r ONDERWIJSRAAD O.R.. /681 Alg. Bericht op hat schrijven van 6 oktober 1987, WJZ 9554/4633. betreffende voorstel van wet harmonisatie collegegelden h.b.o. en w.o.; invoering één inschrijvingsduur eerste fase h.o. Advies niet-embtelijke adviescomrrcssfe WOB. 't-gravenhage, Nasiauloan 6 2514 JS 's-g raven h a ge Tel. 070-6379 55 de minister van onderwijs en wetenschappen, de heer drs. W.J. Deetman, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer.- - 5 1987 AAN i.a.a. de minister van landbouw en visserij. V/M/AK/b In antwoord op het aan de kant vermelde schrijven, bericht de Onderwijsraad, in het bijzonder de Afdelingen tertiair onderwijs (w.o. en h.b.o.), u - na kennisname van de commentaren van de meeste universiteiten alsmede van een aantal Kamers van Studentenverenigingen - als volgt ter zake van het aan hem ter advies aangeboden Voorstel van wet harmonisatie collegegelden h.b.o. en w.o., invoering één inschrijvingsduur eerste fase h.o. (hierna te noemen: voorstel). De Raad heeft eveneens kennis genomen van de uitkomsten van het overleg ter zake in de HO- Kamer van 2 november jl. Hoewel de Raad in beginsel niet negatief staat ten opzichte van de gronden die hebben geleid tot het onderhavige voorstel, valt op enkele belangrijke aspecten van de uitwerking wel het een en ander af te dingen. Allereerst noemt de memorie van toelichting, met een verwijzing naar de Rijksbegroting voor het jaar 1988, dat de huidige budgettaire omstandigheden noodzaken tot een verdere vermindering van het beslag op de rijksmiddelen ten behoeve van het hoger onderwijs. Deze vermindering zou vooral moeten worden bereikt door een verhoging van de inkomsten uit de eigen bijdragen van de studerenden en door een beperking van het beroep op de studiefinanciering. Dat in een tijd van bezuinigingen ook het hoger onderwijs niet ontkomt aan het leveren van een bijdrage hiertoe, acht de Raad op zichzelf niet onredelijk. Dat bij het invullen van de bezuinigingen met name wordt gedacht aan het aanpakken van de "eeuwige student" is ook naar zijn oordeel maatschappelijk gezien positief te waarderen. De introduktie van een hogere eigen bijdrage na 6 jaar inschrijving (pagina 35) acht hij hiertoe een geëigend middel, evenals het aanbrengen van een zekere rem op het groeiend aantal verlengingen van de studieduur (pagina 33). Het cijfermatig overzicht van deze verlengingen bij alle instellingen van wetenschappelijk onderwijs over de jaren 1983 t/m 1986 zou echter aantonen dat gesproken kan worden over "een dreigende uitholling van het stelsel van besten gelieve bl hat antwoord dagtekening en nummer van dit echrliven te vermelden
perkte inschrijvingsduur". De Raad vindt deze conclusie voorbarig. Hij mist node een interpretatie van deze cijfers. Noch wordt ingegaan op de achtergronden van de toegestane - niet per definitie gerealiseerde - verlengingen, noch op het door de afzonderlijke instelling ter zake gevoerde beleid. Een differentiatie naar de categorieën "overmacht", "persoonlijke omstandigheden" en "verandering van studierichting" zou al aan dit bezwaar tegemoet komen. Voorts lijkt het hem niet reëel om aan deze cijfers zoveel waarde toe te kennen, daar de Wet tweefasenstructuur eerst in 1981 is ingevoerd en derhalve met de inschrijvingsduur nog maar "in beperkte mate" ervaring is opgedaan. De Raad is dan ook van oordeel dat een dergelijk overzicht alleen gezien kan worden als illustratie, maar bepaald niet ten doel kan en mag hebben als grondslag te dienen voor zwaarwegende beleidsbeslissingen. De Raad kan in beginsel instemmen in een harmonisatie van de eigen bijdrage voor de eerste fase in het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs. Hierbij dienen echter een aantal opmerkingen te worden gemaakt. Gelet echter op de achterstand die de h.b.o.-student thans nog heeft, onder andere op het terrein van de beschikbare faciliteiten ten opzichte van de w.o.-student - de Raad denkt hierbij bijvoorbeeld aan de huisvesting, aan bibliotheek- en andere studentenvoorzieningen - lijkt hem een gelijke bijdrage vooralsnog niet gerechtvaardigd. Eerst op het moment dat blijkt dat de beide sub-systemen in het hoger onderwijs gelijkwaardig zijn, acht de Raad een gelijke bijdrage verantwoord. Voorts vraagt de Raad zich af of de gefaseerde Invoering van de nieuwe tariefstelling voor ingeschrevenen in het deeltijdse hoger beroepsonderwijs tot een onbillijke lastenverzwaring zal leiden ten opzichte van de volletijd h.b.o.-student. Immers voor een zelfde civiel effect betalen zij anderhalf maal zoveel collegegeld, waarbij nog komt dat door deze categorie in mindere mate een beroep wordt gedaan op de aanwezige voorzieningen. De Raad kan zich in principe vinden in het uitgangspunt dat de totale inschrijvingsduur als student aan een of meer bekostigde instellingen van hoger onderwijs wordt vastgelegd op maximum zes jaar. Moeite heeft hij echter met de al te stringente vervallenverklaring van de mogelijkheid tot verlenging daarvan. Hij meent dat er voor een aantal gevallen blijvend een uitzondering dient te worden gemaakt. Als eerste categorie noemt hij die studenten die een h.b.o.-opleiding succesvol hebben afgesloten en in een verwante opleiding op tertiair niveau wensen door te studeren. Naar het oordeel van de Raad dient voor deze groep studenten de mogelijkheid worden geboden aan de eerdergenoemde inschrijvingsduur op curriculaire gronden ten hoogste twee jaar - tegen gereduceerd tarief - toe te voegen.
-3- In dit verband wijst de Raad op de veronderstelling (blz. 38) - ter rechtvaardiging van de limitering - dat het voor h.b.o.-afgestudeerden mogelijk zou zijn om binnen een totale inschrijvingsduur van 6 jaar, ook een doctoraal diploma via korte doorstromingsprogramma's te behalen. Als voorbeeld wordt de Landbouwuniversiteit Wageningen genoemd waar thans al geldt dat voor de studierichting landbouwplantenteelt een generiek tweejarig doorstromingsprogramma is ontwikkeld voor afgestudeerden van de hogere agrarische scholen die zijn afgestudeerd in de studierichting Nederlandse landbouw. Noch afgezien van de situatie dat niet aan alle instellingen voor hoger onderwijs korte doorstroomprogramma's zijn verbonden, wordt naar de mening van de Raad hier een wat twijfelachtig voorbeeld aangehaald, omdat het in casu gaat om een volledig programma van 6800 uur met 3400 uur aan vrijstellingen. Het laatste impliceert dat hier geen sprake is van een regulier programma, maar dat realisering alleen slaagt bij volledige medewerking van alle docenten voor wat betreft het verlenen van vrijstellingen. Voorts wijst de Raad op degenen die vanwege persoonlijke omstandigheden (bijvoorbeeld langdurige ziekte, zwangerschap) in de laatste fase van hun studie tot tijdsoverschrijding worden genoopt. Hij acht toepassing van het regime van auditor met de mogelijkheid dat de inschrijving wordt geweigerd, indien naar het oordeel van het college van bestuur de aard of het belang van het onderwijs van de gekozen studierichting zich tegen inschrijving verzet (artikel 37, derde lid) voor deze categorie zodanig ongenuanceerd dat het gevaar van rechtsonzekerheid niet ondenkbeeldig kan worden geacht. Het instellingsbestuur bepaalt zelf in welke gevallen ondersteuning wordt gegeven, en waaruit deze bestaat. De Raad geeft u dan ook in overweging deze categorie - in bijzondere omstandigheden - alsnog op termijn de studentenstatus te laten behouden, opdat de reeds aangevangen studie kan worden afgerond. Daarnaast vraagt de Raad aandacht voor die studenten die bereid zijn een bepaalde periode van hun studie in te leveren voor het vervullen van een bestuursfunctie bij een studentenvereniging of voor een functie binnen een bestuur of raad binnen de universiteit. De Raad is bevreesd dat stopzetting van de huidige praktijk van het verlenen van studieverlenging een mogelijk ongunstige effect zal hebben op het voortbestaan en/of functioneren van genoemde verenigingen, besturen en raden. Ook kan de vraag worden gesteld of verlenging van de inschrijving niet zou kunnen gelden voor die studenten die In enige fase van hun studie omzwaaien naar een andere studierichting in verband met het feit dat de studierichting weinig of geen perspectief voor wat betreft de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt biedt. De Raad acht zowel voor betrokkene als voor de maatschappij deze mogelijkheid gewenst, zeker in een tijd waarin het terugdringen van de werkloosheid als een van de belangrijkste doelstellingen van het overheidsbeleid wordt gezien. Een
f OR/681 Alg. dergelijke benadering past zijns inziens heel wel in de gedachten ter zake neergelegd in het HOOP. De Raad gaat er overigens van uit dat de inschrijvingsduur voor de studie theologie te weten acht jaar en tien maanden in dit kader niet aan wijziging onderhevig is. Ten slotte merkt de Raad voor wat betreft de verlenging van de inschrijvingsduur op dat volgens het HOOP, waarin overigens de onderhavige problematiek als aspect van de nog te voeren dialoog wordt gezien, bij een vouchersysteem een situatie van overmacht niet ondenkbaar moet worden geacht. Immers kan de student na herhaalde toetsing het onderdeel niet met goed gevolg beëindigen dan dient opnieuw inschrijving plaats te vinden of een beroep te worden gedaan op "overmacht" (Kerndocument, blz. 95). De Raad ziet niet in hoe hij deze mogelijkheid in het licht van het onderhavige voorstel moet plaatsen. Voor wat betreft de positie van de auditor - de Raad heeft reeds gewezen op het de wankele positie van deze categorie - is in het voorstel gekozen voor een instellingsspecifieke benadering en voor een beroepsvoorziening op instellingsniveau. Nog afgezien van de vraag of het bieden van een financiële ondersteuning tot de taak van de instelling behoort, is de Raad van oordeel dat in ieder geval de voorgestelde beroepsmogelijkheid niet thuishoort bij de instelling zelf. De Raad toont zich een voorstander om na een bezwaarschriftprocedure bij het college van bestuur, toch de gang naar de landelijke colleges van beroep voor het wetenschappelijk onderwijs en voor het hoger beroepsonderwijs open te stellen. Ten aanzien van de (financiële) ondersteuning is het de Raad niet helder waarom alleen diegene die onmiddellijk voorafgaand aan zijn auditorschap was ingeschreven als student aan dezelfde instelling daarvoor in aanmerking komt. Is er in dit opzicht geen sprake van een oneigenlijke beperking? De Raad denkt hierbij bijvoorbeeld aan de student die vanwege verhuizing verder wenst te studeren aan een andere instelling. Tevens is het hem niet duidelijk hoe de term "auditor" zich verhoudt tot het begrip "contract-toehoorder". Veel moeite heeft de Raad met de in het voorstel opgenomen overgangsbepalingen. Het gaat naar zijn oordeel niet aan slechts geldigheid te verlenen tot verlenging aan die verzoeken die zijn ingediend voor 15 september 1987, de datum waarop de maatregelen in het kader van dit wetsvoorstel bekend zijn geworden. De Raad acht deze bepaling in strijd met de eerbiedigende werking, die met name aan een regeling die de thans bestaande rechten beperkt, moet worden gesteld. Immers de huidige wetgeving heeft geleid tot verwachtingen omtrent het voortduren van situaties dan wel het al dan niet intreden van aan bepaalde handelingen verbonden rechtsgevolgen. De Raad meent dat de thans voorgestelde regeling afbreuk doet aan de door de vigerende wetgeving gewekte verwachtingen. Hetzelfde geldt zijns inziens voor
OR/681 Alg. -5- studenten die in het studiejaar 1987-1988 als student zijn ingeschreven met het oog op de afronding van een tweede studie. Ook voor deze categorie zou er een zodanige overgangsregeling van kracht moeten zijn, dat zij op redelijke termijn hun studie als "student" kunnen afronden. De Raad geeft u dan ook ten sterkste in overweging mede de in het voorstel opgenomen overgangsregeling op deze onderdelen te heroverwegen. Afsluitend merkt de Raad nog het volgende op. Het onderhavige voorstel ziet zowel op een aanpassing van de eigen bijdrage van de studerenden, als op een beperking van de totale inschrijvingsduur in het hoger onderwijs en in aanpassingen in de sfeer van de studiefinanciering. Ofschoon in de memorie van toelichting wordt gesteld dat het recht op inschrijving als student en het recht op studiefinanciering niet in directe zin zijn gekoppeld, kan de Raad zich niet aan de indruk onttrekken dat wel degelijk een zekere - zij het indirecte - koppeling tussen beide grootheden plaatsvindt. Immers, als een student zijn inschrijvingsduur in het bekostigde hoger onderwijs heeft verbruikt, heeft hij geen aanspraak meer op studiefinanciering (vide pagina 46). In dit verband wijst de Raad - zonder zich op enigerlei wijze uit te spreken over de wenselijkheid van centrale inning van college- en examengelden in het w.o. en h.b.o. - op het ontkennende antwoord op de vraag van leden van de fractie van V.V.D. of het wetsvoorstel Centrale inning collegegeld en examengeld w.o. en h.b.o. verband houdt (of in verband gebracht kan worden) met de te verwachten voorstellen om studiefinanciering voor studenten na een bepaalde studieperiode te beëindigen (Tweede Kamer, 1987-1988, 20005, nr. 6, blz. 5). De Raad vraagt zich, in het licht van deze beantwoording, af in welke zin het thans aan de orde zijnde voorstel op dit punt moet worden begrepen. Overigens is het voor de Raad de vraag in hoeverre uit een oogpunt van wetgevingsbeleid het niet wenselijk zou zijn om het Voorstel van wet betreffende de centrale Inning en het onderhavige voorstel alsnog samen te voegen. Namens de Onderwijs^ad, (prdiv. dr. A.M. Knoers, voorzitter), (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris),