17 november 2015 Corr.nr. 2015-49.452, FC Nummer 82/2015 Zaaknr. 603304 Voordracht van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten van Groningen inzake het optimaliseren van de huidige Planning & Controlcyclus door het aanpassen van de planning rondom de besluitvorming over de Bestuurlijke Planning & Control producten, het introduceren van een zgn. doelenboom als onderdeel van de Begroting en Rekening alsmede het introduceren van een standaard paragraaf 'Doelenboom' in toekomstige Beleidsnota's. 1. Samenvatting De Planning & Control-cyclus vormt de ruggengraat van de bedrijfsvoering van de provinciale organisatie. Een goed werkende bestuurlijke en ambtelijke Planning & Control-cyclus draagt bij aan ons provinciaal functioneren en daarmee aan het zoveel mogelijk optimaal realiseren van onze doelstellingen. Vanuit dat perspectief is het van belang om deze cyclus periodiek tegen het licht te houden en daar waar noodzakelijk c.q. wenselijk verbeteringen aan te brengen. Met de start van deze Collegeperiode is sprake van een min of meer natuurlijk moment om de Planning & Controlcyclus verder te optimaliseren. Wij zien mogelijkheden om met een drietal wijzigingen in de huidige Planning & Control-cyclus op korte termijn forse verbeterslagen te maken. Verbeterslagen die zich richten op de planning van de Bestuurlijke Planning & Control producten, de weergave van de doelen van provinciaal beleid en de relatie met de Beleidsnota s. Voor de volledigheid merken wij op dat wij vanuit een bredere scope verder zullen gaan werken aan het optimaliseren van de Planning & Control-cyclus. Hierbij zal ingezet worden op het verbeteren van de opzet (toegankelijk, gebruikersvriendelijk) van de P&C-producten, het op een andere wijze vormgeven aan informatievoorziening binnen de Planning & Control-cyclus (minder papier, meer gesprek) en het maken van een verdere digitaliseringsslag. Door middel van deze voordracht bieden wij u ter vaststelling een drietal wijzigingen aan, die op korte termijn leiden tot een goede verbeterslag in de Planning & Control-cyclus. 2. Doel en wettelijke grondslag Planning & Control is een belangrijk instrument waarmee Provinciale Staten (PS), Gedeputeerde Staten (GS) en de ambtelijke organisatie kunnen sturen op gewenste maatschappelijke effecten, doelen en resultaten. Planning & Control bestaat uit de elementen sturing, beheersing, verantwoording en controle en is daarmee gericht op het realiseren van deze effecten, doelen en resultaten in een cyclisch proces. Ook het doelmatig en doeltreffend inzetten van mensen en middelen zijn belangrijke pijlers van Planning & Control. Al met al is Planning & Control een essentieel instrument dat uw Staten - maar ook ons College - in staat moet stellen processen optimaal te beheersen, gericht op het efficiënt en effectief realiseren van doelen en resultaten. Specifiek voor uw Staten gaat het erom dat de Planning & Control-cyclus dusdanig is ingericht c.q. is vormgegeven dat u tijdig in staat bent uw kaderstellende en controlerende rol op een goede wijze te kunnen vervullen. Met deze voordracht stellen wij aan uw Staten aanpassingen in de Planning & Control-cyclus voor die bijdragen aan het versterken van de eerder genoemde kaderstellende en controlerende rol en die bovendien op korte termijn doorgevoerd kunnen worden. 82-1
3. Procesbeschrijving en planning De in deze voordracht beschreven aanpassingen treden in werking vanaf 2016. Concreet houdt dit in dat de nieuwe planning vanaf 2016 in werking zal treden, de doelenboom onderdeel wordt van de Begroting 2017 en het opstellen van de Beleidsnota's met ingang van 2016 zal geschieden op basis van een verbeterde structuur c.q. opzet door het toevoegen van een standaard paragraaf 'Doelenboom'. 4. Begroting 5. Inspraak/participatie 6. Nadere toelichting Wij zien mogelijkheden om met een drietal wijzigingen in de huidige Planning & Control-cyclus op korte termijn forse verbeterslagen te realiseren. Verbeterslagen die zullen bijdragen aan het optimaliseren van de bedrijfsvoering, met name daar waar het gaat om het realiseren van onze doelstellingen. De afgelopen jaren hebben wij een verbetertraject ingezet, waarbij de focus heeft gelegen op het meer SMART formuleren van ambities en doelen, het vormgeven van kengetallen en prestatie-indicatoren en het integreren van de Programma- en Productenbegroting. De verbeterslagen die wij nu voor ogen hebben richten zich op (1) het aanpassen van de planning rondom de besluitvorming over de Bestuurlijke Planning & Control producten, (2) het introduceren van een zgn. doelenboom als onderdeel van de Begroting en Rekening alsmede (3) het introduceren van een standaard paragraaf 'Doelenboom' in toekomstige Beleidsnota's. Deze wijzigingen worden hieronder kort door ons toegelicht. 1) Aanpassen van de planning rondom de besluitvorming over de Bestuurlijke Planning & Control producten Wij hebben de huidige Bestuurlijke Planning & Control-cyclus tegen het licht gehouden en bezien op welke wijze deze cyclus geoptimaliseerd kan worden. Hierbij hebben wij ons enerzijds laten leiden door de wens om optimaal invulling te geven aan de kaderstellende en controlerende rol van uw Staten en anderzijds door de behoefte aan een planning die recht doet aan de principes van efficiency en effectiviteit. Bovendien hebben wij gekeken naar de planning van de Bestuurlijke Planning & Control producten bij andere provincies. De resultaten hiervan treft u aan in bijlage 1 bij deze voordracht. Wat ons betreft is het van belang om de Integrale Bijstelling in september in plaats van in december ter besluitvorming voor te leggen aan uw Staten. Hierdoor wordt bewerkstelligd dat uw Staten - maar ook wij zelf - eerder in het jaar op de hoogte zullen zijn van de voortgang van de lopende Begroting. Dit leidt ertoe dat uw Staten in een vroegtijdig stadium in de gelegenheid worden gesteld om - indien nodig - bij te sturen. Hiermee kunt u op een betere wijze uw controlerende rol vervullen, hetgeen een positieve weerslag zal hebben op de efficiency en effectiviteit van beleid. Ondanks het vervroegen van de Integrale Bijstelling kan de informatie uit de zgn. meicirculaire die raakt aan het lopende boekjaar hierin nog steeds worden verwerkt. Dit geldt overigens niet voor de informatie uit de zgn. septembercirculaire die betrekking heeft op het lopende boekjaar. Wij stellen voor om voor het verwerken van deze informatie gebruik te maken van een begrotingswijziging (bijvoorbeeld een zgn. slotwijziging) in december van het lopende boekjaar. Gelet op het feit dat deze begrotingswijziging niet alleen raakt aan de nieuwe informatie uit de septembercirculaire vinden wij het van belang een nader voorstel tot herijking van het beleid rondom begrotingswijzigingen uit te werken. Wij zullen dit voorstel zo spoedig mogelijk separaat aan u voorleggen. Wij zijn van mening dat dit geen afbreuk doet aan een lang gekoesterde wens van uw Staten en ons College om de Integrale Bijstelling naar voren te halen en daarmee te kunnen gebruiken als een tijdig sturingsinstrument in het lopende boekjaar. Voor de volledigheid merken wij op dat wij op zeer korte termijn zullen kijken wat het vervroegen van de Integrale Bijstelling voor gevolgen heeft voor de inhoud van de Voorjaarsnota (incl. gevolgen Digitale Monitor) alsmede voor de doorlooptijd van het besluitvormingsproces rondom de Integrale Bijstelling. Wij zullen u hierover zo spoedig mogelijk separaat informeren. Ook zijn wij van mening dat de Begroting later in het jaar door uw Staten kan worden vastgesteld. Concreet stellen wij voor dat uw Staten de Begroting begin november vaststellen in plaats van in september. Met het naar voren halen van de Integrale Bijstelling en het later vaststellen van de Begroting zien wij mogelijkheden om de Begroting vanuit een meer actueel perspectief op te 82-2
stellen. Het gaat in dit verband met name om het vertalen van wijzigingen vanuit de Integrale Bijstelling van het betreffende boekjaar naar de Begroting van het daarop volgende boekjaar. Bovendien kan de informatie uit de zgn. septembercirculaire die raakt aan het volgende boekjaar verwerkt worden in de Begroting van het volgende boekjaar. Tot slot merken wij op dat - op grond van artikel 195 van de Provinciewet - de Begroting binnen twee weken na vaststelling door de Staten ingediend moet worden bij het Rijk, echter uiterlijk 15 november. Al met al zijn wij tot de conclusie gekomen dat het naar voren halen van de Integrale Bijstelling en het later in het jaar vaststellen van de Begroting een behoorlijke verbeterslag betekent. Gelet op het feit dat uw Staten de Integrale Bijstelling in september zullen vaststellen stellen wij voor de benaming "Integrale Bijstelling" te wijzigen in de benaming "Najaarsnota". In onderstaande tabel is de nieuwe planning in beeld gebracht en is tevens de huidige planning weergegeven. Tabel 1: planning Bestuurlijke Planning & Control producten Naam product Voorstel nieuwe planning (PS vergadering) Huidige (oude) planning (PS vergadering) Algemene Beschouwingen en Juni Juni Voorjaarsnota incl. Digitale Monitor Begroting November September Integrale Bijstelling incl. Digitale September December Monitor Jaarrekening Mei Mei Begrotingswijziging December n.v.t. b) Introduceren van een zgn. doelenboom als onderdeel van de Begroting en Rekening In de huidige Begroting is een start gemaakt met het weergeven van de te bereiken doelen op zowel het niveau van Provinciale Staten als op het niveau van Gedeputeerde Staten. Zo worden de maatschappelijke doelen per Programma (niveau Provinciale Staten) in beeld gebracht, waarbij een relatie wordt gelegd met het Collegeakkoord 2015-2019. Vervolgens worden per thema op het niveau van Provinciale Staten de doelen en het beleidskader beschreven en wordt op het niveau van Gedeputeerde Staten een opsomming gegeven van de bij het betreffende thema behorende productgroepen met een korte omschrijving van doelen. Wij vinden het van belang hier de nodige verbeterslagen in te maken om uw Staten een beter inzicht te geven in de relatie tussen de doelen op Programmaniveau en de daarvan afgeleide Beleidsdoelen alsmede in de daarmee gemoeide middelen. Wij zijn van mening dat dit gerealiseerd kan worden door het introduceren van een zgn. doelenboom. In de Begroting 2015 hebben wij reeds aangegeven te bezien in hoeverre wij de positieve elementen van de doelenboom van de Begroting van de provincie Flevoland op kunnen nemen in onze Begroting. Wij hebben onze blik verruimd door ook te kijken naar de Begrotingen van andere provincies. Op basis van deze brede analyse hebben wij in de vorm van een pilot een doelenboom opgesteld voor het Programma Bereikbaar Groningen. In bijlage 1 bij het besluit van deze voordracht is deze doelenboom nader uitgewerkt. Geconstateerd kan worden dat de doelenboom inzicht geeft in de relatie tussen de Programmadoelen en Beleidsdoelen (beide op het niveau van Provinciale Staten). Verder zijn de verschillende doelen voorzien van zgn. indicatoren met streefwaarden alsmede van de financiële middelen. Bovendien is de relatie tussen de doelen van de verschillende Programma s inzichtelijk gemaakt. Wij merken op dat de gebruikte terminologie van doelen in de ontwikkelde doelenboom niet in alle gevallen meer aansluit bij de terminologie zoals gehanteerd bij de Begroting 2016. In de Begroting 2016 hanteren wij de begrippen Maatschappelijke Doelen, Doelen van Beleid en Doelen per Productgroep. Wij zijn van mening dat de begrippen Programmadoelen, Beleidsdoelen en Prestaties beter herkenbaar zijn en op een betere wijze aansluiten bij de rollen en verantwoordelijkheden van Provinciale Staten (kaderstellend) en Gedeputeerde Staten (uitvoerend). c) Introduceren van een standaard paragraaf 'Doelenboom' in Beleidsnota's Binnen de Planning & Control-cyclus nemen Beleidsnota s een belangrijke plaats in. Uw Staten stellen Beleidsnota s vast en daarmee de te realiseren doelen. Hiermee geven uw Staten invulling aan de kaderstellende rol. Veelal gaat het om meerjarige beleidsdoelen. Deze beleidsdoelen dienen vervolgens opgenomen te worden in de Begroting waarbij uw Staten de middelen voor het betreffende begrotingsjaar dienen te autoriseren. Om dit proces eenvoudig en efficiënt vorm te 82-3
kunnen geven is het van belang dat in Beleidsnota s een paragraaf wordt opgenomen waarin specifiek wordt ingegaan op de Programmadoelen en Beleidsdoelen. Ook wordt aangegeven welke indicatoren met streefwaarden hierbij van belang zijn en welke middeleninzet en relatie met andere beleidsvelden aan de orde is. De uitwerking van deze paragraaf in Beleidsnota s treft u aan in bijlage 2 bij het besluit van deze voordracht. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat Beleidsnota s veelal nader geconcretiseerd worden in zgn. Uitvoeringsprogramma s. In deze plannen geven Gedeputeerde Staten aan op welke wijze zij invulling geven aan het realiseren van de verschillende doelen van Beleidsnota s. Wij zullen - eveneens met het oog op het eenvoudig door vertalen van Uitvoeringsprogramma s naar de Begroting - in deze Uitvoeringsprogramma s een paragraaf opnemen over Prestaties, prestatieindicatoren en inzet van financiële middelen. Hiermee wordt bewerkstelligd dat de doelen die GS nastreven in de Uitvoeringsprogramma's terugkomen. Tenslotte merken wij op dat wij ten aanzien van de Planning & Control-cyclus nog meer verbeterslagen willen maken. Speciale aandacht zal daarbij uitgaan naar de opzet van de Planning & Control producten. Wij vinden het van belang dat alle Planning & Control producten helder van opzet zijn en dat deze opzet eenduidig wordt toegepast bij de verschillende Planning & Control producten. Hierdoor kan sturingsinformatie snel en adequaat doorgrond worden, waardoor sturing, beheersing, verantwoording en controle op een goede wijze plaats kan vinden. Aspecten zoals toegankelijkheid en gebruikersvriendelijkheid zullen hierbij nadrukkelijk betrokken worden. Ook zal ingezet worden op het terugbrengen van Planning & Control tot de kern, hetgeen betekent dat goed gekeken wordt naar nut en noodzaak van de in de Planning & Control producten opgenomen onderdelen c.q. bijlagen. Minder lijvige producten leiden in onze ogen tot meer focus. Tevens zullen wij inzetten op het op een andere wijze vormgeven aan informatievoorziening binnen de Planning & Control-cyclus. Minder papier en meer gesprek is één van de aspecten waar wij goed naar zullen gaan kijken. Hierbij kan gedacht worden aan het minder rapporteren via documenten, en het meer gebruik maken van presentaties in Statencommissies. Dit zal onder meer leiden tot meer interactie over onderwerpen die er echt toe doen. Tenslotte zullen wij een verdere digitaliseringsslag maken. Wij merken op dat met name het verder digitaliseren ons min of meer zal dwingen tot het overzichtelijker presenteren van informatie. 7. Geheimhouding 8. Voorstel Wij stellen u voor het in ontwerp bij deze voordracht gevoegde besluit vast te stellen. Groningen, 17 november 2015. Gedeputeerde Staten van Groningen: M.J. van den Berg, voorzitter. H.J. Bolding, secretaris. Behandeld door : Jeanet Huisman Telefoonnummer: 050-3164213 e-mail: : j.huisman@provinciegroningen.nl Bijlagen bij de voordracht Nr. Titel Soort bijlage 1 Bijlage 1: Resultaten van de door ons uitgevoerde provincie Notitie brede benchmark 82-4
Nr. 82/2015 Provinciale Staten van Groningen: Gelezen de voordracht van Gedeputeerde Staten van 17 november, nr. 2015-49.452, FC; Gelet op de wenselijkheid van het optimaliseren van de Planning & Control-cyclus; Besluiten: 1. De Integrale Bijstelling te vervroegen en vast te stellen in september in plaats van in december met ingang van het boekjaar 2016 en de benaming "Integrale Bijstelling" te vervangen door de benaming "Najaarsnota". 2. De Begroting vast te stellen in november in plaats van in september met ingang van de Begroting 2017. 3. De als bijlage 1 bij dit besluit gevoegde doelenboom Programma Bereikbaar Groningen vast te stellen en deze doelenboom voor alle Programma s van de Begroting in te voeren bij de Begroting 2017. 4. De als bijlage 2 bij dit besluit gevoegde paragraaf 'Doelenboom' in Beleidsnota s betreffende Programmadoelen, Beleidsdoelen, indicatoren met streefwaarden en middeleninzet vast te stellen. Groningen, Provinciale Staten voornoemd:, voorzitter., griffier. Bijlagen bij het besluit Nr. Titel Soort bijlage 1 Bijlage 1: Doelenboom Programma Bereikbaar Groningen Notitie 2 Bijlage 2: Standaard paragraaf 'Doelenboom' in Beleidsnota's Notitie 82-5