ONDERZOEK NAAR DE GRONDSLAG VAN DE LEGES. 1. Samenvatting

ONDERZOEK NAAR DE GRONDSLAG VAN DE LEGES 1. Samenvatting Bij gelegenheid van een raadsvoorstel tot vaststelling van de leges voor het jaar 2006 heeft de gemeenteraad in een bijeenkomst met de rekenkamercommissie op 9 februari 2006 gevraagd een onderzoek te doen naar de grondslag van de leges. In hoofdzaak komt de vraag erop neer, of het bedrag aan leges dat de burger daadwerkelijk betaalt voor het verkrijgen van een bepaalde vergunning ook het bedrag is, dat de gemeente Boxmeer daadwerkelijk aan kosten maakt om die vergunning te verlenen. De vraag van de gemeenteraad was voor een deel ingegeven door een vergelijking van leges in de gemeente Boxmeer met de leges in andere (omliggende) gemeenten. In dit onderzoek is nagegaan in welke mate gemeenten eigen bevoegdheid hebben bij het vaststellen van de hoogte van leges en in welke mate wettelijke kaders die bevoegdheid beperken. Verder is in hoofdlijnen de praktijk bij de vaststelling van leges door gemeenten beschreven en vervolgens komt aan de orde hoe de gemeente Boxmeer invulling geeft aan de wettelijke bevoegdheid tot het vaststellen van (de hoogte van) de leges. Verder is aangegeven wat de oorzaken zijn van verschillen in tarieven tussen gemeenten. De conclusie uit het onderzoek is, dat de wijze van toerekening van kosten naar leges in de gemeente Boxmeer binnen de wettelijke kaders blijft. Een conclusie is ook, dat de totale opbrengst van alle leges lager is dan de totale kosten van het verstekken van de vergunningen. Maar er wordt niet zichtbaar gemaakt of bij elke afzonderlijke vergunning het bedrag van de te betalen leges overeenkomt met de kosten van het verlenen van die specifieke vergunning. In totaliteit brengen de leges niet meer op, dan de kosten van vergunningverlening; op onderdelen is dat inzicht niet te geven. Tot slot is in dit rapport ingegaan op de landelijke ontwikkelingen waar het gaat om eventuele uniformering van de berekening van leges. Die landelijke ontwikkelingen zijn op gang gekomen omdat de acceptatie door de burgers van aanzienlijke prijsverschillen tussen gemeenten voor de levering van eenzelfde product (een vergunning) duidelijk is afgenomen. Rekenkamercommissie Boxmeer 1

2. Onderzoeksvraag Het onderzoek is beperkt van omvang. In essentie is in de gemeenteraad de vraag aan de orde gesteld of het legesbedrag, dat de gemeente Boxmeer in rekening brengt voor een bepaalde vergunning, overeenkomt met de kosten die de gemeente moet maken voor het verlenen van die vergunning. De vraag of binnen de gemeente Boxmeer op de meest efficiënte manier gewerkt wordt bij het verlenen van vergunningen is in dit onderzoek niet aan de orde gekomen. Wij zien als rekenkamercommissie thans geen aanleiding dit te onderzoeken. Dit mede vanwege het feit, dat een onderzoek gaande is door het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijkszaken, samen met de Verenging van Nederlandse Gemeenten en enkele gemeenten naar de wenselijkheid en de mogelijkheid van een uniform rekenmodel voor het berekenen van de bouwleges. Evenmin is de vraag in dit onderzoek aan de orde gekomen of er binnen de gemeente Boxmeer effectief gewerkt bij acties waarvoor tarieven of leges gevraagd worden. In feite komt het hierbij neer op de vraag of de behandeling van een aanvraag voor een vergunning naar de mening van de burger op een goede manier behandeld wordt en leidt tot het gewenste besluit. Wij vinden als rekenkamercommissie geen aanleiding die vraag thans te behandelen omdat die aan de orde is geweest in ons eerdere onderzoeksrapport en nu nog de knop om van 20 september 2006 (verwezen wordt naar de paragraaf vergunningen op pagina 19 van dat rapport). 3. Wettelijke kaders bij kostprijsberekening ten behoeve van legesheffing door gemeenten De lasten die gemeenten hun burgers in rekening brengen, kunnen in drie categorieën worden onderverdeeld: - de onroerende zaak belasting; - overige belastingen waarbij de baten de lasten mogen overtreffen; - belastingen waarbij de baten de lasten niet mogen overtreffen. Deze laatste categorie heffingen staat in dit onderzoek centraal. De burger krijgt er voornamelijk mee te maken als hij een paspoort of een bouwvergunning aanvraagt. Maar ook voor andere vergunningen, vrijstellingen of ontheffingen moeten leges worden betaald, Rekenkamercommissie Boxmeer 2

zoals voor een kapvergunning, een verblijfsvergunning, een evenementenvergunning, et cetera. Winst maken op legesheffing is niet toegestaan Gemeenten stellen de hoogte van de leges vast via de legesverordening. In enkele gevallen bepaalt een wet op landelijk niveau het tarief (bijvoorbeeld leges verblijfsvergunning); in de meeste gevallen kan de gemeente het tarief zelf bepalen, met inachtneming van de wettelijke begrenzingen. Zo zijn de gemeenten bij de vaststelling van de legesverordening gebonden aan de bepalingen in de Gemeentewet. Een belangrijke bepaling daarin is dat de inkomsten die gemeenten uit de leges ontvangen niet hoger mogen zijn dan de uitgaven voor het verlenen van de vergunningen waarvoor de leges gevraagd worden. Er mag daarom geen winst gemaakt worden op diensten, waarvoor leges worden geheven. Uitgaven als grondslag voor legesheffing zijn beperkt Essentieel bij vragen omtrent de hoogte van leges is, welke uitgaven daadwerkelijk als grondslag voor de legesheffing zijn toegestaan. De Gemeentewet spreekt zich er niet over uit welke kosten extern verhaald mogen worden door middel van legesheffing. Uit de wetsbehandeling in de Tweede Kamer is echter op te maken dat slechts rechten mogen worden geheven ter vergoeding van kosten welke door de dienstverlening worden veroorzaakt. Kosten welke door de dienstverlening worden veroorzaakt kunnen zijn: - kosten van directe aard, - kosten van indirecte aard, - toevoegingen aan een voorziening ten behoeve van aanwijsbare, toekomstige verplichtingen in verband met de diensten waarvoor leges geheven worden. Kosten van directe aard zijn kosten, die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verrichte dienstverlening, zoals kosten van de afdeling, die vergunningen verleent. Kosten van indirecte aard zijn kosten, die niet direct aanwijsbaar samenhangen met de dienstverlening, bijvoorbeeld kosten voor de leiding en administratie. Bij deze indirecte kosten wordt nog een onderscheid gemaakt tussen: a. indirecte kosten die wel in enig verband staan met die specifieke dienstverlening (zoals de leiding van de betrokken afdeling of dienst) en b. indirecte kosten die geen verband hebben met die specifieke dienstverlening(bijvoorbeeld de kosten van een personeelsfunctionaris). Rekenkamercommissie Boxmeer 3

Alleen de indirecte kosten die in enig verband staan met de dienstverlening mogen worden toegerekend. De kosten van beleidsvoorbereiding en de kosten van inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures mogen bijvoorbeeld niet worden doorberekend in de externe tarieven. Deze kosten worden geacht te zijn gedekt uit de algemene middelen van gemeenten. Dit geldt ook voor de kosten van handhaving, toezicht en controle (behoudens eerste controle na verlening van een bouwvergunning). Juridische mogelijkheden bij te hoge leges De gemeentelijke legestarieven dienen te worden vastgesteld door de Gemeenteraad. Deze behoeven niet goedgekeurd te worden. Wel is de tariefstelling onderworpen aan toezicht achteraf. Het Rijk kan namelijk via de standaardprocedure voor het vernietigen van gemeentelijke verordeningen, de legesverordening (met terugwerkende kracht) vernietigen. Verder kan individuele burger, indien hij belanghebbende is (dus als van hem leges worden gevorderd) naar de belastingrechter stappen indien hij het niet eens is met het gevorderde bedrag. Die mogelijkheid kent evenwel beperkingen. Doordat in de gemeentewet wordt gesproken over goedgekeurde belastingverordeningen en niet over geheven rechten is er voor belastingplichtigen slechts de mogelijkheid opengehouden om een juridische procedure te starten, gericht op de belastingverordening en niet op de eigen specifieke heffing. Uit een uitspraak van de Hoge Raad blijkt dat voor ingrijpen van de rechter slechts plaats is indien de verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing waarop de wetgever met het toekennen van de aan de gemeente toegekende bevoegdheid niet het oog kan hebben gehad. 4. De praktijk bij legesheffing door gemeenten (oorzaak van verschillen in hoogte van leges) Voor legestarieven geldt dat gemeenten vrij zijn in hun tariefstelling, mits de opbrengsten de kosten niet overschrijden. Om de raad dit moet toetsen alvorens de legesverordening vast te stellen zal het college van BenW in de voorstellen tot vaststelling van de tarieven zichtbaar moeten maken wat de verwachte opbrengsten zijn en wat de begrote kosten zijn. Elke gemeente mag een dergelijk overzicht van geraamde opbrengsten en geraamde kosten opstellen per afzonderlijke dienstverlening waarvoor leges geheven worden Een dergelijk gedetailleerde kostprijscalculatie wordt door bijna geen enkele gemeente in de praktijk toegepast. De legesverordening in nagenoeg alle gemeenten omvat daarentegen een kostprijscalculatie, die inzicht geeft in de geraamde opbrengsten van alle soorten van leges Rekenkamercommissie Boxmeer 4

in een bepaald jaar en de geraamde kosten van alle soorten van dienstverlening waarvoor leges geheven worden. Er is geen wettelijke verplichting voor gemeenten om een rechtsreeks verband te leggen tussen de hoogte van kosten van een bepaalde vorm van dienstverlening enerzijds en de hoogte van de daarvoor te heffen leges anderzijds. Daardoor is de praktijk bij bijna alle gemeenten, dat voor de ene dienstverlening hogere leges worden geheven opdat leges voor een andere dienst laag kunnen zijn (een vorm van kruissubsidiëring ). Dit kan in de praktijk ook nauwelijks anders uitgevoerd worden, omdat bij veel gemeenten het inzicht ontbreekt in de kosten die voor elke soort van vergunningverlening worden gemaakt. Als gevolg daarvan is bij die gemeenten de relatie tussen kosten en legestarief in de praktijk veelal niet één op één te leggen. Er moet nadrukkelijk op gewezen worden, dat gemeenten door zo te handelen volledig werken in overeenstemming met de wettelijke bepaling, dat geen winst op legesheffing gemaakt mag worden. Er is immers wel degelijk een relatie tussen het kostenniveau van een gemeente en de tariefstelling ( maximaal kostendekkend ), alleen op het niveau van het individuele product is deze niet aan te tonen. De opbrengstnorm wordt toegepast op alle legesopbrengsten ten opzichte van het totaal van de in de legesverordening opgenomen diensten. De tarieven voor de leges vertonen per gemeente aanzienlijke verschillen. Voor deze verschillen zijn de volgende oorzaken te benoemen: a. de toerekening van de soorten van kosten Deze kan door elke gemeente zelf bepaald worden. Binnen de bedrijfsvoering is het relatief eenvoudig om de directe kosten toe te wijzen aan producten waarvoor tarieven of leges geheven worden. Met indirecte kosten ligt dat moeilijker. Zo is bijvoorbeeld wettelijk niet toegestaan om kosten van beleidsvoorbereiding in leges te verrekenen, maar in de praktijk is de scheidslijn tussen kosten van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering niet scherp te trekken. Verder rekenen bijvoorbeeld sommige gemeenten de overheadkosten van concern/centrale afdelingen toe aan de leges, terwijl andere gemeenten alleen de overheadkosten toerekenen van de afdeling, die vergunningen verleent. In het kader van dit beperkte onderzoek is in de administratie van de gemeente Boxmeer niet nagegaan welke detaillering bij de toerekening van indirecte kosten wordt gehanteerd. b. de administratieve methode voor toerekening van indirecte kosten Ook deze kan per gemeente verschillen. Er moet, naast de keuze welke indirecte kosten moeten worden doorberekend, ook een keuze gemaakt worden in de methode van Rekenkamercommissie Boxmeer 5

toerekening. Globaal gezien is er de kostenplaatsenmethode en de opslagmethode om indirecte kosten door te berekenen. Er bestaat voor de keuze geen verplichting. Toch blijken de meeste gemeenten de kostenplaatsenmethode toe te passen. Zo ook de gemeente Boxmeer. Een minderheid van de gemeenten gebruikt de opslagmethode. Het voert in het kader van dit onderzoek te ver om deze administratieve methoden uit te werken. c. de mate van kostendekkendheid Elke gemeente kan zelf bepalen of via de legesheffing 100% van de kosten verhaald wordt op de burger of een lager percentage (winst maken is wettelijk niet toegestaan). Dit is een autonome bevoegdheid van de gemeenten. Een bekend gegeven is bijvoorbeeld, dat de gemeente Heerlen de leges voor bouwvergunningen onder de kostprijs vaststelde. Deze gemeente heeft de leges jarenlang als concurrentiemiddel gebruikt om bedrijven naar de gemeente te trekken. Het beleid binnen de gemeente Boxmeer is om in beginsel de tarieven voor leges vast te stellen op een kostendekkingspercentage van 100. 5. Landelijke ontwikkelingen Verschillen in de hoogte van leges voor gemeentelijke diensten worden door de burgers eigenlijk niet begrepen en in toenemende mate niet meer geaccepteerd. Bezien we een van de belangrijkste leges, die voor het verlenen van een bouwvergunning, dan is vast te stellen, dat maatschappelijke weerstand toeneemt tegen de verschillen in de prijs die daarvoor betaald wordt. Medio 2006 heeft de Vereniging Eigen Huis een onderzoek gepresenteerd, waaruit de grote verschillen bleken. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft eerder aan de gemeentebesturen geadviseerd om opener te zijn over de manier waarop de hoogte van de leges tot stand komt. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken heeft te kennen gegeven voorstander te zijn van een uniforme berekeningsmethode voor de vaststelling van de leges bouwvergunning. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft zich echter steeds op het standpunt gesteld, dat gemeenten in overeenstemming met de gemeentewet autonoom zijn in het vaststellen van hun tarieven. Die autonomie leidt ertoe, dat gemeenten er ook voor kunnen kiezen om niet kostendekkende tarieven vast te stellen. Rekenkamercommissie Boxmeer 6

Met de autonome bevoegdheid voor gemeenten hoog in het vaandel is overigens ook de VNG voorstander van een uniform rekenmodel voor het berekenen van de hoogte van de bouwleges. De VNG wijst er echter op, dat wanneer er een dergelijk uniform model zou bestaan, dit niet zal leiden tot gelijke tarieven voor leges bouwvergunningen in heel Nederland. In de eerste plaats zullen de kosten, die in de diverse gemeenten doorberekend worden in hoogte verschillen vertonen (bijvoorbeeld door hoogte van salarissen en overheadkosten). In de tweede plaats kan een gemeente om diverse redenen ervoor kiezen om niet de volledige kosten in de legestarieven door te berekenen. Onder regie van het ministerie van BZK is inmiddels een commissie gestart met onderzoek naar de wenselijkheden en mogelijkheden van een uniforme berekeningsmethode voor bouwleges. In de commissie nemen de VNG en een aantal gemeenten zitting. 6. Werkwijze in de gemeente Boxmeer De bovenstaande uiteenzetting laat zien, dat er verschillen tussen gemeenten kunnen bestaan, terwijl elk van die gemeenten toch volledig in overeenstemming met de wettelijke voorschriften de leges vaststelt. De wijze waarop binnen de bedrijfsvoering van de gemeente Boxmeer de kostencalculatie ten behoeve van leges plaatsvindt, is zodanig transparant, dat op basis daarvan een verantwoorde besluitvorming in de gemeenteraad kan plaatsvinden. Jaarlijks stelt de gemeenteraad van Boxmeer de leges vast. De volledige legesverordening en de bijbehorende Tarieventabel voor de gemeente Boxmeer is door de gemeenteraad op 9 februari vastgesteld en is daarna op enkele onderdelen door de raad gewijzigd zodra daar aanleiding toe was. In het voorstel aan de gemeenteraad is aangegeven, dat een aantal leges niet door de raad kunnen worden vastgesteld omdat die wettelijk zijn vastgelegd (bijvoorbeeld leges voor paspoorten). Daarnaast zijn er enkele tarieven die de raad kan vaststellen, maar waarvoor de wetgever heeft bepaald, dat die een bepaald maximum bedrag niet mogen overschrijden. De hoogte van de overige tarieven en leges kan de raad zelfstandig bepalen. Het door de gemeenteraad van Boxmeer vastgestelde beleid is, dat de tarieven zodanig worden vastgesteld, dat alle diensten die door de gemeente Boxmeer verricht worden, kostendekkend worden uitgevoerd. Rekenkamercommissie Boxmeer 7

Met ingang van 2002 is voor het eerst de productbegroting in Boxmeer gehanteerd. In die begroting worden de kosten en opbrengsten toegerekend aan producten. Om de kosten van de gemeentelijke organisatie op een inzichtelijke wijze toe te rekenen wordt binnen de bedrijfsvoering van de gemeente Boxmeer een systeem van tijdsregistratie gebruikt. Dit geldt zowel voor producten die uit de algemene middelen worden bekostigd als voor producten, die via leges aan de burgers in rekening worden gebracht. Uit de gesprekken over dit onderwerp is het de rekenkamercommissie duidelijk geworden, dat er weliswaar niet voor 100% gebruik gemaakt wordt van het systeem voor tijdsregistratie, maar dat de gegevens uit het systeem voldoende houvast bieden om een goede kostentoerekening mogelijk te maken. Voor het gebruik van het tijdsregistratiesysteem (time-tell) is organisatiebreed een handleiding tijdschrijven verspreid. Het management draagt de verantwoordelijkheid om te zorgen, dat in overeenstemming met die handleiding de aan producten bestede tijd geadministreerd wordt. Op basis daarvan wordt door de productieafdelingen onder meer tijd toegerekend aan producten waarvoor legesheffing is ingesteld. De kosten van ondersteunende afdelingen (zoals personeelszaken, financiën) worden in de gemeente Boxmeer door middel van de kostenplaatsenmethode via de verdeelsleutel aantal formatieplaatsen toegerekend aan de productieafdelingen. Er wordt een globale kostprijsberekening opgesteld om tot een voorstel per legesheffing te komen. Die berekening is gebaseerd op een gemiddelde tijdsbesteding voor het verlenen van een vergunning en een gemiddeld uurtarief voor de functies, die behoren bij de activiteit vergunningverlening. Uit bestudering van de documenten, die op deze methode van kostentoerekening betrekking hebben is naar het oordeel van de rekenkamercommissie af te leiden, dat in Boxmeer alleen die kosten aan de leges toegerekend worden, die ook wettelijk zijn toegestaan. De grondslag van de toerekening van kosten aan leges voldoet dan ook aan de wettelijke vereisten. Het blijft daarnaast een feit, dat de tarieven die de gemeente Boxmeer hanteert, op diverse onderdelen afwijken van vergelijkbare gemeenten. Het als bijlage toegevoegde overzicht geeft een vergelijking van de tarieven met de omliggende gemeenten. Voor wat betreft de leges voor de aanvraag van een lichte bouwvergunning is het tarief in de gemeente Boxmeer het hoogst. Rekenkamercommissie Boxmeer 8

7. Conclusies 7.1 De toerekening van kosten ten behoeve van de legesheffing in de gemeente Boxmeer gebeurt binnen de wettelijke kaders. De raming van de totale opbrengst in relatie tot de totale toegerekende kosten wordt elk jaar in het voorstel aan de raad tot vaststelling van de legesverordening aangegeven. In de jaarrekening vindt verantwoording plaats van de werkelijke kosten in relatie tot de werkelijke opbrengsten uit legesheffing. 7.2 De wijze van kostentoerekening is relatief eenvoudig, namelijk gebaseerd op de activiteiten in de legesverordening als geheel. Dit leidt ertoe, dat geen inzicht bestaat in de kostprijs per afzonderlijke activiteit. Beoordelingen van en beslissingen over kostenbeheersing en tariefstelling per activiteit zijn daardoor niet mogelijk. 8 februari 2007 Rekenkamercommissie Boxmeer 9

Bijlage OVERZICHT TARIEVEN BOXMEER EN OMLIGGENDE GEMEENTEN 2006 BOXMEER CUIJK GENNEP GEMERT/ BAKEL DEURNE UDEN VENRAY VOLTREKKEN HUWELIJKEN OF REGISTRATIE PARTNERSCHAP (MA-DO) 150,00 166,00 179,00 200,00 232,10 303,00 430,00 VERSTREKKING GBA 9,00 7,50 3,80 6,00 6,70 7,80 9,30 UITTREKSEL GBA 9,00 7,50 4,65 6,00 6,60 5,15 9,30 RIJBEWIJS (HUIDIG MODEL) 29,70 32,50 24,00 30,00 40,20 28,55 25,20 AANVRAAG REGULIERE BOUWVERGUNNING BOUWKOSTEN 300.000,00 AANVRAAG LICHTE BOUWVERGUNNING BOUWKOSTEN 10.000,00 4.402,74 5.303,60 4.875,00 5.400,00 5.160,00 3.600,00 4.710,00 281,15 256,34 200,00 180,00 172,00 120,00 126,00 VERGUNNING DRANK- EN HOREACWET 276,30 125,00 173,00 156,80 128,90 169,00 537,00 incl.expl.verg. ONTHEFFING GELUIDSHINDER STANDPLAATSVERGUNNING 138,15 69,10 14,50 max. 3 uur per dag 12,90 > 3 uur per dag 15,50 34,10 + begroting externe advieskosten 1 e afgifte 61,00 verlenging 30,20 n.v.t. 53,40 n.v.t. n.v.t. 80,20 + toeslag ad 7,90 per uur privaatrecht privaatrecht privaatrecht Rekenkamercommissie Boxmeer 10