P HOLLAND ZUID. Lid Gedeputeerde Staten. R.A.M. van der Sande ram.vander.sande(gpzh.nl. Aan de leden van de Commissie B & M.

Transcriptie

1 Lid Gedeputeerde Staten R.A.M. van der Sande Contact P HOLLAND ram.vander.sande(gpzh.nl Postadres Provinciehuis Postbus LP Den Haag T vww.zuid-holland.nl Aan de leden van de Commissie B & M. Ons kenmerw DOS Uw kenmerk Bijlagen Onderwerp Opzet Kadernota, Voor-en Najaarsnota. Geachte commissieleden, Tijdens de behandeling van de Voorjaarsnota en van de Najaarsnota in 2013 is zowel vanuit de commissie B&M als Provinciale Staten aangeven dat de reguliere cyclus van budget en control veel vaste (en omvangrijke) stukken heeft. Die stukken hebben veel overlap. Gevraagd wordt of er reductiemogelijkheden zijn. Kunnen bijvoorbeeld Voorjaarsnota en Kadernota in elkaar worden geschoven? Tijdens de behandeling van de Najaarsnota 2013 is door PS gevraagd naar een advies over de rol en opzet van de Najaarsnota als bestuurlijk P&C instrument en mogelijke alternatieven, waarbij de ervaringen opgedaan door andere provincies, worden betrokken. Daarbij is ook gevraagd of er reductiemogelijkheden zijn. Bestuurlijke rapportages bij andere provincies Bezoekadres Zuid-Hollandplein AW DenHaag Tram 9 en de buslijnen 90, 385 en 386 stoppen dichtbij hel provinciehuis. Vanaf stalion Den Haag CS is het tien minuten lopen. De parkeerruimte voor auto s is beperkt. Van een vijftal provincies (Flevoland, Noord Holland, Utrecht, Noord Brabant en Zeeland) is de rol en opzet van de bestuudijke tussentijdse rapportages nagegaan. De bevindingen zijn in de bijlage bij dit memo opgenomen. Geconstateerd is dat bij de bovengenoemde provincies een onderscheid wordt gemaakt tussen de kaderstelling en rapportage. De kaderstelling gebeurt in het voorjaar, soms in de vorm van een afzondedijk voorstel, soms als onderdeel van een voorstel waarin ook de rapportage over het lopend jaar is meegenomen. De opzet van zowel de kaderstelling als de rapportages is divers. Met uitzondering van de provincie Flevoland worden in alle genoemde provincies gebruik gemaakt van indicatoren waarmee de beleidsdoelen duiding krijgen. Alleen bij de provincie Noord Brabant worden de bijstellingen op deze begrotingsindicatoren ook in de rapportages opgenomen. In dit memo wordt een bestuurlijke samenvatting gegeven van de adviezen om de bestuurlijke P&C instrumenten te verbeteren, gevolgd door een nadere uiteenzetting van de vraagstukken: a. samenvoegen Kadernota - Voorjaarsnota, en b. opzet en rol Najaarsnota en Voorjaarsnota.

2 P^j^ HOLLAND Bestuurlijke samenvatting / advies Geadviseerd wordt om de verbinding van Voorjaarsnota en Kadernota aan te brengen door middel van één voorstel voor besluitvorming (aan GS) en aan PS door middel van één voordracht. In de Kadernota wordt het budgettair kader van zowel het lopende begrotingsjaar als de vier daarop volgende jaren gepresenteerd. Inzake rol van de Voor- en Najaarsnota wordt geadviseerd deze ongewijzigd te laten, dat wil zeggen een rapportage over de afwijkingen op doelen en budgetten. Overwogen kan worden de PSbehandeling van de Najaarsnota te verschuiven naar november (nu nog oktober). Dit komt ten goede aan de voorspellende waarde, doch kan ten koste gaan van de bijstunngsmogelijkheden. Ten slotte wordt geadviseerd om zowel de Voor- als de Najaarsnota aan te vullen met een bestuudijke samenvatting waann wordt ingegaan op de (oorzaken van de) afwijkingen van het beleid en/of budget. De informatie over de aanpassingen van de indicatoren en budgetten, zoals deze nu per begrotingsdoel zijn samengebracht, blijven gehandhaafd (met dien verstande dat de indicatoren alleen worden opgenomen als een afwijkende prognose wordt afgegeven) en worden als bijlage gevoegd bij de genoemde bestuudijke samenvatting. Samenvoegen Kadernota - Voorjaarsnota Aanleiding / probleem Tijdens de behandeling van de Voorjaarsnota in B&M van 12 juni jl. geeft de heer Overwater (VVD) aan dat de reguliere cyclus van budget en control veel vaste (en omvangrijke) stukken heeft. Die stukken hebben veel ovedap. Hij vraagt of er reductiemogelijkheden zijn. Kunnen bijvoorbeeld Voorjaarsnota en Kadernota in elkaar worden geschoven? De heer Heemskerk (CDA) merkt op dat de Kadernota vooruitkijkt en de Voorjaarsnota naar de afwijkingen van de eerdere begroting kijkt. Tussen beide nota's bestaan dus pnncipiële verschillen. Zijn voorstel voor reductie is om in de Voorjaarsnota alleen de afwijkingen te rapporteren. De heer Overwaier is er juist voorstander van om niet alleen op afwijkingen te rapporteren. In veel nota's worden precies dezelfde programma's, indicatoren en afwijkingen besproken. Die ovedap zou vermeden moeten worden. De suggestie van de heer Heemskerk kan ook worden meegenomen bij het bekijken van reductiemogelijkheden. Naar aanleiding van bovenstaande zijn er door GS geen concrete toezeggingen gedaan. Korte voorgeschiedenis Tot en met 2007 werden de begrotingskaders opgenomen in de Voorjaarsnota, waann ook de ontwikkelingen in het lopende begrotingsjaar werden opgenomen. Begin 2007 heeft een werkgroep vanuit Provinciale Staten nagedacht over de opzet van de Begroting en de P&Cinstrumenten. Eén van de voorstellen van deze werkgroep was om jaadijks een Kadernota uit te brengen met daarin de nchtinggevende ondenverpen voor de begroting van de volgende jaren. In juni 2007 hebben PS besloten om dit met ingang van 2008 te effectueren. In het kader van transparantie en heldere besluitvorming zijn er nu twee afzondedijke documenten, een Voorjaarsnota en een Kadernota. De Voorjaarsnota bevat de eerste bijstelling van de Begroting 2/10

3 provincie j^qj^j^^j^j-, op basis van de resultaten van het voorgaande jaar en de ontwikkelingen in het lopende jaar. In de Kadernota zijn de wensen en ontwikkelingen voor de komende begrotingsjaren opgenomen. De Kadernota is een beleidsrijk document dat kan worden gebruikt voor het voeren van de "algemene beschouwingen" van PS. Met ingang van 2012 zijn, na afstemming met de commissie B&M, de Voor- en Najaarsnota beperkt tot uitzondenngsrapportages. In deze rapportages worden uitsluitend afwijkingen op de realisatie van de effect- en prestatie-indicatoren en budgetuitputting gemeld en worden voorstellen gedaan voor bijsturing. In 2013 is in de Kadernota 2014 en in de Voorjaarsnota 2013 het meerjarig budgettair beeld opgenomen, waarmee de aansluiting tussen beide producten zichtbaar is gemaakt. In de PSvergadenng waren de Kadernota en Voorjaarsnota als één agendapunt geagendeerd. In dit agendapunt waren ook opgenomen: de Halfwegevaluatie, de evaluatie van subsidies en de subsidieplafonds. Door middel van een overkoepelende brief is de samenhang ('rode lijn') tussen de stukken aangegeven. Twee opties Hieronder wordt ingegaan op twee mogelijkheden die er zijn om de samenhang tussen Kader- en Voorjaarsnota te versterken. Er wordt niet ingegaan op de samenhang met de Halfwegevaluatie en de evaluaties van subsidies, omdat deze geen structureel karakter hebben. Hieronder zijn twee opties uitgewerkt, te weten: Optie 1: Kadernota en Voorjaarsnota samenvoegen tot één product, waarmee we feitelijk terug gaan naar de situatie voor Optie 2: Twee afzondedijke stukken in één besluitvormingsproces. Optie 1: Kadernota en Voorjaarsnota samenvoegen Het samenvoegen van deze producten houdt in dat in één P&C productie (Voorjaarsnota) wordt gerapporteerd over veelal technische bijstellingen over het lopende jaar en waann beleidsrijke voorstellen worden gedaan met betrekking tot strategische keuzes voor de komende vier jaren. Voordelen: 1. Omdat er sprake is van één P&C product is de kans op herhaling van informatie kleiner. 2. Eén afstemmings- en besluitvormingsproces. Nadelen: 1. De afwijkingsrapportage (Voorjaarsnota) en het strategische stuk (Kadernota) hebben verschillende invalshoeken die zich moeilijk laten combineren. Ze sluiten cijfermatig aan, maar hebben afwijkende doelen. Samenvoegen heeft weinig toegevoegde waarde, omdat het product dan toch uit twee delen zal bestaan. 2. Het wordt bij de stemming alleen door middel van een amendement mogelijk om bijvoorbeeld voor de voorstellen van de Voorjaarsnota en te zijn en tegen de voorstellen uit de Kadernota 3. Het stuk is minder geschikt voor het houden van algemene beschouwingen dan de Kadernota in de huidige vorm. Dit is een beleidsrijk strategisch document. De Voorjaarsnota is veel meer technisch van aard. 3/10

4 provincie j^qj^j^^j^jj Dalum 4. Voldoet niet aan de wens van PS in 2007 om in het kader van meer transparantie en heldere besluitvorming deze producten te splitsen. Optie 2: Twee afzonderlijke stukken in één besluitvormingsproces Met deze optie wordt het volgende beoogd: De Kadernota blijft een beleidsrijk strategisch document dat kaders stelt voor de Begroting en de meerjarenraming. De Voorjaarsnota en de Begroting zijn in principe beleidsarm, tenzij actuele exogene ontwikkelingen zijn, die bij Kadernota nog niet bekend waren en die vragen om beleidskeuzes van PS. In de Kadernota worden de meerjange financiële ontwikkelingen vanaf het lopende begrotingsjaar toegelicht. In de Kadernota wordt het meerjang budgettair kader over het lopende begrotingsjaar en de vier daarop volgende jaren gepresenteerd.^ De Voorjaarsnota blijft beperkt tot een uitzondenngsrapportage met alleen bijstellingen van de Begroting van het lopende jaar. De Kadernota en Voorjaarsnota blijven twee afzondedijke producten, maar worden aan GS aangeboden door middel van één voorstel voor besluitvorming en aan PS door middel van één voordracht. Bij het opstellen wordt er op toegezien dat herhaling van informatie in Kadernota en Voorjaarsnota wordt voorkomen. Voordelen: 1. Continuïteit; De huidige systematiek blijft grotendeels gehandhaafd. 2. Verbinding tussen beide producten door één voordracht en één integraal meerjang financieel kader (in de Kadernota). 3. Eén afstemmings- en besluitvormingsproces. 4. Voldoet wel aan de wensen van PS in 2007 om in het kader van meer transparantie en heldere besluitvorming deze producten te splitsen. Nadelen: 1. Risico van grotere omvang in pagina's. Advies De Kadernota en Voorjaarsnota niet samen voegen en beide producten aan te bieden aan GS door middel van één voorstel voor besluitvorming (aan GS) en aan PS door middel van één voordracht In de Kadernota wordt het budgettair kader van zowel het lopende begrotingsjaar als de vier daarop volgende jaren gepresenteerd. ^ Bi] deze optie kan er ook voor worden gekozen om in de Kadernota de jaarschijf over het lopende begrotingsjaar niet te presenteren. De verbinding tussen Kadernota en Voorjaarsnota wordt dan uitsluitend zichtbaar in de Voordracht aan PS. In de Kadernota is de jaarschijf 2013 wel zichtbaar gemaakt. Vooralsnog is er geen aanleiding om deze ontwikkeling terug te draaien. 4/10

5 P ""'"'HOLLAND Versterken van de rol en opzet Najaarsnota (en Voorjaarsnota) Aanleiding Tijdens de Staten-behandeling van de Najaarsnota 2013 is de opzet en de rol van deze bestuudijke rapportage aan de orde geweest. Gevraagd (en toegezegd) is een advies over de rol en opzet van de Najaarsnota als bestuudijk P&C instrument en mogelijke alternatieven, waarbij de ervahngen opgedaan door andere provincies, worden betrokken. Daarbij is ook gevraagd of er reductiemogelijkheden zijn. Voorgeschiedenis In de Provincie Zuid Holland is gekozen voor een tweetal tussentijdse bestuudijke rapportages, de Voorjaarsnota en de Najaarsnota. Deze rapportages zijn feitelijk verzamelwijzigingen op de lopende begroting. Door uit te gaan van verzamelwijziging (in afwijking van wijzigingen tijdens alle PS-vergaderingen) wordt het mogelijk om een integrale afweging te maken van de gepresenteerde voorstellen / wijzigingen. Met ingang van 2012 zijn, na afstemming met de commissie Bestuur & Middelen, de bestuudijke rapportages (Voor- en Najaarsnota) beperkt tot uitzondenngsrapportages. In deze rapportages worden uitsluitend de afwijkingen op de realisatie van de begrotingsindicatoren en budgetuitputting gemeld en toegelicht, en worden voorstellen gedaan voor bijstunng. Qua opzet tonen de bestuudijke rapportages de begrote effectindicatoren en budgetten (lasten, baten, inzet reserves), aangevuld met een kolom waann de afwijkingen zijn getoond, gevolgd door een tabel waann de afwijkingen, geordend naar aard^, worden toegelicht. Advies inzake aantal en moment waarop bestuudijke rapportages aan PS worden voorgelegd. In de genoemde provincies is sprake van een tweetal bestuurlijke rapportages waarmee bijstellingen van beleid en/of budgetten worden gepresenteerd. Zuid Holland wijkt hienn niet af. Provincie 1^ bestuurlijke rapportage 2 bestuurlijke rapportage Flevoland Perspectiefnota Juni Zomernota Oktober Noord Holland Kaderbnef Juni Zomernota September Utrecht Voorjaarsnota Juni Najaarsrapportage November Noord Brabant 1^ bestuursrapportage Juni 2^ bestuursrapportage November Zeeland Voorjaarsnota Juni Najaarsnota November Zuid Holland Voorjaarsnota Juni Najaarsnota Oktober Het moment waarop de tweede bestuudijke rapportage door PS wordt behandeld, is niet in alle provincies gelijk. In de provincies Flevoland en Noord Holland worden deze 2^ bestuudijke rapportages, getiteld Zomernota, behandeld in september/begin oktober. In de ovenge provincies vindt de behandeling van de 2^ bestuudijke rapportages plaats in november. Onderscheiden worden de afwijkingen van budget, planning en/of budget. Daarnaast kan sprake zijn van administratieve afwijkingen. Deze betreffen verschuivingen / verrekeningen binnen de begroting en zijn bestuudijk van ondergeschikt belang. 5/10

6 provincie j^qlland In Zuid Holland wordt de 2^ bestuuriijke rapportage, getiteld Najaarsnota, door PS begin oktober behandeld. Door het peilmoment van opstellen van deze bestuuriijke rapportage later in de tijd te plaatsen kan de voorspellende waarde ervan toenemen. Nadeel hiervan is dat de mogelijkheid voor tijdige bijsturing door PS afneemt, omdat dan ook de Statenbehandeling doorschuift naar november. Overigens was dit laatste argument voor PS de reden om de Najaarsnota uiteriijk in oktober te willen behandelen. Geadviseerd wordt om een keuze te maken tussen "voorspellende waarde" (met Statenbehandeling in november) en "bjjsturingsmogelijkheid"(met Statenbehandeling in oktober). Advies inzake de rol van de Najaarsnota In nagenoeg alle bovenstaande provincies, m.u.v. de provincie Utrecht, is de tweede bestuursrapportage een rapportage over de afwijkingen. De provincie Utrecht gebruikt voortgangsrapportages. Met deze rapportage-opzet wordt inzicht verkregen in het venwachte resultaat per jaareinde. De verantwoording over het bereikt resultaat vindt plaats via de jaarrekening en het jaarverslag. Geadviseerd wordt om de rol van de Najaarsnota ongewijzigd te laten, dat wil zeggen een rapportage over de afwijkingen op doelen en budgetten. Advies inzake de opzet van de Najaarsnota De huidige opzet van de Najaarsnota (en ook van de Voorjaarsnota) als "afwijkingsrapportage" is in overieg met de commissie B&M tot stand gekomen. Met de duiding van de aard van de afwijking (afwijking van budget, planning en/of beleid) is tegemoet gekomen aan de vraag van PS om meer inzicht in de bestuuriijke vraagstukken. Qua presentatie van de afwijkingen kan het huidig model als relatief instrumenteel worden ervaren, zeker als het wordt vergeleken met de rapportages van de andere genoemde provincies. In de rapportages van de andere provincies worden de afwijkingen toegelicht; de aanpassingen van budget en indicator zijn volgend. In het Zuid Hollandse model worden eerst de aanpassingen van de indicatoren en budgetten getoond en vervolgens toegelicht Door de Voor- en Najaarsnota aan te vullen met een bestuuriijke samenvatting, en de tabellen met de wijzigingen en de toelichtingen daarop te verplaatsen naar een bijlage, sluit het Zuid Hollandse Najaarsnota (en ook Voorjaarsnota) meer aan op de vraag van de Staten naar verdere toename van de bestuuriijke relevantie en reductie van (de hoofdtekst van) het P&C instrument. Geadviseerd wordt om zowel de Voor- als de Najaarsnota aan te vullen met een bestuudijke samenvatting waarin wordt ingegaan op de (oorzaken van de) afwijkingen van het beleid en/of budget. De informatie over de aanpassingen van de Indicatoren en budgetten, zoals deze nu per programmadoel zijn samengebracht, blijven gehandhaafd (met dien verstande dat de indicatoren alleen worden opgenomen als een afwijkende prognose wordt afgegeven) en worden als bijlage gevoegd bij de genoemde bestuurlijke samenvatting 6/10

7 provincie pjqlland Met deze aanpassing bestaat de bestuuriijke afwijkingsrapportage (voor- en najaarsnota) uit de volgende onderdelen: Bestuuriijke samenvatting per programma, inclusief bedrijfsvoering (nieuw) Budgettair kader, bestaande uit Ontwikkeling begrotingspositie (bestaand) Ontwikkeling Eigen vermogen, algemene en programmareserves (bestaand) Ontwikkeling investeringen (bestaand) Bijlagen, de begrotingswijziging bestaande uit de bijstellingen op programma-doel niveau van budgetten en indicatoren (bestaand) de bijstellingen op bedrijfsvoering (bestaand) 7/10

8 HOLLAND BIJLAGE: BEVINDINGEN INZAKE DE OPZET VAN DE BESTUURLIJKE TUSSENTIJDSE RAPPORTAGES BIJ PROVINCIES Provincie Rapportages Rol Opzet Flevoland (per Perspectiefnota programma een doelboom, juni) geen gebruik indicatoren) Zomernota oktober) Slotwijziqinq december) Kaderstellend voor komende meerjarenbegroting en afwijkingsrapportage lopend jaar Afwijkingsrapportage lopend jaar (op doel, activiteit, middelen en risico's) Vaststellen van de laatst bekende begrotingswijzigingen met als doel een zo goed mogelijke benadering van de jaarrekening. Per programma wordt informatie verstrekt op dne aspecten: 1) Beschrijving van ontwikkelingen, 2) Beschrijving van afwijkingen lopend jaar en 3) meerjarige ontwikkeling van lasten en baten Per programmadoel worden de afwijkingen toegelicht, gevolg door een tabel met de gewijzigde budgetbehoefte. Conform de opzet van de begroting wordt geen gebruik gemaakt van indicatoren. Noord- Holland (per programmadoe lis gekwantificeer de output opgenomen) i: 'Verzamelwijziging maart) Kaderbrief juni) Bijstelling van de begroting t.b.v. de begrotingsrechtmatigheid Kaderstelling door inzicht bieden in financiële ontwikkelingen en Op programmaniveau tabel met begroting, mutaties, begroot na mutaties, aangevuld met toelichting op onderwerp Themagewijze opbouw. beleidsontwikkelingen Zomernota (tot Afwijkingsrapportage Per programma voor zowel de beleids waren er als de operationele doelen (en twee tussentijdse bijhorende budgetten) de afwijkingen rapportages) toegelicht. Dit gebeurt in tabelvorm gelijk aan opzet Zuid Holland (lasten, september) baten, mutaties reserves). Van de output zijn alleen de aangepaste indicatoren opgenomen. Laatste Bijstelling van de begroting Op programmaniveau tabel met verzamelwijziging t.b.v. de begroting, mutaties, begroot na begrotingsrechtmatigheid mutaties, aangevuld met toelichting op december) onderwerp 8/10

9 ' ' " j ^ HOLLAND Provincie Rapportages Rol Opzet Utrecht (per Voorjaarsnota Vooruitblik op volgende Themagewijze opbouw (bestuudijke, programma meerjarenbegroting economische en financiële worden de juni) ontwikkelingen, financieel perspectief, doelen ontwikkeling algemene toegelicht en dekkingsmiddelen, onvermijdelijke indicatoren begrotingswijzigingen. In de vorm van gehanteerd) combinatie van tabellen en beschrijvingen / toelichtingen. Begrotingsindicatoren en bijstellingen er op worden niet opgenomen. NaiaarsraoDOrtaqe Voortgangsrapportage en financiële bijstellingen november) Korte voortgangsteksten per programma (1 A4 per programma), gevolgd door(programmagewijze) financiële bijstellingen met bijhorende toelichtingen. Begrotingsindicatoren en bijstellingen er op worden niet opgenomen. Noord Voonaarsnota Kaderstellend Brabant (per programma juni) worden de Bestuur Afwijkingsrapportage Themagewijze opzet (bijv. stand doelen rannortages (na 4 reserves, investenngen, subsidies) toegelicht en resp. 8 maanden) gevolgd door tabellen met indicatoren budgetmutaties. Bijstellingen van gehanteerd) juni en november) prestaties (op indicatoren) zijn in bijlage opgenomen). Zeeland (per Voonaarsnota Kaderstellend voor komende Beschrijvend van de ontwikkelingen programma meerjarenbegroting en lopend jaar en toekomst, op worden de juni) afwijkingsrapportage lopend programmaniveau, met financiële doelen jaar tabellen die de toelichtingen toegelicht en ondersteunen. Geen tabellen herhaald indicatoren uit begroting. gehanteerd) Geen begrotingswijziging. Begrotingsindicatoren en bijstellingen er op worden niet opgenomen. T Meerjange aanpassing van Technische aanpassing van budgetten. Beqrotingswijzigin begroting n.a.v. gepresenteerd in tabelvorm a (PS-handeling: september) Statenbehandeling jaarstukken (resultaatbestemming, OVP, doorgeschoven prestaties) 9/10

10 provincie jjqlland Provincie Rapportages Rol Opzet 3! beqrotingswijzigin 9 september) Najaarsnota november) Meerjarige aanpassing van begroting n.a.v. Statenbehandeling Voorjaarsnota Afwijkingenrapportage (4^^ wijziging van lopend jaar en 1^ wijziging volgend jaar) Technische aanpassing van budgetten, gepresenteerd in tabelvorm Beschrijvend op programmaniveau met financiële tabellen die de toelichtingen ondersteunen. Geen tabellen herhaald uit begroting In de bijlage de begrotingswijziging. Begrotingsindicatoren en bijstellingen er op worden niet opgenomen. 10/10