Typ teksttyp teksttyp tekst T. de Bruijn Wethouder van Financien,Verkeer, Vervoer en Milieu 001 Retouradres: Postbus 12600, 2500 DJ Den Haag Aan de voorzitter van de Rekeningencommissie RIS294926 Contactpersoon Datum 31 augustus 2016 Dienst Bestuursdienst Afdeling Concern Bedrijfsvoering Telefoonnummer 14070 E-mailadres Onderwerp Gevolgen wijzigingen in het BBV Geachte voorzitter, De wettelijke regelgeving voor de begroting en verslaggeving van gemeenten is met wijzigingsbesluit van 5 maart 2016 van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) op een aantal punten gewijzigd. Uitgangspunt van de wijzigingen is het versterken van de vergelijkbaarheid tussen gemeenten en het inzicht in de financiële positie voor de raad te vergroten. Al deze wijzigingen in wet- en regelgeving hebben gevolgen op de begroting en verantwoording van de gemeente Den Haag. De wijzingen hebben vooral betrekking op een andere manier van presenteren van de beschikbare informatie in de programmabegroting en de programmarekening. De uiteindelijke financiële effecten zijn beperkt van omvang. De meeste wijzigingen worden van toepassing op de begroting 2017-2020, uitgezonderd de wijzigingen inzake grondexploitaties die per 2016 ingaan. In de werkbespreking van 29 juni is uw commissie op hoofdlijnen geïnformeerd over de wijzigingen. In de commissie is afgesproken dat het college u schriftelijk nader over de wijzigingen zou informeren om in aansluiting daarop in september nader van gedachten te wisselen. In deze brief worden de wijzigingen toegelicht. Beleidsindicatoren Het BBV schrijft met ingang van de begroting 2017 50 landelijk verplichte beleidsindicatoren voor. Den Haag neemt deze indicatoren in de beleidsprogramma s op, naast de met de gemeenteraad afgesproken indicatoren. Met de landelijke indicatoren ontstaat een beeld wat de gemeenten presteren en welke middelen zij daarvoor inzetten. Ook is het hierdoor in eerste aanleg eenvoudiger om de eigen gemeente op deze onderdelen met andere gemeenten te vergelijken. Dergelijke benchmarks kunnen potentieel interessante gegevens opleveren. Het is heel goed mogelijk dat op onderdelen Den Haag verschilt met andere gemeenten. Hieraan kunnen diverse oorzaken ten grondslag liggen. Indien wenselijk kan met uw commissie worden afgesproken in een afzonderlijke rapportage op specifieke terreinen de verschillen nader te analyseren en te duiden. Gemeente Den Haag Postbus 12600 Telefoonnummer 14070 Spui 70 2500 DJ Den Haag www.denhaag.nl Den Haag
Omslagrente De commissie BBV constateert dat in de praktijk gemeenten verschillende methoden hanteren voor het bepalen van de rentelast. Hierdoor zijn gemeenten op dit punt onderling beperkt vergelijkbaar. Om de transparantie te vergroten schrijft de commissie BBV in de notitie rente een aantal nadere voorschriften voor en doet zij een aantal aanbevelingen. Formeel is de notitie rente van toepassing voor de begroting 2018, echter wordt tevens aanbevolen de uitgangspunten van de notitie al in 2017 toe te passen. De belangrijkste effecten op de Haagse begroting worden hierna toegelicht. De gemeente Den Haag hanteert de systematiek van bespaarde rente. Met deze systematiek wordt rekening gehouden met de inzet van eigen vermogen voor de financiering van de bezittingen van de gemeente. De aldus bespaarde rente zet de gemeente jaarlijks in als algemeen dekkingsmiddel binnen de begroting. De commissie BBV beveelt aan af te stappen van de systematiek van bespaarde rente, maar verbiedt deze niet. De commissie komt tot deze aanbeveling omdat niet iedere gemeente gebruik maakt van deze systematiek en gemeenten daardoor beperkt vergelijkbaar zijn. Daarnaast leidt deze systematiek ertoe dat de in de begroting opgenomen rentelast hoger is dan de daadwerkelijk aan externen betaalde rente. Dit komt omdat rekening wordt gehouden met een (fictieve) rentevergoeding over het eigen vermogen van de gemeente. Het college maakt gebruik van de ruimte die de commissie BBV biedt om de systematiek van de bespaarde rente te handhaven. De gemeente werkt al jaren met deze systematiek en deze werkt door in meerdere aspecten van de begroting en bestaande bestuurlijke afspraken over het oprenten van de voorziening negatieve plannen van het grondbedrijf vanuit de beschikbare bespaarde rente. Eén van de gedachten achter de systematiek om bij de berekening van de kapitaallasten er vanuit te gaan dat de gemeente honderd procent met vreemd vermogen was gefinancierd, was te waarborgen dat de gemeente altijd voldoende kapitaallasten heeft om noodzakelijke vervangingsinvesteringen te kunnen doen, ongeacht de financieringsstructuur van de gemeente. Een andere systematiek zal niet direct tot significante tekorten of overschotten in de begroting leiden. Wel is tijd nodig om in kaart te brengen wat een wijziging van systematiek precies voor de meerjarenbegroting betekent en hoe het beste daarmee kan worden omgegaan. Het college wil hierbij de tijd nemen om met een zorgvuldige afweging te komen en deze met uw commissie te bespreken als onderdeel van de herziening van de Verordening Financieel beheer en beleid. Een tweede belangrijke wijziging is de manier waarop het rentepercentage moet worden berekend. Hiertoe heeft de commissie BBV een voorgeschreven berekeningsmethode vastgesteld. Met ingang van de begroting 2017 hanteert Den Haag de uitgangspunten van deze werkwijze. De berekening zelf is opgenomen in de paragraaf financiering van de begroting zodat deze door iedereen transparant te volgen is. De nieuwe berekeningswijze heeft gevolgen voor de hoogte van het omslagrentepercentage. In de berekening wordt rekening gehouden met het werkelijke rentepercentage waartegen Den Haag geld op de markt leent en met de rentebaten. Daarmee wordt de rente meer afhankelijk van de marktrente. De rente moet in beginsel jaarlijks worden herzien. Om te zorgen voor stabiliteit in de begroting biedt het BBV de mogelijkheid om maximaal 0,5 procent punt af te wijken van de berekende rente. Den Haag maakt gebruikt van deze mogelijkheid en streeft ernaar de omslagrente voor een periode van vier jaar, of een collegeperiode, stabiel te kunnen houden. Hierdoor ontstaat rust in de begroting. Op basis van de huidige inzichten neemt het rente-omslagpercentage af van vier naar twee procent. Dit komt voor het overgrote deel door de sterk gedaalde rente die de gemeente over zijn leningen betaalt. 2/6
Met andere woorden: ook als het BBV niet was gewijzigd was er inmiddels reden geweest het renteomslagpercentage naar beneden bij te stellen en hadden zich dezelfde budgettaire gevolgen voorgedaan. Het naar beneden bijstellen van het rente-0mslagpercentage is voor de gemeente budgettair neutraal, behoudens een relatief klein weglekeffect naar rendabele onderdelen van de begroting. De financiële effecten hiervan zijn verwerkt en toegelicht in de begroting 2017. Definitie en betekenis van taakvelden De programmabegroting en programmarekening moeten ingedeeld worden in taakvelden. Taakvelden zijn eenheden waarin de programma s zijn onderverdeeld. Zij bieden inzicht in de beleidsvelden. De taakvelden zijn door het ministerie van BZK vastgesteld; elke gemeente moet de begroting in de taakvelden onderverdelen. De presentatie van de budgetten verandert hierdoor. Echter de gemeente is vrij om naar eigen wens een verdere onderverdeling te maken van de taakvelden. De Haagse begroting van 2017 wordt, net als sinds het bestaan van het BBV, opgebouwd uit de door de raad vastgestelde programma s en door het college vastgestelde producten. Nieuw is een overzicht met de baten en lasten per taakveld, waarmee aan de nieuwe regelgeving wordt voldaan. De taakvelden worden opgebouwd uit de bestaande Haagse producten. In de bijlage van de programmabegroting 2017-2020 wordt de sortering van de producten naar de taakvelden inzichtelijk gemaakt. Hierdoor behouden college en raad de koppeling tussen producten en programma s. Uw sturing blijft daarbij hetzelfde en de bestuurlijke verantwoordelijkheden blijven in tact. Inzichtelijkheid van overhead Een belangrijke doelstelling voor het invoeren van een apart overzicht van de Overhead is een betere vergelijkbaarheid tussen gemeenten onderling én beter inzicht in de kosten van het apparaat van gemeenten. Daarom is door het ministerie van BZK besloten een onderscheid te maken tussen het deel van het apparaat dat zich richt op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces en het deel dat direct is belast met activiteiten in het primaire proces (producten/taken/programma s). Voor de eenduidigheid en vergelijkbaarheid heeft het ministerie van BZK gekozen voor de gangbare definitie van overhead van Vensters voor Bedrijfsvoering. Deze moet voor alle gemeenten leidend zijn bij de opstelling van de begroting. Dat betekent dat onder overhead wordt verstaan het geheel van taken en activiteiten gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Onder deze definitie vallen in ieder geval de volgend posten: (a) de loonkosten overhead (b) ICT kosten (c) huisvestingskosten en (d) uitbestedingskosten bedrijfsvoering. Het BBV schrijft voor dat er een afzonderlijk overzicht overhead in de begroting dient te worden opgenomen, als onderdeel van het programmaplan (zijnde alle begrotingsprogramma s). In de toelichting bij dit overzicht wordt de raad geïnformeerd over samenstelling van de overhead. Door het opnemen van de overhead in een afzonderlijk overzicht, neemt het lastentotaal van de beleidsprogramma s af. Met het vaststellen van de programmabegroting autoriseert de gemeenteraad eveneens het budget voor overhead. Naast het aparte overzicht van overhead blijft de paragraaf Bedrijfsvoering bestaan. De informatie in de huidige paragraaf bedrijfsvoering van de Programmabegroting en de Programmarekening blijft hiermee behouden. Om de raad een goed inzicht te bieden in de samenstelling van de kosten van het gemeentelijk apparaat is bij het hoofdstuk Bedrijfsvoering in de programmabegroting een apparaatslastenoverzicht (ALO overzicht) opgenomen. 3/6
Aan de hand van dit overzicht wordt inzicht geboden in het gemeentelijk apparaat, gesplitst naar het deel dat bestaat uit de overhead en het deel dat direct betrekking heeft op het primair proces. Daarbij wordt inzicht gegeven in de soort kosten zoals bijvoorbeeld personeel, huisvesting, ICT etc. Voor wat betreft het deel van het apparaat dat betrekking heeft op het primair proces is een nadere splitsing gemaakt naar de verschillende programma s. Hiermee wordt inzicht geboden in het aandeel van het (directe) apparaat gericht op de activiteiten binnen de verschillende producten/taken/programma s. Wat betreft sturing op producten/taken/programma s wordt door het apart zichtbaar maken van de overhead bereikt dat er een beter inzicht ontstaat in de directe kosten die de gemeente maakt om haar doelstellingen te bereiken en de overhead in het bijzonder. Hierdoor is er geen sprake meer van complexe en meervoudige systematiek van het toerekenen van kosten, waardoor ook de schijnwerkelijkheid van een exacte uniforme integrale kostprijs tot het verleden behoort. Immers één van de uitgangspunten van de vernieuwing BBV is dat direct toe te rekenen kosten onderdeel uit dienen te maken van de producten/taken/programma s. Het college is van mening dat door de introductie van het nieuwe taakveld de verantwoording van de overhead aan de raad transparanter wordt en hiermee ook de mogelijkheid om te sturen op de overhead wordt vergroot. Daarvoor zijn een aantal beleidsindicatoren ontwikkeld voor wat betreft het taakveld overhead. Gevolgen verplichte activering investeringen van maatschappelijk nut Jaarlijks investeert de gemeente uit eigen middelen voor tientallen miljoenen in de openbare ruimte. Het gaat dan om wegen, fietspaden, bruggen, kademuren enz. In BBV-termen is sprake van activa met een maatschappelijk nut. Tot en met 2016 biedt het BBV de keuzemogelijkheid om investeringen met maatschappelijk te activeren of ten laste van de exploitatie/reserves te brengen. Den Haag maakt gebruik van deze keuze mogelijkheid. Uiteraard zijn de investeringen en de dekking daarvan door de gemeenteraad vastgesteld. Met ingang van 2017 vervalt deze keuzemogelijkheid en is activeren verplicht. Het verplicht activeren van activa met een maatschappelijk nut heeft een aantal effecten op de begroting. Activeren houdt in dat de investeringen als bezitting op de gemeentelijke balans verantwoord worden. Dat leidt ertoe dat rekening gehouden moet worden met een jaarlijkse afschrijvings- en een rente-effect. Bij investeringen die nu al gedekt worden uit kapitaallasten, en dus geactiveerd worden, verandert niets. Voor investeringen die gedekt worden uit incidentele middelen (waar onder reserves) leidt de wijzing van het BBV ertoe dat tegenover de investeringen afschrijfreserves op de balans komen te staan. Dit is enkel een andere manier van presenteren die budgettair neutraal is. Bij investeringen die uit reguliere, structurele, exploitatiemiddelen worden gedekt treedt in aanvang een voordeel op omdat niet het gehele investeringsbedrag ten laste van de begroting wordt gebracht, maar de jaarlijkse afschrijvingen. Deze liggen afhankelijk van de lengte van de gebruiksduur van het investeringsgoed per jaarschijf aanzienlijk lager, waardoor in aanvang ruimte op de begroting ontstaat. In latere jaren slaat dit voordeel om in een nadeel, vooral door de rentecomponent. Het college ziet een aantal mogelijkheden om met dit vraagstuk om te gaan. Uitgangspunt hierbij is dat de bestaande investeringsagenda onverkort wordt uitgevoerd binnen de beschikbare middelen. Het BBV biedt de mogelijkheid om het voordeel in de eerste jaren te reserveren voor de extra lasten in de latere jaren. Daarnaast is de gemeente vrij in het kiezen van een activeringsgrens. Hierbij worden investeringen onder de activeringsgrens niet geactiveerd en daarboven wel. 4/6
Gezien de bedragen die in de openbare ruimte omgaan en de vele projecten, dient de activeringsgrens hierbij aan te sluiten. De huidige activeringsgrens van 0,15 mln. is niet effectief. Bijna alle projecten kennen een financieel grotere omvang. Bovendien wordt in de praktijk regelmatig gebruik gemaakt van de mogelijkheid niet te activeren. De activeringsgrens dient daarom te worden herzien. Een te lage activeringsgrens leidt tot het bijhouden van een te gedetailleerde en daardoor bewerkelijke activaadministratie, die voor deze categorie bezittingen niet noodzakelijk is. Een te hoge activeringsgrens leidt er toe dat grotere projecten die de stad voor decennia vooruit helpen in één keer betaald moeten worden, wat weer een te groot beslag op de exploitatie in een jaar legt. Bovendien gaat een te hoge grens in tegen de verslaggevingsvoorschriften. Kortom grote investeringen dienen wel geactiveerd te worden conform de uitgangspunten van het BBV. Het college is van plan een nader voorstel aan de gemeenteraad voor te leggen met een voor Den Haag optimale activeringsgrens. Met een activeringsgrens in de orde van grootte van 1 mln. verwacht het college een voorstel aan de gemeenteraad te kunnen doen wat niet te laag en niet te hoog is. Een nader voorstel over de optimale activeringsgrens wordt in 2017 aan de gemeenteraad voorgelegd. Uiteraard horen hier ook spelregels bij zodat de gemeenteraad de voorgenomen investeringen kan autoriseren en monitoren. Deze spelregels gaan onderdeel uitmaken van de nog aan te passen Verordening Financieel Beheer en Beleid. Het college wijst erop dat in de komende ontwerpbegroting nog geen rekening is gehouden met een aangepaste activeringsgrens. De gemeenteraad wordt daarmee niet voor een voldongen feit gesteld. Er is daarentegen tijd en ruimte om samen de voorgestelde maatregelen en de impact daarvan te bespreken. Grondexploitaties Vanwege de invoering van de vennootschapsbelasting voor overheidsbedrijven per 1 januari 2016 is de regelgeving voor het toerekenen van rente aan grondexploitaties gewijzigd en is een aantal definities aangepast. Het gevolg van deze gewijzigde regelgeving is dat bij grondexploitaties niet langer met het omslagrentepercentage gerekend mag worden. In plaats daarvan moeten alleen de rentelasten over het vreemd vermogen de leningen portefeuille van de gemeente worden toegerekend. Hiermee wordt geborgd dat aangesloten wordt op de fiscale regelgeving voor het bepalen van het resultaat van het grondbedrijf. Jaarlijks moet het percentage aangepast worden naar de rente van de leningenportefeuille op 1 januari. Een effect hiervan is dat de gevoeligheid van het grondbedrijf voor renteschommeling toeneemt. Met het MPG wordt de raad over dit effect nader geïnformeerd. Vanuit de nieuwe regelgeving van het BBV omtrent grondexploitaties moet de toegestane toe te rekenen rente aan de Bouwgrond in exploitatie (BIE) worden gebaseerd op het rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente. Op basis de nieuwe regelgeving is de rente over grondexploitaties voor 2016 door het college voor 2016 door het college vastgesteld op 1,3%. Dit was 4%. In het Halfjaarbericht 2016 worden de gevolgen van deze rente-aanpassing voor de grondexploitaties en voor de stand van de voorziening negatieve plannen verwerkt als autonoom effect in de grondexploitatiestanden per 1 juni 2016. Daarnaast mogen met ingang van 2016 bepaalde activa niet meer aan grondexploitaties worden toegerekend. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld investeringen in gebouwen en de openbare ruimte, die niet direct met grondexploitatie samenhangen. Deze investeringen komen voortaan ten laste van de gemeentelijke investeringsbudgetten. Met het financieel effect hiervan is in het halfjaarbericht en de komende begroting op hoofdlijnen rekening gehouden. Het gaat hier om een complexe en bewerkelijke operatie. Daarom wordt in het najaar van 2016 een afzonderlijk raadsvoorstel aan de gemeenteraad voorgelegd waarin het college onder meer deze effecten en de gevolgen daarvan voor de meerjarenbegroting aan de raad voorlegt. 5/6
De gewijzigde regelgeving maakt het ook noodzakelijk de verordening op het grondbedrijf aan te passen. Deze gewijzigde verordening wordt nog in 2016 aan de gemeenteraad voorgelegd. Aanpassing Verordening en planning De Rekeningencommissie geeft aan over de voorgenomen wijzigingen en de vastlegging daarvan in de Verordening Financieel beheer en beleid te willen beschikken, voordat inhoudelijk over de komende begroting wordt gesproken. Het college veronderstelt dat deze wens voortkomt uit de vrees dat de gemeenteraad anders bij de begroting 2017 geconfronteerd wordt met onomkeerbare stappen, waardoor de keuzemogelijkheden die de gemeenteraad heeft bij het vaststellen van een de aangepaste verordening worden beperkt. Deze vrees is echter ongegrond. Het college benadrukt dat bij het opstellen van de begroting 2017 geen beleidskeuzes zijn gemaakt die van invloed zijn op de keuzemogelijkheden die de gemeenteraad heeft bij het vaststellen van een aangepaste Verordening. Wij hechten er juist aan de tijd te nemen, zodat de aanpassing voorafgegaan kan worden door een goede discussie tussen college en raad in de relevante commissies. Van belang is dat de verordening uiterlijk in 2017 is aangepast. In de tweede helft van 2016 wordt een aantal vernieuwingen gedetailleerd uitgewerkt. Vervolgens kan de Verordening Financieel beheer en beleid worden aangepast. Het college heeft daarom het voornemen de Verordening Financieel Beheer en Beleid in 2017 aan te passen. Er is geen noodzaak om de verordening in 2016 aan te passen. Een planning van het aanpassingsproces komt nog dit jaar naar u toe. Tot slot De wijzigingen in het BBV en de fiscale regelgeving hebben vooral impact hoe de gemeente investeringen, rente en grondexploitaties begroot en verantwoordt. Zowel investeringen, rente als grondexploitaties hebben een meerjarig karakter en zijn mede daardoor relatief complex. Met deze brief maakt het college duidelijk hoe het de wijzigingen en de gevolgen daarvan op een zorgvuldige wijze doorvoert. Daar waar de gemeente een eigen afweging dient te maken, wordt dit in samenspraak met de gemeenteraad gedaan. In dit proces is alle gelegenheid om met elkaar van gedachten te wisselen voordat onomkeerbare besluiten worden genomen. Met vriendelijke groet, de wethouder Financiën, Verkeer, Vervoer en Milieu, Tom de Bruijn 6/6