Ervaringen uit de praktijk van omgevingsdiensten Is er ook na de totstandkoming van de omgevingsdiensten nog sturing nodig vanuit het Rijk in haar verantwoordelijkheid voor het VTH stelsel? Met de vorming van omgevingsdiensten alleen zijn we er nog niet. We moeten als uitvoeringsdiensten effectiever en slagvaardiger worden tegen nog lagere kosten. Daar werken we dagelijks hard aan. In de dagelijkse uitvoering lopen we echter tegen diverse uitdagingen aan. Welke moeten we zelf oppakken en bij welke zouden we goed ondersteuning vanuit het Rijk kunnen gebruiken? Hieronder een opsomming van aandachtspunten waar we in de praktijk van de uitvoering mee te maken hebben. Gebrekkige invulling eigenaarsrol Gemeenten hebben drie rollen; die van bevoegd gezag, opdrachtgever en eigenaar. De rol van opdrachtgever wordt wel opgepakt de dienstverlening door de omgevingsdienst wordt kritisch gevolgd maar de rol van eigenaar minder. Bestuurders en ambtenaren van de gemeente zien de omgevingsdienst teveel als een adviesbureau, maar moeten ook beseffen dat het hun eigen dienst is. Wat voor uitvoeringsdienst wilt u dat we zijn? Wie gaat er sturen op de kwaliteit van het toezicht in het algemeen? Niet professionele opdrachtgevers Er is een groot verschil in kwaliteit tussen (vooral) gemeentelijke opdrachtgevers. We hebben een goede opdracht nodig. Wat wil je precies dat de omgevingsdienst voor je gaat doen? Vaak wordt voortgeborduurd op de bestaande situatie. Toen zorgde de ambtenaar die over is gegaan bijvoorbeeld ook voor de planning. Maar dat is nu een taak voor de opdrachtgever. Vaak blijven toezichthouders voorlopig nog voor hun vorige gemeente werken. Een aantal gemeenten heeft de dossiers nog niet digitaal beschikbaar en de archiefwet verbiedt dat de originele dossiers het pand verlaten. Dan moet een handhaver dus naar de gemeente toe om de vergunning en andere stukken in te zien en eventueel kopieën te maken. Dat is natuurlijk verre van efficiënt. Verschillende ICT systemen De meeste nieuwe omgevingsdiensten moeten nog vaak met verschillende ICT systemen werken, met net weer andere koppelingen naar de onderliggende systemen van de gemeenten. Het overzetten van de bestanden is meer werk dan vooraf ingeschat. De kosten worden onderschat en de problemen moeten binnen de bestaande budgetten worden opgelost. De VNG SBI codelijst, die een belangrijke basis is voor onze bedrijvenbestanden, komt niet overeen met de registraties van de Kamer van Koophandel. Verder is de lijst verre van compleet. Om Omgevingsdiensten uiteindelijk goed te kunnen laten monitoren over de mate van naleving zou er een eenduidige registratie moeten komen van alle bedrijfstypen.
Geen uniform proces of stappenplan De vorming van omgevingsdiensten biedt een enorme kans om de uitvoering te uniformeren naar een level playing field in de eigen regio. Het liefst zelfs landelijk. Dat kan uitstekend door projectmatig samen te werken per branche of thema. Risicogericht en met de inzet van de nieuwste en slimste inzichten op het gebied van effectief toezicht. Maar gemeenten blijven zelf betalen en dus bepalen. En willen op maat bediend worden. Soms met een eigen stappenplan en brieven op eigen briefpapier. Die omslag in denken moet nog gemaakt worden. En dat geldt eigenlijk ook nog in samenwerking tussen de omgevingsdiensten onderling. Deze is nog erg vrijblijvend. Afstemming met politie en OM blijft dan lastig We hebben inmiddels in Utrecht met de politieregio Midden Nederland te maken. Naast het feit dat zij ook nog op orde moeten komen heeft het OM van deze regio in samenspraak met de politie en de RUD's in deze regio ( ODRU, RUDU en OFGV) een periodiek overleg opgezet om zo veel mogelijk gezamenlijk boeven te vangen. Het OM denkt echter - in tegenstelling tot de praktijk - dat alle uitvoeringstaken met een ruim mandaat inmiddels al wel bij de RUD's liggen. Zij kunnen dus nog steeds niet met enkele RUD s afstemmen, maar moeten in principe nog steeds in overleg met de verschillende gemeenten. Dit geldt voor de meeste regio s. De gemeente is niet altijd realistisch Gemeenten en provincies zijn kritisch. Doet de omgevingsdienst het nu beter? En dat mag. De uitdaging is wel om realistisch te blijven. Want hoe was de nul- situatie? Sommige partners toetsen wel erg subjectief, bijvoorbeeld door eisen te stellen waaraan men zelf nooit heeft kunnen voldoen. De bestaande werkvoorraad met de daarbij behorende soms gebrekkige - kwaliteit is overgedragen met de bestaande formatie, meestal nog iets afgeroomd. Dat bij de vorming van omgevingsdiensten sprake is van een gedwongen winkelnering wreekt zich nu wel een beetje. Opdrachtgevers zijn dan eerder ontevreden dan tevreden. Lijken in de kast Door de overdracht van te controleren bedrijven worden omgevingsdiensten geconfronteerd met de wijze waarop in de afgelopen jaren toezicht is uitgevoerd. In sommige gevallen was dat ronduit slecht. Omgevingsdiensten moeten dit meestal binnen de beschikbare, afgeroomde budgetten zien te herstellen. Vaak is er ook een forse vervuiling van de inrichtingsbestanden opgetreden: er zijn jarenlang geen gevelcontroles uitgevoerd.
Omgevingsdiensten nog lang niet integraal Met de Wabo werd een belangrijke stap gezet naar integraal denken en handelen. Doordat gemeente zelf konden kiezen en in de meeste gevallen alleen de milieutaken (of alleen de basis- milieutaken) zijn overgeheveld is er afstemming nodig die nu zelfs nog wat lastiger is vanwege de fysieke afstand. Als de kwaliteitscriteria niet voor bouw- en RO- taken gaan gelden, zullen gemeenten deze taken ook niet over gaan dragen. Integraal werken wordt zo weer moeilijker. Voortgang kwaliteitsproces stokt Omgevingsdiensten zijn druk bezig om hun organisaties te laten voldoen aan de kwaliteitscriteria. In deze criteria zitten nog onvolkomenheden waarin moet worden doorgepakt. Maar ook de relatie met de échte kwaliteit in de uitvoering moet verder worden geoptimaliseerd. Het Rijk lijkt die rol niet meer op te pakken. Laten we daar niet een grote kans mee liggen door dit verbeterproces te stoppen? Want gemeenten willen nu vooral bezuinigen; extra geld om een kwaliteitsslag te maken is er zeker niet, het moet eerder met minder. Het wetsvoorstel VTH is wel erg voorschrijvend. Neem bijvoorbeeld artikel 5.7 Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten, verrichten binnen de gemeente, onderscheidenlijk provincie, jaarlijks onderzoek naar de kwaliteit en de doelmatigheid van de uitvoering en handhaving, bedoeld in de artikelen 5. 3 en 5.4, door henzelf, de onder hun gezag staande ambtenaren en de omgevingsdienst. Zij rapporteren de resultaten van dat onderzoek aan de gemeenteraad, onderscheidenlijk provinciale staten. Onze Minister kan bij ministeriële regeling regels stellen over de te onderzoeken onderwerpen, alsmede over de te gebruiken onderzoeksmethode. Landelijke Handhavingstrategie: Als dit niet wettelijk wordt geborgd blijven we hangen in couleur locale. Monitoring: Er zouden landelijke criteria moeten komen waarop gemonitord worden anders blijven we appels met peren vergelijken.
1. Bestuurlijke knelpunten 1.1. RUD s / OD s allemaal verschillend ingericht, en dat in elk opzicht; terwijl doel was: standaardisatie 1.2. Soms ontbreekt de minimale solidariteit tussen deelnemers in de gemeenschappelijke regeling (GR) om een en ander te optimaliseren 1.3. Voortdurend debat tussen de deelnemers in een GR over hoe een en ander geregeld/afgerekend/gefactureerd wordt, etc. 1.4. Ontbreken van eenduidigheid rond bekostigingsthematiek, ontstaan perverse werking (degene met de grootste inbreng dient ook het meest bij te dragen bij verlieslatendheid), etc. 1.5. Thematiek rond (mismatch) ICT c.a. 1.6. Talrijke gremia, complexe besluitvorming, gebrek aan afstemming tussen diverse acterende partijen 1.7. Klachten over te hoge tarieven, waar die hoogte mede bepaald wordt door de bestuurlijke keuzes ten aanzien van de opdrachtvolumina (invloed op percentuele omvang overhead) en de vraag op lokaal maatwerk in plaats van uniformiteit 1.8. Vanwege tariefomvang zetten deelnemers opdrachten weg in de markt en ook wel bij ander dan hun OD 1.9. Gemeenten houden zich niet aan basistakenpakket voor OD s (package deal), OD kan pas aan het werk als er een opdracht wordt gegeven 2. Organisatorische problemen 2.1. Onhelderheid over collectieve taken en de bekostiging daarvan. 2.2. Geen heldere scheiding tussen de verschillende typen taken (collectief, basis, incidenteel, verzoek). 2.3. Directeur is niet door alle deelnemers gemandateerd, en daar waar dat wel het geval is, is dat niet steeds gelijkluidend 2.4. Klachten deelnemers over kwaliteit van het personeel, daar waar dat het door latende partijen zelf ingebracht is.
2.5. Level playing field (gelijkheidsbeginsel) 2.5.1. Inrichtingenbestanden (hoeksteen van level playing field) bij deelnemers is afwezig, incompleet, dan wel niet- betrouwbaar 2.5.2. Idealiter wordt gelijkheidsbeginsel gebaseerd op de kwaliteit en de prijs/kwaliteitsverhouding van de output / outcome. Daarvoor zijn geen normen / criteria 2.5.3. LPF is een dode letter als niet bijvoorbeeld in de handhaving gestandaardiseerd wordt / kan worden opgetreden door OD 2.6. Ontbreken van bereidheid bij veel deelnemers in een GR om de VVGB- budgetten door te zetten naar een OD. 2.7. Niet nakomen door veel deelnemers van aanvankelijk toegezegde opdrachtenvolumina. 2.8. Opdrachten uitstellen, waardoor er in het begin (onbetaalde) overcapaciteit is, en er in tweede helft v.h. jaar duur moet worden ingehuurd. 3. Problemen wat betreft toezicht en handhaving 3.1. Boa s / toezichthouders zijn per deelnemer voor verschillende bevoegdheden gemandateerd, bij overschrijden gemeentegrens heeft men vaak andere (of geen) bevoegdheid. 3.2. Aan sommige programma s doet gemeente A wel, en gemeente B niet mee. Bij gemeentegrens overschrijdende repressieve handhaving (soms samen met ketenpartners) kan niet voor een gemeentegrens worden haltgehouden, waardoor free ridership wordt uitgelokt. 3.3. Mandatering zoals die in de ontwerpwet v.d. wijzigingen v.d. WABO is neergelegd is juridisch hybride en niet werkbaar (zie advies RvS). 3.4. Weigering van sommige besturen om niet- opdrachtgegeven handhaving (repressief bij gesignaleerde overtredingen) te bekostigen. 3.5. Mede naar aanleiding daarvan: gebrek aan betekenisvolle zaken (zware milieucriminaliteit) die, via bestuursrechtelijke organisaties, bij de politie terecht komt. 3.6. Onvoldoende structurele samenwerking tussen bestuursrecht en
strafrecht. Zowel politie als gemeenten zijn in die samenwerking (nog) onvoldoende elkaar partner. In de uitvoering werkt men teveel langs elkaar heen vanwege verschillen in prioritering 3.7. Binnen de keuzes die ook gemeenten steeds vaker moeten maken heeft de strafrechtelijke handhaving geen hoge prioriteit. Het is niet populair en er zijn nauwelijks middelen beschikbaar. Tegelijkertijd wordt er steeds meer op het bordje van gemeentes geschoven, de politie maakt andere keuzes. Er lijken bij I en M twee tegenstrijdige stromingen gaande te zijn. De stromingen zijn: Enerzijds deregulering (meer vergunningsvrij), verantwoordelijkheid in de markt (commissie Dekker), en de 1 loket gedachte (samenvoeging wetgeving eerst WABO en nu Omgevingswet) en anderzijds de OD vorming, kwaliteitscriteria en level playing field (commissie Mans). Het is niet verplicht alle taken van de WABO en straks de Omgevingswet bij de OD s onder te brengen. De opdrachtgevers houden hun beleidsvrijheid en budgetverantwoordelijkheid. In de praktijk dragen de meesten gemeenten hun WABO milieutaken op aan de OD. De overige WABO taken en straks Omgevingswet taken voeren ze zelf uit. Dit resulteert in twee loketten. Als de gemeenten dan ook nog andere samenwerkingsverbanden ontwikkelen om te voldoen aan de kwaliteitscriteria ontstaan drie loketten. Dat is in strijd met de 1 loket gedachte, het level playing field en is nooit de bedoeling geweest van de kwaliteitscriteria. De oplossing zou zijn de stromingen bij elkaar te brengen door het basistaken pakket integraal te maken (alle Omgevingswet taken bij OD). Dat wordt een grote politieke uitdaging.