De drie grote decentralisaties E-mail: info@vecim.nl Telefoon:
1. De drie grote decentralisaties Al enige tijd wordt gesproken over de drie grote decentralisaties, die rijkstaken naar de lokale overheid brengen. Het gaat daarbij om: 1. Jeugdzorg 2. WMO 3. Participatiewet Het is een grote operatie: niet alleen worden er taken en middelen overgedragen, ook wordt verwacht dat gemeenten integraal gaan werken in het sociale domein. Dit vereist een bestuurskrachtig binnenlands bestuur met de juiste schaal, adequate bestuurlijke verhoudingen, een goed beheer van het gemeentefonds, interbestuurlijk toezicht, vermindering van regeldruk, kaders voor een goede implementatie van gegevensuitwisseling, borging van privacy en tevens vroegsignalering over alle te decentraliseren domeinen en het voldoende betrekken van burgers. Al deze randvoorwaarden zullen de komende maanden worden uitgewerkt als ondersteuning va n het decentralisatieproces aan de gemeenten. Plasterk formuleert dat in zijn brief aan de Tweede Kamer (van 19 februari 2013) als volgt: Het uitgangspunt van het kabinet is dat de zelfredzaamheid van de burger maximaal dient te worden gefaciliteerd en gestimuleerd. Dit is namelijk niet alleen een zaak van de overheid. Burgers zijn samen met hun netwerk in de eerste plaats zelf verantwoordelijk. Desalniettemin moeten mensen die het echt nodig hebben, kunnen blijven rekenen op de ondersteuning door de overheid. Ondersteuning die aansluit bij de behoefte van burgers en aansluit bij hun mogelijkheden. Gemeenten kunnen op deze manier beter inspelen op de behoefte van burgers. Tegelijkertijd ziet het kabinet, net als de VNG, dat maatwerk nodig is bij de ondersteuning van burgers en onnodige bureaucratie vermeden kan worden door het anders, dichter bij de burger, organiseren van dienstverlening. Daarbij staat de individuele ondersteuningsbehoefte van de burger centraal. Daarvoor is het noodzakelijk dat op de verschillende niveaus schotten tussen de voorzieningen worden doorbroken. Bovendien moet er een einde komen aan de praktijk, waarin vele hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning van gezinnen met Multi-problematiek. Gemeenten kunnen voorzien in de noodzakelijke integraliteit en maatwerk én kunnen beter inspelen op de rol van het sociale netwerk rond de burger. Dit vergt echter wel een aanpassing van het huidige systeem. Aanpassingen die nodig zijn om te voorkomen dat mensen juist op de zwakste momenten in hun leven, wanneer ze behoefte hebben aan ondersteuning, oplopen tegen bureaucratie en bestuurlijke afstemming. Aanpassingen waarmee tevens de stijgende kosten in de zorg worden teruggedrongen. Door deze taken te decentraliseren beoogt het Rijk derhalve om enerzijds een bezuiniging te realiseren en anderzijds beter maatwerk te kunnen leveren. Ik zal beide motieven hieronder kort toelichten. Pag. 2 van 2
Bezuiniging: dat is op basis van eerdere decentralisaties. De overheveling van Werk en Bijstand van Rijk naar gemeente leidde al na één jaar tot 4% minder uitkeringsgerechtigden. Bij de overheveling van de huishoudelijke zorg naar de gemeenten daalden de totale kosten met 16%. Deze tendens (goedkoper door decentralisaties) zien we ook bij soortgelijke operaties elders in Europa. Nu zijn er twee bewegingen die tegengesteld werken. Door gemeenten meer taken te geven nemen de economies of scope (voordelen doordat men regelingen kan combineren of meer van de persoon weet door gegevens uit meer redenen te combineren) toe, maar de schaalvoordelen nemen af. Daarom is regionale samenwerking het parool, tot op het niveau van voldoende uitvoeringskracht. Plasterk presenteert een tweesporenbeleid. Eigenlijk wil hij naar grotere gemeenten, maar kiest voorlopig voor de regionale samenwerking omdat het niet zo vlot met die gemeentelijke herindelingen. Bijkomend nadeel van decentralisatie is dat de ICT inrichting van lokale overheden beduidend minder professioneel is. Maatwerk: men denkt dat lokale overheden hun inwoners beter kennen, en dus ook hun mogelijkheden beter kunnen beoordelen. Door op die relatie te focussen voorkom je een al te sterke aanbodeconomie (zoals een rollator voor iedereen die een formuliertje invult). Centraal in de benadering staat dan ook het inmiddels befaamde keukentafelgesprek 1, waarbij de integrale problematiek in beeld komt. Dat gesprek is de uitingsvorm van het eerdere beleidsdoel van meer samenwerken in het sociale domein en dient vooral om mensen met multi-problematiek adequater (en dus ook goedkoper) te helpen. Plasterk denkt ook dat er taken zijn, die bovenregionaal, bijvoorbeeld provinciaal moeten worden georganiseerd, maar legt zich nog niet vast op welke taken dat zullen zijn. Hij stelt: Taken die vragen om uitvoering op bovenregionaal niveau, of zelfs op provinciaal of landelijk niveau. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om inkoop van zeer specialistische taken en dienstverlening en samenwerking op het niveau van de arbeidsmarkt en zorg voor de jeugd. Er zijn in de vorige kabinetsperiode reeds afspraken gemaakt over bij bovenregionaal niveau te beleggen taken die noodzakelijk zijn voor invoering van de Participatiewet en de jeugdzorg. Onderwerpen als werkgeversdienstverlening kunnen beter op dit niveau ingevuld worden om het aantal bestuurlijke contacten voor bedrijven, en daarmee hun lastendruk, zoveel mogelijk te beperken. Bij de jeugdzorg is uitvoering op dit niveau afgesproken voor taken als de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Ook het Meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling en residentiële zorg kunnen het best op dit niveau worden uitgevoerd. Het kabinet kan zich voorstellen dat bij de decentralisaties blijkt dat er bepaalde specialistische taken zijn die ook beter op dit niveau uitgevoerd kunnen worden of zelfs landelijk kunnen worden georganiseerd. 1 Bij de Omgevingswet vervult de gebiedsgerichte benadering dezelfde functie als bij de decentralisaties het keukentafelgesprek. In beide gevallen hoopt de Rijksoverheid door een integrale aanpak kosten te besparen. Pag. 3 van 3
Ook op bovenregionaal niveau speelt weer de problematiek van de congruentie. Er bestaan immers al bovenregionale regelingen v.w.b. arbeidsmarkt en jeugdzorg. Bij de keuze van samenwerkingsverbanden moet ook gewaakt worden voor witte vlekken en moet bezien worden of er voldoende basis is voor risicomanagement. Tot slot: begrotingstechnisch betekent de decentralisatie ook iets. Het aandeel rijksuitkeringen op de totale begroting van gemeenten neemt verder toe, en de rol van lokale inkomstenbronnen (zoals lokale belastingen) wordt relatief kleiner. Om de bezuinigingsdoelstelling te kunnen halen vindt budgetoverdracht plaats door het geld toe te voegen aan de algemene middelen van een gemeente. Er wordt dus bewust geen doeluitkering van gemaakt, want dat vermindert de prikkel om zuiniger te werken. Nu kunnen gemeenten, die hun taken doelmatig hebben ingericht, zelf de financiële vruchten plukken van hun procesinrichting. Het geld komt als een budget over, en kent dus geen schotten tussen de regelingen. De ontschotting is ook een voorwaarde om te komen tot de beoogde integrale aanpak. 1.1. Jeugdzorg Het Rijk geeft de gemeenten budgetten en de gemeenten moeten daarvoor zorg inkopen bij de diverse aanbieders. Om hun relatieve onderhandelingsmacht ten opzichte van deze aanbieders te vergroten gaan gemeenten hun krachten bundelen in regionale organisaties. Deze regio s zijn gehouden transitiearrangementen op te stellen, waarin staat uitgewerkt hoe de samenwerkende gemeenten de zorgcontinuïteit en de infrastructuur garanderen om de bestaande cliënten (per 01-01-2015 voor maximaal 1 jaar) deze continuïteit van zorg te bieden en hoe zij de frictiekosten beperken. De organisatie van de eerstelijnszorg en ambulante hulp geven alle gemeenten lokaal vorm. Voor de uitvoering van specifieke taken uit de decentralisatie jeugdzorg zijn 41 regio s ingericht, waarvan sommige regio s een wellicht te kleine schaal hebben. Deze kleinere regio s trachten dit te ondervangen door op hun beurt weer bovenregionaal samen te gaan werken, onder meer ten behoeve van de taken op het terrein van jeugdbescherming en jeugdreclassering, de taken van de huidige Advies- en Meldpunten Kindermishandeling, de Advies- en Steunpunten Huiselijk Geweld en in veel gevallen ook voor alle vormen van residentiële zorg en het aanbod van specialistische zorg voor jongeren met een verstandelijke beperking of psychiatrische problematiek. 1.2. WMO Gemeenten krijgen op het gebied van de WMO een brede verantwoordelijkheid voor de ondersteuning van burgers die beperkt kunnen participeren. Het uitgangspunt hierbij is dat deze burgers zo lang mogelijk de regie op hun eigen leven moeten houden. De gedachte is dat dit bijdraagt aan hun welbevinden en dat dit onnodige medicalisering voorkomt. Kortom, in ambtelijk jargon, meer extramurale zorg. Hierbij verdwijnt de extramurale zorg uit de AWBZ en wordt de WMO in die richting aangepast door budgetten over te hevelen. Anders dan de AWBZ is de WMO geen verzekerd recht, dat kan worden opgeëist. Pag. 4 van 4
Ouderen zullen zo dus lang mogelijk zelfstandig blijven al of niet met hulp van familie en instellingen, want dergelijke hulp is goedkoper dan de kosten van verzorgingstehuizen e.d. Gemeenten gaan hierbij de indicatiestelling overnemen van de zorgkantoren. PGB verstrekken wordt ook een gemeentelijke taak. In het uiteindelijke wetsvoorstel blijft het mogelijk om aanspraak te maken op dagbesteding op grond van de AWBZ (motie Samson-Zijlstra). Dit voorkomt dat gemeenten duurdere individuele voorzieningen moeten treffen in deze. Het aanbieden van huishoudelijke hulp blijft vanaf 2014 mogelijk, maar dan alleen nog maar aan de mensen, die zulks zelf niet kunnen betalen. Kortdurend verblijf in een zorginstelling en vervoer worden uit de AWBZ gehaald. De gemeenten zullen deze taken krijgen. Oorspronkelijk gold dit ook voor het deel persoonlijke verzorging, maar dat is volgens mij recentelijk door staatssecretaris van Rijn uit het pakket over te hevelen taken gehaald. Gemeenten kunnen gaan besparen op hulpmiddelen uit de WMO, bijvoorbeeld door poolbeheer van scootmobielen. Gemeenten gaan dus de indicaties stellen en stellen vervolgens budgetten beschikbaar om zorg in te kopen conform die indicatiestelling. Dit heeft wel het risico in zich van de versnippering van zorgcontracten. Wel gaat het Rijk een aantal basisnormen stellen om te voorkomen dat sommige gemeenten om financiële redenen te stevig gaan snijden in de aangeboden ondersteuning. Daarom wordt er gezocht naar prikkels voor gemeenten en zorgverzekeraars, waarin samenwerking tussen beide loont. Immers, daar waar de zorgverzekeraar een voorziening kan aanbieden is er minder WMO nodig. Voorbeeld: een verzekeraar kan bepaalde voorzieningen bekostigen, waardoor de noodzaak om ook nog eens een traplift (WMO) aan te leggen verdwijnt. Kortom: er is soms een alternatief voor al die dure WMOvoorzieningen door vergoedingen conform de zorgverzekeringswet in te zetten. 1.3. Participatiewet Deze wet moet nog door de Tweede Kamer. Doel van deze bezuiniging is dat alleen nog maar de structurele Wajong-gevallen zullen resteren en dat de overigen via reguliere arbeidscontracten zullen worden bemiddeld door de gemeenten. Hierbij zullen de gemeenten de mogelijkheid krijgen om loonsuppletie aan te bieden als dat werkgevers aanmoedigt om mensen met een vlekje aan te nemen. Loonsuppletie is immers goedkoper dan een volledige Wajong-uitkering. Naar aanleiding van het sociaal akkoord komen er 35 regionale Werkbedrijven. Het Werkbedrijf vormt straks de schakel tussen de werkgever en mensen met een arbeidsbeperking die aan de slag worden geholpen. Gemeenten hebben de lead bij de Pag. 5 van 5
Werkbedrijven en werken daarbij samen met de sociale partners en het UWV. Het kabinet gaat er in de berekeningen vanuit dat er 30.000 beschutwerkplekken beschikbaar moeten komen. Het kabinet en sociale partners hebben in het sociaal akkoord ook een afspraak gemaakt over het aan de slag helpen van mensen met een arbeidsbeperking. Werkgevers in de marktsector stellen zich vanaf 2014 garant voor een toenemend aantal extra banen voor mensen met een beperking. De groei van het jaarlijkse aantal extra banen neemt geleidelijk toe. In aanvulling daarop stelt de overheid zich garant voor 2.500 extra banen per jaar vanaf 2014, tot een maximum is bereikt van 25.000 banen. Deze afspraak zal worden gemonitord; in de jaren 2015 en 2016 moeten 11.000 extra banen zijn gerealiseerd in de marktsector. Als uit de meting in 2016 blijkt dat er in deze twee jaren niet minimaal 11.000 banen zijn gerealiseerd, zal, na overleg met sociale partners en gemeenten, het quotum worden geactiveerd. Het quotum wordt wettelijk vastgelegd. In het sociaal akkoord is verder afgesproken dat mensen die nu al in de Wajong zitten worden herkeurd. Als uit de herkeuring blijkt dat zij arbeidsvermogen hebben, dan kunnen zij een beroep doen op de gemeenten voor re-integratieondersteuning en/of een uitkering. Het instrument loondispensatie wordt vervangen door het instrument loonkostensubsidie. Bij loonkostensubsidie compenseert de overheid de werkgever, die iemand in dienst neemt met een productiviteit van minder dan 80% van het minimumloon, voor het verschil tussen de loonwaarde en het wettelijk minimumloon. 2. Wie is verantwoordelijk? Plasterk stelt dat goed gelet moet gaan worden op de taakverdeling tussen Rijk en gemeenten en ook, dat het Rijk voor deze majeure operatie uiteindelijk verantwoordelijk is. Die taakverdeling vloeit ook voort uit het feit dat rechtsbescherming voor en rechtszekerheid van de burger grenzen zal stellen aan de autonomie van gemeenten. Dit geldt ten aanzien van toezicht, informatielast en kwaliteitsnormen t.a.v. de uitvoering. Bovendien moet er een juiste balans zijn tussen rechten en plichten van de diverse overheden: een adequaat governance -model is vereist. De integrale aanpak wordt bereikt door, zoals boven al gesteld, budgetten integraal over te hevelen (en derhalve ontschot ), maar daarmee wordt ook het toezicht van rijkswege ingewikkelder. Het passende instrumentarium zou eind 2013 gereed moeten zijn. De VNG heeft KING belast met het ontwikkelen van een instrumentarium om de werkprocessen aan de nieuwe werkelijkheid aan te passen. Hierbij valt de prachtige kreet regeldruk-arm inrichten. Immers, het befaamde keukentafelgesprek moet leiden tot een integrale benadering, die niet door regels moet worden gefrustreerd. Pag. 6 van 6
3. Geldstromen Alhoewel ontschotting het motto is, komt er toch een schot tussen het sociaal deelfonds, waarin alle overgehevelde budgetten in het kader van de decentralisaties zitten, onderling wel ontschot, en de overige delen van de uitkeringen uit het gemeentefonds. Gemeenten zijn dus niet vrij om een weg aan te leggen van het geld bedoeld voor een van deze sociale regelingen. Mogelijk worden de gelden die de gemeenten al ontvangen voor hun huidige WMO-taken aan dit deelfonds toegevoegd. Er was ook sprake van om de bijstandsgelden (WWB) toe te voegen, maar daarvan is nu (voorlopig) afgezien, omdat inkomensondersteuning iets wezenlijk anders is dan deze sociale taken. Het Rijk stelt tijdelijk, voor de duur van drie jaar, bestedingsvoorwaarden aan het deelfonds sociaal domein. Gedurende deze periode van drie jaar kan de kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkeling van het sociale domein goed worden gevolgd. Het sociaal deelfonds gaat meelopen in de reguliere periodieke onderhoudssystematiek van het gemeentefonds waarvan de uitkomst jaarlijks bestuurlijk wordt besproken, zodat eventuele problemen tijdig kunnen worden geadresseerd. In deze periode geldt het volgende: De middelen in het sociaal deelfonds worden geoormerkt verstrekt via een apart (nieuw en tijdelijk) begrotingsartikel in het gemeentefonds en kunnen alleen vrij worden besteed aan de onderscheiden doelen van het sociaal deelfonds. Het financieel risico ligt bij gemeenten; gemeenten zijn verantwoordelijk voor eventuele financiële tekorten in het sociale domein. Horizontale verantwoording over de besteding van de middelen vindt dan ook plaats in de gemeenteraad. Informatieverstrekking aan het Rijk vindt plaats via bestaande structuren. Tevens zal het Rijk worden geïnformeerd over de aanwezigheid van een goedkeurende controleverklaring van de accountant op de jaarrekening van de gemeente. BZK zal de beleidsinformatie aan de gemeenten gaan verbeteren. De systematiek loopt mee met de reguliere verstrekking en verantwoording van het gemeentefonds. Onderbesteding in een bepaalde gemeente kan aanleiding zijn tot nader onderzoek naar de oorzaken, waarbij de Wet Revitalisering Generiek Toezicht het Rijk de mogelijkheid biedt om in het uiterste geval in te grijpen. Als gemeenten aanbevelingen op grond van dergelijk onderzoek niet opvolgen kan het Rijk overgaan tot opschorting van de betalingen. Deze duurt dan voort totdat het kabinet van oordeel is dat de desbetreffende gemeenten een adequaat verbeterplan heeft. Het deelfonds sociaal domein is op 1 januari 2015 van kracht, op het moment dat ook de decentralisaties ingaan. De verdeling van de budgetten jeugd en de WMO zal in 2015 plaatsvinden op basis van historische gegevens. Vanaf 2016 wordt een objectief verdeelmodel geleidelijk ingevoerd. Pag. 7 van 7
Als gemeenten diensten uitbesteden aan Gemeenschappelijke Regelingen is hun dienstverlening BTW-plichtig. Weliswaar kunnen die BTW-afdrachten worden gecompenseerd door het BTW-compensatiefonds, maar dat fonds zou wel eens te klein kunnen zijn als door een grote toename van het aantal GR s meer BTW-plichten worden gedeclareerd. Het Rijk zal daarom een plafond instellen in het compensatiefonds. Dat betekent natuurlijk wel, dat niet meer alle BTW kan worden gecompenseerd en dat derhalve die delen moeten worden betaald uit de gemeentebegroting. 4. Discussieplatform Tot slot, het Rijk heeft een discussieplatform geopend waarbij gemeenten en experts hun ervaringen kunnen uitwisselen: http://gemeentenvandetoekomst.nl/ 5. Tijdlijn Dit onderdeel is cruciaal voor uw gemeente, uitvoeringsinstelling of provincie. Wij hebben hier een model voor ontwikkeld dat wij u graag komen toelichten. Een model wat rekening houdt met de realisatie van de doelen van de decentralisaties op basis van organisatieontwikkeling en de bedrijfsvoeringsaspecten. Zodat u aan het stuur zit van de implementatie en in control bent over de benodigde maatregelen. Indien u hier meer informatie over wilt ontvangen kunt u contact met ons opnemen via info@vecim.nl of ons bellen. Ons telefoonnummer is daar altijd voor bereikbaar. Huib Verhoeff Bart van Eijck, Partners 5 december 2013 Pag. 8 van 8