal inwoners en het aantal woonruimten. De maatstaven zijn indicatoren voor de kostenverschillen tussen gemeenten. Elke maatstaf heeft een gewicht. Dit is het bedrag dat een eenheid op de maatstaf bijdraagt aan de kosten van een gemeente. Eén inwoner bijvoorbeeld, draagt 133,38 bij aan de kosten. Heeft een gemeente 25.000 inwoners, dan levert dat voor de algemene uitkering een bedrag op van 3.334.500. De opgetelde bijdragen van alle maatstaven en de vaste voet levert per gemeente de zogeheten basisuitkering op. In beginsel is deze uitkering gelijk aan het bedrag dat nodig is om de gemeentelijke taken uit te voeren. Op macroniveau is het benodigde bedrag gelijk aan de som van de per gemeente berekende benodigde bedragen. De verhouding tussen het voor de algemene uitkering beschikbare macrobudget en het berekende benodigde macrobedrag wordt de uitkeringsfactor genoemd. Als het beschikbare macrobedrag groter is dan het benodigde macrobedrag, dan is de uitkeringsfactor groter dan één. Per gemeente wordt het voor de algemene uitkering beschikbare bedrag berekend door de eerder berekende benodigde basisuitkering te vermenigvuldigen met de uitkeringsfactor. De algemene uitkering wordt volgens uitgavenclusters opgebouwd: in totaal onderscheidt men 16 clusters 9. De meeste verdeelmaatstaven hebben betrekking op meerdere uitgavenclusters. 9 Zie Boerboom en Nijenhuis, pp. 183 e.v. 22 Ape

3.2.2 Doorwerking van de WWB Het aantal WWB ers werkt door in het cluster werk en inkomen en in het cluster maatschappelijke zorg. Het cluster werk en inkomen bevat de onderstaande begrotingsfuncties: - Bijstandsverlening; - Werkgelegenheid; - Inkomensvoorzieningen vanuit het Rijk; - Overige sociale zekerheidsregelingen vanuit het Rijk; - Gemeentelijk minimabeleid. Binnen het cluster werk en inkomen werkt de WWB door in vier verdeelmaatstaven: - Aantal bijstandsontvangers; - ABW schaalnadeel: bijstandontvangers/(bijstandontvangers+350); - ABW schaalvoordeel: (bijstandontvangers) 0,87 ; - Aantal uitkeringsontvangers. In het cluster maatschappelijke zorg werkt de WWB door via de maatstaven aantal bijstandsontvangers en aantal uitkeringsontvangers. Het Gemeentefonds kent nacalculatie. Dit betekent dat er (uiteindelijk) geen vertraging zit in de doorwerking van de WWB in algemene uitkering. In Tabel 3.1 berekenen we voor een denkbeeldige gemeente met 25.000 inwoners, 1.800 uitkeringsontvangers (van wie 300 bijstandsontvangers), het deel van de algemene uitkering dat (mede) bepaald wordt door het aantal WWB ers. De bedragen in de tabel zijn afgeleid van de septembercirculaire 2012. 10 Van de totale algemene uitkering aan deze denkbeeldige gemeente wordt een bedrag van 1,23 mln. mede bepaald door het aantal WWB ers. Als er één WWB er bij komt (en in de andere gemeenten verandert er niets) gaat in deze denkbeeldige gemeente de algemene uitkering met 4.891,62 omhoog (laatste kolom, laatste rij). Vanwege de maatstaven schaalvoordeel en schaalnadeel is het effect van een extra WWB er kleiner in gemeenten met meer WWB ers. Met 600 WWB ers in de uitgangssituatie (in plaats van 300), neemt de algemene uitkering met 4.618,10 toe als er één WWB er bij komt. Dat scheelt ruim 273,52. 10 Uitkeringsjaar = 2012, stand betaalmaand januari 2013. Ape 23

Tabel 3.1: Doorwerking van het aantal WWB ers in de algemene uitkering in een denkbeeldige gemeente. Verdeelkenmerk Waarde maatstaf Bedrag per eenheid Mutatie bij 1 extra WWB Bijstandsontvangers 300 1.512,64 453.792,00 1.512,64 ABW schaalnadeel 300/(300+350) 0,46 112.547,32 51.944,92 93,09 ABW schaalvoordeel (bijstandontvangers) 0,87 142,92 3.711,43 530.440,61 1.537,94 Uitkeringsontvangers 1.800 108,73 195.714,00 108,73 Totaal 1.231.891,53 3.252,41 Uitkeringsfactor 1,504 1.852.764,86 4.891,62 Bron: Septembercirculaire Gemeentefonds, 18 september 2012, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bewerking APE 3.3 Doorwerking in de andere uitkeringen 3.3.1 WWB-budget Werkdeel De bepaling van het WWB-budget Werkdeel berust op twee componenten; het macrobudget en het percentage daarvan dat de gemeente toekomt (het gemeentelijk budgetaandeel). Het macrobudget is het totale bedrag dat het ministerie aan de gemeenten ter beschikking stelt voor de reintegratie van de huidige doelgroep WWB. 11 Het gemeentelijk budgetaandeel van een gemeente wordt berekend met een objectieve verdeelsleutel. Deze rekenformule bevat vier verdeelkenmerken: het aantal bijstandshuishoudens onder de 65 jaar (in t-3), het aantal WW-ontvangers, de omvang van de beroepsbevolking en de maatstaf kwalitatieve discrepantie laaggeschoolde arbeid (zie Tabel 3.2). Tabel 3.2: Verdeelmodel WWB-budget Werkdeel Verdeelmaatstaven Gewichten Peildata 11 De wijzigingen, als gevolg van de WWNV, in het participatiebudget door de toevoeging van middelen voor de financiering van de WSW blijven hier buiten beschouwing. 24 Ape

Aantal bijstandsontvangers +1,62 t-3 Aantal WW-ontvangers -0,20 t-3 Omvang beroepsbevolking -0,01 t-4 t/m t-2 Kwalitatieve discrepantie laaggeschoolde arbeid +0,31 t-4 t/m t-2 Bron: Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, besluit van 29 december 2008, houdende regels ter uitvoering van de Wet participatiebudget (Besluit participatiebudget) Bij gemeenten met minder dan 30.000 inwoners is het gemeentelijk budgetaandeel mede bepaald op basis van de gewichten van gemeenten in het COROP-gebied 12 : Voor COROP-gebieden met meer dan één gemeente met minder dan 30.000 inwoners is het gewicht van alle gemeenten met minder dan 30.000 inwoners gezamenlijk bepaald, en wordt dit gewicht vervolgens verdeeld over de betrokken gemeenten naar rato van het aantal bijstandsontvangers. Voor COROP-gebieden met maar één gemeente met minder dan 30.000 inwoners is het gewicht van alle gemeenten uit het COROP-gebied gezamenlijk bepaald. Vervolgens is het gewicht van die ene gemeente met minder dan 30.000 inwoners bepaald naar rato van het aantal bijstandsontvangers van deze gemeente ten opzichte van het COROPgebied. Het gewicht van de gemeenten met meer dan 30.000 inwoners is ten slotte naar rato van hun gewicht gecorrigeerd voor het verschil tussen het via het model berekende gewicht van de gemeente met minder dan 30.000 inwoners en het gewicht dat op deze wijze is berekend. Onderuitputting Bij onderuitputting van de het WWB-budget Werkdeel vloeien de niet bestede middelen in principe terug naar het Rijk. Omdat niet alle lopende verplichtingen in het begrotingsjaar leiden tot kosten hebben de gemeenten de mogelijkheid om een deel van het budget te reserveren in een begrotingsvoorziening voor volgende begrotingsjaren. De hoogte van het maximaal te reserveren bedrag wordt geregeld per algemene maatregel van bestuur. Momenteel ligt de grens bij 25% van het toegekende WWB-budget Werkdeel. 12 Coördinatie Commissie Regionaal OnderzoeksProgramma gebied: een geografische indeling die Nederland verdeelt in 40 zogenoemde COROP-gebieden. Ape 25

3.3.2 WMO-budget Het budget dat gemeenten ontvangen voor de bekostiging van de uitgaven voor maatschappelijke ondersteuning wordt bepaald aan de hand van een objectief verdeelmodel met in totaal 23 sociaal demografische verdeelmaatstaven 13. Daarbij zit geen factor die direct gelinkt is met de uitkomsten van de gemeentelijke WWB-praktijk. In de factor die de gemeentelijke uitkeringsafhankelijkheid meet, worden bijstandsontvangers juist expliciet uitgesloten: Uitkeringsontvangers exclusief bijstandsontvangers. 3.4 Doorwerking uitgaven 3.4.1 Hoe hoog zijn de uitvoeringskosten WWB De uitvoeringskosten WWB worden bekostigd via het cluster Werk en Inkomen van het Gemeentefonds. Dit gebeurt op basis van kostenoriëntatie. Ieder jaar vergelijkt BZK de omvang van de clusters vergeleken met de werkelijke uitgaven. In het Periodiek Onderhouds Rapport Gemeentefonds 2010 wordt dit gedaan voor de jaren 2006 tot en met 2008. In 2006 waren de feitelijke uitgaven lager dan de clusterbedragen, in 2007 en 2008 was de situatie omgekeerd, toen gaven de gemeenten meer uit dan de clusterbedragen. Op dit moment zijn de fondsbeheerders bezig het gemeentefonds integraal te herijken. Ook in het cluster Werk en inkomen zijn wijzigingen voorzien voor het uitkeringsjaar 2015. Het cluster Werk en Inkomen bevat de begrotingsfuncties: - Bijstandsverlening; - Werkgelegenheid; - Inkomensvoorzieningen vanuit het Rijk; - Overige sociale zekerheidsregelingen vanuit het Rijk; - Gemeentelijk minimabeleid. De uitvoeringskosten WWB worden dus bekostigd met (een deel van) het cluster werk en inkomen. Het betreft hier integrale uitvoeringskosten, in principe inclusief de zogenoemde PIOFACH-taken. 14 Kosten voor reintegratietrajecten worden niet bekostigd met het cluster. Het exacte aandeel van de uitvoeringskosten WWB binnen het cluster is niet bekend. Om 13 Zie: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/circulaires/2012/09/18/wmo-2011.html 14 PIOFACH staat voor Personeel, Inkoop, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie en Huisvesting 26 Ape

een benadering van de uitvoeringskosten te krijgen gaan we als volgt te werk: Stap 1. Voor het jaar 2008 worden de uitvoeringskosten op macroniveau geschat op 780 mln. 15 Dit is berekend met cijfers van het CBS en is gelijk aan (de totale kosten aan bijstandsverlening uitgaven Inkomensdeel) *0,73. Dit is gebaseerd op de aanname dat 27% van de uitvoeringskosten bijstandverlening betrekking hebben op de bijzondere bijstand en de rest op de uitvoeringskosten WWB. 16 Stap 2. Het geschatte bedrag aan uitvoeringskosten voor het jaar 2008 relateren we vervolgens aan de relevante component uit het gemeentefonds. Het gaat hier om de verdeelmaatstaven voor het jaar 2008 in het cluster W&I die afhangen van het aantal bijstandsontvangers, zie tabel 3.3. Tabel 3.3: Verdeelmaatstaven afhankelijk van aantal bijstandsontvangers cluster W&I 2008 Verdeelkenmerk Waarde maatstaf Bedrag per eenheid Bijstandsontvangers bijstandsontvangers 1.307,88 ABW schaalnadeel bijstandsontvangers / (bijstandsontvangers+350) 113.374,14 ABW schaalvoordeel (bijstandontvangers) 0,87 3.747,39 Bron: Septembercirculaire Gemeentefonds, 19 september 2008, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bewerking APE Als we de waarden in Tabel 3.3 voor alle gemeenten bij elkaar optellen dan komt dit op een macrobedrag van 756 mln. De uitvoeringskosten zijn op basis van de CBS cijfers in 2008 gelijk aan 780 mln., (zie stap 1). Dit betekent dat de uitvoeringskosten van het CBS een factor 1,03 hoger zijn (780 mln. / 756 mln.). Deze factor gebruiken we om een inschatting van de uitvoeringskosten in de jaren 2012 t/m 2018 te maken, zie stap 3. 15 16 APE (2010), schaalniveau en doelmatigheid in de sociale zekerheid, APE rapport 15-719 Er zijn inmiddels meer actuele cijfers van de uitvoeringskosten beschikbaar, maar deze hebben we niet meer kunnen meenemen in onderhavig onderzoek. Ape 27

Stap 3. De bij stap 2 bepaalde factor (1,03) gebruiken we om een inschatting van de uitvoeringskosten in de jaren 2012 t/m 2018 te bepalen. We doen dit door de relevante clusterbedragen Werk en Inkomen (die afhangen van het aantal bijstandsontvangers, zie ook Tabel 3.3) voor de jaren 2012 t/m 2018 op te tellen en te vermenigvuldigen de bij stap 2 bepaalde factor. Voor deze berekening gaan we uit van de actuele maatstaven uit de septembercirculaire 2012. 17 Naast de verdeelkenmerken die genoemd worden in Tabel 3.3 hanteren we een groeifactor voor het aantal bijstandsontvangers. In 2013 t.o.v. 2012 is deze groeifactor bijvoorbeeld gelijk aan 1,053. 3.4.2 Wat is effect van uitgaven- en volumemutaties op de uitvoeringskosten? Wat is het effect van een verandering van het aantal bijstandsontvangers op de uitvoeringskosten? Het antwoord op deze vraag zal mede afhangen van de omvang en de aard van de verandering in het aantal bijstandsontvangers. We schetsen een aantal mogelijkheden: Stel, er is sprake van een externe structurele verandering, bijvoorbeeld door de inwerkingtreding van de nieuwe Participatiewet komen jonggehandicapten met arbeidscapaciteit niet langer in aanmerking voor een Wajong-uitkering. Voor eventuele inkomensondersteuning en hulp bij arbeidsintegratie zijn zij aangewezen op de gemeente en voor hen gelden de WWB-regels. Hierdoor stijgt het aantal bijstandsuitkeringen. Bij de gemeenten nemen de uitvoeringskosten WWB hierdoor structureel toe. Een redelijke benadering van deze kostenstijging is de doorrekening van het effect van de verwachte volumestijging WWB in verdeelsleutel voor het cluster Werk en inkomen van het Gemeentefonds. Stel, de uitkeringsuitgaven dalen structureel als gevolg van interne initiatieven, bijvoorbeeld door een intensivering van de uitvoering. De gemeente doet bijvoorbeeld meer aan handhaving en als gevolg daarvan komen minder mensen in de WWB terecht en is de verblijfsduur korter. Of de gemeente doet meer aan re-integratie en dat heeft als gevolg dat bijstandsontvangers sneller uitstromen naar werk. In dit scenario stijgt een deel 17 In de berekening is de uitkeringsfactor in lopende prijzen uit de septembercirculaire gebruikt. 28 Ape

uitvoeringskosten bij een daling van de uitgaven. Mogelijk verandert er per saldo niets in de uitvoeringskosten, mogelijk nemen deze zelfs toe. Stel, de uitkeringsuitgaven dalen structureel als gevolg van de stroomlijning en sanering van de werkprocessen. Daardoor komen minder mensen in de WWB terecht, wordt er minder aan de bijstandsontvanger gedaan (minder interventies) en zijn de doorlooptijden korter en neemt de gemiddelde verblijfsduur af. In dit scenario dalen de gemiddelde kosten per bijstandsuitkering. De uitvoeringskosten nemen dan meer dan proportioneel af. Stel, de uitgaven stijgen als gevolg van conjuncturele ontwikkelingen. Het effect op de uitvoeringskosten is in dit geval waarschijnlijk veel kleiner dan het effect van een structurele stijging zoals de inwerkingtreding van de participatiewet. 3.4.3 De programmakosten voor re-integratie (ten laste van het WWB-budget Werkdeel), De bestedingen uit het budget Werkdeel, ook de bestedingen per bijstandsuitkering, verschillen sterk tussen gemeenten. De belangrijkste reden van die verschillen zijn de verschillen in het per bijstandsuitkering beschikbare budget. Maar er zijn daarnaast ook andere verschillen. In de simulatieberekeningen gaan we uit van de gemiddelde bestedingen per persoon in 2011, en verder behandelen we alle kosten als variabel zodat bestedingen ten laste van het Werkdeel een op een variëren met het aantal uitkeringsgerechtigden. 3.4.4 De uitgaven voor bijzondere bijstand De verdeelsystematiek van het Gemeentefonds impliceert een positieve samenhang tussen het aantal bijstandsontvangers (en indirect dus ook de WWB-uitgaven Inkomensdeel) en de uitgaven voor bijzondere bijstand. Volgens deze samenhang hebben gemeenten met veel bijstandsuitkeringen hogere uitgaven aan bijzondere bijstand. Deze samenhang is gebaseerd op een vergelijking tussen gemeenten van structurele verschillen in aantallen bijstandsontvangers en structurele verschillen in uitgaven voor bijzondere bijstand. Onze analyse is gericht op een verandering van het ene jaar op het andere jaar binnen een gemeente van de WWB-uitgaven Inkomensdeel, bijvoorbeeld als gevolg van intensivering van de handhavingsinspanningen. En de vraag is wat de gevolgen daarvan zijn voor de uitgaven bijzondere bij- Ape 29

stand. Wordt het beroep op bijzondere bijstand kleiner als de gemeente erin slaagt het aantal bijstandsontvangers te verminderen? Of wordt het beroep op bijzondere bijstand dan juist groter? Bijvoorbeeld omdat huishoudens die voorheen een bijstandsuitkering ontvingen en geen beroep deden op bijzondere bijstand, in een situatie zonder bijstandsuitkering mogelijk wél in aanmerking komen voor bijzondere bijstand. Nader onderzoek naar de dynamische relatie tussen aantal bijstandsontvangers en de uitgaven voor bijzondere bijstand is voor zover bekend niet beschikbaar. Dat is de reden dat we in de gepresenteerde simulatieberekeningen de doorwerking van veranderingen in de uitgaven Inkomensdeel op de uitgaven voor bijzondere bijstand op nul stellen. 3.4.5 De uitgaven maatschappelijke ondersteuning Net als bijzondere bijstand impliceert de verdeelsystematiek van het Gemeentefonds een positieve samenhang tussen het aantal bijstandsontvangers (en indirect dus ook de WWB-uitgaven Inkomensdeel) en de uitgaven voor maatschappelijke ondersteuning. Volgens deze samenhang hebben gemeenten met veel bijstandsuitkeringen hogere uitgaven aan maatschappelijke ondersteuning. Ook deze samenhang is gebaseerd op een vergelijking tussen gemeenten, van structurele verschillen in aantallen bijstandsontvangers en structurele verschillen in uitgaven voor maatschappelijke ondersteuning. Het is heel goed mogelijk dat de dynamische samenhang, namelijk wat er met de uitgaven maatschappelijke ondersteuning binnen een gemeente gebeurt als die gemeente erin slaagt het aantal bijstandsontvangers te verminderen, afwezig is of misschien zelfs negatief. Ook op dit punt is voor zover ons bekend geen nader onderzoek beschikbaar. Daarom hebben wij in de gepresenteerde simulatieberekeningen de doorwerking van veranderingen in de uitgaven Inkomensdeel op de uitgaven voor maatschappelijke ondersteuning op nul gesteld. 3.4.6 De uitgaven schuldhulpverlening Ook wat de uitgaven voor schuldhulpverlening betreft, is er vooralsnog geen reden om aan te nemen dat deze afhankelijk zijn van de WWB-uitgaven Inkomensdeel. Er is weliswaar een samenhang tussen de schuldhulpverlening en de bijstandsuitgaven: in eerder onderzoek heeft APE aangetoond dat effectieve schuldhulpverlening een gunstig effect heeft op de WWB-uitgaven Inkomensdeel: minder huishoudens met een 30 Ape

problematische schuld leidt tot lagere bijstandsuitgaven. 18 Maar is het omgekeerde ook waar: lagere bijstandsuitgaven leiden tot minder huishoudens met een problematische schuld en daarmee tot lagere uitgaven voor schuldhulpverlening? Of leidt het terugdringen van het aantal bijstandsontvangers juist tot een toename van de het aantal huishoudens met problematische schulden en daarmee tot een toename van de uitgaven aan schuldhulpverlening? Als het gaat om een verandering die voortvloeit uit conjuncturele ontwikkelingen, is er geen reden om aan te nemen dat er gevolgen zijn voor de ernst van de schuldenproblematiek. Het feit dat de bijstandsuitgaven vanwege de conjunctuur stijgen, leidt niet tot een afname van de schuldproblematiek. En als de bijstandsuitgaven vanwege de conjunctuur afnemen, zal daardoor niet de schuldproblematiek toenemen. Dat ligt wellicht anders als de uitgaven dalen door een wijziging in het beleid of de uitvoering die ertoe leidt dat onder overigens gelijke omstandigheden, minder mensen in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering, mensen korter in aanmerking komen, of mensen een lagere uitkering ontvangen. In dat geval zou de kans op het ontstaan van problematische schulden kunnen toenemen en zou de werklast bij de gemeentelijke schuldhulpverlening kunnen stijgen. Vanwege de onzekerheid over het werkelijke verband tussen veranderingen in de bijstandsuitgaven en veranderingen in de uitgaven voor schuldhulpverlening, stellen we in de gepresenteerde simulatieberekeningen de doorwerking op schuldhulpverlening op nul. 18 Leo Aarts e.a., Kosten en baten van schuldhulpverlening. Op weg naar effectieve schuldhulp, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2011. Ape 31

4 ANALYSE PRIKKELWERKING 4.1 Uitgangspunten In de analyse berekenen we voor elke gemeente (elk type gemeente) de financiële gevolgen binnen en buiten het domein Werk en Inkomen van structurele veranderingen in het aantal bijstandsuitkeringen en de bijbehorende bijstandsuitgaven Inkomensdeel. 19 Onderstaand beschrijven we de belangrijkste uitgangspunten (en aannames) van onze scenario analyses: Ceteris paribus benadering: het gaat in dit onderzoek om de geïsoleerde financiële gevolgen voor een gemeente van een daling of stijging van de uitgaven en volumes Inkomensdeel. We simuleren per gemeente de situatie waarin alle relevante grootheden worden bevroren op hun waarden in het basisjaar. Vervolgens muteren we alleen de uitgaven en volumes Inkomensdeel in de betreffende gemeente. Eigenlijk simuleren we een verandering in het aandeel van de betreffende gemeente in de macro-uitgaven en het macrovolume. We gaan er in de simulaties van uit dat het macrobudget gelijk is aan de macro-uitgaven. We hanteren de verdeelsleutels en de bijbehorende scores op de verdeelmaatstaven, die worden toegepast bij de budgettoedeling voor het jaar 2012. Voor de simulatie van de IAU- en de MAU-regelingen gaan we uit van de regels die gelden in 2012. Kortom, alles wordt bevroren behalve de WWB-uitgaven Inkomensdeel en de bijbehorende volumes in een gemeente. We simuleren structurele mutaties variërend van -10% tot +10%. Vervolgens bekijken we wat er daardoor in die gemeente in de daarop volgende jaren verandert onder overigens gelijkblijvende omstandigheden - in inkomsten en uitgaven op het Inkomensdeel van de WWB, in de Algemene uitkering en in de apparaat- en programmakosten binnen en buiten het domein Werk en Inkomen. Micro-perspectief: de prikkelwerking in het Inkomensdeel WWB in enge zin (het effect van de WWB-uitgaven Inkomensdeel op de hoogte van het WWB-budget Inkomensdeel) varieert sterk tussen gemeenten. De parameters die de prikkelwerking van het Inkomensdeel WWB in enge zin bepalen zijn: het aantal inwoners, het gerealiseerde saldo op het 19 Alle voorkomende combinaties van prikkelwerking bepalende kenmerken worden afzonderlijk doorgerekend. De verwachting is dat de meeste grote gemeenten elk een unieke combinatie kennen. Die gemeenten zullen elk afzonderlijk worden doorgerekend. Dat geldt ook voor de tussencategorie van middelgrote gemeenten. Bij de kleine gemeenten verwachten we waarnemingen met identieke combinaties te kunnen clusteren in type gemeenten. In dat geval worden typen gemeenten doorgerekend. Ape 33

Inkomensdeel WWB in voorliggende jaren en het zogenoemde Herverdeeleffect Inkomensdeel. Dat is het verschil tussen de objectief berekende aandeel in de macro-uitgaven en het feitelijk gerealiseerde aandeel in de macro-uitgaven (beide berekend voor het jaar op basis waarvan de gewichten van de objectieve verdeelsleutel geijkt zijn). De prikkelwerking van het Inkomensdeel is anders voor elke specifieke combinatie van scores op deze kenmerken. In de praktijk betekent dit dat voor elke gemeente die te maken heeft met het objectieve verdeelmodel (dat zijn er in totaal ongeveer 200) de prikkelwerking anders kan zijn. Bovendien zal de prikkelwerking binnen een gemeente verschillen afhankelijk van de richting en de omvang van de mutatie in de WWB-uitgaven Inkomensdeel. Dit heeft gevolgen voor de opzet van de simulatie-analyse. Om de prikkelwerking volledig in beeld te brengen, simuleren we voor elk type gemeente (klein, middel, groot, uitgangswaarde herverdeeleffect, uitgangswaarde saldo Inkomensdeel) een reeks van mogelijke mutaties in de WWB-uitgaven Inkomensdeel (positief en negatief, klein, middelgroot en groot) en vervolgens berekenen we de effecten van die mutaties op de WWB-budget Inkomensdeel en op de overige netto-inkomsten van de gemeente. Per (type) gemeente en per gesimuleerde mutatie wordt de waarde van de prikkelindicator berekend. Verdiscontering: er zitten vertragingen in de doorwerking van een mutatie van de WWB-uitgaven Inkomensdeel op de netto-uitgaven elders op de gemeentebegroting. We cumuleren de bedragen over de jaren en relateren deze aan de omvang van de gemeentebegroting. Daarbij werken we met twee verschillende discontovoeten: 0% en 4%. 20 Zes jaar vooruit: in de analyse betrekken we ook de impact van de MAU op de prikkelwerking waardoor de beschouwende periode minstens zes jaar beslaat (drie jaar met een tekort op het Inkomensdeel van -2% of meer zodat de MAU kan worden aangevraagd en vervolgens drie jaar aanvullende uitkering als de aanvraag wordt gehonoreerd). Macrobudget is macro uitgaven: het meest recente jaar waarover de WWB-uitgaven Inkomensdeel bekend zijn is 2011. Ex post stellen we het macrobudget 2011 gelijk aan de macro-uitgaven 2011. In werkelijkheid lag het macrobudget vanwege het bestuursakkoord veel lager. 21 Deze aanname heeft geen invloed op de analyse van de prikkelwerking. 20 21 Met de discontovoet brengen we tot uiting dat gemeenten meer waarde hechten aan een uitgavenmutatie nu dan een budgetmutatie in de toekomst ( 1 vandaag is meer waard dan 1 morgen). In het model hebben we gewerkt met een discontovoet van 4%. Vanaf 2012 zal het macrobudget ongeveer gelijk zijn aan de macro-uitgaven, soms iets hoger soms iets lager. Vanaf 2012 wordt het macrobudget in september van het budget- 34 Ape

Percentage IAU toekenningen in lijn met afgelopen jaren: in 2011 hebben 288 gemeenten een IAU aangevraagd omdat hun tekort groter was dan 10% van het budget Inkomensdeel. Het aantal aanvragende gemeenten was relatief hoog doordat de door rijk en gemeenten in het bestuursakkoord overeengekomen ontwikkeling van het macrobudget ver achter bleef bij de ontwikkeling van de macro-uitgaven. Met name in de laatste twee jaar van de periode (die liep van 2007 tot en met 2011) was dat het geval. Een deel van deze gemeenten zou ook een tekort van boven de 10% hebben gerealiseerd als het macrobudget ex post gelijk zou zijn gesteld aan de macro-uitgaven. De voorgestelde simulatieberekeningen gaan ervan uit dat deze gemeenten een IAU aanvragen. We gaan ervan uit dat het percentage toegekende IAU-aanvragen gelijk is aan het gemiddelde van de afgelopen jaren. Desgewenst kunnen we deze parameter variëren, (bijvoorbeeld 100% toekenningen). Zoals gezegd simuleren we voor elke gemeente meerdere mutaties in de WWB-uitgaven Inkomensdeel: positieve en negatieve, grotere en kleinere. Wanneer we in gemeenten die over 2011 een fictief (na ex-post ophoging van het macrobudget) tekort op het Inkomensdeel hebben gerealiseerd van minder dan 10%, een uitgavenstijging simuleren, dan brengen we die gemeenten daardoor mogelijk in een situatie waarin ze in beginsel voor een IAU in aanmerking komen. In die gevallen simuleren we de toekenningsbeslissing en verwerken het resultaat daarvan (wel of geen Incidentele Aanvullende Uitkering) in de berekeningen. Meerjarige Aanvullende Uitkering: ook de MAU wordt in de analyse van de prikkelwerking betrokken. Zoals gezegd simuleren we voor elke gemeente (type gemeente) een aantal verschillende structurele mutaties in de WWB-uitgaven Inkomensdeel, waaronder ook structurele uitgavenstijgingen. 22 Een gemeente kan door de gesimuleerde uitgavenstijging in de positie komen dat een MAU-aanvraag kan worden ingediend. In die gevallen simuleren we die aanvraag, de gemeenten die voldoen aan de MAU criteria 23 krijgen vervolgens een fictieve toekenning. Dit deel van de simulatie-analyse kan zichtbaar maken of en in hoeverre de MAU ongewenste prikkels bevat. Dat zou het geval zijn als een structurele uitgavenstijging uitzicht zou geven op een meerjarige aanvullende 22 23 jaar definitief vastgesteld op basis van de dan bekende CPB-raming van de mutatie in het macrovolume WWB in jaar t en gerekend vanaf de feitelijke stand ultimo t-1. Gemeente of type gemeente: bedoeld wordt elke combinatie van prikkelwerking bepalende kenmerken. In de berekening is er rekening mee gehouden dat de drempelwaarde om voor MAU in aanmerking te komen in de jaren 2009, 2010 en 2011 is opgehoogd (met 4,3% in 2009 en 4,2% in 2010 en 2011). Ape 35

uitkering die het financiële nadeel van die uitgavenstijging compenseert. De MAU zit versimpeld in het analysemodel en wordt in de simulatieberekeningen alleen toegekend op basis van ontvankelijkheid (drie jaar op rij een tekort boven de geldende drempelwaarde). In de berekening is dus geen rekening gehouden met de uitkomsten van een eventuele toets op het bestaan van verdeelstoornissen. Met betrekking tot de uitkering uit het Gemeentefonds hanteren we de volgende uitganspunten: o We houden de verdeelmaatstaven, en hun respectievelijke gewichten, op hun waarden van de septembercirculaire van 18 september 2012. o We houden de zogeheten uitkeringsfactor ook op de waarde van september 2012. 4.2 Prikkelindicator Prikkel wordt geoperationaliseerd via een doorwerkingscoëfficiënt We meten de prikkelwerking via een zogenoemde doorwerkingscoëfficiënt. De doorwerkingscoëfficiënt toont de gevolgen van een 1 uitgavenverandering op het I-deel voor het saldo I-deel, W-deel en GF. Voorbeeld: de uitgaven op het I-deel in de fictieve gemeente Hollandstad dalen in 2013 met 1%. Stel de doorwerkingscoëfficiënt is 0,80. Dit betekent dat 1 uitgavendaling in 2013 op het I-deel de gemeente 0,80 in 2013 kost. Per saldo levert elke euro uitgavendaling op het I-deel de gemeente dus 0,20 op ( 1,00-0,80) in 2013. We tonen de berekening van de doorwerkingscoëfficiënt (d) in onderstaande box. Box 4.1 Formule doorwerkingscoëfficiënt (d) In de formule staan de letters I, W, GF, t voor respectievelijk Inkomensdeel, Werkdeel en Gemeentefonds en jaar t. Delta ( ) slaat op de mutatie ten opzichte van het basisscenario, waarin de uitgaven niet veranderen. Hoe lager de doorwerkingscoëfficiënt des te groter de prikkel 36 Ape

Hoe hoger de doorwerkingscoëfficiënt des te kleiner de prikkel voor de gemeente om de bijstandsuitgaven te laten dalen. Een voorbeeld kan dit verduidelijken. Stel de doorwerkingscoëfficiënt in de fictieve gemeente Apekool is 0,10. In dit geval kost elke euro uitgavendaling Apekool 0,10. Per saldo levert 1 uitgavendaling Apekool 0,90 ( 1,00-0,10) op. In de fictieve gemeente Apedam is de doorwerkingscoëfficiënt 0,90. In dit geval kost elke euro uitgavendaling Apedam 0,90. Per saldo levert 1 uitgavendaling Apedam 0,10 ( 1,00-0,90) op. Apekool (waar de doorwerkingscoëfficiënt lager is) heeft in dit geval dus een grotere prikkel om de WWB-uitgaven te laten dalen dan Apedam (waar de doorwerkingscoëfficiënt hoger is). Heeft de doorwerkingsindicator de waarde 0, dan heeft een daling of een stijging van de WWB-uitgaven geen effect op de netto-inkomsten van de gemeenten. Heeft de indicator een waarde tussen 0 en 1, dan valt een deel van het financiële voordeel van een besparing op de WWB-uitgaven weg omdat de daling leidt tot lagere netto-inkomsten. En omgekeerd, bij een toename van de WWB-uitgaven leidt de kostenstijging tot hogere netto-inkomsten. Bij een waarde van 1, leidt een daling van de WWB-uitgaven tot een even grote daling van de nettoinkomsten. Ook waarden boven de 1 zijn mogelijk. In dat geval is de daling van de netto-inkomsten groter dan de daling van de WWB-uitgaven. En bij stijgende WWB-uitgaven is de stijging van de netto-inkomsten groter dan de stijging van de WWB-uitgaven. Bij waarden boven de 1 hebben gemeenten een financiële prikkel om de WWB-uitgaven te verhogen. De indicator kan ook een negatieve waarde aannemen. In dat geval leidt een verlaging van de WWB-uitgaven tot een verhoging van de netto-inkomsten. 4.3 Effect van uitgavenveranderingen 4.3.1 Inleiding In deze paragraaf beschrijven we de effecten van een verandering van de uitgaven I-deel op de budgetten (I-deel, W-deel en GF), uitgaven (W-deel en GF) en saldo s (I-deel, W-deel en GF). We gaan in elk van deze uitgavenscenario s uit van het huidige regime. Oftewel: Ex-ante-inperking: grenswaarden: ± 5% tot ± 10%, Eigen risico aandeel : 50%. IAU: tekortdrempel: 10%, eigen risico aandeel (boven drempel): 0%. MAU: tekortdrempel: 2,5% (drie jaar achtereen), eigen risico aandeel: drie klassen, afhankelijk van omvang tekort. Ape 37

Gemeentegrenzen: <25.000 (klein), 25.000-40.000 (midden), >40.000 (groot) 4.3.2 Gemiddelde doorwerking Doorwerking van uitgavenmutatie op budgetten In Figuur 4.1 tonen we de gemiddelde doorwerking van een 1% uitgavendaling op het I-deel (vanaf 2012 structureel) op het budget I-deel, het budget W-deel en het budget GF voor de jaren 2012 t/m 2018. De figuur heeft net als alle volgende figuren in deze subparagraaf - betrekking op alle Nederlandse gemeenten, de gemiddelden zijn gewogen naar uitgaven. is grootst op budget I-deel. De structurele doorwerking (jaar 2018) is het grootst op het budget I- deel: elke 1 uitgavendaling op de uitgaven I-deel leidt gemiddeld tot een structurele daling van het budget I-deel met 0,58. Per saldo levert dit de gemeenten dus gemiddeld 0,42 ( 1,00-0,58) op. De doorwerking op het budget W-deel en budget GF is respectievelijk 0,13 en 0,24 (zie Figuur 4.1). De doorwerking op het budget GF is constant over de periode 2012-2018. De doorwerking op het budget I-deel en budget W-deel niet. Dit komt door de ex-ante-inperking, MAU en IAU (I-deel) en meeneemregeling (W-deel). Figuur 4.1 Gemiddelde jaarlijkse doorwerking van 1% uitgavendaling op budgetten Doorwerking van uitgavenmutatie op uitgaven 38 Ape

Elke 1 uitgavendaling op de uitgaven I-deel leidt gemiddeld tot een structurele daling van de uitgaven GF 0,15 en uitgaven W-deel met 0,10 (zie Figuur 4.2). De doorwerking op de uitgaven W-deel en GF zijn niet contant over de jaren. Het laatste is inherent aan de systematiek en komt door de schaalfactor. Figuur 4.2 Gemiddelde jaarlijkse doorwerking van 1% uitgavendaling op uitgaven Nettodoorwerking van uitgavenmutatie In Figuur 4.3 tonen we de gemiddelde nettodoorwerking van een 1% uitgavendaling op het saldo I-deel, saldo W-deel en saldo GF en totaal saldo van I-deel, W-deel en GF. Structureel (jaar 2018) leidt elke 1 uitgavendaling tot een daling van het saldo met 0,71. Netto levert gemeenten dit dus gemiddeld 0,29 ( 1,00-0,71) op. Zie Figuur 4.3. Ape 39

Figuur 4.3 Gemiddelde jaarlijkse nettodoorwerking van 1% uitgavendaling Gemiddeld gecumuleerde nettodoorwerking In Figuur 4.4 tonen we de gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking van een 1% uitgavendaling over de perioden 2012-2016 en 2012-2018. Gemiddeld gecumuleerd betekent dat het effect over de voorgaande jaren is opgeteld en is gemiddeld. We werken hier met een discontovoet van 4%. De gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking is 0,47 over de periode 2012-2016. Dit is de doorwerking per euro op het budget I-deel, het saldo W-deel en het saldo GF. Dit betekent dus dat een 1% uitgavendaling op het I-deel in 2012 de gemeente over de periode 2012-2016 0,53 oplevert ( 1,00-0,47). De gemiddelde doorwerking is 0,53 over de periode 2012-2018. Dit betekent dus dat een 1% uitgavendaling op het I-deel de gemeente over de periode 2012-2018 0,47 oplevert ( 1,00-0,53), zie Figuur 4.3. De gemiddelde gecumuleerde doorwerking (over zowel de periode 2012-2016 als de periode 2012-2018) is lager dan de structurele doorwerking (van 0,71 zie Figuur 4.3). Dit komt doordat de waarde van de doorwerkingsindicator lager is in eerdere jaren dan in latere jaren. Om dezelfde reden is de gemiddelde gecumuleerde doorwerking over de periode 2012-2016 lager dan die over 2012-2018. 40 Ape

Figuur 4.4 Gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking (2012-2016) van 1% uitgavendaling 4.3.3 Gevoeligheidsanalyse omvang uitgavenmutatie Nettodoorwerking is niet lineair en asymmetrisch De voorgaande resultaten hebben steeds betrekking op de doorwerking bij een 1% uitgavendaling van de uitgaven I-deel. Maar is de doorwerkingscoëfficiënt nu gelijk bij een grotere uitgavendaling? En hoe zit het eigenlijk met een stijging? Uit een gevoeligheidsanalyse blijkt dat de gemiddelde doorwerking van een uitgavenverandering noch lineair noch symmetrisch is (Zie Tabel 4.1). De nettodoorwerking van een uitgavenmutatie is het grootst (0,57) bij een uitgavenstijging van 15% en het kleinst (0,42) bij een uitgavendaling van 15%. Dit komt doordat de doorwerking op het budget I-deel niet lineair en niet symmetrisch is (zie Tabel 4.1). Tabel 4.1 Gevoeligheidsanalyse uitgavenmutatie: gemiddelde gecumuleerde (2012-2016) nettodoorwerking Uitgavenmutatie -15% -5% -1% +1% +5% +15% Budget I-deel 0,39 0,42 0,46 0,48 0,50 0,58 Budget W-deel 0,05 0,04 0,03 0,03 0,03 0,02 Uitgaven W-deel 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 0,11 Saldo W-deel -0,06-0,07-0,08-0,08-0,08-0,09 Budget GF 0,26 0,26 0,26 0,26 0,26 0,25 Ape 41

Uitgaven GF 0,17 0,17 0,17 0,17 0,17 0,17 Saldo GF 0,09 0,09 0,09 0,09 0,09 0,09 Saldo netto 0,42 0,44 0,47 0,49 0,51 0,57 We kunnen de non lineariteit en asymmetrie in de doorwerking op het budget I-deel en budget W-deel als volgt verklaren: Budget I-deel: de doorwerking op het budget I-deel is hoger bij grotere positieve uitgavenmutaties. Dit komt doordat gemeenten die worden geconfronteerd met een uitgavenstijging mogelijk in aanmerking komen voor MAU en IAU. Dit zal vaker het geval zijn bij een 15% uitgavenstijging dan bij een 1% uitgavenstijging, waardoor de doorwerkingsindicator bij een 15% uitgavenstijging hoger is dan bij een 1% uitgavensstijging. Daarnaast kan de asymmetrie worden verklaard door de ex-ante inperking. Budget W-deel: de doorwerking op het budget W-deel is hoger bij lagere uitgavenmutaties door de zogenoemde meeneemregeling. Doordat gemeenten maximaal 25% van hun overschot of tekort mogen meenemen naar het volgend jaar is de doorwerking lager bij een uitgavendaling. 4.3.4 Gevoeligheidsanalyse discontovoet Discontovoet verlaagt gemiddelde netto gecumuleerde doorwerking met 0,09 per euro Zoals eerder besproken hanteren we in de analyse een discontovoet van 4%. Hiermee brengen we tot uiting dat gemeenten meer waarde hechten aan een uitgavenmutatie nu dan een saldomutatie in de toekomst ( 1 vandaag is meer waard dan 1 morgen). We hebben de analyse ook gedraaid zonder hantering van een discontovoet. Uit een vergelijking van de uitkomsten blijkt dat de discontovoet van 4% de gemiddelde netto gecumuleerde doorwerking (2012-2016) met 0,09 verlaagt. Zie tabel 4-2. In tabel 4-2 tonen we het effect van de discontovoet op de nettodoorwerking (naar jaar en gecumuleerd over 2012-2016). Voorbeeld: het verschil in 2013 bij een uitgavenmutatie van -5% is -0,01 (zie tabel 4-2, 2 e rij, 3 e kolom). Dit betekent dat de nettodoorwerking (in het scenario waarbij de uitgaven met 5% dalen met een discontovoet van 4%) 0,01 per euro lager is dan de dezelfde doorwerking in een identieke analyse zonder discontovoet. 42 Ape

Uitgavenmutatie 2012 2013 2014 2015 2016 Tabel 4.2 Gevoeligheidsanalyse discontovoet (verschil in nettodoorwerking tussen analyse met discontovoet en analyse zonder discontovoet) 2012-2016 -15% 0,00 0,00-0,05-0,09-0,13-0,09-5% 0,00-0,01-0,06-0,09-0,12-0,08-1% 0,00-0,01-0,05-0,08-0,12-0,08 +1% 0,00-0,02-0,05-0,09-0,12-0,09 +5% 0,00-0,02-0,05-0,09-0,12-0,09 +15% 0,00-0,03-0,05-0,09-0,13-0,09 4.3.5 Gemiddelde nettodoorwerking naar kenmerken Gemeentegrootte: grote gemeenten hebben gemiddeld genomen grootste prikkel om uitgaven te laten dalen In Figuur 4.5 splitsen we de gemiddelde gecumuleerde doorwerking (over 2012-2016 en 2012-2018) uit naar gemeentegrootteklasse. We zien dat de gemiddelde gecumuleerde doorwerking over zowel de periode 2012-2016 (0,43) als de periode 2012-2018 (0,46) het laagst is in grote gemeenten. Elke 1 uitgavendaling levert grote gemeenten dus gemiddeld 0,57 over de jaren 2012-2016 op. Oftewel: grote gemeenten hebben gemiddeld genomen de grootste prikkel om de uitgaven te laten dalen. De doorwerkingscoëfficiënt in middelgrote en kleine gemeenten is daarentegen hoger. Daar is de prikkel dus kleiner. Verklaring hiervoor is dat kleine en middelgrote gemeenten (deels) historisch worden gebudgetteerd. Deze hebben dus een relatief kleinere prikkel om de uitgaven te laten dalen (zie Figuur 4.5). Uit een gevoeligheidsanalyse blijkt dat dit patroon ook geldt voor grotere uitgavendalingen en uitgavenstijgingen. Ape 43

Figuur 4.5 Gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking naar gemeentegrootteklasse Herverdeeleffect: ex-ante-inperking dempt de prikkel In Figuur 4.6 tonen we de gecumuleerde doorwerking naar het herverdeeleffect in 2012 voor ex-ante-inperking - op het I-deel. Het herverdeeleffect is gelijk aan het objectieve aandeel minus het historisch aandeel gedeeld door het objectieve aandeel. In Figuur 4.6 zien we een samenhang tussen de mate van inperking en de doorwerking: de gemiddelde doorwerking is relatief het hoogst voor gemeenten die volledig worden afgetopt (oftewel een herverdeeleffect buiten de bandbreedte van 10%). Hier is de prikkel dus relatief laag. Ook gemeenten die niet volledig worden afgetopt (herverdeeleffect tussen 5% en 10%) hebben een relatief hoge doorwerking ten opzichte van gemeenten die niet worden afgetopt. Zie Figuur 4.6. 44 Ape

Figuur 4.6 Gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking naar herverdeeleffect (voor ex-ante-inperking), exclusief kleine gemeenten In Tabel 4.3 tonen we een gevoeligheidsanalyse van de gecumuleerde nettodoorwerking (2012-2016) naar herverdeeleffect in 2012. Ook hieruit blijkt dat de gemiddelde prikkel doorgaans lager is in gemeenten die worden afgetopt. Tabel 4.3 Gevoeligheidsanalyse uitgavenmutatie: gemiddelde gecumuleerde (2012-2016) nettodoorwerking naar herverdeeleffect (exclusief kleine gemeenten) HVE/Uitgavenmutatie -15% -1% +1% +15% < = -10% 0,41 0,69 0,63 0,61-10% tot -5% 0,29 0,57 0,71 0,73-5% tot 0% 0,33 0,23 0,4 0,65 0% tot 5% 0,43 0,21 0,19 0,43 5% tot 10% 0,49 0,33 0,3 0,32 > = 10% 0,52 0,5 0,45 0,45 4.3.6 Spreiding netto gemiddelde gecumuleerde doorwerking Meeste gemeenten hebben doorwerking tussen 0,50 en 1,00 In Figuur 4.7 tonen we de spreiding van de gemiddelde gecumuleerde doorwerking over de jaren 2012-2016. Elk staafje in de figuur staat voor een gemeente, de rode staafjes zijn kleine gemeenten. Het blijkt dat de meeste gemeenten een doorwerking hebben tussen de 0,50 en 1,00. Dit Ape 45

geldt vooral voor kleine gemeenten (zie Figuur 4.7). In de figuur zien we aan de bovenkant een aantal extreme waarden, hier gaan we in Figuur 4.11 nader op in. Figuur 4.7 Spreiding gemiddelde gecumuleerde (2012-2016) nettodoorwerking (rood gemarkeerd zijn kleine gemeenten) De doorwerkingscoëfficiënt van grote gemeenten is vaak dichtbij de 0,00 of rond de 1,00 (zie Figuur 4.8, hier zijn de rode staafjes de grote gemeenten). Dit heeft te maken met de ex-ante-inperking op het budget I- deel, MAU en IAU. De gemeenten aan de linkerkant van Figuur 4.8 zijn over het algemeen gemeenten die binnen de ex-ante inperkingsgrenzen van -5% en +5% zitten. De gemeenten aan de rechterkant zitten over het algemeen buiten de ex-ante inperkingsgrenzen en worden door de uitgavendaling (nog harder) afgetopt. Hierdoor daalt het budget mee met de daling van de uitgaven. 46 Ape

Figuur 4.8 Spreiding gemiddelde gecumuleerde (2012-2016) nettodoorwerking (rood gemarkeerd zijn grote gemeenten) In Figuur 4.9 geven we de spreiding weer van de gemiddelde gecumuleerde (2012-2016) doorwerking naar herverdeeleffect. De rood gemarkeerde gemeenten hadden in 2012 een negatief herverdeeleffect en zitten buiten de ex-ante inperkingsgrens van -5%. Door de uitgavendaling worden deze dus minder (of niet meer) naar boven afgetopt. Ape 47

Figuur 4.9 Spreiding gemiddelde gecumuleerde (2012-2016) nettodoorwerking 100.000+ gemeenten (rood gemarkeerd zijn gemeenten met een negatief herverdeeleffect in 2012 en zijn afgetopt), grote gemeenten Uitbijters prikkelindicator afhankelijk van uitgavenmutatie Uit voorgaande figuren blijkt dat er een handvol gemeenten zijn die zeer hoog (>2) en zeer laag (<0) op de doorwerkingsindicator scoren. In Figuur 4.10 gaan we voor de drie 60.000+ gemeenten met de laagste doorwerkingsindicator (en dus hoogste prikkel) in het scenario waarbij de uitgaven met 1% dalen na of zij ook het laagst scoren bij andere uitgavenmutaties. We vergelijken dus de doorwerking van de drie gemeenten met de laagste score op de doorwerkingsindicator bij een uitgavenmutatie van -1% (zie eerste drie kolommen) met de score van die drie gemeenten bij anderen uitgavenmutaties. Het getal tussen haakjes toont de relatieve ranking van de gemeente op de doorwerkingsindicator (waarbij 1 de laagste score is en 111 de hoogste score). De gemeentenamen in figuur 4-10 t/m 4-12 zijn gefingeerd. Voorbeeld, zie Figuur 4.10: in het scenario waarbij de uitgaven met 1% dalen heeft de gemeente Meerdijk de laagste score op de doorwerkingsindicator. De doorwerkingsindicator is zelfs negatief: als de uitgaven met 1 dalen dan leidt dit dus tot een hoger saldo van het budget I-deel, saldo W- deel en saldo GF. De ranking van Meerdijk in het scenario waarbij de uitgaven met 1% dalen is dus 1, in dit scenario heeft de gemeente de grootste prikkel om de uitgaven te laten dalen. Gevolgd door Waaldijk en Lomark, zie figuur 4-10. Als we kijken naar het scenario waarin de uitgaven met 5% dalen dan zien we dat Meerdijk nog steeds laag op de doorwerkingsindicator scoort maar relatief niet meer het laagst, in dit scenario staat Meerdijk op de 27 e plek. Kijken we nu naar het scenario waarin de uitgaven met 15% stijgen dan zien we dat Meerdijk positief op de door- 48 Ape

werkingsindicator scoort. In dit scenario staat deze gemeente op de 40 e plek. Zowel de waarde- als de relatieve ranking tussen gemeenten van de doorwerkingsindicator is dus afhankelijk van de omvang van de uitgavenmutatie. Zie Figuur 4.10: de drie gemeenten met de laagste doorwerkingsindicator (en dus grootste prikkel) in het scenario waarbij de uitgaven met 1% dalen hebben niet per definitie de grootste prikkel in andere uitgavenscenario s. Uitbijters in de doorwerkingsindicator zijn afhankelijk van de uitgavenmutatie. Daarbij zijn de uitbijters asymmetrisch. Dit illustreert dus de asymmetrie en non-lineariteit van de doorwerking. In Figuur 4.11 tonen we dezelfde analyse voor uitbijters aan de bovenkant van de doorwerkingsindicator, dit zijn dus de drie gemeenten met de laagste prikkel in het scenario waarbij de uitgaven met 1% dalen. De extreme prikkelwaarden (>2) in het scenario waarbij de uitgaven met 1% dalen (zie Figuur 4.11) hebben te maken met de MAU. Uit een nadere analyse blijkt namelijk dat dit extreme effect aan de bovenkant van de doorwerkingsindicator verdwijnt in het zogeheten systeemscenario waarin de MAU wordt uitgezet, zie Figuur 4.12. (In de volgende paragraaf gaan we nader in op dergelijke systeemscenario s). Figuur 4.10 Gemiddeld gecumuleerde nettodoorwerking (2012-2016) drie gemeenten met laagste doorwerking in scenario -1% t.o.v. doorwerking in andere uitgavenscenario s. Alleen 60.000+ gemeenten, de gemeentenamen zijn gefingeerd. Ape 49

Figuur 4.11 Gemiddeld gecumuleerde nettodoorwerking (2012-2016) drie gemeenten met hoogste doorwerking in scenario -1% t.o.v. doorwerking in andere uitgavenscenario s. Alleen 60.000+ gemeenten, de gemeentenamen zijn gefingeerd. Figuur 4.12 Gemiddeld gecumuleerde nettodoorwerking (2012-2016) drie gemeenten met hoogste doorwerking in scenario -1% t.o.v. doorwerking in andere uitgavenscenario situatie zonder MAU. Alleen 60.000+ gemeenten, de gemeentenamen zijn gefingeerd. 50 Ape

4.4 Effecten van systeemveranderingen 4.4.1 Inleiding Negen systeemscenario s Uit Figuur 4.12 blijkt dat het uitzetten van de MAU van invloed is op de hoogte van de prikkelindicator voor individuele gemeenten: in hoeverre hebben zijwieltjes (ex-ante-inperking) en vangnetten (MAU/IAU) nu een (dempend) effect op de prikkel? En geldt dit voor zowel kleine, grote als middelgrootte gemeenten? In deze paragraaf beschrijven we de effecten van een verandering van de uitgaven I-deel op de budgetten (I-deel, W- deel en GF), uitgaven (W-deel en GF) en saldo s (I-deel, W-deel en GF). In tegenstelling tot de vorige paragraaf simuleren we hier ook het effect van zogenaamde systeemveranderingen. Concreet kijken we naar de effecten van acht systeemscenario s. In elk van deze scenario s zetten we één of meerdere van de zijwieltjes of vangnetten uit. Ten slotte is er een scenario waarin de grens waarin gemeenten volledig objectief worden gebudgetteerd gelijk is aan 25.000 (i.p.v. 40.000). Zie Schema 4.1voor een overzicht van de negen systeemscenario s. Schema 4.1: Negen systeemscenario s Scenario IAU MAU Ex-ante inperking Grens obj. Budget GF 0. Basis - - - - - 1. Geen IAU Uit - - - - 2. Geen MAU - Uit - - - 3. Geen inperk - - Uit - - 4. Geen MAU/IAU Uit Uit - - - 5. Geen inperk/iau Uit - Uit - - 6. Geen inperk/mau - Uit Uit - - 7. Geen inperk/mau/iau Uit Uit Uit - - 8. Middelgroot objectief - - - 25.000-9. Doorwerking budget GF uit - - - - Uit - = geen verandering t.o.v. huidig regime We bespreken de gemiddelde gecumuleerde doorwerking naar systeemscenario en gemeentekenmerken (par 4.4.2) en de spreiding van de gemiddelde gecumuleerde doorwerkingscoëfficiënt naar systeemscenario en gemeentekenmerken (par 4.4.3). Ape 51

4.4.2 Gemiddelde gecumuleerde doorwerking In Figuur 4.13 laten we zien wat de effecten zijn van de systeemscenario s op de gemiddelde gecumuleerde doorwerking. We gaan hier uit van een uitgavendaling van 1%. We zien dat het (gelijktijdig) uitzetten van de exante-inperking MAU en IAU (systeemscenario 7) het grootste effect heeft op de prikkelwerking. Hierdoor daalt de gemiddelde gecumuleerde netto doorwerking over 2012-2016 van 0,47 naar 0,08. Ook het uitzetten van de doorwerking op het budget GF (systeemscenario 9) heeft een relatief groot effect. De doorwerking daalt hierdoor van 0,47 naar 0,21. Als we alleen de ex-ante-inperking uitzetten (systeemscenario 3) is de doorwerking 0,40. Als daarbovenop ook nog de MAU wordt uitgezet (systeemscenario 6) dan daalt de doorwerking naar 0,25. Oftewel: de prikkel is het grootst in het geval dat alle vangnetten en zijwielen zijn uitgeschakeld. Afschaffing van alleen de IAU (systeemscenario 1) heeft daarentegen nagenoeg geen gevolgen voor de gemiddelde doorwerking. Uit een gevoeligheidsanalyse blijkt dat dit patroon ook stand houdt bij grotere- en positieve uitgavenmutaties. Zie Figuur 4.13. Figuur 4.13 Gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking naar systeemscenario (uitgavendaling van 1%). 4.4.3 Gemiddelde gecumuleerde doorwerking naar kenmerken Afschaffing MAU en IAU leidt vooral in grotere gemeente tot hogere prikkel, voor kleine gemeenten heeft doorwerking op budget GF grootste effect 52 Ape

In Figuur 4.14 en Figuur 4.15 tonen we de gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking voor de systeemscenario s in vergelijking met het basissysteem scenario naar gemeentegrootte. De resultaten hebben steeds betrekking op een uitgavendaling van 1%. Het blijkt dat voor middelgrote en grote gemeente de gelijktijdige afschaffing van de MAU en IAU en ex-ante inperking het grootste effect heeft op de gemiddelde doorwerking. Voor kleine gemeenten heeft het uitzetten van de doorwerking op het budget GF het grootste effect. De overige systeemscenario s hebben nagenoeg geen gevolgen op de gemiddelde gecumuleerde doorwerking in kleine gemeenten. Dit komt doordat deze historisch worden gebudgetteerd. Zie Figuur 4.14 en Figuur 4.15. Figuur 4.14 Gemiddelde gecumuleerde (2012-2016) nettodoorwerking naar systeemscenario (1 t/m 4) en grootteklasse (uitgavendaling van 1%). Ape 53

Figuur 4.15 Gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking naar systeemscenario (5 t/m 9) en grootteklasse (uitgavendaling van 1%). In Figuur 4.16 en Figuur 4.17 weergeven we de gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking voor de systeemscenario s in vergelijking met het basissysteem scenario naar herverdeeleffect voor ex-ante-inperking in 2012. De resultaten hebben steeds betrekking op een uitgavendaling van 1%. Ook in deze resultaten zien we terug dat de doorwerking gemiddeld het hoogst is voor gemeenten die worden afgetopt. Ook blijkt dat de prikkel het hoogst is in het systeemscenario zonder ex-ante inperking MAU en IAU. 54 Ape

Figuur 4.16 Gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking naar systeemscenario (0 t/m 4) en herverdeeleffect (uitgavendaling van 1%), exclusief kleine gemeenten Figuur 4.17 Gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking naar systeemscenario (5 t/m 8) en herverdeeleffect (uitgavendaling van 1%), exclusief kleine gemeenten 4.5 Evaluatie Uit de analyse blijkt dat de gemiddelde gecumuleerde nettodoorwerking 0,48 is over de periode 2012-2016 (bij een uitgavendaling van 1%). Dit is de doorwerking per euro uitgavendaling Inkomensdeel op het budget I- Ape 55