Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur 1 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
Inhoudsopgave 1. Samenvatting 3 2. Een nieuw planningssysteem voor onderhoud 5 2.1. Kaders, onderhoud op basis van functies, kwaliteiten en normkosten 5 2.2. Toestand, onderhoud op basis van de staat van de infrastructuur 7 2.3. Planning en programmering, onderhoud op basis van meerjarenplanning 7 2.4. Uitvoering en verantwoording, onderhoud op basis van uitvoering en rapportages van activiteiten 8 3. Een nieuwe financiële bekostigingssystematiek voor onderhoud 10 3.1. De basis: Besluit Begroting en Verantwoording 10 3.2. Type onderhoud en financiële consequenties 10 3.3. Planning en Control Cyclus 12 3.4. Samenvatting bekostigingssysteem 12 2 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
1. Samenvatting Het beheer en onderhoud van de provinciale infrastructuur is een veelomvattende en verantwoordelijke taak. Al geruime tijd zijn wij bezig in de uitvoering van die taak een omslag te maken naar een moderner beheer en onderhoudsysteem. Moderner in die zin dat we meer de nadruk leggen op wat werkelijk nodig is. De behoefte wordt sturend, niet wat er toevallig aan vervanging toe is of waarvoor geld beschikbaar is. Bovendien kunnen we met dit nieuwe plannings- en bekostigingssysteem naar ons idee beter voldoen aan de wens van transparantie. Provinciale Staten (PS) krijgen overzichtelijke rapportages op basis waarvan zij hun verantwoordelijkheid kunnen nemen. Het nieuwe plannings- en bekostigingssysteem kent drie lagen en drie beheeraspecten. De drie lagen zijn: Kaders Planning en programmering Uitvoering en evaluatie De kaders die worden bepaald door PS. Die kaders bepalen de planning en programmering van het onderhoud. De uitvoering van dat onderhoud plus de evaluatie ervan om PS te rapporteren (over de uitkomsten in relatie tot de gestelde kaders). De drie beheeraspecten zijn: Functioneel beheer Technisch beheer Financieel beheer In het functionele beheer bepalen we wat een object 1 moet kunnen. Ofwel: waarvoor het dient. Zo kan een oeverconstructie een waterkerende functie hebben (als onderdeel van een dijk), of bijvoorbeeld een natuurfunctie (als natuurvriendelijke oever). En een weg kan een erfontsluitingsweg, een gebiedsontsluitingsweg of een stroomweg zijn. Bij iedere functie gelden andere technische eisen. Het technische beheer heeft tot doel de objecten technisch te laten voldoen aan deze eisen. Bij het financiële beheer gaat het om de kosten die met de uitvoering van het technische onderhoud gemoeid zijn. Samenvattend: Het nieuwe plannings- en bekostigingssysteem is een werkproces dat begint met het door PS vaststellen van de functies en kwaliteitskaders van de objecten die de provincie beheert. Daaraan koppelen we de normkosten voor het onderhoud, opdat de objecten voldoen aan de vastgestelde kwaliteitseisen. Daarbij geldt: hoe hoger het kwaliteitsniveau, hoe hoger de kostennorm. Op basis van de kwaliteitskaders en de staat van de provinciale objecten, maken wij een meerjarenplanning. Daarin staan alle activiteiten die nodig zijn om het vastgestelde kwaliteitsniveau te verwezenlijken of te behouden. Financieel zien PS dit terug in de 1 Objecten kunnen zijn: bruggen, sluizen, oeverconstructies, verharding van wegen, verkeersregelinstallaties, openbare verlichtingsinstallaties bewegwijzering, bodems van vaarwegen, bomen etc. 3 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
meerjarenraming bij de begroting. In ieder meerjarenplan is het kómende jaar (het jaarplan) het meest uitgewerkt. De financiën daarvan zien PS terug in de begroting van het komende jaar. Het proces wordt afgerond met de uitvoering van het jaarplan, en de rapportage hierover door GS aan PS. Onderstaand schema toont u de samenhang tussen de elementen van het nieuwe planningsen bekostigingssysteem van het onderhoud. Functioneel beheer Technisch beheer Financieel beheer Kaders Functie van de objecten Kwaliteitsnormen infrastructuur PS Normkosten PS Staat van de objecten Meerjarenplanning onderhoud 2005-2008 PS Meerjarenbegroting PS Planning en programmering Jaarplan onderhoud 2005 GS Begroting PS Uitvoering en evaluatie Uitvoering jaarplan 2005 GS Contracten GS Rapportage over uitvoering jaarplan en uitputting begroting GS 4 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
2. Een nieuw planningssysteem voor onderhoud Het onderhoud van infrastructuur kent wat ons betreft vier belangrijke thema s: Kaders: Onderhoud op basis van vastgestelde functies, kwaliteiten en normkosten Toestand: Onderhoud op basis van de staat van de infrastructuur Planning en programmering: Onderhoud op basis van vastgestelde meerjarenplanning Uitvoering en verantwoording: Onderhoud op basis van uitvoering en verantwoording van activiteiten 2.1. Kaders, onderhoud op basis van functies, kwaliteiten en normkosten Het huidige beheer en onderhoud kon tot voor enige jaren het best getypeerd worden als Conditioneel Beheer en Onderhoud. Conditioneel, omdat de nadruk bij deze manier van beheren en onderhouden lag bij de technische conditie van objecten. 2 Was de constructie niet in orde, dan diende er direct een maatregel genomen te worden, zonder dat de vraag aan de orde kwam of de constructie nog steeds afdoende voldeed. We onderscheiden hierbij twee soorten maatregelen: vaste onderhoudsmaatregelen en variabele onderhoudsmaatregelen (zie kader). Kader Vast en Variabel onderhoud: Vast onderhoud: Vergelijkbaar met een 15.000 km beurt voor de auto. Dit is onderhoud dat bedoeld is om de voorspelde levensduur van een object te bereiken of te verlengen. Het onderhoud wordt gedurende de levensduur periodiek uitgevoerd. Variabel onderhoud: Vergelijkbaar met een motorrevisie of zelfs het aanschaffen van een nieuwe auto. Onderhoud dat niet periodiek uitgevoerd wordt en gericht is op de vervanging van onderdelen van een constructie of zelfs de gehele constructie. Variabel onderhoud wordt verderop in deze notitie onderscheiden in groot onderhoud en vervangingsinvesteringen. Dit onderscheid is van belang voor de financiële consequenties. Veel beheerders hingen de strategie aan van het conditionele beheer en onderhoud. Dat had als nadeel dat er geen expliciet onderscheid kon worden gemaakt naar belangrijkheid van de verschillende objecten. Daarnaast werd het onderhoud volledig gestuurd door de beschikbare budgetten. Vervangingen vonden plaats naar mogelijkheid, niet naar behoefte. Er was daarbij ook nauwelijks sprake van politiek/bestuurlijke afweging. Al enige tijd zijn wij bezig met een overgang van deze werkwijze naar een werkwijze die gebaseerd is op vastgestelde functionaliteit van objecten en de kwaliteitsnormen voor de diverse objecten (het beleidskader). Stand van zaken 2 Objecten kunnen zijn: bruggen, sluizen, oeverconstructies, verharding van wegen, verkeersregelinstallaties, openbare verlichtingsinstallaties bewegwijzering, bodems van vaarwegen, bomen etc. 5 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
1. Gedeputeerde Staten (GS) hebben PS in 2003 een onderhoudsnorm voor de provinciale wegen voorgelegd, en PS hebben deze vastgesteld. Ook toen hebben wij naast onze voorkeur een aantal varianten gepresenteerd. Deze staan hieronder kort samengevat: Op basis van bovenstaande beleidsprofielen hebben PS in 2003 de kaders (=kwaliteitsnorm) voor de wegen en fietspaden bepaald op de volgende niveaus: R+ voor de fietspaden; R voor de stroomwegen; R- voor de overige provinciale wegen; R+ voor de milieumaatregelen (uitvoeren Provinciaal Milieu Beleidsplan). Het eerste meerjarenprogramma onderhoud provinciale wegen en Zuidtangent dat uitgaat van deze onderhoudsnormen, zullen wij binnenkort aan PS voorleggen. 2. Dit jaar hebben wij de kaders (onderhoudsnormen) ontwikkeld voor de oevers van het Noordhollandsch kanaal. In september hebben wij PS de Beheerstrategie oevers Noordhollandsch kanaal (= beheerplan) voorgelegd. Hierin geven GS aan dat wij het onderhoud willen plannen en uitvoeren op basis van functionaliteit en technische staat. Ook voor deze oevers stellen wij PS voor een expliciete kwaliteitsnorm vast te stellen, waarbij de keuze is tussen de scenario s (1) spic en span en (2) risicogestuurd beheer. Wij hebben aangegeven voorstander te zijn van variant 2. 6 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
Planning Wij werken aan een sluitend systeem waarin voor al onze objecten door PS de kaders (=functie en kwaliteitsnorm) zijn vastgesteld. Daarbij worden tevens de normkosten voor de betreffende objecten vastgelegd. Jaarlijks zullen de kosten voor het onderhoud zich rond deze normkosten bewegen. Wij streven ernaar het proces van vaststellen van kaders in 2007 af te ronden. Rapportages Voor die onderdelen van de provinciale infrastructuur waarvoor PS de onderhoudsnorm hebben vastgesteld, zullen wij jaarlijks in het jaarverslag rapporteren, met aandacht voor afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde norm. 2.2. Toestand, onderhoud op basis van de staat van de infrastructuur Vastgestelde kaders zijn voor het opzetten van planmatig onderhoud essentieel. Maar voor een planmatige aanpak van onderhoud zijn actuele data over de staat van de infrastructuur als tweede stap nodig. Wij beschikken over veel van die actuele en relevante gegevens over onze infrastructuur. Maar de toegankelijkheid van deze gegevens is niet altijd optimaal. Veel kennis en ervaring zit in de hoofden. Daar komt bij dat van een aantal onderwerpen de historische gegevens (databank) ontbreken. De afgelopen jaren zijn we begonnen met het gestructureerd vastleggen van alle data van de provinciale infrastructuur. Het vergt ons nog zeker enige jaren voordat wij van alle objecten de toestandgegevens compleet en toegankelijk beschikbaar hebben. De gegevens worden geautomatiseerd vastgelegd, zodat ze breed toegankelijk zijn en gekoppeld kunnen worden aan bijvoorbeeld GIS-bestanden, het Nationale wegenbestand, enz. Samengevat: Vastgestelde kaders + Staat van de infrastructuur = Inzicht in kwaliteitsverschil 2.3. Planning en programmering, onderhoud op basis van meerjarenplanning Bij de uitvoeringsafdeling B&U wordt al jaren gewerkt met een interne (meerjaren)planning van het onderhoud. Het door PS vastgestelde begrotingsbudget voor onderhoud is daarbij uitgangspunt. Deze planning is voor PS niet transparant en wij gaven dat al aan nog niet voor alle objecten gekoppeld aan een vastgestelde onderhoudsnorm. Dit jaar zijn we begonnen met jaarprogramma s onderhoud (JPO s) als stap op weg naar meerjarenprogramma s onderhoud (MPO s). Als eerste MPO hebben wij PS het MPO voor de 7 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
oevers van het Noordhollandsch kanaal voorgelegd. Eind dit jaar volgt het MPO provinciale wegen en Zuidtangent. In de programmabegroting 2005 geven wij de planning aan voor de MPO s de komende jaren. Volgtijdelijke invoering MPO: 2004 : Vervanging van oevers Noordhollandsch Kanaal, Weginfrastructuur en Groot Onderhoud Zuidtangent 2005 : Bruggen en sluizen Noordhollandsch Kanaal en Oevers Overige Vaarwegen 2006 : Bruggen Overige Vaarwegen 2007 : Sluizen Overige Vaarwegen Meerjarenprogramma s kijken altijd vijf jaar vooruit en zijn voortschrijdend. De programma s die wij dit jaar (2004) aan PS aanbieden, zullen de activiteiten en kosten voor de jaren 2005 tot en met 2009 beschrijven. De MPO s in 2005 beschrijven de jaren 2006 tot en met 2010, enzovoort. Ieder jaar worden de voor dat jaar opgestelde MPO s bij Najaarnota geactualiseerd, en zal bij de begroting het nieuwe MPO voor de komende vijf jaar aan PS worden voorgelegd. In de MPO s geven wij PS inzicht in de activiteiten voor de komende jaren en in de geraamde kosten daarvan. Zo hebben PS tijdig inzicht in een mogelijke ontwikkeling in de kosten. Samengevat: Vastgestelde kaders + Staat van de infrastructuur + Meerjarenprogramma onderhoud = Inzicht in de activiteiten, het volume en kosten van het onderhoud 2.4. Uitvoering en verantwoording, onderhoud op basis van uitvoering en rapportages van activiteiten De discussies ook in PS over het onderhoud van onze infrastructuur worden veelal gevoerd in termen van budgetten. In de nieuwe aanpak staan niet alleen de beschikbare budgetten centraal, noch de uitputting daarvan in enig jaar, maar ook de uit te voeren activiteiten en onderhoudsprojecten. In meerjarenplanningen staat het jaarplan voor het komende jaar, met daarin alle activiteiten die wij op gebied van onderhoud gaan uitvoeren. Activiteiten die ervoor moeten zorgen dat onze infrastructuur voldoet aan de door PS vastgestelde kaders (zie paragraaf 2.1). Op dit moment worden de inspanningen op het gebied van onderhoud vaak beoordeeld op basis van de uitputting van het budget. Door wisselende marktomstandigheden (hoge of lage marktprijzen) is dit geen goede graadmeter voor de mate van (voortgang in het) onderhoud. Als niet het volledige budget wordt besteed, dan lijkt dat te duiden op het niet volledig uitvoeren van het gewenste onderhoud. Maar onderuitputting kan ook andere oorzaken hebben, zoals aanbestedingsvoordelen en vertraging in de uitvoering. Zo hebben wij in 2003 8 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
en 2004 te maken gehad met forse eenmalige kortingen en aanbestedingsvoordelen, vanwege omstandigheden in de markt. Bij planmatig onderhoud zal de discussie meer moeten gaan over de uit te voeren / uitgevoerde onderhoudsprojecten, in relatie tot de vastgestelde kaders. De financiële discussie is een afgeleide. Het gaat ons nu ook om de output (activiteiten), waar wij vroeger wellicht te veel gericht waren op de input (budgetten). In het jaarverslag en in ieder nieuw meerjarenprogramma nemen wij rapportages op over het voorgaande jaar en zijn wij afrekenbaar op het uitvoeren van de geplande activiteiten en de kosten daarvan. Tevens geven wij jaarlijks inzicht in de maatschappelijke effecten van ons beleid. Dit doen wij op basis van de indicatoren uit de begroting. Zo worden onze activiteiten op het gebied van onderhoud en de effecten daarvan voor PS inzichtelijker. Samengevat: Vastgestelde kaders + Staat van de infrastructuur + Meerjarenprogramma onderhoud + Verslag over uitvoering jaarplan onderhoud = Transparantie in de geplande activiteiten en geleverde prestatie 9 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
3. Een nieuwe financiële bekostigingssystematiek voor onderhoud Eén van de redenen achter de wens voor een MPO, is de invoering van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) voor provinciale overheden. Het BBV brengt een nieuwe systematiek van reserves en voorzieningen met zich mee. Het inzetten van de onderhoudsbudgetten wordt daarop afgestemd. 3.1. De basis: Besluit Begroting en Verantwoording Artikel 12 van de BBV regelt dat voor kapitaalgoederen zoals wegen, water en gebouwen, het beleidskader wordt aangegeven. Het beleidskader geeft aan wat het niveau van het onderhoud is en hoe achterstallig onderhoud voorkomen kan worden. Dit beleidskader (beheerplan, onderhoudsplan) is de basis voor verdere besluitvorming (artikel 12, lid 2.a.) en wordt vastgesteld door PS. Op basis van het beleidskader wordt aangegeven wat de hieruit voortvloeiende financiële consequenties zijn (artikel 12, lid 2.b.), en hoe deze zich vertalen in de begroting (artikel 12, lid 2.c.). Kortom, de hierna opgenomen uitgangspunten en afspraken zijn alleen van toepassing indien GS en PS de (meerjarige) onderhoudsplannen, inclusief kasritme, hebben goedgekeurd. In het Collegeprogramma hebben wij het volgende opgenomen: Indien bij de uitvoering van regulier beleid aan het einde van het begrotingsjaar middelen niet tot besteding zijn gekomen, vloeien deze middelen terug naar de saldireserve van de provincie. Dit geldt ook voor de budgetten voor beheer en onderhoud van de provinciale (vaar)wegen. Ook volgens de BBV dienen gelden die niet (meer) nodig zijn, terug te vloeien naar de algemene middelen. Bij gelden voor Groot Onderhoudsprojecten die over het begrotingsjaar heen lopen, verschuiven niet alleen de activiteiten in de tijd, maar daarmee ook de middelen. Volgens de BBV kunnen deze tijdelijk niet benutte middelen in een bestemmingsreserve c.q. voorziening worden gestort, mits de betreffende projecten onderdeel uitmaken van een door PS goedgekeurd Meerjaren Programma Onderhoud (MPO). Collegeprogramma en BBV zijn op dit punt complementair. 3.2. Type onderhoud en financiële consequenties In de BBV wordt een onderscheid gemaakt tussen onderhoud (klein en groot) en investeringen. 10 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
Dagelijks en klein onderhoud (vast onderhoud) In de productenraming stellen wij jaarlijks een onderhoudsbudget beschikbaar voor dagelijks, klein onderhoud. Een onderschrijding vloeit aan het eind van het boekjaar terug naar de algemene middelen. Bij een overschrijding kunnen PS bij Najaarsnota beslissen of op basis van een geactualiseerd onderhoudsplan, een incidenteel budget ten laste van de algemene middelen wordt genomen. Verplichtingen waarvan de prestaties in het lopende jaar worden geleverd, komen ook ten laste van het budget van het lopende jaar. Indien de prestaties in het volgende begrotingsjaar worden geleverd, komen deze ten laste van het budget van het volgende jaar. Deze wijze van begroten en verantwoorden is conform het door de provincie gehanteerde Stelsel van baten en lasten. Groot onderhoud 3 Ook voor groot onderhoud stellen wij jaarlijks in de productenraming een onderhoudsbudget beschikbaar. Groot onderhoud mag niet geactiveerd worden. Een onderschrijding kan op basis van artikel 43 c.q. artikel 44 gestort worden in een bestemmingsreserve c.q. -voorziening. Bij extra financiële wensen ter uitvoering van een vastgesteld onderhoudsprogramma kunnen PS bij Voorjaarsnota en/of Najaarsnota beslissen om structureel c.q. incidenteel budget beschikbaar te stellen ten laste van de algemene middelen. Voorwaarde op grond van artikel 12 BBV: Zowel bij een onderschrijding als een overschrijding geldt dat PS een besluit nemen op basis van een geactualiseerd onderhoudsplan inclusief kasritme. Indien sprake is van een verplichting jegens een derde, dan wordt de onderschrijding in een voorziening gestort. Indien daarvan geen sprake is, maar wel van een in de tijd vooruit geschoven activiteit (project), dan wordt de onderschrijding in een bestemmingsreserve gestort waarbij de voorwaarden zijn: 1. Projecten en hun middelen zitten maximaal 1 jaar in een bestemmingsreserve; 2. De totale omvang van de bestemmingsreserve is nooit groter dan 25% van het totale onderhoudsbudget. Investeringen Op basis van een meerjarig investeringsplan wordt in de begroting rekening gehouden met budgetten voor dekking van de kapitaalslasten. Indien er vertraging in de uitvoering optreedt, wordt de provinciale meerjarenraming hierop aangepast. De kapitaalslasten schuiven dan op, en de onderbesteding (lees: tijdelijk niet bestede kapitaalslasten) vloeit terug naar de algemene middelen. Kortom, met de meerjarenraming stellen PS de exploitatielasten vast (rente en afschrijvingen) van de investeringen. Een onderschrijding door bijvoorbeeld vertraging in de uitvoering van het werk, vloeit terug naar de algemene middelen. Indien meer investeringen nodig zijn dan oorspronkelijk gepland, dan kunnen PS bij Voorjaarsnota en/of Najaarsnota beslissen om het vastgestelde krediet te verhogen. De 3 Het groot onderhoud en de vervangingsinvesteringen vormen samen het zogenaamde variabele onderhoud. 11 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
geraamde exploitatielasten van de investeringen zullen in de meerjarenraming worden aangepast en betreffen onvermijdelijke uitgaven ten laste van de begroting. Voorwaarde op grond van artikel 12 BBV: PS actualiseren de meerjarenraming op basis van een geactualiseerd investeringsplan inclusief kasritme. 3.3. Planning en Control Cyclus De onderhoudsplannen worden gelijktijdig met de programmabegroting aangeboden aan PS. De plannen worden periodiek, met een minimum van één maal per jaar bij Najaarsnota, geactualiseerd. De onderhoudsplannen vermelden wat de status is van de oorspronkelijk geplande activiteiten, in welke periode de activiteiten zijn uitgevoerd, en wat de inzet is van de middelen (budget en aantal FTE). Bij Voorjaarsnota stellen PS structurele wijzigingen in onderhoudsbeleid en -budgetten, vast. Bij Najaarsnota stellen PS incidentele wijzigingen in onderhoudsbeleid en -budgetten vast. Het actualiseren van de meerjarenraming als gevolg van een geactualiseerd investeringsplan (kredieten) kan zowel bij Voorjaarsnota als bij Najaarsnota plaatsvinden. 3.4. Samenvatting bekostigingssysteem Onderstaand hebben wij het nieuwe financieringssysteem in een schema samengevat. Klein / vast onderhoud Variabel onderhoud Groot onderhoud Vervangingsinvesteringen Jaarplan Meerjarenprogramma (MPO) Investeringsprogramma Elk jaar draagt zijn eigen Voorzieningen voor: Bekostiging op basis van lasten aangegane verplichtingen per ultimo jaar op basis van activiteitenplan kredieten, Subsidies met een verplichting tot besteding en waarvoor een plan ligt Bestemmingsreserves (onder voorwaarden) voor: Jaarlijkse aanpassing van de meerjarenraming. Projecten die vertraging ondervinden en waarvoor geen verplichting jegens een derde is aangegaan Niet bestede middelen vallen vrij in de Algemene Middelen Elk jaar herijking waarbij de niet bestede middelen vrij vallen in: Algemene Middelen Bestemmingsreserve / Voorzieningen Niet bestede kapitaalslasten vallen vrij in de Algemene Middelen 12 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur
Titel:Nota PS-cie. WVV, agendapunt 8c. (notitie onderhoud infrastructuur) Datum:09-12-2004 Nummer:8c 13 Nieuw plannings- en bekostigingssysteem onderhoud infrastructuur