Rapportage DMO externe inhuur 1
Inhoud Managementsamenvatting 5 1 Aanleiding en doel van onderzoek 7 1.1 Aanleiding van het onderzoek 7 1.2 Doel en onderzoeksvraag 7 1.3 Leeswijzer 7 2 Externe inhuur in Den Haag 9 2.1 Visies en kaders 9 2.2 Registratie kosten inhuur 12 3 De praktijk van inhuur 17 3.1 Waarom wordt ingehuurd? 17 3.2 Beheersmaatregelen 19 3.3 Overig 20 4 Extern inhuurbeleid andere overheden 23 5 Conclusies en aanbevelingen 25 Bijlage 1 Wijze van gegevensverzameling 29 Bijlage 2 Gespreksleidraad DMO Externe Inhuur 2015 32 Bijlage 3 Samenstelling stuurgroep en CB interne overleggroep 34 Bijlage 4 Omschrijving en registratie externe inhuur 35 Bijlage 5 Opzet van een afwegingskader 39 Bijlage 6 Maatregelen 40 3
Managementsamenvatting Dit rapport bevat de resultaten van een doelmatigheidsonderzoek naar externe inhuur binnen de gemeente Den Haag. Het is uitgevoerd in opdracht van het college van B en W in het kader van art. 213a van de Gemeentewet, onder begeleiding van een stuurgroep. Doel van het onderzoek is na te gaan hoe externe inhuur in Den Haag wordt ingezet en hoe dit doelmatiger en effectiever zou kunnen. Kader en normering Uit de documentanalyse blijkt dat het geldende concernbeleidskader externe inhuur dateert uit 2007. Dit kader is in hoofdzaak een (verouderde) richtlijn voor de registratie van de uitgaven aan inhuur. De normering van de uitgaven aan inhuur sinds 2011 staat er bijvoorbeeld niet in. Deze is in latere, afzonderlijke besluiten vastgelegd. Veel van de in dit onderzoek geïnterviewde sleutelfiguren binnen de gemeente missen dan ook een overzichtelijk totaalkader. Geadviseerd wordt daarom om het concernkader te actualiseren en aan te vullen met een strategische visie, een heldere definitie, registratierichtlijn en governance, een afwegingskader en een onderbouwde normeringsystematiek. Het onderzoek constateert overigens wel draagvlak in de organisatie voor het normeren van inhuur. Het draagt zorg voor het bewust en verantwoord inzetten van ingehuurd personeel. Maar, zo vinden de geïnterviewden, door het gemis aan een goede onderbouwing lijkt het louter sturen op een normpercentage een doel op zich geworden. Aanbevolen wordt de inhuur te blijven normeren, maar de hoogte van de norm af te laten hangen van het type inhuur waar Den Haag kritisch op wil zijn, te weten inhuur op reguliere taken en functies voor zover deze met structurele middelen wordt gefinancierd. Deze kunnen immers ook door eigen personeel worden uitgevoerd. Dit is het geval bij ziekte, piekbelasting en deels tijdelijke behoefte aan capaciteit voor projecten. Bestuurlijk wordt gerapporteerd over het totaalpercentage, mede omdat eenzelfde normpercentage per dienst als niet realistisch wordt ervaren. Sturing op het totaalpercentage staat op gespannen voet met het feit dat de inzet van inhuur een dienstverantwoordelijkheid is. De norm wordt daarom wel eens beleefd als van iedereen en van niemand. Aanbevolen wordt om heldere, functionele afspraken te maken over verantwoordelijkheden van de diensten en het concern met betrekking tot de norm. Uit het concernkader blijkt daarnaast dat de gehanteerde definitie van inhuur breder is dan die bij het Rijk en het AenO fonds gehanteerde definitie. Daardoor is er ruis bij het vergelijken van de percentages externe inhuur met andere overheden. Geadviseerd wordt om de definitie van inhuur op dezelfde manier in te vullen als het Rijk en het AenO fonds. Registratie en monitoring De registratiecategorieën van inhuur zijn niet altijd helder beschreven en onderscheidend.ten aanzien van de categorieën lopen verschillende indelingscriteria door elkaar. Hierdoor ontstaat onvoldoende inzicht voor welke werkzaamheden (interim management, advies, onderzoek), van welke leverancier (uitzendbureau, andere (semi-overheden), zelfstandigen) en voor welk beleids- en bedrijfsvoeringsonderdeel wordt ingehuurd. De huidige registratiesystematiek levert de organisatie weinig sturingsinformatie om externe inhuur gericht te kunnen beïnvloeden. De aanbeveling is dan ook om de registratie aan te passen en in de beslisboom van de registratie onderscheid te maken tussen 1) inhuur en uitbesteding en 2) soort werkzaamheden, leverancier, en werkveld. Situaties waarin de gemeente Den Haag personeel inhuurt zijn: o Uitval regulier werk; o Piekbelasting; o Tijdelijke projecten; o Behoefte aan specifieke kennis; o Niet ingevulde vacatures, vooruitlopend op organisatieverandering of reorganisaties of onvervulbare vacatures (bv. ICT) Tot voor kort was er nauwelijks zicht op hoe vaak voor elk van bovenstaande situaties wordt ingehuurd. Het onderzoek adviseert informatie hierover, die overigens binnenkort wel beschikbaar is, 5
te gebruiken voor het ontwikkelen van gerichte maatregelen om de inhuur te beheersen. Met name voor inhuur voor die situaties waar de gemeente kritisch op wil zijn. Beheersmaatregelen Het besluit om in te huren wordt gemaakt door gemandateerde managers. Het ontbreekt (op centraal niveau) aan inzicht in de afwegingen die zij daarbij maken. Enerzijds omdat een uitgewerkt concernbreed afwegingskader ontbreekt, anderzijds omdat de afweging achteraf niet wordt vastgelegd. Er is dus weinig zicht op hoe de afwegingen gemaakt worden, terwijl, zeker in het geval van conflicterende belangen, een zorgvuldige en transparante afweging zeer belangrijk is. De stuurgroep beveelt daarom aan een afwegingskader te ontwikkelen ter ondersteuning van de manager. Tot slot zijn in de afgelopen periode veel verschillende maatregelen genomen. Om in de toekomst de effectiviteit te verhogen en binnen de gestelde norm te blijven adviseert de stuurgroep een multidisciplinaire aanpak en systematische evaluatie in welke mate de genomen maatregelen leiden tot vermindering van de inhuur of dat er andere maatregelen nodig zijn. Concreet is daarbij nog een van de aanbevelingen om het inzetten van intern personeel voor tijdelijk werk zoveel mogelijk te bevorderen door Bureau van Werk naar Werk de opdracht te geven vraag en aanbod van tijdelijk personeel van de hele organisatie te monitoren en te matchen. 6
1 Aanleiding en doel van onderzoek 1.1 Aanleiding van het onderzoek In 2011 heeft de raad ingestemd met een norm voor het percentage inhuur externen. Aanleiding waren de hoge uitgaven aan externe inhuur in 2009 ( 123,6 mln.) en de stijgende trend in de jaren daarvoor. Mede op basis van de resultaten van een doelmatigheidsonderzoek 1 werd de norm voor 2011 vastgesteld op 18%. In de jaren daaropvolgend werd de norm telkens met één procentpunt verlaagd: voor 2012 17%, voor 2013 16% en voor 2014 15%. Hierbij gold het comply or explain principe: diensten moesten voldoen aan de norm. Werd de norm overschreden, dan dienden de redenen door het betrokken diensthoofd te worden toegelicht. Het percentage inhuur externen wordt berekend door de jaarloonsom van externen te delen door de jaarloonsom vast personeel plus jaarloonsom externen, en deze te vermenigvuldigen met 100%. In 2013 en 2014 bleek dat het halen van de norm onder druk staat. In een brief van Wethouder SWWS aan de commissie bestuur wordt daarom (opnieuw) een doelmatigheidsonderzoek aangekondigd 2. Het doelmatigheidsonderzoek is vervolgens opgenomen in het Programma doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek 2015-2016 van het college van B en W 3. Het onderzoek moet zich richten op de doelmatigheid van externe inhuur, met name op de doelmatigheid van het inhuurproces. 1.2 Doel en onderzoeksvraag Doel van het onderzoek is na te gaan hoe externe inhuur binnen de gemeente Den Haag, als instrument voor optimale inzet van personele capaciteit, doelmatiger en doeltreffender kan. Externe inhuur wordt integraal benaderd. De onderzoeksvraag luidt: Hoe wordt externe inhuur, als het instrument voor het optimaal inzetten van personele capaciteit en een flexibele organisatie, in Den Haag ingezet en hoe zou dit, indien nodig, doelmatiger en effectiever kunnen? Deze vraag kent de volgende deelvragen: 1) Wat is het doel van externe inhuur in Den Haag? 2) Hoe wordt in de gemeentelijke organisatie omgegaan met externe inhuur? 3) Wat kunnen we leren van anderen? De beantwoording van de vraag gebeurt aan de hand van interviews, literatuur en casusbeschrijvingen (zie bijlage 1). Het onderzoek is uitgevoerd in de periode juli 2015 maart 2016 onder leiding van een stuurgroep conform de procedure van het uitvoeringsbesluit doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek 4. De stuurgroep is begeleid door een externe voorzitter (zie voor samenstelling stuurgroep bijlage 3). 1.3 Leeswijzer Na de beschrijving van het kader en doel van het onderzoek in hoofdstuk 1, geeft hoofdstuk 2 antwoord op de eerste deelvraag: wat is het doel is van extern inhuur in Den Haag? Dit gebeurt aan de hand van de beschrijving van het huidige inhuurkader, de bijbehorende registratierichtlijn en de cijfermatige ontwikkeling van inhuur. Hoofdstuk 3 laat zien hoe inhuur in de praktijk wordt ingezet 1 Rapport Inhuur externen Den Haag 2011, RIS 180195a 2 RIS 279462 3 Programma doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek 2015-2016, RIS 279671 4 Uitvoeringsbesluit doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek, RIS158147 7
en welke afwegingen daarbij worden gemaakt. Het hoofdstuk gaat ook in op de maatregelen die zijn genomen die de uitgaven aan inhuur moeten beheersen. Het vierde hoofdstuk beantwoordt de derde deelvraag: wat kan de organisatie leren van anderen? Hoofdstuk 5 bevat tot slot de conclusies en aanbevelingen. 8
2 Externe inhuur in Den Haag 2.1 Visies en kaders De gemeente voert belangrijke taken uit voor de inwoners van Den Haag. Enerzijds op basis van landelijke wetgeving, anderzijds op basis van eigen gemeentelijk beleid. De missie van het Haagse stadsbestuur is, vertrouwend op de Haagse kracht van inwoners en ondernemers, de stad vooruit te helpen door ruimte te geven waar mogelijk en ondersteuning te bieden waar nodig. 5 Een stevige en uitdagende opgave voor de derde stad van Nederland die in de afgelopen jaren is gegroeid naar een stad met meer dan een half miljoen inwoners. Economische groei is één van de belangrijkste thema s van het huidige college. Na de recessie moet de economische motor van Den Haag weer goed gaan lopen. Daarvoor wordt flink geïnvesteerd, zowel in het fysieke als in het sociale domein. 6 De uitvoering van deze taken gebeurt door inzet van de eigen ambtenaren en extern personeel. Extern personeel kan worden ingezet via inhuur of uitbesteding, ambtenaren hebben een vaste of tijdelijke aanstelling. De visie en keuzes binnen de organisatie ten aanzien van de inzet van arbeidscapaciteit zijn op hoofdlijnen verwoord in de Organisatievisie 2020 en de Strategienota P&O Durven en doen. Kort samengevat is gekozen voor: Organisatievisie 2020: Te streven naar een compacte, flexibele, resultaatgerichte organisatie met een efficiënte bedrijfsvoering. De gemeente moet in 2020 werken vanuit één organisatieprincipe. Goed opdrachtgeverschap is belangrijk. Om dit te bereiken is de komende jaren een verschuiving nodig naar nieuwe werkwijzen en manieren van samenwerking, vernieuwing door gedragsverandering en het doorontwikkelen van resultaatgerichte sturing en manieren van werken. 7 Strategienota Durven en doen : Te werken aan de volgende vier ambities: 1) flexibiliteit van de organisatie, 2) samenwerken aan resultaat, 3) meesterschap over talent en 4) Haags werkgeverschap. Deze ambities worden onder andere concreet vertaald door (meer) te werken met expertisepools, de pilot generatiepact en de ontwikkeling van een centraal punt in de organisatie om de interne vraag en aanbod van capaciteit te matchen. Naast deze strategische nota s over organisatie en personeel, zijn er twee concernkaders die direct betrekking hebben op inhuur: het inkoopkader en het concernkader Personeel van derden. Het inkoopkader beschrijft de ambitie van een rechtmatige en efficiënte inkoop door bundeling van inkoopexpertise. Doel is professioneel en rechtmatig in te kopen door onder andere bij elke inkoopopdracht vooraf expliciet een controleerbare afweging te maken. Het inkopen van mantelcontracten voor inhuur, wat steeds meer gebeurt, bepaalt daarmee mede de wijze waarop binnen de gemeente wordt ingehuurd. Op dit moment zijn er mantel/raamcontracten voor inhuur voor bijvoorbeeld financieel personeel en ICT ers. Het huidige concernkader voor externe inhuur is Personeel van derden 8 en dateert uit 2007. Het kader stelt dat: Inhuur van externen wordt beschouwd als een noodzakelijk onderdeel van de bedrijfsvoering. Inhuur van externen kan efficiënt en effectief zijn als er sprake is van bijvoorbeeld tijdelijke behoefte aan (specifieke) deskundigheid, seizoensgebonden inzet of als er behoefte is aan een vergelijking van de prestatie van het eigen personeel met externe aanbieders. () Dit laat onverlet dat een efficiënte en effectieve inzet van externen bewaakt dient te worden. 5 Coalitieakkoord 2014 2018 Vertrouwen op Haagse Kracht 6 Programmabegroting 2016-2019, gemeente Den Haag 7 Organisatievisie 2020 8 Concernkader personeel van derden, collegebesluit BSD/2007.1150 9
In het vrij beknopte concernkader wordt aangegeven dat inhuur een belangrijk onderdeel is van de bedrijfsvoering en efficiënt en effectief moet worden ingezet. Diensten zijn op grond van hun integrale verantwoordelijkheid vrij in hun keuzes voor inhuur. Zij rapporteren zowel in de dienstjaarrekening als in de MARAP s over de kosten van personeel van derden. Daarbij lichten zij bijzondere feiten en ontwikkelingen toe en geven aan op welke manier zij binnen de dienst de uitgaven beperken. 9 Bovendien wordt de aanbestedingsrichtlijn gevolgd en de reden van inhuur van opdrachten boven de 50.000,- bijgehouden. De directie Personeelszaken, Organisatie en Informatievoorziening 10 heeft de taak te zorgen dat het beleid ten aanzien van inhuur van personeel een vast onderdeel is van functioneringsgesprekken van directeuren. Daarnaast wordt het belang aangegeven van het op een goede wijze betrekken van ondernemingsraden bij de besluitvorming. Het kader hanteert de termen personeel van derden en inhuur externen als synonieme begrippen. Onder deze begrippen valt al het personeel dat niet op de loonlijst van de gemeente staat. Er wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen inhuur en uitbesteding van werkzaamheden. In de herziene richtlijn voor de (boekings-)registratie in 2010 worden deze twee vormen van externe capaciteit wel onderscheiden (zie paragraaf 2.2). Kenmerkend verschil tussen inhuur en uitbesteding is dat bij inhuur de opdrachtgever stuurt op de wijze waarop de werkzaamheden worden uitgevoerd, in tegenstelling tot uitbesteding waarbij er een product of dienst wordt geleverd middels een (aanbestedings)opdracht. Bij uitbesteding wordt als het ware een product of dienst gekocht. Tot slot is in het concernkader een interne opdrachtenlijst opgenomen waarop diensten kunnen aangeven welke dienstverlening zij in opdracht van een andere dienst kunnen leveren. Deze lijst heeft als doel te bevorderen dat bij voorkeur interne kennis en capaciteit wordt aangewend. Zoals eerder is opgemerkt is het kader vrij beknopt. Nadere invulling van richtlijnen op het gebied van bijvoorbeeld de verhouding tussen vaste en flexibele formatie, taken en werkzaamheden waarvoor ingehuurd mag worden, de financiering van inhuur, maximaal toegestane tarief en duur en wanneer mag worden ingehuurd is niet aangegeven. Dit is verklaarbaar vanuit het organisatiemodel van de gemeente Den Haag; het concern-dienstenmodel. (De verschillen tussen diensten in het omgaan met inhuur, een bevinding die uit de interviews naar voren kwam, vindt hierin zijn oorsprong.) In 2011 verschijnt vanwege de forse stijging van de uitgaven aan inhuur in de periode 2007 tot 2009, het onderzoeksrapport Inhuur Externen. 11 Daarin is onderzocht hoe het beheer van de inhuurkosten kan worden versterkt, en op welke manier slimmer met inhuur kan worden omgegaan. Naar Berekening percentage inhuur: loonsom extern ingehuurd loonsom extern ingehuurd + loonsom vast personeel x 100% aanleiding van het onderzoek besluit het college de externe inhuur te normeren. De normering heeft betrekking op het percentage, bepaald door het percentage van de (jaar)loonsom van externe inhuur te berekenen ten opzichte van de totale (jaar)loonsom (inclusief externe inhuur) (zie kader). De norm is in 2011 vastgesteld op 18%, met de volgende afbouw in tijd: 2012: 17%, 2013: 16% en 2014: 15%. Hierbij wordt op ambtelijk niveau het comply- or explain principe afgesproken: Diensten moeten voldoen aan de norm, waarbij de totale kosten voor inhuur gemeentebreed niet hoger zijn dan 15% van de loonsom. Overschrijdt een dienst de norm, dan dienen de redenen hiervoor toegelicht te worden door het diensthoofd. 9 MARAP s zijn overgegaan in halfjaarberichten en dienstjaarrekeningen zijn sinds 2014 afgeschaft. Sinds 2012 wordt gerapporteerd via de monitor inhuur externen 10 Voorloper huidige afdeling Organisatie en Personeelsbeleid, directie Concern Bedrijfsvoering, BSD 11 Inhuur Externen Den Haag RIS180195a 10
Opvallend is dat de normering geldt op zowel gemeentebreed- als dienstniveau. In de praktijk is dit in de jaren daarna niet zo letterlijk opgevat; er is voornamelijk aandacht voor het gemeentebrede percentage. Dit hangt samen met de opvatting dat door de aard van de taken diensten verschillen in de behoefte aan inhuur. Aan het bestuur wordt over het percentage voor het hele concern gerapporteerd en verantwoording afgelegd. Het onderzoek leidt ook tot nieuwe afspraken over de regie over inhuur. De ambtelijke eindverantwoording ligt bij de gemeentesecretaris, die de ambtelijke regie uitvoert in overleg met het GMT. De bestuurlijke regie wordt door de Wethouder SWWS uitgevoerd. Uit de interviews is gebleken dat de regie en eigenaarschap van de toepassing van het kader onvoldoende wordt gevoeld. Regelmatig is opgemerkt dat de invulling van het kader vooral bestaat uit normering van de inhuur, niet vanuit een gemeentebrede totaalvisie op inhuur. De norm wordt bovendien beleefd als van iedereen en van niemand. Voor een deel is dit inherent aan het huidige organisatiemodel van de gemeente Den Haag. Diensten zijn integraal verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en in hoge mate vrij hoe zij hun taken uitvoeren (binnen bepaalde kaders en mits er financiering voor is). Vanuit het concern wordt voornamelijk gestuurd op de kosten van de bedrijfsvoering. Bestuurlijk wordt gerapporteerd over het totale percentage inhuur, ook omdat een gelijke norm per dienst als niet realistisch wordt ervaren. Sturing op de norm op concernniveau staat dus op gespannen voet met het uitgangspunt uit het kader dat diensten verantwoordelijk zijn voor de inzet van inhuur. Bij het invoeren van de normering in 2011 is afgesproken dat in 2014 opnieuw kan worden bekeken of sturing op inhuur moet plaatsvinden door het hanteren van een normpercentage. Wanneer er voor een normpercentage wordt gekozen, moet de hoogte daarvan afhankelijk worden gesteld van politieke afwegingen (afspraken in het coalitieakkoord) en de economische situatie in de stad. In 2015 heeft het college ervoor gekozen de norm te blijven hanteren. 12 De norm van 15% wordt nog steeds gehanteerd. Inmiddels is anno 2015 al meer sprake van het hanteren van een gelijke normering per dienst. In 2011 is tevens afgesproken dat periodiek aan het bestuur verslag wordt gedaan over de stand van zaken rondom externe inhuur via de monitor inhuur externen. Deze geeft inzicht in de absolute omvang, het percentage en de verdeling over de verschillende categorieën van de inhuur per dienst. Inhuur is alleen mogelijk wanneer er financiële dekking voor is. Dekking kan door bijvoorbeeld onderbezetting in de formatie of (externe) incidentele projectmiddelen. Conclusies: Het concernkader dateert uit 2007. Het is in hoofdzaak een (verouderde) richtlijn voor de registratie van de uitgaven aan inhuur. De normering van de uitgaven aan inhuur is bijvoorbeeld in latere afzonderlijke besluiten vastgelegd. Veel betrokkenen missen daardoor een overzichtelijk totaalkader met een strategische visie, de governance, een heldere definitie en registratierichtlijn, een afwegingskader en een onderbouwde normeringsystematiek. Het kader is in hoofdzaak een richtlijn voor de registratie van de uitgaven aan inhuur voor de diensten. Aspecten van inhuurbeleid als in welke situaties wordt ingehuurd, afwegingscriteria, verhouding flexibel en vast personeel komen niet of nauwelijks aan de orde. Dit wordt op diensten managementniveau ingevuld. Om de stijgende kosten te beheersen is in 2010 een norm afgesproken. De norm geldt in principe op dienstniveau maar in de praktijk wordt op concernniveau hierover gerapporteerd en gestuurd. Eigenaarschap en regie wordt in de organisatie onvoldoende gevoeld: de norm is van iedereen en van niemand. Dit hangt samen met het feit dat bestuurlijk wordt gerapporteerd over het totale percentage inhuur, ook omdat een gelijke norm per dienst als niet realistisch wordt ervaren. Sturing op de norm op concernniveau staat op gespannen voet met het uitgangspunt uit het kader dat diensten verantwoordelijk zijn voor de inzet van inhuur. 12 Programmarekening 2014, RIS 282062 11
2.2 Registratie kosten inhuur In 2010 is vanuit concern Financiën naar aanleiding van een onderzoek inhuur externen in 2008 een nieuwe registratierichtlijn opgesteld. De richtlijn uit het concernkader is hierbij komen te vervallen. Aanleiding voor de nieuwe richtlijn was onder andere de wens aan te sluiten bij de registratiewijze van de G4 en de landelijke overheid om te kunnen benchmarken. 13 De nieuwe definitie van externe inhuur werd als volgt: Onder deze categorie worden uitsluitend gerangschikt de kosten van personeel van derden die op basis van een tarief in rekening worden gebracht. Tot dit personeel worden onder andere gerekend degenen die beschikbaar worden gesteld door andere gemeenten, uitzendbureaus, advies/ingenieursbureaus, sociale werkverbanden en voorts schoonmaak- en onderhoudspersoneel. Als niet uitsluitend de arbeidskosten in rekening gebracht worden, maar een totaalbedrag voor arbeidskosten en materialen, wordt dit totaalbedrag tot de categorie 3.4.3. Aankopen niet duurzame goederen en diensten gerekend. Vanaf 1-1-2011 maakt Den Haag dus een expliciet onderscheid tussen externe inhuur enerzijds en inkoop van werk anderzijds. Uitbesteed werk (bijvoorbeeld voor projecten) wat voorheen onder inhuur viel, wordt vanaf dat moment gezien als een vorm van inkoop. In de nieuwe registratierichtlijn is het verschil tussen externe inhuur en inkoop/aankoop/uitbesteding als volgt schematisch aangegeven: Figuur 1. Het verschil tussen inhuur en inkoop/aankoop/uitbesteding 14 Uit de interviews blijkt dat de meeste medewerkers zich bewust zijn van het bovengenoemde onderscheid in externe capaciteit, maar dat in de dagelijkse (boekings)praktijk op basis van de aangeleverde informatie het verschil niet altijd goed kan worden bepaald. Men vermoedt dat daardoor sommige inkoop toch nog onder inhuur wordt geboekt, met name wanneer het gaat om advies en onderzoek. Dit heeft eind 2015 geleid tot een aanscherping in de financiële administratie. In 2014 bedroegen de totale loonkosten van externe inhuur 90,5 mln. euro, 7 mln. meer dan het jaar daarvoor. In 2015 werd 79 mln. uitgegeven aan externe inhuur, 11,5 mln. minder dan het jaar daarvoor. De totale kosten van externe inhuur laten in de afgelopen negen jaar een grote schommeling zien: van 53,1 mln. in 2011 tot 123,6 mln. in 2009. Zeer opvallend is dat de kosten van externe inhuur in twee jaar tijd, van 2009 tot en met 2011 met meer dan de helft, 70 mln. is gehalveerd (zie figuur 2). Dit hangt samen met het splitsen van inhuur en inkoop/uitbesteding en de wijziging van de registratierichtlijn 15. Een andere verklaring is de extra investeringsimpuls in de stad in het kader van de net uitgebroken recessie ( 94 mln.). In het jaar daarop, in 2010, werd de gemeente geconfronteerd met terugloop van externe financieringsbronnen en kwamen door bezuinigingen minder begrotingsmiddelen beschikbaar. Dit lijkt te duiden op een relatie tussen beschikbare (externe) middelen en de inzet van tijdelijk werk via inhuur. Wanneer er minder interne en externe middelen zijn om projecten uit te voeren, dan wordt er ook minder ingehuurd. 16 Tot slot kan de daling in 2011 13 Memo wijzigingen grootboekschema definitief, FI/2010.438 14 idem 15 Vòòr 2011 zijn dit de kosten van alle externe capaciteit, inclusief uitbesteding/inkoop 16 Bron: Inhuur externen Den Haag 2011, RIS 180195a 12
samenhangen met het uitvoeren van maatregelen die diensten in 2011 hebben afgesproken om de inhuur zoveel mogelijk te beperken. Deze maatregelen staan beschreven in paragraaf 3.2. 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 - ontwikkeling loonsom inhuur (x 1000,- mln.) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 loonsom inhuur 59.488 85.690 97.834 123.600 93.641 53.116 56.281 83.243 90.516 79.221 Figuur 2. Loonsom externe inhuur 2006-2015 (Bron: Monitoren Externe inhuur, Inhuur Externen Den Haag, 2011, Programmarekening 2015) Ook het percentage externe inhuur laat, net als bij de absolute kosten, een flinke variatie zien: van het minimum 11,3% (2011) tot het maximum 22,9% (2009). Ook hier zijn de verschillen tussen 2009 en 2011 het grootst (figuur 3). norm% inhuur% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 norm% 18% 17% 16% 15% 15% inhuur% 15,6% 19,8% 20,2% 22,9% 18,2% 11,3% 12,1% 16,9% 18,2% 15,9% Figuur 3. Percentage inhuur in de periode 2006-2015 (Bron: Monitoren Externe inhuur, Inhuur Externen Den Haag, 2011, Programmarekening 2015) Uit figuur 3 is tevens af te lezen dat sinds het instellen van de normering in 2011, de inhuur in 2011 en 2012 (ruim) binnen de is norm gebleven. In 2013 en 2014 lag het percentage inhuur boven de, inmiddels stapsgewijze verlaagde, afgesproken norm. In 2015 is het percentage inhuur met 2,3 procentpunt gedaald. In euro s gaat het om een daling van ruim 12%. De kosten van inhuur worden geregistreerd volgens bepaalde vastgestelde categorieën en aan de hand van een beslisboom (bijlage 4). Onderstaande tabel laat de uitsplitsing van de gerealiseerde kosten per categorie zien in 2014: 13
inhuur externen x 1000,- Uitzendkrachten 27.747 Financiën & Control 4.409 ICT 15.175 Juridische ondersteuning en onderzoek 1.433 Personeel & Organisatie 1.456 Beleidsadvies 1.021 Communicatie 1.823 Overige externe ondersteuning, advies en onderzoek 22.632 Interim management 3.526 totaal personeel van derden 79.221 Tabel 4. Uitgaven aan externe inhuur per registratiecategorie (Bron: Programmarekening 2015) Uit tabel 4 blijkt dat in 2015 voor 27,8 mln. aan uitzendkrachten is ingehuurd. De categorie overige externe ondersteuning, advies en onderzoek volgt wat betreft hoogte van uitgaven met 22,6 mln. ICT is de twee na grootste categorie met 15,2 mln. De overige categorieën zijn beduidend lager. Deze top 3 van categorieën inhuur is in de loop der jaren niet veranderd. Gezien het feit dat in de beslisboom de registratiecategorie uitzendkrachten (hieronder valt personeel t/m schaal 9) bijna bovenaan staat ( organisaties zonder winstoogmerk staat bovenaan) is dit niet verwonderlijk. (zie bijlage 4). Administratief personeel van uitzendbureaus tot en met schaal 9 wordt dan bijvoorbeeld onder uitzendwerk geregistreerd en niet onder de functiecategorie Financiën en Control. Ook de één na grootste categorie, overige externe ondersteuning, advies en onderzoek geeft weinig inzicht wat er precies wordt ingehuurd. Het is bovendien bijzonder dat deze categorie zo groot is gezien de omschrijving van deze categorie: Alle externe inhuur die niet onder één van de overige categorieën valt. Gezien de aard van de andere categorieën bevat deze categorie waarschijnlijk veel inhuur voor het primaire proces. Veel inhuurcategorieën hebben namelijk betrekking op inhuur op het terrein van de bedrijfsvoering. Om werkelijk zicht te krijgen welke functies en waarom wordt ingehuurd zijn registratiecategorieën niet optimaal. De categorieën zijn niet altijd helder beschreven en onderscheidend en laten ruimte voor interpretatieverschillen. Zo lopen verschillende indelingscriteria door elkaar: Naar leverancier (b.v. uitzendbureau, andere gemeentelijke diensten) Naar type functie of werkzaamheden (b.v. interim management, advies) Naar werkterrein (primair proces of bedrijfsvoering). Er is alleen een differentiatie naar bedrijfsvoeringonderdeel. (Financiën en Control, ICT, administratieve ondersteuning, juridische ondersteuning en advies, etc) Inhuur voor de verschillende werkvelden binnen het primaire proces is niet zichtbaar. Ook de aanleiding om in te huren (ziekte, projecten, organisatieverandering, etc.) is op basis van deze indeling niet te achterhalen. Daarom is vanaf 2015 er de mogelijkheid bij de (inkoop)bestelaanvraag de reden van inhuur te noteren (zie bijlage 4). Een andere recente aanpassing van de richtlijn is een uitbreiding van het aantal categorieën voor de functies inkopers, medisch en verplegend personeel, facilitair personeel. Voordeel is dat de categorieën aansluiten bij de inkoopcategorieën en de categorie overig minder vaak gebruikt hoeft te worden. Doel van de aanpassing is dat inhuur eenvoudiger en gedetailleerder kan worden geboekt en er ook inzicht komt in de uitputting van de contracten met de mantelpartijen. Conclusies: Sinds 2010 wordt in de richtlijn een duidelijk verschil gemaakt tussen inhuur en inkoop/aankoop/uitbesteding. Men spreekt van inhuur wanneer externen werkzaamheden uitvoeren onder aansturing van de opdrachtgever. Bij uitbesteding wordt een product of dienst geleverd zonder dat er door de opdrachtgever op de inzet van specifieke capaciteit wordt gestuurd. 14
Sinds de instelling van de normering is het percentage inhuur vier jaar op rij gestegen. Voor de registratiepraktijk is een beslisboom heel handig, maar door de opbouw van de huidige beslisboom worden sommige categorieën onterecht meer geregistreerd dan andere. De registratiecategorieën van inhuur zijn niet altijd helder beschreven en onderscheidend. Ten aanzien van de categorieën lopen verschillende indelingscriteria door elkaar. Hierdoor ontstaat onvoldoende inzicht voor welke werkzaamheden (interim management, advies, onderzoek), van welke leverancier (uitzendbureau, andere (semi-overheden), zelfstandigen) en welk beleids- en bedrijfsvoeringsonderdeel (Financiën+Control, ICT, Juridische Zaken, e.d.) wordt ingehuurd. De huidige registratiesystematiek levert de organisatie weinig sturingsinformatie om externe inhuur gericht te kunnen beïnvloeden. 15
3 De praktijk van inhuur In dit hoofdstuk wordt de tweede deelvraag van het onderzoek beantwoord: Hoe wordt in de gemeentelijke organisatie omgegaan met externe inhuur?. Het doel is inzicht te geven hoe externe inhuur er in de praktijk uitziet. Op basis van deze beschrijving wordt nagegaan welke verbeterpunten er zijn ten aanzien van het omgaan met externe inhuur. Dit hoofdstuk is voornamelijk gebaseerd op interviews met sleutelfiguren werkzaam bij de gemeente. De eerste paragraaf gaat in op de vraag in welke situaties en waarom men al of niet besluit in te huren. Paragraaf 3.2 geeft een over de toepassing van beheersmaatregelen in de afgelopen periode. De laatste paragraaf beschrijft kort de wijzigingen in een aantal wettelijke regelingen die van invloed kunnen zijn op de gemeentelijke inhuur. 3.1 Waarom wordt ingehuurd? In zijn algemeenheid wordt inhuur door de organisatie ervaren als een goed instrument voor de inzet van externe personele capaciteit. Personeel kan snel worden gevonden (mits er budget is) via bijvoorbeeld mantelcontracten, uitzend- en bemiddelings- detacheringsbureaus en eigen netwerken. Dit in tegenstelling tot de uitbesteding van een opdracht die via een aanbestedingsprocedure moet worden geregeld, wat in de regel meer tijd en capaciteit kost. Hierdoor duurt het langer voordat met de werkzaamheden kan worden gestart. 17 Een aantal personen gaf aan dat het zoeken en werven van interne kandidaten weliswaar de voorkeur heeft, maar dat dit moeilijker te realiseren is dan inhuur. Uitwisseling tussen diensten vindt weinig plaats. Inhuur wordt tevens als effectief ervaren, doordat de manager ingehuurd personeel zelf selecteert en rechtstreeks aanstuurt. De manager heeft daarmee direct invloed op hoe de werkzaamheden worden uitgevoerd. Wanneer er geen werk (meer) is, kan het contract eenvoudig en zonder kosten worden opgezegd. Er zijn vijf verschillende soort situaties waarin kan worden ingehuurd: 1. Uitval op de reguliere formatie Medewerkers kunnen voor langere tijd niet inzetbaar zijn door bijvoorbeeld ziekte of zwangerschap. Wanneer werkzaamheden niet kunnen blijven liggen en niet kunnen worden opgevangen met interne capaciteit kan overgegaan worden tot inhuur. 2. Piekbelasting Door seizoensinvloeden of anderszins (bijvoorbeeld paspoortaanvragen, snoeiwerk of vaccinatieprogramma s,) kan er een piek in te verrichten werkzaamheden voorkomen. Vanuit bedrijfseconomisch oogpunt vinden diensten het onwenselijk om voor seizoenswerk of piekbelasting te werken met vast personeel. Diensten maken dan gebruik van een flexibele schil. 3. Tijdelijke projecten Bij het opstarten van projecten die een incidenteel karakter en incidentele financiering hebben wordt allereerst gekeken naar de beschikbare interne capaciteit. Als deze niet beschikbaar is wordt extern ingehuurd. Verschillende geïnterviewden geven aan dat meer flexibele (dienstoverstijgende) pools een oplossing voor vermindering van externe inhuur op projecten zou kunnen zijn. 4. Behoefte aan specifieke kennis Diensten hebben soms specialistische kennis nodig die de gemeente niet standaard in huis heeft. Dit is bijvoorbeeld bepaalde kennis op het gebied van ICT, projectmanagement voor grote infrastructurele projecten en voor de invoering van de drie decentralisaties. 5. Niet ingevulde vacatures, vooruitlopend op organisatieverandering of reorganisaties of onvervulbare vacatures Wanneer bekend is dat taken veranderen of verdwijnen, kunnen vacatures zolang worden ingevuld door externe inhuur. Zo wordt bij parkeercontrole momenteel vaker ingehuurd omdat het aantal fte 17 Gaat veranderen: aanbestedingsverplichting wijzigt per 18-4-2016 17
in de toekomst afneemt door de digitalisering van handhavingsprocessen. Naast bewust niet ingevulde vacatures komt het voor dat voor sommige vacatures geen personeel is te vinden. Dit is met name op het terrein van de ICT. In de slag om schaars personeel kan de gemeente moeilijk concurreren. Voor de situaties 1 en 5, uitval op de reguliere formatie en niet ingevulde vacatures, geldt dat er ingehuurd wordt voor de reguliere formatie. Bij piekbelasting kan sprake zijn van de beschikbare flexibele schil om de extra hoeveelheid werk snel op te kunnen vangen. Daarnaast kunnen vacatures bewust niet worden ingevuld. Voor elk van bovengenoemde situaties zijn een aantal casussen uitgewerkt. Deze staan in bijlage 5. Binnen de gemeente bestaat een grote diversiteit in situaties waarin wordt ingehuurd. Het concernkader geeft hiervoor de ruimte. Hoe de onderlinge verhouding van deze situaties binnen het totaal en hoe deze zich in de loop der jaren heeft ontwikkeld is niet bekend. Dit gebrek aan inzicht maakt het lastig om op concernniveau gericht te kunnen sturen. In 2015 is daarom gestart met het registreren van de redenen van inhuur het invullen van een inkooporder. In de toekomst zal hier dus meer inzicht in komen. Het voorkomen van één van deze vijf situaties betekent niet dat er automatisch ingehuurd wordt. Alternatieven als extra werk opvangen met interne capaciteit, werk (tijdelijk) niet uitvoeren, extra personeel werven of werk uitbesteden behoort ook tot de mogelijkheden. Uit de interviews en casuïstiek (bijlage 5) blijkt dat deze afweging wordt gemaakt door de gemandateerde manager, vaak in afstemming met en/of getoetst door P&O en control-functionarissen. Bij veel diensten moet het besluit om in te huren door de algemeen directeur worden goedgekeurd, maar dit is niet overal het geval. Uit de gesprekken blijkt dat er verschillende factoren bij de afweging om al of niet in te huren een rol kunnen spelen: Beschikbaarheid van interne capaciteit, Mate van urgentie van (politieke) doelen; Behoefte aan externe legitimatie; Kaders/ambities binnen de gemeente (bv. P&O beleid (flexibiliteit, goed werkgeverschap) Onvoldoende capaciteit vaste formatie; Normering van inhuur; afkopen van risico s; Wanneer planning van een project onzeker is; Behoefte aan innovatie, nieuwe kennis; Beschikbaar budget; Risico s van (teveel) inhuur: o (te) veel afhankelijkheid van externen wat betreft structurele kernprocessen en systemen (belastingen, uitkeringen); o verlies van kennis en/of geen opbouw van kennis in de organisatie; o verlies in continuïteit; o verdringing vast personeel; o (mogelijk) verschil in loyaliteit. Op concernniveau zijn er geen richtlijnen hoe de afweging moet worden gemaakt. Er is geen prioritering en keuze van belangrijke en minder belangrijke afwegingsfactoren. De verantwoordelijkheid voor een goede afweging ligt op dienst- en managementniveau. Keuzes in situaties met conflicterende belangen zoals bijvoorbeeld de wens snel capaciteit te regelen voor projecten in de stad versus de wens inzet van interne capaciteit, worden dan ook op dat niveau gemaakt. Er is één uitzondering: de factor normering. Veel managers zijn zich ervan bewust dat er een norm op inhuur van 15% geldt. Over het algemeen vinden zij normering een goede manier om bewust en verantwoord met inhuur om te gaan. Zij missen echter wel in hoge mate een visie en onderbouwing van de norm, aangevuld met heldere richtlijnen die hen kan helpen op een efficiënte en effectieve 18
manier inhuur in te zetten. Men heeft soms de indruk dat het sturen op de norm een doel op zich is geworden. Evenmin is er op concernniveau inzicht (achteraf) hoe feitelijk de afwegingen zijn gemaakt. Voor de effectiviteit en efficiency is het belangrijk dat de afweging om in te huren transparant en zorgvuldig plaatsvindt. Conclusies: De organisatie ervaart de inzet van externe inhuur als eenvoudiger en sneller dan het mobiliseren van interne capaciteit. Bij het mobiliseren van interne capaciteit worden belemmeringen ervaren. Situaties waarin de gemeente Den Haag personeel inhuurt zijn: o Uitval regulier werk; o Piekbelasting; o Tijdelijke projecten; o Behoefte aan specifieke kennis; o Niet ingevulde vacatures, vooruitlopend op organisatieverandering of reorganisaties of onvervulbare vacatures (ICT) Er is onvoldoende inzicht in welke mate deze situaties voorkomen en hoe deze zich in de loop der tijd ontwikkelen. Daardoor ontbreekt het aan aangrijpingspunten om hierop (bij) te sturen en gerichte maatregelen te nemen om de inhuur in deze situaties te beïnvloeden. De beslissing om in te huren wordt gemaakt door gemandateerde managers. Het ontbreekt(op centraal niveau) aan inzicht in de afwegingen die zij daaraan voorafgaand maken. Enerzijds omdat een concernbreed afwegingskader die de managers ondersteunt ontbreekt, anderzijds omdat de afweging niet wordt vastgelegd en daarmee niet transparant wordt. Er is binnen de organisatie een breed draagvlak voor normering van inhuur als een manier om bewust en verantwoord met inhuur om te gaan. Men mist wel een goede onderbouwing van de hoogte van de norm. Alleen sturen op een normpercentage lijkt een doel op zich geworden. Monitoring op concernniveau geeft weinig aanknopingspunten om de redenen van inhuur te achterhalen. 3.2 Beheersmaatregelen In de afgelopen periode zijn zowel op concern- als dienstniveau maatregelen genomen om (de uitgaven aan) inhuur te beperken. Uit de interviews blijkt dat verschillende diensten een toetsingscommissie hebben opgericht die aanvragen voor externe inhuur beoordelen. In deze toetsingscommissies wordt onder andere gekeken naar alternatieven voor externe inhuur, zoals het werken met leerwerkplekken, tijdelijke aanstellingen of het herverdelen van taken. In de meeste gevallen zijn in de toetsingscommissies managers vanuit control en P&O vertegenwoordigd. Ook zijn procedures ontwikkeld om de externe inhuur inzichtelijk te krijgen en grip te hebben op wanneer externe inhuur wordt ingezet. Er wordt door alle diensten aangegeven dat het meerdere-ogen-principe geldt. De uiteindelijke goedkeuring van externe inhuur is belegd bij de directie van de diensten. Daarnaast zijn verschillende diensten inhuur (meer) gaan monitoren. Zo hebben de diensten IDC en DPZ aangegeven formatiestaten regelmatig te bekijken om de inhuur beter in beeld te hebben en te beoordelen. Diensten hanteren het uitgangspunt dat waar het mogelijk is, werk zoveel mogelijk met eigen personeel moet worden uitgevoerd. Door een aantal geïnterviewden wordt echter aangegeven dat één manier daarvoor, namelijk de uitwisseling van interne capaciteit tussen diensten, in de praktijk moeilijk te regelen is. Interne mobiliteit, bijvoorbeeld door detachering, vindt in onvoldoende mate plaats. Werving van intern personeel zou beter kunnen, met name op het terrein van automatisering. Een andere maatregel om de externe inhuur te verminderen is vindt plaats bij het IDC en DSB door middel van een analyse van de uitgaven in de voorgaande jaren. Bekeken wordt welke inhuur kan worden vervangen door vaste formatie. Waar sprake is van structureel werk dient dit ook structureel in 19
de formatie worden ingevuld. Werving van ICT- specialisten blijkt in de praktijk moeilijk omdat de gemeente op sommige functies geen marktconform salaris kan aanbieden. Verschillende diensten geven aan dat de overschrijding van de 15% norm op externe inhuur heeft geleid tot het beëindigen van contracten met externen om de externe inhuur relatief snel te kunnen laten dalen. SZW heeft aangegeven dat dit tijdelijk voor problemen heeft gezorgd in het halen van streeftijden van bijvoorbeeld wachttijden bij het Klant Contact Centrum (KCC). DPZ heeft bij het KCC acht ingehuurde fte omgezet naar vaste formatie. Ook zijn er voor het KCC met DPZ en SZW bestuurlijke afspraken gemaakt over de mate van inhuur. Dit heeft geresulteerd in het werken met 60% eigen personeel en maximaal 40% externe inhuur. Meerdere geïnterviewden geven de procedure van opdrachtverstrekking bij de diensten op verschillende manieren is ingericht. Tot slot wordt ook gekeken naar de tarieven van externe inhuur. Er loopt nu binnen de gemeente een pilot Marktplaats. Deze Marktplaats maakt het mogelijk om bijvoorbeeld een ZZP er rechtstreeks in te huren, zonder tussenkomst van een bureau. Dit zorgt voor lagere kosten. Een belangrijke kanttekening bij de pilot Marktplaats is dat nog niet duidelijk is of deze binnen de in 2016 vernieuwde aanbestedingsregels valt. Tot nu toe is er door de gemeente slechts één verzoek voor inhuur uitgezet. Ook vanuit het concern zijn in de afgelopen tien jaar verschillende maatregelen voorgesteld en uitgevoerd om de uitgaven aan externe inhuur te beheersen (zie bijlage 6). Zo zijn bijvoorbeeld voor verschillende expertises flex-pools opgericht (bijvoorbeel I-pool en Interim DH), is de inhuur genormeerd, gericht opleidingsbeleid gestart (I-academy), hogere waardering van experts, wordt meer gebruik gemaakt van raamcontracten, wordt ieder kwartaal aan het bestuur gerapporteerd over de ontwikkeling van de inhuur en mogelijkheden gezocht en benut om ingehuurd personeel voor werkzaamheden met een structureel karakter ingeruild voor medewerkers. Net als in het onderzoek Inhuur Externen in 2008, waarin de conclusie is getrokken dat de maatregelen in de periode 2006-2009 niet hebben geleid tot een daling van de kosten, hebben de maatregelen aangekondigd in het doelmatigheidsonderzoek in 2011 en de daaropvolgende monitoren evenmin tot een daling geleid. Dat betekent niet dat er niets is gebeurd, integendeel, maar wel dat de maatregelen (nog) niet het gewenste effect hebben gesorteerd doordat bijvoorbeeld andere factoren van invloed op inhuur (toename grote projecten, meer behoefte aan specifieke kennis) mee zijn veranderd. Informatie en kennis over welke maatregelen in een bepaalde context effect hebben op inhuur zou op concernniveau meer aandacht moeten krijgen. Tot slot zijn de maatregelen genomen vanuit verschillende disciplines (P&O, financiën, ICT) en diensten afzonderlijk, vanuit verschillende invalshoeken waardoor een bepaalde samenhang ontbreekt. Een multidisciplinaire benadering in deze zou de gehele set van maatregelen effectiever maken. Conclusies: De diverse genomen maatregelen in de afgelopen periode hebben nog niet geleid tot een inhuurpercentage onder de gestelde norm. Er zijn veel verschillende typen maatregelen vanuit verschillende disciplines genomen maar een integrale aanpak ontbreekt. Hoewel het inzetten van intern personeel wordt gezien als een goede manier om het percentage inhuur te verminderen worden alternatieven, zoals uitwisseling van personeel tussen diensten, te weinig ingezet. Inzetten van externe inhuur wordt eenvoudiger ervaren dan interne detachering. 3.3 Overig In april 2016 zijn er twee relevante wetswijzigingen ten aanzien van inzet van arbeidscapaciteit. Ten eerste is er een wijziging in de Aanbestedingswet waarbij het volledige Europese regime (2A procedure) ook van toepassing wordt op inhuur. Dat betekent dat het sluiten van 20
inhuurovereenkomsten ook de nodige tijd gaat vergen en dat er concurrentiestelling plaats dient te vinden. Ten tweede is er een nieuwe wet aangenomen: Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties (Wdba). De Verklaring arbeidsrelatie (VAR) komt hierdoor te vervallen. Opdrachtgever en opdrachtnemer worden na inwerkingtreding van de Wdba gezamenlijk verantwoordelijk gemaakt voor controle op de (fiscale) beoordeling van de arbeidsrelatie. Dit betekent dat niet alleen de opdrachtnemer, maar ook de gemeente als opdrachtgever moet opletten wat er met opdrachtnemers wordt afgesproken. Wanneer de inhuur van zelfstandigen die werkzaamheden verrichten die sterk lijken op werkzaamheden in dienstbetrekking, is de gemeente inhoudingsplichtig voor loonheffing. De Belastingdienst toetst hierop en laat zich bij de beoordeling van overeenkomsten onder andere leiden door de vraag of tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer al dan niet sprake is van een gezagsverhouding. Toetsing vooraf kan aan de hand van modelovereenkomsten. Ook deze nieuwe regeling kan invloed hebben op de mate van inhuur van zelfstandigen. Om onrechtmatigheid en onnodige financiële risico s binnen Den Haag te voorkomen ondersteunt en adviseert de (tijdelijke) inhuurdesk bij IDC/inkoop managers bij de aanpassing aan deze nieuwe situatie. 21
4 Extern inhuurbeleid andere overheden Het Rijk is al geruime tijd bezig met het gericht ontwikkelen van extern inhuurbeleid. Sinds 2005 geldt de volgende definitie van externe inhuur: 18 Externe inhuur is het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de rijksoverheid in dienst zijnde opdrachtgever door een private organisatie met winstoogmerk middels tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid waarop door de opdrachtgever mede gestuurd wordt. Het Rijk maakt daarbij een duidelijk onderscheid tussen externe inhuur en uitbesteding: Bij uitbesteden wordt een opdracht geplaatst, waarbij resultaatafspraken worden gemaakt zonder dat er door de opdrachtgever op de inzet van specifieke capaciteit wordt gestuurd. Uitbesteden is het kopen van een resultaat of product. De kern van het verschil is dat bij externe inhuur het Rijk verantwoordelijk is voor de aansturing en kwaliteit van de werkzaamheden, bij uitbesteding is de leverancier/opdrachtnemer verantwoordelijk. Naast uitbesteding vallen de volgende activiteiten niet onder externe inhuur: Het verstrekken van subsidies. Ook hier is geen sprake van een opdrachtgever opdrachtnemer-relatie; Vacatiegelden (een vergoeding die bestuursleden ontvangen voor de vervulling van hun functie); Inhuur van deskundigheid op grond van een wettelijke verplichting (deurwaarders, verplichte proces-vertegenwoordiging door de Landsadvocaat, reïntegratiebedrijven, tolken, e.d.); Inhuur van personeel afkomstig van andere overheidsorganisaties en van nauw aan de overheid gelieerde organisaties is geen inhuur. Kosten van dit personeel worden niet verantwoord onder de noemer externe inhuur maar onder de term inbesteding of dienstverlening overheid. Om de externe inhuur te kunnen beheersen wordt in 2009 een sturingsinstrument voor externe inhuur ingevoerd in de vorm van een indicator en een daaraan gekoppelde norm. De indicator wordt berekend door de uitgaven voor het ambtelijk personeel (salarissen, toelagen, woon-werk verkeer, sociale lasten, gratificaties) en de uitgaven voor ingehuurd personeel samen te voegen en vervolgens het percentuele aandeel van uitgaven externe inhuur te bepalen. Kern van de sturingsfilosofie is comply or explain op basis van een transparante verantwoording van de uitgaven van externe inhuur en een algemene norm voor een redelijk niveau van inhuur. Men ging ervan uit dat de kracht van het instrument lag in het relateren van de omvang van het ambtelijk apparaat aan de omvang van externe inhuur, waardoor geen ongewenste verschuivingen kunnen plaatsvinden zoals bijvoorbeeld minder ambtenaren te realiseren door meer externe inhuur. 19 Het bijgestelde beleid heeft de volgende uitgangspunten: 1) de beslissing om al of niet over te gaan tot externe inhuur is, binnen de politieke kaders, een management beslissing; 2) de omvang van externe inhuur is begrensd, daarvoor dient een maatstaf te worden geformuleerd; 3) bij de (politieke) afweging t.a.v. nut en noodzaak dienen ook de te leveren prestaties te worden betrokken; 4) het instrument dient oog te hebben voor de heterogeniteit van het overheidsapparaat en de (politieke) context waarin het een en ander moet worden gerealiseerd. Ondanks de diversiteit van de werkprocessen heeft het Rijk gekozen voor één norm die voor alle ministeries afzonderlijk geldt. Op basis van ervaringscijfers in 2007 is de norm in principe voor ieder ministerie op 13% gesteld. Elk minister rapporteert daarover en legt bij overschrijding verantwoording 18 Bijlage Rijksbegrotingsvoorschriften externe inhuur, 2012 19 TK 2008-2009, 31701, nr.21 23
in het eigen departementale jaarverslag af. Naar aanleiding van de motie Roemer in 2010 is de norm bijgesteld op 10%. Besloten is de inhuur in het kader van het Programma Vernieuwing Rijksdienst buiten de berekening te houden aangezien deze rijksbreed geldt. Hier wordt afzonderlijk over gerapporteerd. Het Rijk onderscheidt drie hoofdcategorieën externe inhuur: beleidsgevoelige inhuur (vooral gericht op het beleidsproces), beleidsondersteunende inhuur en inhuur ter ondersteuning van de bedrijfsvoering. In 2011 heeft de gemeente Den Haag bepaalde onderdelen van het rijksbeleid overgenomen. De belangrijkste is het toepassen en het normeren van een indicator externe inhuur. Ook hanteert Den Haag dezelfde algemene definitie van externe inhuur. Er bestaat wel verschil in de toepassing van de definitie. In tegenstelling tot Den Haag valt bij het Rijk verplichte inhuur op basis van een wettelijke verplichting niet onder de norm. Ook valt de inhuur voor projecten in het kader van het Programma Vernieuwing Rijksdienst buiten de berekening van het inhuurpercentage waar de normering op van toepassing is. Den Haag heeft geen (inhuur op) projecten dat buiten het percentage valt. Ook de landelijke benchmarken Vensters voor Bedrijfsvoering (VvB) en de AenO Personeelsmonitor hanteren de bovenstaande algemene definitie van inhuur. In het kader van de vernieuwing van de regelgeving vastgelegd in Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) wordt aan gemeenten, ten behoeve van de vergelijkbaarheid tussen gemeenten, vanaf 2017 opgedragen jaarlijks te rapporteren over de externe inhuur volgens de definitie van de bedrijfsvoeringsbenchmark VvB. Uit een quick scan 20 van inhuurbeleid bij andere gemeenten blijken er verschillende vormen van normering voor te komen. Soms wordt deze politiek-bestuurlijk gestuurd, in andere gevallen berust dit op ambtelijke afspraken. Voorbeelden van vormen van normering zijn: een plafond (in een % of, vaker, in euro s); een afspraak onder welke condities en voorwaarden er extern mag worden ingehuurd (situaties zoals vervanging ziekte, specialismen, piekmomenten; tarieven die gehanteerd mogen worden, termijnen etc); via vastgestelde centrale en decentrale budgetten speciaal voor externe inhuur; de norm is het verschil tussen formatie en bezetting voor externe inhuur. Er zijn ook combinaties van bovenstaande mogelijk. Daarnaast zijn er gemeenten die niet sturen op de omvang van externe inhuur; zij zien een externe inhuur als één van de middelen om taken te kunnen uitvoeren, naast vast en tijdelijk personeel. Bij deze gemeenten, waarbij noch ambtelijk, noch bestuurlijk niet gekozen is voor normering, hecht daarvoor in de plaats een groot belang aan transparantie. Uitgangspunt is dat er bewust gekozen en uitgelegd moet worden waarom in bepaalde gevallen al of niet wordt ingehuurd. Conclusies: De toepassing van de definitie van externe inhuur van de gemeente Den Haag wijkt af van die van het Rijk en het AenO fonds waardoor benchmarking met het Rijk en het AenO fonds niet mogelijk is. De definitie van de gemeente Den Haag is breder dan het Rijk en het AenO fonds. Zo rekent Den Haag externe inhuur op basis van een wettelijke verplichting (bv. procesvertegenwoordiging) mee in het percentage inhuur. Projecten in het kader van het Programma Vernieuwing Rijksdienst tellen niet mee voor de norm. In het kader van de vernieuwing van de BBV wordt aan gemeenten vanaf 2017 opgedragen te jaarlijks rapporteren over het percentage inhuur. Hiervoor wordt de definitie van de bedrijfsvoeringsbenchmark Vensters voor Bedrijfsvoering gebuikt. Dit maakt benchmarking met andere gemeenten mogelijk. 20 M. Gerits, KING 24
5 Conclusies en aanbevelingen KADER en NORMERING 1. Conclusie Het concernkader dateert uit 2007. Het is in hoofdzaak een (verouderde) richtlijn voor de registratie van de uitgaven aan inhuur. De normering van de uitgaven aan inhuur is bijvoorbeeld in latere afzonderlijke besluiten vastgelegd. Veel betrokkenen missen daardoor een overzichtelijk totaalkader met een strategische visie, de governance, een heldere definitie en registratierichtlijn, een afwegingskader en een onderbouwde normeringsystematiek. Aanbeveling Maak een nieuw concernkader externe inhuur met daarin de strategische visie, de governance, een heldere definitie en registratierichtlijn, een afwegingskader en een onderbouwde normeringsystematiek, zodat er een overzichtelijk en compleet geheel ontstaat. Hiermee wordt onder andere de regie en eigenaarschap binnen de organisatie helder. Communiceer daarover en zorg voor draagvlak en toepassing in de organisatie. 2. Conclusie De definitie van externe inhuur van de gemeente Den Haag wijkt af van die van het Rijk en het AenO fonds waardoor benchmarking met het Rijk en het AenO fonds niet mogelijk is. De definitie van de gemeente Den Haag is breder dan het Rijk en het AenO fonds. Zo rekent Den Haag verplichte inhuur op basis van een wettelijke verplichting (bv. procesvertegenwoordiging) wel, en het Rijk niet tot de externe inhuur. Ook projecten in het kader van het Programma Vernieuwing Rijksdienst tellen niet mee in de norm, maar worden apart inzichtelijk gemaakt. Aanbeveling Pas omwille van de vergelijkbaarheid zowel de definitie als de toepassing van de definitie van inhuur van het Rijk toe. Dat betekent dat verplichte inhuur op basis van een wettelijke verplichting en inhuur voor bijvoorbeeld het programma Vernieuwing Bedrijfsvoering, analoog aan het Rijk, niet wordt meegerekend in het percentage inhuur waar de norm voor geldt, maar apart inzichtelijk wordt gemaakt. 3. Conclusie Er is binnen de organisatie draagvlak voor normering van inhuur als een manier om bewust en verantwoord met inhuur om te gaan. Men mist wel een goede onderbouwing van de hoogte van de norm. Alleen sturen op een normpercentage lijkt een doel op zich geworden. Aanbeveling Normeer de inhuur, maar laat de hoogte afhangen van het type inhuur waar Den Haag kritisch op wil zijn, van de bestuurlijke ambities voor de stad en van de economische ontwikkelingen in de stad. Handhaaf de norm op 15% en herijk de norm over 3 jaar. Inhuur waar Den Haag kritisch op moet zijn is inhuur op reguliere taken en functies voor zover deze met structurele middelen worden gefinancierd. Deze kunnen immers ook door eigen personeel worden uitgevoerd. Dit is het geval bij ziekte, piekbelasting en deels tijdelijke behoefte aan capaciteit voor projecten. 4. Conclusie De norm wordt over het algemeen beleefd als van iedereen en van niemand. Dit hangt samen met het feit dat bestuurlijk wordt gerapporteerd over het totale percentage inhuur, ook omdat een gelijke norm 25
per dienst als niet realistisch wordt ervaren. Sturing op de norm op concernniveau staat op gespannen voet met het uitgangspunt uit het kader dat diensten verantwoordelijk zijn voor de inzet van inhuur. Aanbeveling Maak heldere, functionele afspraken over verantwoordelijkheden van de diensten en het concern met betrekking tot de norm. Hoofdlijn daarbij kan zijn: gemandateerde managers zijn verantwoordelijk voor een goede afweging op inhuur, Algemeen Directeuren zijn verantwoordelijk voor de toepassing van het afwegingskader en de totale uitgaven aan inhuur ( comply or explain ), de pgs is systeemeigenaar, verantwoordelijk voor kaderstelling en control. HR- en inkoopfunctionarissen adviseren de manager bij de afweging om in te huren. REGISTRATIE en MONITORING 5. Conclusie De registratiecategorieën van inhuur zijn niet altijd helder beschreven en onderscheidend. Ten aanzien van de categorieën lopen verschillende indelingscriteria door elkaar. Hierdoor ontstaat onvoldoende inzicht voor welke werkzaamheden (interim management, advies, onderzoek), van welke leverancier (uitzendbureau, andere (semi-overheden), zelfstandigen) en welk beleids- en bedrijfsvoeringsonderdeel (Financiën+Control, ICT, Juridisch, primair proces) wordt ingehuurd. De huidige registratiesystematiek levert de organisatie weinig sturingsinformatie om externe inhuur gericht te kunnen beïnvloeden. Aanbeveling Pas de registratie aan. Maak in de beslisboom van de registratie onderscheid tussen 1) inhuur en uitbesteding en 2) soort werkzaamheden, leverancier, en werkveld. 6. Conclusie Situaties waarin de gemeente Den Haag personeel inhuurt zijn: o Uitval regulier werk; o Piekbelasting; o Tijdelijke projecten; o o Behoefte aan specifieke kennis; Niet ingevulde vacatures, vooruitlopend op organisatieverandering of reorganisaties of onvervulbare vacatures (ICT) Er is onvoldoende inzicht in welke mate deze situaties voorkomen en hoe deze zich in de loop der tijd ontwikkelen. Daardoor ontbreekt het aan aangrijpingspunten om hierop (bij) te sturen en gerichte maatregelen te nemen om de inhuur in deze situaties te beïnvloeden. Aanbeveling Maak onderscheid in de bovenstaande situaties voor inhuur en zorg dat deze bij iedere inhuurovereenkomst wordt geregistreerd. Inzicht in aanleidingen voor inhuur vergroot de mogelijkheden voor (bij)sturing. Zo ontstaat er kennis in de organisatie om zo nodig gericht maatregelen te nemen om inhuur te beheersen. BEHEERSMAATREGELEN 7. Conclusie De beslissing om in te huren wordt gemaakt door gemandateerde managers. Het ontbreekt (op centraal niveau) aan inzicht in de afwegingen die zij daaraan voorafgaand maken. Enerzijds omdat een concernbreed afwegingskader ontbreekt, anderzijds omdat de afweging niet wordt vastgelegd en daarmee niet transparant wordt. Conflicterende belangen zoals bijvoorbeeld de wens snel capaciteit te regelen voor projecten in de stad versus de wens interne capaciteit in te zetten maken een zorgvuldige transparante afweging zeer belangrijk. 26
Aanbeveling Maak de afweging om al of niet in te huren in een bepaalde situatie transparanter door managers te ondersteunen met een afwegingskader en rapporteer jaarlijks over de gemaakte afwegingen. Het afwegingskader moet leiden tot een transparant afwegingsproces, een grotere doelmatigheid en consistente besluitvorming. 8. Conclusie Hoewel het inzetten van intern personeel wordt gezien als een goede manier om het percentage inhuur te verminderen worden alternatieven, zoals uitwisseling van personeel tussen diensten, te weinig ingezet. Inzetten van externe inhuur wordt eenvoudiger ervaren dan interne detachering. Aanbeveling Vang tijdelijke behoefte aan personeel zoveel mogelijk op binnen de organisatie. Dat is efficiënter en effectiever voor de organisatie, en biedt medewerkers meer mogelijkheden voor professionele groei. Doe dit onder meer door Bureau van Werk naar Werk de opdracht te geven vraag en aanbod van tijdelijk personeel van de hele organisatie te monitoren en te matchen. 9. Conclusie Hoewel er in de afgelopen periode veel verschillende maatregelen zijn genomen hebben deze nog niet geleid tot een inhuurpercentage binnen de gestelde norm. Aanbeveling Evalueer systematisch in welke mate de genomen maatregelen leiden tot vermindering van de inhuur en of er andere maatregelen nodig zijn. 10. Conclusie Er zijn veel verschillende typen maatregelen vanuit verschillende disciplines genomen maar een multidisciplinaire aanpak ontbreekt nog. Aanbeveling Een multidisciplinaire benadering zou de gehele set van maatregelen effectiever maken. Borg de integrale aanpak van de implementatie en rapportage van de aanbevelingen in de organisatie en geef de directeur Concern Bedrijfsvoering als systeemverantwoordelijke hiervoor de opdracht. 27
Bijlage 1 Wijze van gegevensverzameling Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen zijn de volgende gegevens verzameld: A. Deskresearch: DMO onderzoeken 2008 en 2011 Monitoren externe inhuur Concernkader externe inhuur Memo Wijzigingen grootboekschema inhuur derden definitief, FI/2010.438 Rijksbegrotingsvoorschriften externe inhuur B. Interviews: 1) Interviews met sleutelfiguren werkzaam in de volgende organisatieonderdelen: onderwerp organisatieonderdeel functionaris aantal 1. Beleid concern PM hfd P&O concernadviseur P&O PM vakdiensten hoofden P&O PM 2. Registratie concern PM concernadviseur FIN concernadviseur FIN PM vakdiensten controllers/pm PM 3. Monitoring concern concernadviseur P&O PM vakdiensten controllers PM 4. Benchmark Rijk ervaringsdeskundige Rijk PM Gemeente ervaringsdeskundige gemeente PM 2) Interviewleidraad zie bijlage 3 C. Casusbeschrijvingen Reden inhuur Praktijkcasus 1 Piek/en seizoenswerk KCC (SZW) 2 Tijdelijke projecten ICT projecten (IDC) 3 Behoefte aan specifieke kennis Project Rotterdamse Baan (DSB) 4 Vooruitlopend op veranderingen of organisatiewijzigingen Afdeling parkeren (DSB) A. Piek/en seizoenswerk Klantenservice SZW Per 1 april 2015 is, in afstemming met wethouder SWWS, besloten dat de verhouding tussen vast en flexibel personeel binnen de klantenservice 60% - 40% is. Het aantal FTE dat extern wordt ingehuurd is ongeveer 33 FTE (excl. staffuncties) op de totale van 65 FTE (excl. staffuncties). Uitgangspunt van SZW is dat de klantenservice voor zijn inrichting en performance afhankelijk is van een flexibele schil. De medewerkers moeten flexibel inzetbaar zijn. Zij worden ingehuurd via het mantelcontract met Tempo Team. Intern bestaan geen functies met een overeenkomend functieprofiel. Telefonisch klantcontact binnen een klantenservice omgeving is een vaardigheid die intensief getraind moet worden. Een instroomtraining duurt gemiddeld zeven weken. 29
Het functioneren van alle medewerkers wordt drie keer per jaar gemeten op basis van vaste criteria. Een onvoldoende functioneren leidt tot uitstroom. De beloning van externe en interne medewerkers is gelijk, per 15 maart 2015 geldt een inlenersbeloning voor uitzendkrachten. Dit houdt in dat uitzendkrachten vanaf de eerste dag dat ze voor de gemeente werken hetzelfde salaris en arbeidsvoorwaarden moeten krijgen als eigen medewerkers van de gemeente. Daarnaast wordt er op basis van de Wet werk en zekerheid vanaf 1 juli 2015 gelet op de nieuwe voorwaarden, nl. na 3 tijdelijke contracten binnen 2 jaar heeft de externe medewerker recht op een vast contract binnen de Gemeente. B.Tijdelijke projecten ICT inhuur, project Exchange concernbreed Dit project heeft zorg gedragen voor de overgang van Groupwise naar Outlook/Exchange. Gedurende het traject werd duidelijk dat de complexiteit en de omvang van het aantal mailboxen beduidend hoger lag dan vooraf gedacht. Vooraf was een schatting gemaakt van het aantal mailboxen, 9000. Dit bleken er 17.000 te zijn en 11.000 zijn omgezet van Groupwise naar Outlook/Exchange. Extra complex en tijdrovend was het omzetten van groupsmailboxen. Op enkele vlakken is geprobeerd te werken met interne specialisten, maar het omzetten van de mailboxen bleek te complex daarnaast was interne capaciteit niet continue voldoende beschikbaar. De voortgang van het project kon onvoldoende worden geborgd. Intern en extern is gezocht naar de juiste kennis en ervaring. Volgende afwegingen zijn gemaakt: Is de expertise intern beschikbaar? Is de expertise intern beschikbaar te maken: Is de vereiste kwaliteit haalbaar Kosten acceptabel Past dit binnen de planning Is de capaciteit intern beschikbaar? Er is gekeken naar het intern opleiden van eigen personeel, echter binnen het project bleek dat veel expertise éénmalig nodig was. Daarnaast had het intern opleiden geleid tot vertraging van het project en tot hogere kosten. Omdat de eis van de organisatie was dat de migratie van Group Wise naar Outlook zo snel mogelijk zou worden uitgevoerd is ervoor gekozen extern in te huren. Alle inhuur is ondergebracht in mantelcontracten. Wel zijn trainingen georganiseerd zodat interne medewerkers het dagelijks beheer van de applicaties uit kunnen voeren, na afronding van het project. De inzet van externe inhuur ten opzichte van eigen mensen is begin 2015 naar aanleiding van incidenten uitgebreid om de vereiste kwaliteit te kunnen leveren. Er is hiervoor ingehuurd op onder andere migratiespecialisten en Microsoft consultants. Daarnaast is ingehuurd op communicatie en trainingen, deze inhuur was geheel vooraf ingecalculeerd. Financieel gedekt door CIS gelden. C. Behoefte aan specifieke kennis Rotterdamse baan Juni 2013 is door de gemeenteraad ingestemd met de realisatie van de Rotterdamse baan. Ten behoeve van de voorbereiding en realisatie van deze specialistische weginfrastructuur worden mensen ingehuurd. De afweging is gemaakt op basis van de volgende aspecten: Continuïteit in de projectorganisatie van DSO naar DSB; Formatie niet te laten groeien voor tijdelijk specialistisch werk; Beloning (technisch) specialisten is niet goed inpasbaar in functiegebouw gemeente; De mate van beschikbaarheid binnen de gemeente van capaciteit en competenties. Er is gekeken naar mogelijk inzet vanuit IbDH, maar op de expertisevelden was en is voor de huidige via inhuur bezette functies onvoldoende expertise en capaciteit voorhanden. In de offerte en opdracht is vastgelegd welke functievervulling wordt verwacht. De prestatie wordt in een maandelijks urenverantwoording vastgelegd (prestatieverklaring). Er is gezocht via de (geëxpireerde) mantelovereenkomst DSO en de mantel administratief personeel DSB. Naast Inhuur is werk voor de Rotterdamse baan aanbesteed en meervoudig uitgevraagd in de markt. De kosten voor externe inhuur bedragen op dit moment 0.77% van de totale geprognosticeerde kosten van het project ( 640 mln. vs. 4.9 mln.). 30
D. Vooruitlopend op veranderingen of organisatiewijzigingen Parkeren Op de afdeling parkeren worden 37 parkeercontroleurs ingehuurd. Het aantal fte dat in de toekomst nodig is voor parkeercontrole neemt af door de digitalisering van de processen rondom parkeren. Met ingang van 2016 zal parkeercontrole overwegend plaatsvinden met behulp van scantechnologie. Om de begrote baten te kunnen halen was echter in de tussentijd een minimum aantal parkeercontroleurs nodig. Met het oog op de genoemde krimp in de komende jaren was het niet wenselijk (in het kader van goed werkgeverschap en vanuit bedrijfseconomisch oogpunt) om nog vaste parkeercontroleurs aan te trekken. Daarom is de vaste formatie aangevuld met externe inhuur. Naast de inhuur van parkeercontroleurs is er ook geïnvesteerd in het verhogen van de effectiviteit van de vaste formatie. 31
Bijlage 2 Gespreksleidraad DMO Externe Inhuur 2015 Van: Afdeling OPS, Bestuurdienst Interviewers: Arianne Broodbakker (senior beleidsmedewerker/onderzoeker), Kim Erpelinck (beleidsmedewerker) Inleiding, aanleiding van het DMO externe inhuur 2015 In 2011 heeft de raad ingestemd met een norm voor het percentage inhuur externen. Aanleiding hiervoor was het hoge percentage in 2009. Daarnaast is het terugdringen van externe inhuur meegenomen in de apparaatskosten-bezuiniging 2011-2015, waarbij het college heeft aangegeven 10 mln. te willen bezuinigen op de externe inhuur. De norm is voor 2011 vastgesteld op 18%. Ook wordt besloten dat de norm in de jaren daaropvolgend telkens met één procentpunt daalt: 2012: 17%, 2013: 16% en in 2014 15% van de loonsom. Hierbij geldt het comply or explain principe: diensten moeten samen voldoen aan de norm, waarbij de loonsom voor inhuur gemeentebreed niet hoger mag zijn een bepaald deel van de totale loonsom. Wordt de norm overschreden, dan dienen de redenen hiervoor toegelicht te worden door het diensthoofd. In 2013 wordt duidelijk dat het halen van de norm onder druk staat. In 2014 wordt de norm ook niet gehaald. In een brief naar de raad (RIS 279462) wordt dan het volgende aangegeven: de kosten inhuur externen bedroegen per 30 juni 2014 16,1% van de loonsom. Hiermee wordt de norm van 15% overschreden. Sterke sturing op inhuur in samenspraak met het GMT is dan ook noodzakelijk. In deze brief wordt ook een doelmatigheidsonderzoek aangekondigd. In de brief staat We voeren daarom een doelmatigheidsonderzoek naar inhuur uit. Het onderzoek richt zich zowel op de doelmatigheid van de inhuur (zoals kosten en duur van inhuur) als op de doelmatigheid van het inhuurproces [ ] In het onderzoek wordt tevens de vraag beantwoord over de doelmatigheid van intern en extern verrichte onderzoeken. Doel en onderzoeksvraag van het DMO externe inhuur 2015 Externe inhuur is onderdeel van een breder vraagstuk over de optimale inzet van personele capaciteit. Het onderwerp externe inhuur heeft daarom raakvlakken met verschillende andere thema s en discussies die spelen in de organisatie, zoals flexibilisering en werkgeverschap. Wat voor een organisatie wil je zijn? Hoe is de strategische personeelsplanning binnen de gemeente? Externe inhuur is onderdeel van een groter geheel; namelijk de inrichting van onze organisatie zoals onder andere de bundeling van de bedrijfsvoering en de consequenties daarvan. Doel van het onderzoek is na te gaan hoe de externe inhuur bij de gemeente Den Haag, als instrument voor optimale inzet van personele capaciteit, doelmatiger kan. Onnodige externe inhuur moet worden teruggedrongen. De hoofd- en deelvragen van het DMO externe inhuur zijn onderstaand weergegeven; Hoofdvraag; Hoe wordt externe inhuur, als het instrument voor het optimaal inzetten van personele capaciteit en een flexibele organisatie, in Den Haag ingezet en hoe zou dit, indien nodig, doelmatiger en effectiever kunnen? Deelvragen; 1) Wat is het doel van externe inhuur in Den Haag? Hier wordt stil gestaan bij thema s die onderdeel uitmaken van het beleid op externe inhuur. 2) Hoe wordt in de gemeentelijke organisatie omgegaan met externe inhuur? Hier wordt de praktijk omtrent externe inhuur in kaart gebracht. 32
3) Wat kunnen we leren van anderen? De gemeente Den Haag is niet de enige overheidsorganisatie die externe inhuur onder de aandacht heeft. Hoe gaan bijvoorbeeld het Rijk en de gemeente Rotterdam om met externe inhuur? Waarom doen ze het daar anders? Wat zijn hun oplossingen, alternatieven en beweegredenen omtrent externe inhuur en wat kunnen we daar van leren? Tijdens het gesprek willen wij (met wisselende accenten, niet uitputtend) de volgende gespreksonderwerpen aan bod laten komen; Beleid - Welke definitie van externe inhuur wordt gehanteerd? - Wanneer wordt extern ingehuurd, in welke situaties? - Welke afwegingen worden er gemaakt om te kiezen voor inhuur in plaats van een ander alternatief, zoals intern personeel werven of een vacature plaatsen? - Wie besluit tot het overgaan op externe inhuur? Welke personen zijn hierbij betrokken? - Hoe is dit vastgelegd, welke afspraken zijn hierover gemaakt? - Wie heeft het mandaat externe inhuur goed te keuren? - Hoe past het huidige beleid rondom externe inhuur in het gehele personeelsbeleid? Waarom is in 2014 de huidige norm, 15% van de totale salarislasten, niet gehaald? - Hoe past de huidige norm voor externe inhuur in het beleid rondom externe inhuur? - Welke afweging speelt een belangrijke rol bij het omlaag brengen van externe inhuur? Monitoring - Hoe wordt gestuurd op externe inhuur? - Wat zou hier beter aan kunnen? - Welke maatregelen worden er genomen om externe inhuur te beheersen? Registratie - Hoe wordt externe inhuur geboekt? Zijn hier uniforme afspraken over gemaakt? Er bestaan verschillende categorieën externe inhuur in het financiële systeem, worden deze eenduidig gebruikt? - Wat wordt onder overige externe ondersteuning, advies en onderzoek geboekt? Vragen specifiek per dienst DSB; De categorie overige externe ondersteuning, advies en onderzoek is erg groot binnen dienst stadsbeheer, wat is hier de verklaring voor? IDC: De categorie ICT is erg groot binnen het IDC, wat is hier de verklaring voor? DSO: DSO heeft de afgelopen jaren hard gewerkt om de externe inhuur omlaag te krijgen en heeft nu een van de laagste percentage s inhuur tov. te totale loonsom. - Wat is het huidige beleid rondom externe inhuur binnen DSO - Welke vormen van externe inhuur worden nu niet meer gedaan? - Hoe heeft DSO ervoor gezorgd dat het percentage in 2014 slechts 7.7% was. GAD: - Hoe wordt door de GAD gekeken naar externe inhuur? Welke mate van controle wordt hierop gepleegd. - Wordt de norm van 15% meegenomen in de accountantscontrole? - Hoe kijkt de GAD aan tegen de doelmatigheid van de huidige inhuur bij de gemeente Den Haag? 33
Bijlage 3 Samenstelling stuurgroep en CB interne overleggroep stuurgroepleden rol stuurgroep reguliere functie Dirk-Jan de Bruijn onafhankelijk voorzitter Dirk-Jan de Bruijn Bedrijfseconoom Dirk-Jan de Bruijn is actief binnen de Rijksdienst waar hij een groot aantal kwartiermakersrollen heeft vervuld. Koen de Snoo eindverantwoordelijke voor directeur CB/pGS uitvoering instrument DMO en concernkader Leon Munier vertegenwoordiging vakinhoudelijk concernkader adjunct-directeur P&O/CB/BSD Walter van Beuzekom vertegenwoordiging directeur directeur DSB kerndienst Nicole van der Wekken vertegenwoordiging hoofd P&O kerndienst manager P&O/plv dir. Bedrijfsvoering SZW Ad van Loon vertegenwoordiging hoofd F&C kerndienst Hoofd Bedrijfsvoering/dienstcontroller Francine L Ortye vertegenwoordiging uitvoering hfd. afdeling OPS/CB/BSD instrument DMO Arianne Broodbakker secretaris stuurgroep beleidsonderzoeker OPS/CB/BSD De verschillende onderdelen van het onderzoek vragen om afstemming binnen CB. Hiervoor is een CB-groep opgestart. Vanuit deze groep wordt informatie aangeleverd en wordt met de onderzoekers meegedacht over de analyse en oplossingsrichtingen. Ook wordt vanuit deze groep oog gehouden op actuele ontwikkelingen. In deze CB groep zitten: Arianne Broodbakker (BSD) Kim Erpelinck (BSD) Peter Goudeau (BSD) Monica Trommelen (BSD) Gaby van Zandwijk (BSD) Arjen Scholten (BSD) secretariaat DMO onderzoek Onderzoeker en secretariaat Lid CB-groep (thema Kaderstelling inhuur concernniveau) Lid CB-groep (thema Monitoring/control) Lid CB-groep (thema Registratie/ICT systemen) Lid CB-groep (thema Registratie ICT systemen) 34
Bijlage 4 Omschrijving en registratie externe inhuur 21 ef, 21 Memo wijzigingen grootboekschema definitief, FI/2010.438 35
FI/2010.438 36