Onderzoeksplan Bachelorscriptie Joost Janssen Radboud Universiteit Nijmegen 0709387 1 april 2011
Probleemstelling Sinds 2005 zijn Nederlandse vervoersbedrijven, de centrale en de decentrale overheden in samenwerking met betrokken consumentenorganisaties een nationaal elektronisch vervoersbewijs voor het openbaar vervoer aan het ontwikkelen en implementeren. Sinds 16 maart 2011 is deze zogeheten OVchipkaart door het gehele land te gebruiken in trein, bus, tram en metro. Al vanaf het begin van het invoeringsproces zijn er tal van praktische en ethische problemen en kritieken boven tafel gekomen, uit zowel de kant van de wetenschap en de samenleving als vanuit de uitvoerende partijen. Bekende voorbeelden hiervan zijn de vrees voor stijgende kosten van het gebruik van openbaar vervoer en de potentiële privacy- en fraudegevoeligheid van de kaart. Bij het opstarten van het project heeft de centrale overheid, in de hoedanigheid van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (later overgegaan in het Ministerie van Infrastructuur en Milieu), benadrukt dat het belang van de reiziger altijd voorop staat bij het nemen van beslissingen over de OVchipkaart. [1] Ook in verdere fases van het project is deze stelling regelmatig herhaald, ook toen een aantal consumentenorganisaties op 22 september 2008 het vertrouwen in een positieve afronding van het project opzegden. [2] Binnen het project, dat zich op voorstaand moment reeds in een vergevorderde stadium bevond, speelt de centrale overheid in wezen een dubbelrol; ze moet zowel waken voor de belangen van haar burgers in de rol van de belangengroep 'Reizigers' alsmede ervoor zorgen dat de door haar gedane investeringen in het project een bevredigend resultaat opleveren. Het feit dat de centrale overheid ondanks meerdere negatieve geluiden van verschillende partijen (de potentiële privacygevoeligheid bij gebruik van de chipkaart [3], het afraden van het implementeren van deze specifieke chip vanwege zijn kraakgevoeligheid door onderzoekers aan de Radboud Universiteit Nijmegen [4] en het (tijdelijk) opzeggen van het vertrouwen in de kaart door de consumentenorganisaties [2] ) toch besloten heeft de OV-chipkaart in haar huidige hoedanigheid in te voeren, doet het vermoeden opwekken dat de prioriteit van de centrale overheid mogelijk verschoven is van de belangen van de reizigers naar die van de investeerders in het project. In deze scriptie wordt onderzocht of dit vermoeden gerechtvaardigd is, of dat de genomen beslissingen altijd in het kader van de belangen van de reizigers gemaakt zijn. Heeft er tijdens het invoerproces van de OV-chipkaart een verschuiving plaatsgevonden binnen de prioritering van belanghebbende partijen door de centrale overheid? Verantwoording Het in gebruik nemen van nieuwe technologieën in ver uiteenlopende aspecten van het dagelijks leven is tegenwoordig aan de orde van de dag. Ook instanties, bedrijven en overheden willen en kunnen hierin niet achterblijven; technologische voordelen als snelheid, gebruiksgemak en overzichtelijkheid zijn nauwelijks te negeren. De Nederlandse overheid doet enthousiast mee met deze moderne ontwikkeling. Voorbeelden van nieuwe technologieën die de overheid naast de OV-chipkaart heeft, wil of heeft willen invoeren zijn het rekeningrijden, automatische kentekenregistratie en -opslag, het nationaal elektronisch patiëntendossier en het opslaan van vingerafdrukken op het Nederlands paspoort en in een centrale database. Een opvallende tendens bij zulke overheidsprojecten lijkt te zijn dat geprobeerd wordt deze nieuwe technologieën overhaast in te voeren, zonder dat er van tevoren goed onderzoek wordt gedaan naar de noodzakelijkheid, maatschappelijke implicaties, privacy- of fraudegevoeligheid of andere nadelen en gevolgen die zulke nieuwe systemen met zich mee zouden kunnen brengen. Binnen de maatschappij heerst het gevoel dat dit bij de OV-chipkaart ook het geval is [5]. Alhoewel er wel duidelijke voordelen zijn aan het gebruik van een chipkaart door de reiziger, met name de vooruitgang in gebruiksgemak, lijken de voordelen voor de vervoersbedrijven en de overheid, zoals het in kaart brengen van reisgedrag, vele malen groter, terwijl deze voordelen grotendeels ten koste gaan aan de privacy van de reiziger. Zoals reeds het geval is in een aantal regio's, is het de bedoeling dat de OV-chipkaart het enige geldige vervoersbewijs voor het openbaar vervoer wordt binnen Nederland. Hierdoor is bij sommige mensen het gevoel ontstaan dat de OV-chipkaart er 'doorgedrukt' wordt door de
overheid en vervoersbedrijven, terwijl de reiziger wordt opgezadeld met de resulterende nadelen (en uiteindelijk ook de kosten) van het systeem, zonder hierin enige inspraak te hebben. Deze maatschappelijke irritatie, en het potentieel van herhaling bij de invoering van andere landelijk te gebruiken technologieën, zijn reden om te onderzoeken waar de intenties van de projectuitvoerders, en met name die van de centrale overheid, liggen. Mogelijk betreft het hier namelijk simpelweg de initiële weerstand van gebruikers die meestal aanwezig is bij het in gebruik nemen van een nieuw technologisch systeem. De rol die de centrale overheid speelt of zou moeten spelen binnen het project Invoering OVchipkaart is te vergelijken met de rol van een software architect in een ICT-project. Dit is een centrale rol, met als voornaamste taak het coördineren van de verschillende betrokken partijen, en een oog houden op de belangen van deze partijen. Doordat de centrale overheid binnen dit project ook de rol van investeerder speelt, kan de integriteit van de coördinerende rol in het geding komen. Doordat deze overheid toegezegd heeft de belangen van de eindgebruiker (reiziger) hoger te stellen dan die van de overige partijen, mag het niet zo zijn dat in de loop van het project blijkt dat deze belangen toch op een lagere rang terecht zijn gekomen, ten koste van het voorkomen van financieel verlies van de initiatiefnemers van het project en resulterend in het verlies van een integere coördinerende partij binnen het project. Theoretisch kader Het project Invoering OV-chipkaart is opgestart uit initiatief van een samenwerking tussen Nederlandse openbaar vervoersbedrijven. Het project heeft betrekking op de volgende partijen [6] : Reizigers OV-bedrijven Werkgevers (van de reizigers) Concessieverleners / decentrale overheid (provincies en kaderwetsgebieden) Centrale overheid Overige economie ('indirecte effecten') De samenleving als geheel ('externe effecten') Voor deze scriptie zullen alleen de volgende partijen als betrokkenen bij het invoeringsproces van de OV-chipkaart van belang zijn: De centrale overheid De reizigers, gerepresenteerd in het Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer (Locov of LCO) De investerende partijen, zijnde de OV-bedrijven en de centrale en decentrale overheden Het Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer bestaat uit de volgende partijen [7] : ANWB, Chronisch zieken en Gehandicapten Raad (CG-Raad), Consumentenbond, Fietsersbond, Landelijke Studentenvakbond (LSVb), Centrale Samenwerkende Ouderenorganisaties, Reizigersvereniging ROVER, ProRail, NS Reizigers, HSA/NS HiSpeed, Ministerie van Infrastructuur en Milieu. De Locov heeft een elftal reizigerseisen vastgesteld waaraan de OV-chipkaart huns inziens minimaal aan moet voldoen om de belangen van de reiziger niet in het geding te laten komen. [8] De OV-bedrijven die meewerken aan het OV-chipkaartproject zijn [9] : Connexxion, Gemeentelijk Vervoersbedrijf Amsterdam (GVB), HTM (Den Haag), Nederlandse Spoorwegen (NS) en RET (Rotterdam). Deze bedrijven hebben samen Trans Link Systems (TLS) opgezet om het betalingsverkeer gemoeid met de OV-chipkaart te regelen. De centrale overheid heeft in 2008 een Aanvalsplan Invoering OV-chipkaart [1] opgesteld, waarin de huidige stand van zaken van het invoeringsproces wordt bijgehouden. Dit Aanvalsplan wordt regelmatig bijgewerkt.
De officiële doelstelling van de OV-chipkaart is de drempels voor het gebruik van het openbaar vervoer te verlagen, door middel van een enkel vervoersbewijs voor alle vormen van openbaar vervoer. Hiernaast biedt de kaart nog andere vormen van (reis)gemak, zoals flexibel reizen (een reis hoeft niet van tevoren gespecificeerd te worden). Bovendien wordt de sociale veiligheid verbeterd doordat stations kunnen worden afgesloten aan de hand van poortjes die alleen met een geldige OV-chipkaart te openen zijn. Hiernaast heeft de OV-chipkaart een aantal nevendoelstellingen voor de OV-bedrijven, centrale en decentrale overheden. De OV-chipkaart maakt het mogelijk accurate data te raadplegen over vervoersaantallen, wat op zijn beurt resulteert in het gericht investeren en verbeteren van de infrastructuur, waardoor er minder geld kan worden verspild door OV-bedrijven en overheden. [6] Methode Ten einde de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, zal er een gefaseerd onderzoek plaatsvinden naar de mate van behartiging van de belangen van de groep 'Reizigers' binnen de besluitvorming rondom het invoeren van de OV-chipkaart. Dit gebeurt gefaseerd zodat er een duidelijke afbakening zal ontstaan van de te behartigen belangen en hoe hiermee is omgegaan, zodoende dat er een gegronde conclusie kan worden getrokken over deze kwestie. De fases zullen incrementeel worden doorlopen, zodat de resultaten van een eerdere fase in een latere kunnen worden gebruikt. Uitzondering op deze incrementele manier van werken is de identificatie van de belangen van de investeerders, wat na Fase 3 zal gebeuren in plaats van in Fase 1, zoals hieronder aangegeven. Fase 1: Identificatie belangen In de eerste fase zullen de belangen van de groep 'Reizigers' in kaart worden gebracht. Dit zal gebeuren aan de hand van criteria die de LCO hebben opgezet, alsmede de criteria die uit de Tweede Kamer zijn voortgekomen, en de belangen van de reizigers zoals die worden beschreven in het Aanvalsplan [1]. Na Fase 3 zullen tevens beknopt de belangen geïdentificeerd worden van investeerders op de specifieke in Fase 3 bepaalde momenten in het invoerproces. Fase 2: Evaluatie huidige status reizigersbelangen In deze fase zal worden getoetst welke van de in Fase 1 geïdentificeerde reizigersbelangen reeds zijn behartigd. Van die belangen waarvan blijkt dat ze nog niet zijn ingewilligd, zal worden besproken wat er nog moet gebeuren binnen het project voordat aan deze belangen zijn voldaan. Fase 3: Identificatie cruciale momenten In deze fase zullen enkele cruciale momenten in het invoerproces worden geïdentificeerd waarop beslissingen zijn gemaakt waarin mogelijk de belangen van de reiziger in het geding zijn gekomen. Het belangrijkste van deze momenten is het opzeggen van het vertrouwen van enkele consumentenorganisaties in de OV-chipkaart op 22 september 2008 [2]. Na het identificeren van van deze momenten zullen (beknopt) de belangen van de investeerders op deze specifieke momenten geïdentificeerd worden, als aanvulling op Fase 1. Fase 4: Evaluatie genomen beslissingen Aan de hand van de uit Fase 3 voortgekomen cruciale momenten zullen de hieruit voortgevloeide beslissingen worden geëvalueerd op basis van de in Fase 1 geïdentificeerde belangen. Per cruciaal moment zal worden uitgezocht of de daaropvolgende beslissing is genomen met de belangen van de reiziger als prioriteit. Fase 5: Evaluatie en beoordeling mate van behartigen reizigersbelangen In deze afrondende fase zullen de resultaten uit Fase 4 als geheel worden geëvalueerd en beoordeeld, zodoende dat er een sluitende conclusie kan worden getrokken over de mate van behartigen van de reizigersbelangen tijdens het invoerproces als geheel. Als in deze fase blijkt dat de belangen van de reiziger op één bepaald moment op de tweede plaats worden gezet, of als deze op één of meerdere momenten worden gebagatelliseerd, kan dit wijzen op een verschuiving van de prioritering van belanghebbende partijen door de centrale overheid.
Planning Week Activiteit Tijdsduur 6-8 Onderwerp bepalen, verkennend onderzoek 15 8 Onderzoeksvraag 8 9-13 Toespitsen/veranderen onderzoeksvraag, verkennend onderzoek, onderzoeksplan schrijven 13 Inleveren onderzoeksplan 5 14 Fase 1 15 15 Fase 2 12 16 Fase 3 18 17 Fase 3 (iteratie fase 1) 7 17 Eerste versie 5 18 Fase 4 15 19 Fase 4 15 20 Fase 4 15 21 Fase 5 15 22 Fase 5 / Conclusie 20 23 Uitloop 20 24 Tweede versie 5 25 Laatste aanpassingen 20 26 Definitieve versie & presentatie 15 30 Totaal: 255 uur Literatuur [1] Aanvalsplan OV-chipkaart. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 28 februari 2008. [2] Terugtreden consumentenorganisaties uit LCO. Brief aan de Tweede Kamer [23.645, nr. 240], 22 september 2008. [3] Nadere informatie invoering van de OV-chipkaart. Brief aan de Tweede Kamer [23.645, nr. 146], 1 november 2006. [4] Reactie berichten OV-chipkaart te kraken. Brief aan de Tweede Kamer [23.645, nr. 192], 13 maart 2008. [5] De OV-chipkaart, de Reiziger en het Vertrouwen. Joep ten Brink et al., in opdracht van de OVambassadeur. 15 april 2008. [6] De maatschappelijke kosten en baten van de invoering van de OV-chipkaart. Bart Nieuwenhuis et al., in opdracht van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Utrecht/Amsterdam, 14 november 2003. [7] Landelijk Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer, http://www.locov.nl, 30 maart 2011. [8] 11 reizigerseisen bij de invoering van de OV-chipkaart. ANWB, Chronisch Zieken en Gehandicapten Raad, Consumentenbond, Fietsersbond, Ouderenorganisaties en ROVER. Oktober 2005 [9] Infrasite.nl Landelijke invoering OV-chipkaart. http://www.infrasite.nl/projects/projects.php? ID_projecten=936&language=nl&show_uitvoerders=1, 30 maart 2011.