Onderwijsraad. 2^ sept imiter OR /3 T WJZ d.d. 2 september 1992

Transcriptie

1 Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB. Aan de minister van onderwijs en wetenschappen dr. ir. J.M.M. Ritzen Postbus LZ Zoetermeer. i.a.a. de minister van landbouw, natuurbeheer en visserij. Onderwijsraad Nassaulaan JS 's-gravenhage Telefoon Telefax Ons kenmerk Uw kenmerk OR /3 T WJZ d.d. 2 september 1992 vl/cr Onderwerp Voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op de studiefinanciering en van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, in verband met het meten van de studievoortgang in het hoger onderwijs. 2^ sept imiter 1992 In antwoord op uw bovenvermelde brief, houdende uw verzoek om advies uit te brengen over genoemd wetsvoorstel, bericht de Onderwijsraad u als volgt. Vooraf merkt hij op dat hij heeft kennisgenomen van de reactie van de HBO- Raad en van de VSNU op uw notitie d.d. 16 april 1992 inzake dit onderwerp alsmede van de reactie van de LSVb en van het ISO op het onderhavige wetsvoorstel. Doel. Tot op heden bestaat een relatie tussen studievoortgang en studiefinanciering slechts indirect via de regelgeving ten aanzien van de inschrijvingsduur. Thans wordt - voor zover het studerenden in het hoger onderwijs betreft - in het onderhavige wetsvoorstel een directe koppeling aangebracht, waarbij periodiek een meting plaatsvindt. De Raad is het eens met de in de memorie van toelichting (m.v.t.) verwoorde opvatting dat studiefinanciering wordt verstrekt met het doel studerenden financieel in staat te stellen te kunnen studeren en dat het in het verlengde daarvan redelijk is te verlangen dat bij dat studeren ook enige voortgang wordt gemaakt. Wat de daarbij te hanteren normen betreft onderschrijft de Raad eveneens de in de Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

2 m.v.t. (par. 1.2.) genoemde algemene kenmerken. Voorop staat dat de studerende redelijkerwijs bij normale studievoortgang aan die normen kan voldoen. De opbouw en de zwaarte van de opleiding moeten daaraan zijn gerelateerd. Verder dienen de functies die het ontwerp van Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) aan de propedeutische fase van de opleiding toekent, te worden gerespecteerd. Bijzondere betekenis hecht de Raad ten slotte aan de verplichting van de instellingen om studerenden adeguaat te begeleiden en te adviseren. De Raad herinnert in dit verband aan zijn adviezen inzake de concept-hoofdlijnenakkoorden en het bindend afwijzend studie-advies, waarin hij de verantwoordelijkheid van de instellingen inzake studeerbaarheid, studiebegeleiding, studieadvisering en studievoorlichting heeft benadrukt. Hij hecht er aan dat in dit kader deze kant van de zaak evenredige aandacht krijgt. Zoals uit het voorgaande blijkt, stemt de Raad in met het uitgangspunt van het wetsvoorstel. Dat betekent evenwel niet dat hij ten aanzien van de wijze waarop een en ander is uitgewerkt geen aanbevelingen ter verduidelijking of verbetering wil doen. Hij gaat daartoe hierna op het wetsvoorstel in, waarbij hij voor zover mogelijk en wenselijk de m.v.t. volgt. Vorm meting minimnm-studievoortgang. De Raad constateert dat wordt voorgesteld de toekenning van beursgedeelten in de studiefinanciering afhankelijk te stellen van een aan het eind van elk studiejaar, als bedoeld in de WHW, vast te stellen minimum-studievoortgang. Wordt de laatste niet gerealiseerd, dan wordt de voorwaardelijk toegekende beurs geadministreerd als rentedragende lening. De vorm waarin de minimum-studievoortgang wordt gemeten is het aantal studiepunten dat een studerende in een studiejaar heeft gehaald. De Raad acht het begrip studiejaar in dit verband onvoldoende toegelicht. Zo maakt de m.v.t. niet duidelijk of dit betrekking heeft op een curriculumjaar of een inschrijvingsjaar. Voorshands gaat de Raad er, gezien de relatie die de m.v.t. (par. 1.5.) legt met inschrijvingsjaren, van uit dat met studiejaar inschrijvingsjaar wordt bedoeld. Dit komt hem ook het meest aannemelijk voor. De Raad heeft verder kennisgenomen van het gegeven uit het advies "Studieregistratie en studievoortgang" van het Centrum voor Studies van het Hoger Onderwijsbeleid (CSHOB) dat 25% van de onderwijsprogramma's nog niet voldoet aan de eisen die er, geredeneerd vanuit een studiepuntenmodel, als bedoeld in hoofdstuk 7 van de WHW, aan zouden moeten worden gesteld. Ook blijkt er, aldus het inspectierapport "Studielast in het hoger beroepsonderwijs", in het h.b.o. nog vaak een groot verschil te bestaan tussen de geprogrammeerde en de feitelijke studielast. Gezien deze situatie stemt de Raad ermee in dat in dit wetsvoorstel de mogelijkheid wordt geopend de minister van onderwijs en wetenschappen te verzoeken toe te staan dat tijdelijk - tot uiterlijk 1

3 augustus in plaats van studiepunten een ander systeem met een gelijkwaardige norm wordt gehanteerd. Hij dringt er wel op aan dat in dit kader, gelet op de mogelijk ingrijpende consequenties voor sommige studerenden, grote zorgvuldigheid wordt betracht. Ter zijde merkt de Raad nog op er aan te twijfelen of met name het hoger kunstonderwijs erin zal slagen per eerdergenoemde datum over de hele linie een studiepuntensysteem in te voeren. Het CSHOBadvies stemt ter zake niet optimistisch. Norm minimum-studievoortgang. Blijkens het wetsvoorstel zal de hoogte van de minimumnorm voor de studievoortgang worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur. Voor het eerste inschrijvingsjaar zal die norm lager zijn dan voor de latere jaren van inschrijving. In dit verband beveelt de Raad aan in de m.v.t. volledige duidelijkheid te bieden over wat onder "eerste inschrijvingsjaar" wordt verstaan. Naar zijn mening gaat het om ieder eerste inschrijvingsjaar betreffende de propedeutische fase van een opleiding. Te denken valt aan een studerende die zich tussentijds voor een andere opleiding inschrijft. De Raad heeft enerzijds begrip voor de voorkeur de normen niet in de wet, maar in een algemene maatregel van bestuur vast te leggen. Aangezien de kaderstelling daarvoor in de m.v.t. bij het onderhavige wetsvoorstel wordt gegeven en wetswijziging zo veel mogelijk moet worden beperkt, kan hij deze voorkeur volgen. Anderzijds moet, gelet op het belang voor de studerende, voorkomen worden dat financiële (begrotings)overwegingen al te gemakkelijk tot aanpassing van de normen kunnen leiden. De Raad stelt daarom voor in het voorgestelde artikel 17b WSF de bepaling op te nemen dat de algemene maatregel van bestuur aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt overgelegd. Verder gaat de Raad ervan uit dat hij over het ontwerp daarvan wordt gehoord. Norm eerste jaar van inschrijving. In de m.v.t. bij het wetsvoorstel wordt meegedeeld dat het voornemen bestaat voor het eerste jaar van inschrijving de minimumnorm op 4 studiepunten te stellen. Gezien de specifieke eisen waaraan deze norm dient te voldoen - zij moet recht doen aan de oriënterende en verwijzende functie van de propedeuse en er moet sprake zijn van een verantwoorde kosten-baten verhouding - kan de Raad hiermee voorlopig, vooruitlopend op de beoordeling van de desbetreffende concept-algemene maatregel van bestuur, instemmen. Ten aanzien van het voorgestelde vijfde lid van artikel 31a WSF merkt de Raad het volgende op. Dit lid bevat een bepaling inzake de studerende die in het eerste jaar van inschrijving zijn studie voor 1 januari staakt. De Raad meent dat deze datum in het algemeen niet zal corresponderen met die waarop studerenden een beslissing over het beëindigen van hun studie zullen nemen. Veelal zal dat wat later zijn. Hij stelt daarom voor, evenals het ISO, om de datum 1

4 januari te vervangen door 1 maart. Norm overige jaren van inschrijving. Over de minimumnorm voor de overige jaren van inschrijving wordt in de m.v.t. reeds aangekondigd dat deze substantieel hoger zal zijn dan die voor het eerste jaar van inschrijving. De Raad onderschrijft de opvatting dat in deze fase niet dezelfde terughoudendheid ten aanzien van de norm nodig is als in het eerste jaar van inschrijving. Hij meent dat bij de vaststelling van de norm enerzijds een evenwicht tussen effect op de studievoortgang en administratieve uitvoeringslasten moet worden nagestreefd. Anderszijds moet de norm zodanig zijn dat deze redelijkerwijs met een normale inspanning moet kunnen worden gehaald. Het "opjagen van studerenden" mag, zoals de m.v.t. terecht opmerkt, niet het doel van de norm zijn. De Raad stelt met instemming vast dat in het wetsvoorstel de keerzijde niet over het hoofd wordt gezien. Het is juist dat de instellingen worden verplicht de opleiding zodanig in te richten dat de studerende in redelijkheid aan de norm kan voldoen. Het in dit verband gehanteerde begrip "studeerbaarheid van de opleiding", dat een grond vormt voor een procedure bij de commissie van beroep voor de examens, behoeft overigens in dit kader een nadere operationalisering. In dit verband wil de Raad thans wel reeds opmerken dat ten aanzien van de hoogte van de norm ook voorzichtigheid is geboden met het oog op de vereiste flexibiliteit in de programmering, welke toch al onder druk komt te staan doordat de studievoortgang jaarlijks - en niet tweejaarlijks, zoals het CSHOB voorstelt - wordt gemeten. Bovendien moet worden voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat slechts financiële noties een motief vormen voor adeguaat studiegedrag. De Raad ziet, in afwachting van de nadere invulling in de concept-algemene maatregel van bestuur, de resultaten van het aanvullende internationaal vergelijkend onderzoek van het CSHOB en het onderzoek van de Stichting voor Economisch Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam naar het gemiddeld aantal studiepunten dat door studerenden wordt behaald, met belangstelling tegemoet. Gezien de opmerking in m.v.t. dat bedoelde onderzoeken desgevraagd worden verricht met het oog op het bepalen van de norm, verbaast het de Raad dat de gevolgen voor de rijksbegroting tot en met 1997 reeds, zij het voorlopig, in concrete bedragen zijn vermeld. Blijkbaar wordt reeds uitgegaan van een norm en een bepaald gedrag dienaangaande van studerenden. Hoe de door de Informatiseringsbank uit te voeren nadere toetsing plaatsvindt, wordt niet vermeld. Een toelichting op een en ander in par. 4 van de m.v.t. acht de Raad aan te bevelen. Gegevensuitwisseling. De Raad constateert dat binnen de onderscheiden subsystemen van het hoger onderwijs verschillend wordt gedacht over de wijze waarop de uitwisseling van gegevens

5 over onvoldoende studievoortgang het beste kan plaatsvinden. Hoewel hij begrip heeft voor het standpunt van de VSNU dat formeel alleen de studerende, en niet de instelling, een studiefinancieringsrelatie heeft met de Informatiseringsbank, meent de Raad toch dat uit praktische overwegingen een directe informatieverschaffing door de instellingen de voorkeur verdient. Positief waardeert hij ook het voorstel om de instellingen te verplichten een afschrift van het bericht aan de Informatiseringsbank toe te zenden aan de desbetreffende studerende. Dit systeem biedt, zoals in de m.v.t. terecht wordt opgemerkt, een goede aanleiding om tijdig een gesprek te arrangeren met studerenden die in de risicozone lijken te geraken. Bij zondere omstandigheden. De Raad deelt niet de teneur van vanzelfsprekendheid in de passages in de m.v.t. welke de uitbreiding van de regeling inzake het auditorenfonds toelichten. Hij is met de VSNU van mening dat genoemde regeling in eerste instantie niet is bedoeld voor de oplossing van problemen die in het kader van de relatie studievoortgang-studiefinanciering ontstaan. De Raad realiseert zich anderzijds dat de auditorenregeling onlangs qua doelgroep reeds is uitgebreid met een bepaalde categorie studenten en dat thans bovendien een oplossing moet worden gezocht. Dat daarbij op pragmatische gronden de keuze valt op de auditorenregeling komt hem daarom niet vreemd voor. Wel is hij met de HBO-Raad van mening dat additionele financiering gerechtvaardigd is. Slot. Samenvattend merkt de Raad op dat hij instemt met het principe van koppeling van studiefinanciering aan studievoortgang. Niettemin plaatst hij een aantal kanttekeningen bij de uitwerking daarvan. Ervan uitgaande dat de instellingen in dit kader beschikken over een adequate onderwijskundige organisatie, is de Raad verder van mening dat het wetsvoorstel voldoende oog heeft voor de noodzaak negatieve bijwerkingen voor de studerenden zoveel mogelijk te beperken. Waar het gaat om toename van administratieve uitvoeringslasten voor de instellingen en de overheid, meent de Raad dat moet worden gewaakt tegen onderschatting van de problemen die deze met zich meebrengt. Belangrijke toetsingsvraag in het kader van de evaluatie dient derhalve te zijn of sprake is van een acceptabele verhouding tussen de uitvoeringslasten en de mate waarin de doelstelling van het wetsvoorstel is gerealiseerd. Ten slotte merkt de Raad nog op dat hij zich in dit advies heeft gericht op een inhoudelijke beschouwing op hoofdlijnen. Toch wil hij opmerken dat naar zijn indruk de tekst van het wetsvoorstel en van de memorie van toelichting nog enige verbetering respectievelijk verheldering behoeft. Ter illustratie wijst de Raad op het in artikel I, onderdeel A, niet juist citeren van de definitie in de WHW van het

6 begrip studiejaar. Waar mogelijk zou bij voorbeeld ook een consequent onderscheid moeten worden gemaakt tussen de begrippen studerende en student in de artikelsgewijze toelichting. Ten slotte meent de Raad dat de m.v.t. geen twijfel mag wekken ten aanzien van de betekenis van dit wetsvoorstel voor de verschillende soorten instellingen van hoger onderwijs. Namens dey Onderwijsraad, (prof. dr. J.M.G. Leune, voorzitter), (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).