Beleidswetenschap in een nieuw jasje!

Beleidswetenschap in een nieuw jasje! Voor u ligt het vierde nummer van jaargang 19 (2005) van Beleidswetenschap, een jaargang die de overgang naar Lemma als nieuwe uitgever markeert. Een blik op de inhoudsopgave en enig bladeren in dit nieuwe nummer laten zien dat het niet bij een nieuwe uitgever blijft. Ook de formule van Beleidswetenschap zelf verandert. Over deze verandering wil ik u kort informeren. editorial Beleidswetenschap was en blijft in wetenschappelijk niveau en uitstraling het toptijdschrift van de Nederlandse bestuurskunde. Dat imago dankt het blad aan een consistent redactiebeleid om vooral onderzoeksartikelen te publiceren: op gedegen empirisch onderzoek (promoties, tweede en derde geldstroom) en wetenschappelijke begripsvorming en theorie berustende publicaties van zowel nieuwkomers, gevorderden als coryfeeën in het vakgebied. De afgelopen jaren is echter duidelijk geworden dat dit op termijn een te smalle basis is voor een levensvatbaar wetenschappelijk tijdschrift. Daarom heeft de redactie besloten naast de gebruikelijke onderzoeksartikelen te gaan werken met enkele andere rubrieken. Voortaan zal elk nummer, zoveel als mogelijk is, de volgende rubrieken bevatten: Editorial U was al gewend aan een door de hoofdredacteur geschreven korte samenvatting, inleiding en plaatsbepaling van de artikelen in een nummer. Dat blijft zoals het was. Onderzoek Tot dit jaar waren artikelen die recent beleidswetenschappelijk, liefst empirisch, onderzoek van hoog niveau rapporteerden de enige standaard waaraan de redactie bijdragen toetste. Voortaan is dit een van de rubrieken. Maar uiteraard blijft het de academische ruggengraat en het hoofdonderdeel van het blad. Teneinde ons aan te passen aan internationale standaarden gaat de redactie voor de beoordeling van onderzoeksartikelen over van een systeem van bespreking in de voltallige kernredactie naar het gebruikelijker double blind peer review-systeem. Auteurs van onderzoeksartikelen zullen meestal verbonden zijn aan wetenschappelijke instellingen, hogescholen en de grote kennisinstituten. De omvang van een artikel is gemiddeld 6000 woorden. Beleidspraktijk Beleidsadvisering en praktijkgericht onderzoek zijn niet weg te denken uit het bestuur. Zij bepalen mede het verloop van beleidsprocessen en de inhoud van beleid. Tegelijk hebben beleidsadviseurs en praktijkonderzoekers behoefte aan kennis en inzichten uit de academische beleidswetenschap. Deze rubriek wil een ontmoetingsplaats bieden voor de dialoog tussen beleidspraktijk en beleidswetenschap. Allerlei adviezen en onderzoek niet alleen van de bekende instituten die met publieke gelden worden gefinancierd, maar ook van de steeds belangrijker wordende commerciële beleidsadviesbureaus kunnen in deze rubriek aan de orde komen. Daarbij kan het gaan om een beoordeling van beleidsadviezen of praktijkonderzoek op methodische kwaliteit, de kwaliteit vanuit de gebruikerskant, 1 BELEIDSWETENSCHAP IN EEN NIEUW JASJE

2 een nadere theoretische plaatsbepaling of plaatsing in een breder historisch of vergelijkend verband. Auteurs van artikelen in deze rubriek zullen nadrukkelijk ook buiten de direct academische kring worden gezocht. De omvang van een artikel zal ongeveer 3500 woorden zijn. Trends Naast onderzoeksartikelen is er behoefte aan bijdragen waarin vakgenoten docenten, studenten, maar ook praktijkmensen elkaar op de hoogte houden van trends op het vakgebied: Wat zijn opkomende begrippen? Welke nieuwe theoretische stromingen winnen waarom veld? Welke (nieuwe) ontwikkelingen zijn er op methodisch gebied? Wat zijn de belangrijkste trends in de internationale literatuur en wat betekent dat in de Nederlandse verhoudingen? Is er een samenhang tussen wetenschappelijke en maatschappelijke ontwikkelingen? Het gaat dus om overzichtsartikelen die een state of the art beschrijvend inventariseren en analyseren of evalueren. Binnen de state of the art worden ontwikkelingen gesignaleerd, in context geplaatst en gewogen. De omvang van een artikel in deze rubriek is ongeveer 5000 woorden. Boekbesprekingen De rubriek Boekbesprekingen blijft uiteraard bestaan, maar in een bijgestelde opzet. Het doel is de lezer op gemakkelijke en aantrekkelijke wijze op nieuwe vakliteratuur te wijzen. Naast deze signaleringsfunctie beoogt de rubriek ook een wetenschappelijk forum te bieden waarin bijdragen kritisch op hun merites worden beoordeeld door vakgenoten. Om de rubriek aantrekkelijk te maken voor zowel wetenschappers als mensen uit de beroepspraktijk zal aan boekbesprekingen de eis worden gesteld dat zij een goed evenwicht bewaren tussen signalering en wetenschappelijke beoordeling. De te bespreken literatuur bestaat uit dissertaties, monografieën en belangwekkende bundels op het brede terrein van de beleidswetenschappen. Meer dan voorheen zal er aandacht zijn voor internationale publicaties. Nederlandse beleidsadviezen en praktijkgericht onderzoek komen niet in aanmerking voor de boekenrubriek. Een bespreking telt gewoonlijk 500-600 woorden. Al met al hoopt de redactie met deze nieuwe formule een breder lezerspubliek, waaronder mensen uit de beroepspraktijk, aan te spreken en de bestaande lezersgroep beter van dienst te zijn. Uiteraard heeft de verandering in de formule van Beleidswetenschap ook gevolgen voor de werkwijze van de kern- en de brede redactie. Daarover leest u meer in het nieuwe colofon. Wij wensen u voor dit en de volgende nummers veel leesplezier en nuttige leerervaringen. Juist in een kennissamenleving met mondiger burgers en meer scepsis over maakbaarheid en stuurbaarheid van globaliserende maatschappelijke ontwikkelingen is beleidswetenschap noodzakelijker dan ooit. Wij hopen dat het tijdschrift Beleidswetenschap daarom voor u een belangrijk baken blijft! Namens de hele redactie, Prof. dr. Rob Hoppe BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

Inhoud Onderzoek Gjalt de Jong en Arjen van Witteloostuijn De Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) 5 Vermindering van regeldruk op burgers en bedrijven is een van de beleidsprioriteiten van het huidige kabinet. Omdat beleidsdoelen liefst S(pecifiek)M(eetbaar)A(cceptabel)R(ealistisch)T(ijdsgebonden) moeten worden geformuleerd, luidt de gekwantificeerde officiële doelstelling: terugdringen van de lastendruk voor het bedrijfsleven met 25 procent in de huidige kabinetsperiode. Het aardige van de bijdrage van De Jong en Van Witteloostuijn is dat zij, in vervolg op het onderzoek van De Jong en Herweijer (Beleidswetenschap 18 (3): 223-241), een methode voor de meting van vermindering van regeldruk voorstellen, en daardoor een bijdrage leveren aan de beleidswetenschappelijke discussie over de S en de M uit de SMART-formule. Zij nemen een bepaalde wettekst, de WHW, als onderzoeksobject en turven vervolgens gedurende een bepaalde tijdsperiode (1986-2004) de geboorte, wijziging en intrekking van regels. Daaruit blijkt vooral een steeds kortere verdubbelingstijd van de totale regelvoorraad. Paradoxaal en ironisch lijkt deze exercitie, als we de bevindingen mogen doortrekken naar beleidsvelden waar regeldruk rechtstreeks het bedrijfsleven treft, de R en T van de officiële beleidsdoelstelling volledig onderuit te halen. 3 Beleidspraktijk Frans Beijaard en Jan Adriaanse Over beleidsonderzoek en het ambtelijke vervolg 21 De verhouding tussen wetenschappelijk onderzoek en beleid staat in de belangstelling. Evidencebased beleid is de nieuwe kreet. De Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid vindt het nodig het kennisbeleid bij Nederlandse ministeries te inventariseren en erover te adviseren. Recent werd het tien jaar geleden ingestelde nieuwe adviesradenstelsel opnieuw doorgelicht. Per 1 januari 2006 worden alle gemeenten in Nederland geacht te beschikken over een lokale rekenkamer(commissie), als onderzoeksinstrument dat de gemeenteraad moet bijstaan in de controle van het beleid van B&W. Onlangs werd een Vereniging voor Beleidsonderzoek opgericht als steun in de rug voor het verwerven van een daadwerkelijk professionele status voor de (zelfstandige) beleidsonderzoeker. Overigens pikken universitaire onderzoekers tegenwoordig graag een graantje mee van in opdracht van overheden uitgezet onderzoek. Beijaard en Adriaanse gunnen ons in hun bijdrage een kijkje achter de schermen van het beleidsonderzoek van het Ministerie van Justitie, in het bijzonder van een door universitaire onderzoekers uitgevoerd en door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum uitgezet en begeleid onderzoek naar de wijze waarop bedrijven in financiële problemen langs informele weg tot oplossingen proberen te komen. De auteurs BELEIDSWETENSCHAP IN EEN NIEUW JASJE

beschrijven de inhoud van het onderzoek en analyseren wat de departementale beleidsmakers er vervolgens wel en niet mee deden en waarom. 4 Trends Erik-Hans Klijn Netwerken als perspectief op beleid en uitvoering van beleid 32 De netwerkbenadering heeft zich de laatste decennia ook beslist verdubbeld. Netwerk is in ieder geval een succesvolle metafoor gebleken voor macrosociologische beschouwingen over de aard van maatschappelijke ontwikkelingen Castells netwerksamenleving. In de bestuurs-, organisatie- en beleidswetenschap heeft de netwerkmetafoor aanleiding gegeven tot een jungle-achtige woekering van theorievorming over beleidsvoorbereiding, besluitvorming, beleidsuitvoering en dienstverlening, en nieuwe governance-structuren waarin de netwerken en het netwerkmanagement zeer complex zijn geworden door pogingen de onderlinge afhankelijkheden tussen organisaties uit voorheen gescheiden institutionele sferen als staat, markt en civil society niettemin te benutten voor gecoördineerd strategisch handelen. Altijd praktisch dus om te beschikken over een goede gids in het wetenschappelijk labyrint van het netwerkdenken. Dat is precies wat de bijdrage van Klijn biedt: de netwerkbenaderingen worden in historisch perspectief geplaatst, de verschillende richtingen worden geordend en methodisch doorgelicht, en ten slotte wordt er vooruitgekeken naar de toekomstkansen en -mogelijkheden. Boekbesprekingen Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Bewijzen van goede dienstverlening. Rapporten aan de regering nr. 70 55 Ernst ten Heuvelhof et al. Infrastratego, strategisch gedrag in infrastructuurgebonden sectoren 56 Francis Fukuyama Het bouwen van een staat 58 BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

De Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderzoek (WHW) Een voorbeeld van boulimiaregelgeving onderzoek Gjalt de Jong en Arjen van Witteloostuijn De ontwikkeling van de regeldruk mag zich sinds geruime tijd in de warme aandacht van de politiek verheugen. Ook het kabinet-balkenende II heeft van de reductie hiervan een speerpunt van beleid gemaakt. De beoordeling van het succes van dergelijk reductiebeleid vergt de meting van veranderingen in de regeldruk. Dat is geen sinecure. In deze studie wordt aan de hand van de casus van de hoger-onderwijswetgeving een poging gedaan de evolutie van de regeldichtheid in kaart te brengen voor de periode van 1986 tot en met 2004. Vooralsnog lijkt van een vermindering van de regeldruk geen sprake te zijn integendeel. 1 5 Dr. G. de Jong is universitair docent International Economics and Business aan de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn onderzoek richt zich op allianties, productiviteit, strategie en gedrag van organisaties. Prof. dr. A. van Witteloostuijn is hoogleraar International Economics and Business aan de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen alsmede hoogleraar Strategie aan de universiteit van Durham. Zijn onderzoek omvat onder meer macroeconomische studies, gedrag van managers en organisaties en institutionele economie. 1 Inleiding Over bureaucratisering en overregulering wordt veel geklaagd. Tijdens een verjaardagsfeestje doet een tirade daarover het altijd goed. Burgers vertellen smakelijke anekdotes over treurige ervaringen met deze of gene overheidsdienst. Het bedrijfsleven wijt afnemende concurrentiekracht aan toenemende regeldruk. Natuurlijk is deze klaagzang niet van vandaag of gisteren. De aandacht ervoor lijkt echter toe te nemen. Ook in politieke kringen wordt met het klagende koor meegezongen. Een voorbeeld daarvan is het voornemen van het kabinet-balkenende II om de administratieve lastendruk voor het bedrijfsleven met 25 procent terug te dringen. Een ander voorbeeld is het recente rapport van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) met de titel Bewijzen van goede dienstverlening (2004). Achter deze optimistische titel gaat een somber stemmende analyse schuil. De kwaliteit van de publieke dienstverlening heeft te lijden van de wassende stroom van regelwijzigingen, vaak onder het wakende oog van DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

een van de vele nieuwe instanties in toezichthouderland. De klaagzang is niet alleen gecomponeerd op het thema van de vermoeidheid vanwege de noodzakelijke investeringen in de individuele omgang met bureaucratieën en regelgevingen. Een tweede melodielijn verwijst naar de negatieve consequenties voor het functioneren van de economie en maatschappij als geheel. Onder het juk van bureaucratisering en overregulering worden processen en transacties inefficiënt, worden innovatieve initiatieven in de kiem gesmoord, raken werkgevers en werknemers gedemotiveerd, gaat de effectiviteit van de uitvoering van beleid verloren, et cetera. Ook internationaal bestaat steun voor deze gedachtegang. In een studie uit 1996 wees de Amerikaanse onderzoeker Olson bijvoorbeeld op het feit dat lage economische groei in veel gevallen wordt veroorzaakt door verkeerd (dat wil zeggen: bureaucratisch) overheidsbeleid dat ertoe leidt dat veel geld en middelen worden verspild. 6 In de organisatiewetenschappen is sinds enkele jaren empirisch onderzoek op gang gekomen naar de evolutie van organisatiebureaucratieën met behulp van telexercities dat wil zeggen: via de telling van het aantal regels per jaar over een tijdvak van vaak enkele decennia. Een mooi voorbeeld in deze traditie is de studie naar de regeldruk binnen de Amerikaanse Stanford University in de jaren zestig, zeventig en tachtig van de vorige eeuw (Schulz 1998; March, Schulz en Zhou 2000). Een centrale bevinding in deze studie is dat de omvang van de regelvoorraad is gestegen van 58 regels in 1961 tot 127 in 1987. 2 Nieuwe regels worden met grote regelmaat geïntroduceerd, terwijl oude regels zelden of nooit worden geschrapt. De meest schrikbarende conclusie is dat naarmate er meer regels bestaan, nieuwe regels steeds sneller ontstaan. De groei van het aantal regels is derhalve een explosief proces geen houden aan. Voor Nederland doen de Jong en Herweijer (2004) een poging om de omvang en de groei van de regelvoorraad met tellingen in kaart te brengen. De resultaten zijn samengevat in tabel 1. Tabel 1 De groei van de regeldruk (De Jong en Herweijer 2004) jaar wetten AMvB s en KB s 1980 1100 1988 1432 mei 2002 1722 2611 januari 2003 1749 2644 januari 2004 1800 2675 Voor de latere drie jaren maken De Jong en Herweijer (2004) onderscheid in formele wetten, Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB s) en Koninklijke Besluiten (KB s). Het aantal wetten is in de periode van 1980 tot begin 2004 met ruim 60 procent gestegen van 1100 tot 1800. Begin 2004 waren ruim 12.000 formele wetten, Algemene Maatregelen van Bestuur en ministeriële regelingen van kracht. Over de omvang van de invloed van de Europese Unie op de Nederlandse regelgeving verschillen de meningen. 3 BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

Over het algemeen blijkt echter uit studies dat een duidelijke meerderheid van de regelgeving van nationale herkomst is. In de navolgende paragrafen wordt verslag gedaan van de resultaten van een gedetailleerde casusstudie naar de evolutie van regelgeving in een specifiek domein: het hoger onderwijs. Daarmee worden ten minste drie bijdragen geleverd aan de bestaande literatuur. In de eerste plaats wordt een telbestand toegevoegd aan de schaarse voorraad van dergelijke bestanden. Teloefeningen als die van De Jong en Herweijer (2004) zijn schaars. De opbouw van een verzameling van dergelijke bestanden is noodzakelijk om handen en voeten te kunnen geven aan het onderzoek naar de determinanten van de evolutie van regelgeving. In de tweede plaats zijn zulke regeltelexercities nodig om de boerenverstand -hypothesen over de groei of reductie van regelgeving te kunnen toetsen. Vaak staat de gevoelde regeldruk in het werkveld haaks op wat van de zijde van overheid en politiek wordt geproclameerd (REA 2005). De vraag is of het een of het ander op waarheid berust. In deze context is het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W) een interessante casus. In de derde plaats wordt inzicht gegeven in een telmethodologie. Regelteloefeningen zijn geen sinecure. Daarom hopen wij hier een bijdrage te leveren aan de geaccumuleerde kennis omtrent adequate en werkbare telmethoden. Met deze laatste bijdrage wordt in de volgende paragraaf een begin gemaakt. 7 2 Dataverzameling De kritische eenheid In de academische literatuur en het dagelijkse gebruik bestaat een groot aantal definities van een nationale regel. Spraakverwarring is hiervan het gevolg. Veel van de verwarring ontstaat doordat verschillende groepen van regels en verschillende niveaus van regelgeving door elkaar worden gebruikt. Als het gaat om nationale regelgroepen, kunnen we onderscheid maken naar wetten in formele zin (zoals vastgesteld door het parlement), Algemene Maatregelen van Bestuur en Koninklijke Besluiten (zoals vastgesteld door het kabinet), alsmede de ministeriële richtlijnen en circulaires (zoals vastgesteld door een specifiek ministerie). De regelingen kunnen naar hun juridische status worden ingedeeld. Deze status hangt samen met de instantie die de regels heeft vastgesteld. Wetten in formele zin kennen de hoogste status zij worden door het parlement vastgesteld en doorlopen daarmee het gehele (tijdrovende) institutionele proces van wetgeving. Daarom hebben wij in de context van het onderhavige onderzoek ervoor gekozen de dynamiek van wetten in formele zin onder de loep te nemen specifiek voor de casus van het hoger onderwijs. Uiteraard kunnen in vervolgonderzoek de pijlen worden gericht op andere vormen van regelgeving. Immers, wetten vormen slechts het formele topje van de regelijsberg. Een wet is een verzameling van (nationale) regels. Deze regels worden gedurende het institutionele proces gemaakt. 4 Een wet in formele zin kent een bepaalde structuur. De DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

8 tekst van de wet wordt in (sub)artikelen, (sub)leden, paragrafen, hoofdstukken en titels gegroepeerd. Dit onderscheid in verschillende niveaus is belangrijk. In elk hoofdstuk van een wet wordt een onderdeel van het specifieke domein behandeld (het probleemgebied). De letterlijke tekst van een wet dus op het laagste niveau in de wetsstructuur codeert de (nationale) regels en de uitkomst van het (nationale) institutionele besluitvormingsproces voor een specifiek domein. Wij richten ons op de tekst op het laagste niveau in een formele wet (dat vaak een sublid of een lid omvat, maar regelmatig ook een artikel van een wet) als de kritische eenheid van studie. Daarmee kan op het diepste detailniveau van nationale regelgeving de dynamiek in kaart worden gebracht. Zodoende wordt de flexibiliteit van het resulterende bestand gemaximaliseerd: desgewenst kan immers aggregatie naar hogere analyseniveaus plaatsvinden. In het verlengde hiervan kan worden opgemerkt dat voor een empirische studie naar de onderliggende dynamiek van nationale regelgeving het analyseniveau van de wetteksten van belang is omdat slechts zelden een volledige wet, volledige hoofdstukken of volledige secties worden gewijzigd. De uitkomsten van de institutionele dynamiek uiten zich veelal op het meest gedetailleerde niveau van de regelgeving, en dat is de tekst van de wet. Met andere woorden: als we op een te hoog niveau van aggregatie wijzigingen registreren, lopen we een grote(re) kans dat we de onderliggende dynamiek missen, terwijl deze wel degelijk bestaat. Ten slotte moet worden geconstateerd dat niet elke wet eenzelfde indeling kent. En dat niet alleen: zelfs binnen eenzelfde probleemgebied, zoals het hoger onderwijs, wordt de structuur in opeenvolgde wetten vaak gewijzigd. Slechts op het laagste niveau van regelgeving kan consistentie worden gewaarborgd: elke wet kent op dat niveau immers tekst. De bron voor de nationale regels in ons geval de wetteksten voor het hoger onderwijs zijn de vele edities van het Staatsblad. Alle wetten in formele zin, alsmede alle bijbehorende veranderingen daarin, worden in het Staatsblad gepubliceerd. Veel bibliotheken van de Nederlandse universiteiten, inclusief die van de Rijksuniversiteit Groningen, hebben een compleet archief van alle edities van het Staatsblad. We prefereren deze hard-copyarchieven boven de bestaande digitale databestanden (beschikbaar via Overheid.nl of wetten.nl). Deze digitale bestanden worden door de Staatsuitgeverij beheerd, maar zijn (nog) niet historisch compleet. De digitale wettenbanken gaan terug tot ongeveer 1995. Voor een onderzoek naar de langetermijndynamiek in regelgeving is dat onvoldoende. Daarnaast vergt het zoeken van informatie in de digitale archieven het ontwerp van algoritmes waarin kernwoorden centraal staan. De kans is aanzienlijk dat een incompleet algoritme leidt tot een onvolledig overzicht van wetten (en met name van de wijzigingswetten). Ten slotte kan nog worden gewezen op de noodzaak om alle digitaal verkregen wetteksten alsnog te transponeren naar een tekstverwerkingsprogramma voordat het moederbestand geschikt kan worden gemaakt voor empirische en statistische bewerking. Het relevante domein Voordat met dataverzameling wordt begonnen, is het nuttig de ruwe ontwikkeling van het relevante regeldomein in kaart te brengen. In tabel 2 wordt een historisch overzicht gegeven van de belangrijkste onderwijswetten voor het hoger onderwijs. 5 BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

Tabel 2 De belangrijkste wetten voor het hoger onderwijs # jaar wet 01 1815 Organiek Besluit (Willem I) 02 1876 Wet tot regeling van het Hoger Onderwijs (Huizenga) 03 1905 Hoger Onderwijswet (Kuyper) 04 1937 Wetswijziging Hoger Onderwijswet 05 1947 Wet Gielen 06 1960 Wet Wetenschappelijk Onderwijs 07 1970 Wet Universitaire Bestuurshervorming (Veringa) 08 1975 Wet op het Wetenschappelijk Onderwijs 09 1981 Wet Twee-fasen structuur wo (Pais) 10 1985 Wet Wetenschappelijk Onderwijs (WWO) 11 1985 Wet Hoger Beroeps Onderwijs (WHBO) 12 1986 Invoeringswet WWO 13 1986 Invoeringswet WHBO 14 1986 Wet Open Universiteit (WOU) 15 1992 Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW) De eerste onderwijswet voor Nederland na de Franse tijd dateert van 1801. Deze wet regelde het lager onderwijs. Natuurlijk bestonden voor 1801 ook onderwijswetten en -regels, maar informatie op detailniveau hierover ontbreekt veelal. Het Nederlandse onderwijssysteem heeft in het begin van de negentiende eeuw vorm gekregen. 6 De eerste wet voor het hoger onderwijs dateert van 1815. In de naoorlogse periode zijn voor deze onderwijssector in ieder geval acht grote wetten ingevoerd, waarbij elke nieuwe wet deels andere wetten verving. De laatste grote wet (de WHW uit 1992) vervangt bijvoorbeeld de verhoudingsgewijs jonge wetten van 1985 en 1986, alsmede een aantal andere regelingen, waaronder de machtigingswet voor de inschrijving van studenten (uit 1985: Staatsblad 59) en het relatief gedateerde Koninklijk Besluit van 26 september 1851. In het huidige onderzoek staat de WHW centraal, omdat deze wet vooralsnog de laatste grote formele wet voor het hoger onderwijs is. 9 De volgende stap in het verzamelen van de gegevens is het maken van een overzichtslijst van alle wetswijzigingen in de WHW en de daaraan voorafgaande wetten. De belangrijkste bron hiervoor is de wet zelf, zoals die is gepubliceerd in het Staatsblad. Bij elke laatste wijziging hoe klein ook staat boven aan de wet een gedetailleerd overzicht van alle voorafgaande wijzigingen onder verwijzing naar de edities van het Staatsblad waarin deze wijzigingen zijn gepubliceerd. Elke (wijzigings)wet heeft een specifieke datum waarop zij in het Staatsblad is afgedrukt. Voor ons onderzoek nemen wij deze datum als het moment waarop de wet en haar wijziging in werking treden. Alhoewel in sommige gevallen de wet zelf additionele regels en data met betrekking tot de inwerkingstelling geeft, is dat voor ons onderzoek van minder belang het institutionele proces is door middel van de publicatie in het Staatsblad afgerond. Elke wijzigingswet geeft de specifieke locatie van de wijziging een hoofdstuk, (sub)paragraaf, (sub)artikel, (sub)lid of zin alsmede de inhoudelijke details van de DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

betreffende wijziging. De lijst die wij op deze manier hebben samengesteld, is met behulp van de raadpleging van een aantal andere bronnen geverifieerd in het bijzonder de onderwijsedities van Schuurmans en Jordens, alsmede de toelichting van onderwijsspecialisten op de onderwijswetgeving in Postma (1995), Zoontjens (1999) en Vermeulen (1999). 10 Meting van gebeurtenissen De omvang van een nationale regel kan grofweg op twee manieren worden bepaald: op basis van de oppervlakte die het in beslag neemt (in cm 2 ) of op basis van het aantal zinnen. Vermoedelijk is de correlatie tussen deze twee maatstaven erg groot. In het algemeen zal het daarom niet uitmaken welke van de twee maatstaven wordt gehanteerd. Alhoewel beide methoden bewerkelijk zijn, is het tellen van nationale regels in termen van zinnen wat eenvoudiger dan het meten van de wijzigingen in termen van oppervlakte. Overigens moet met twee complicaties rekening worden gehouden. In de eerste plaats moet bij het tellen van de zinnen in de verschillende edities van het Staatsblad een constante bladspiegel in termen van lettertype, grootte, marges en regelafstand worden verondersteld. Een steekproef voor recente jaren laat zien dat deze veronderstelling correct is. In de tweede plaats kennen sommige wetten na introductie in het Staatsblad een nieuwe tekstplaatsing waarin in alle wijzigingen zijn verwerkt. Deze tekstplaatsing geldt als het nieuwe ijkpunt waartegen latere wijzigingen worden afgezet. De tekstplaatsing zelf (net als de originele wet) wordt uiteraard niet meegeteld. De resultaten die wij in de volgende paragrafen beschrijven, hebben betrekking op de wijzigingen in de WHW (1992), WOU (1984), WWO (1985) en WHBO (1985), alsmede de invoeringswetten voor WWO (1986) en WHBO (1986). Merk op dat we de eerste vier hoofdwetten zelf niet meetellen, maar alleen de wijzigingen hierin. We tellen wel de invoeringswetten, alsmede de wijzigingen in de invoeringswetten, omdat deze een wijziging op de originele wetten impliceren. We nemen elke wijziging in de bovengenoemde wetten mee hoe klein ook. Elke wijziging is met behulp van de desbetreffende wijzigingswet zelf geclassificeerd in een van de drie hoofdgroepen, dat wil zeggen: als 1) het ontstaan van een nieuwe regel, 2) een verandering van een bestaande regel of 3) een intrekking van een bestaande regel. In vrijwel alle gevallen is de wetswijziging expliciet in deze classificering onder te brengen. Voor wat betreft de middelste groep hebben wij een extra classificatie aangebracht, afhankelijk van de uiteindelijke gevolgen met betrekking tot de omvang van een verandering. De omvang van een vervanging kan drie effecten hebben: de vervanging heeft geen gevolgen voor de omvang (bijvoorbeeld: een volledige zin wordt vervangen door een nieuwe volledige zin van dezelfde omvang); de vervanging heeft een toename van de omvang tot gevolg (bijvoorbeeld: een volledig artikel met vijf zinnen wordt vervangen door een nieuw artikel met tien zinnen); of de vervanging leidt tot een reductie in de omvang (bijvoorbeeld: een sublid van vijf zinnen wordt ingeruild voor een nieuw sublid met twee zinnen). We kiezen voor een registratie van de verandergebeurtenissen in deze subcategorieën, zodat later een definitieve keuze gemaakt kan worden, afhankelijk van de vraagstelling en het type van analyse. 7 BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

3 Resultaten WHW (1992) De WHW van 1992 is ons punt van vertrek. Deze wet bestaat uit zestien hoofdstukken (soms onderverdeeld naar titels). Alle artikelen in deze wet bepalen de organisatie van de hoger-onderwijssector in de ruimste zin van het woord. Met deze wet probeert het Ministerie van OC&W vrijwel alles te regelen, waarbij hoofdstuk 7 als kerndeel kan worden aangemerkt. Alle andere hoofdstukken betreffen de organisatie en bekostiging, of zorgen voor het technisch regelen van de wet zelf. Allereerst hebben wij de omvang vastgesteld door het aantal artikelen en het aantal zinnen te tellen. De bevindingen zijn in tabel 3 op een rijtje gezet. Deze resultaten gelden als een ijkpuntmeting, onder meer om de verhouding in omvang tussen aantal artikelen en aantal zinnen vast te stellen. Tabel 3 De omvang van WHW (1992) in artikelen en zinnen hoofdstuk omschrijving aantal omvang aantal omvang artikelen (%) zinnen (%) Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen 18 4,43 265 4,42 Hoofdstuk 2 Planning en bekostiging 14 3,45 214 3,57 Hoofdstuk 3 Overleg 3 0,74 22 0,37 Hoofdstuk 4 Personeel 7 1,72 104 1,73 Hoofdstuk 5 Toezicht 5 1,23 55 0,92 Hoofdstuk 6 Onderwijsaanbod 16 3,94 222 3,70 Hoofdstuk 7 Onderwijs 68 16,75 1284 21,40 Hoofdstuk 8 Samenwerking bekostigde instellingen voor hoger onderwijs 1 0,25 18 0,30 Hoofdstuk 9 Het bestuur en inrichting van de universiteiten 85 20,94 1134 18,90 Hoofdstuk 10 Het bestuur en inrichting van de hogescholen 31 7,64 504 8,40 Hoofdstuk 11 Het bestuur en inrichting van de open universiteiten 29 7,14 431 7,18 Hoofdstuk 12 Het bestuur en inrichting van de academische ziekenhuizen 23 5,67 216 3,60 Hoofdstuk 13 Het bestuur en inrichting van de instellingen voor wetenschappelijk onderzoek 11 2,71 102 1,70 Hoofdstuk 14 Kroon en beroep 1 0,25 44 0,73 Hoofdstuk 15 Inhoudingen, bekostiging, schadevergoeding en strafbepalingen 7 1,72 36 0,60 Hoofdstuk 16 Overgangs-, invoering- en slotbepalingen 86 21,18 1197 19,95 Bijlage 1 0,25 152 2,53 totaal 406 100,00 6000 100,00 11 Uit tabel 3 blijkt dat de oorspronkelijke WHW in totaal 406 artikelen en 6000 zinnen kende. De omvang van de individuele hoofdstukken varieert enorm. Kleine hoofdstukken die nog geen procent van de omvang voor hun rekening nemen (zoals de DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

hoofdstukken 3, 8 en 14, alsmede de bijlage), staan naast de drie grote hoofdstukken die samen meer dan 55 procent van het aantal artikelen omvatten (hoofdstukken 7, 9 en 16). Hetzelfde beeld komt naar voren indien de omvang wordt gemeten in termen van het aantal zinnen. Op het eerste gezicht lijkt er niet veel verschil te bestaan tussen beide omvangmaatstaven. Niettemin zijn subtiele verschillen te zien. In de tabellen 4 en 5 worden deze in detail in beeld gebracht. In tabel 4 wordt een overzicht gegeven van de WHW waarbij de hoofdstukken op omvang in termen van het aantal artikelen zijn gesorteerd, terwijl in tabel 5 hetzelfde wordt gedaan in termen van de omvang in zinnen. De rangschikkingen van de hoofdstukken gemeten in het aantal artikelen vis-à-vis die in het aantal zinnen zijn niet dezelfde. Tabel 4 De omvang van WHW gesorteerd naar artikelen 12 hoofdstuk omschrijving aantal omvang aantal omvang artikelen (%) zinnen (%) Hoofdstuk 16 Overgangs-, invoering- en slotbepalingen 86 21,18 1197 19,95 Hoofdstuk 9 Het bestuur en inrichting van de universiteiten 85 20,94 1134 18,90 Hoofdstuk 7 Onderwijs 68 16,75 1284 21,40 Hoofdstuk 10 Het bestuur en inrichting van de hogescholen 31 7,64 504 8,40 Hoofdstuk 11 Het bestuur en inrichting van de open universiteiten 29 7,14 431 7,18 Hoofdstuk 12 Het bestuur en inrichting van de academische ziekenhuizen 23 5,67 216 3,60 Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen 18 4,43 265 4,42 Hoofdstuk 6 Onderwijsaanbod 16 3,94 222 3,70 Hoofdstuk 2 Planning en bekostiging 14 3,45 214 3,57 Hoofdstuk 13 Het bestuur en inrichting van de instellingen voor wetenschappelijk onderzoek 11 2,71 102 1,70 Hoofdstuk 4 Personeel 7 1,72 104 1,73 Hoofdstuk 15 Inhoudingen, bekostiging, schadevergoedingen strafbepalingen 7 1,72 36 0,60 Hoofdstuk 5 Toezicht 5 1,23 55 0,92 Hoofdstuk 3 Overleg 3 0,74 22 0,37 Hoofdstuk 8 Samenwerking bekostigde instellingen voor hoger onderwijs 1 0,25 18 0,30 Hoofdstuk 14 Kroon en beroep 1 0,25 44 0,73 Bijlage 1 0,25 152 2,53 totaal 406 100,00 6000 100,00 De geboorte van nieuwe regels De volgende deelanalyse heeft betrekking op de geboorte van nieuwe regels in het hoger onderwijs. De telresultaten van geboorten staan opgesomd in tabel 6. Uit tabel 6 blijkt dat het aantal regelgeboorten in de periode 1986-2004 sterk fluctueert van jaar tot jaar. BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

Alhoewel zich een cyclische beweging lijkt af te tekenen na magere jaren volgen vette jaren is dat patroon niet geheel eenduidig vast te stellen. Daarvoor is een langere tijdreeks nodig. In totaal zijn voor het hoger onderwijs in ons tijdvak (1986-2004) 803 nieuwe onderwijsregels geboren met een totale omvang van 7829 zinnen. De gemiddelde omvang bij geboorte is 9,75 zin per nieuwe onderwijsregel. Per jaar werd het hoger onderwijs in deze periode geconfronteerd met gemiddeld ruim 42 nieuwe regels met een gemiddelde omvang van 412 zinnen. In geen enkel jaar is geen nieuwe regel aan de bestaande voorraad van onderwijsregels toegevoegd. Tabel 5 De omvang van WHW gesorteerd naar zinnen hoofdstuk omschrijving aantal omvang aantal omvang artikelen (%) zinnen (%) Hoofdstuk 7 Onderwijs 68 16,75 1284 21,40 Hoofdstuk 16 Overgangs-, invoering- en slotbepalingen 86 21,18 1197 19,95 Hoofdstuk 9 Het bestuur en inrichting van de universiteiten 85 20,94 1134 18,90 Hoofdstuk 10 Het bestuur en inrichting van de hogescholen 31 7,64 504 8,40 Hoofdstuk 11 Het bestuur en inrichting van de open universiteiten 29 7,14 431 7,18 Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen 18 4,43 265 4,42 Hoofdstuk 6 Onderwijsaanbod 16 3,94 222 3,70 Hoofdstuk 12 Het bestuur en inrichting van de academische ziekenhuizen 23 5,67 216 3,60 Hoofdstuk 2 Planning en bekostiging 14 3,45 214 3,57 Bijlage 1 0,25 152 2,53 Hoofdstuk 4 Personeel 7 1,72 104 1,73 Hoofdstuk 13 Het bestuur en inrichting van de instellingen voor wetenschappelijk onderzoek 11 2,71 102 1,70 Hoofdstuk 5 Toezicht 5 1,23 55 0,92 Hoofdstuk 14 Kroon en beroep 1 0,25 44 0,73 Hoofdstuk 15 Inhoudingen, bekostiging, schadevergoeding en strafbepalingen 7 1,72 36 0,60 Hoofdstuk 3 Overleg 3 0,74 22 0,37 Hoofdstuk 8 Samenwerking bekostigde instellingen voor hoger onderwijs 1 0,25 18 0,30 totaal 406 100,00 6000 100,00 13 Tabel 6 Nieuwe regels in het hoger onderwijs jaar aantal omvang gemiddelde omvang 1986 237 2503 10,56 1987 15 171 11,40 1988 18 110 6,11 DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

jaar aantal omvang gemiddelde omvang 1989 10 56 5,60 1990 35 146 4,17 1991 2 13 6,50 1992 21 320 15,24 1993 15 176 11,73 1994 72 445 6,18 1995 7 68 9,71 1996 33 448 13,58 1997 96 1193 12,43 1998 49 446 9,10 1999 20 298 14,90 2000 10 52 5,20 2001 7 19 2,71 2002 115 1070 9,30 2003 13 103 7,92 2004 28 192 6,86 totaal 803 7829 9,75 14 Wijzigingen in bestaande regels De volgende uiting van de institutionele regeldynamiek betreft het verloop van wijzigingen in de bestaande regelvoorraad. In tabel 7 wordt een onderscheid gemaakt naar wijzigingen die een neutraal effect hebben op de omvang van de regelvoorraad, dan wel die voor een toe- of afname van de omvang zorgen. Ook hier is het beeld erg divers. Weer is in geen enkel jaar niet een bestaande regel voor het hoger onderwijs gewijzigd. In totaal betrof het in de observatieperiode 826 neutrale wijzigingen, 91 positieve wijzigingen met een gemiddelde omvang van 8,36 zinnen per wijziging en 65 negatieve wijzigingen met een gemiddelde omvang van 9,35 zinnen per wijziging. Per saldo is de omvang van de regelvoorraad echter gestaag gestegen ten gevolge van het ritme van regelwijzigingen. Tabel 7 Wijzigingen in bestaande regels in het hoger onderwijs neutraal toename afname jaar aantal omvang aantal omvang gemiddelde aantal omvang gemiddelde omvang omvang 1986 203 0 47 318 6,77 15 119 7,93 1987 9 0 5 30 6,00 0 0 0,00 1988 17 0 2 12 6,00 0 0 0,00 1989 14 0 0 0 0,00 0 0 0,00 1990 18 0 6 70 11,67 16 152 9,50 1991 4 0 0 0 0,00 0 0 0,00 1992 66 0 4 27 6,75 6 55 9,17 1993 59 0 2 18 9,00 0 0 0,00 1994 39 0 1 3 3,00 0 0 0,00 BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

neutraal toename afname jaar aantal omvang aantal omvang gemiddelde aantal omvang gemiddelde omvang omvang 1995 12 0 0 0 0,00 0 0 0,00 1996 35 0 11 157 14,27 16 207 12,94 1997 42 0 0 0 0,00 3 35 11,67 1998 47 0 4 67 16,75 1 7 7,00 1999 34 0 0 0 0,00 0 0 0,00 2000 21 0 1 11 11,00 5 25 5,00 2001 77 0 0 0 0,00 0 0 0,00 2002 93 0 8 48 6,00 3 8 2,67 2003 13 0 0 0 0,00 0 0 0,00 2004 23 0 0 0 0,00 0 0 0,00 totaal 826 0 91 761 8,36 65 608 9,35 Intrekkingen van bestaande regels Ten slotte wordt in tabel 8 een overzicht gegeven van het patroon van regelintrekkingen of -sterften een verhoudingsgewijs zeldzame gebeurtenis. Het patroon is weer grillig. Gedurende onze observatieperiode zijn in totaal 336 regels voor het hoger onderwijs ingetrokken met een gemiddelde omvang van 7,76 zinnen per intrekking. 15 Tabel 8 Intrekkingen van bestaande regels jaar aantal omvang gemiddelde omvang 1986 128 530 4,14 1987 3 49 16,33 1988 11 27 2,45 1989 2 4 2,00 1990 13 152 11,69 1991 3 5 1,67 1992 38 116 3,05 1993 5 5 1,00 1994 13 66 5,08 1995 5 5 1,00 1996 11 125 11,36 1997 23 1091 47,43 1998 12 74 6,17 1999 4 11 2,75 2000 11 63 5,73 2001 9 53 5,89 2002 36 184 5,11 2003 4 12 3,00 2004 5 37 7,40 totaal 336 2609 7,76 DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

16 Voorraadvorming in nationale onderwijsregels De voorgaande paragrafen laten zien dat alle regelgebeurtenissen voorkomen: geboorten, wijzigingen en sterften. Dat is uiteraard geen verrassende bevinding. Belangrijker is de vraag naar de netto-evolutie van de regelvoorraad: worden meer regels geboren dan ingetrokken, en wat is het totale effect op de regelvoorraad indien wijzigingen worden meegenomen? Met andere woorden: neemt de voorraad aan nationale regels voor het hoger onderwijs af, zoals de bedoeling is van het beleid van regeldrukvermindering, of juist toe? Tabel 9 geeft een overzicht van de nettomutaties en de cumulatieve voorraad, waarbij het jaar 1986 als ijkpunt is genomen. De netto - mutaties geven uiteraard het saldoresultaat van de geboorte van nieuwe regels plus de positieve wijzigingen minus met het aantal intrekkingen en de negatieve wijzigingen. De neutrale wijzigingen kunnen buiten beschouwing worden gelaten omdat deze geen effect hebben op de omvang van de regelvoorraad. De cumulatieve voorraad in elk jaar is de voorraad in het voorgaande jaar gecorrigeerd voor de nettomutaties. De conclusie is evident: gedurende de periode 1986-2004 is de regelvoorraad sterk toegenomen ook in de jaren van het kabinet-balkenende II. 8 In aantallen artikelen is de voorraad gestegen van 141 naar 493. In aantallen zinnen is de voorraad opgelopen van 2172 naar 5373. Tabel 9 Voorraadvorming in nationale regels voor het hoger onderwijs in aantallen artikelen in aantallen zinnen jaar netto- cumulatieve netto- cumulatieve mutaties voorraad mutaties voorraad 1986 141 141 2172 2172 1987 17 158 152 2324 1988 9 167 95 2419 1989 8 175 52 2471 1990 12 187 88 2383 1991 1 186 8 2391 1992 19 167 176 2567 1993 12 179 189 2756 1994 60 239 382 3138 1995 2 241 63 3201 1996 17 258 273 3474 1997 70 328 67 3541 1998 40 368 432 3973 1999 16 384 287 4260 2000 5 379 25 4235 2001 2 377 34 4201 2002 84 461 926 5127 2003 9 470 91 5218 2004 23 493 155 5373 BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

Op basis van de informatie in tabel 9 wordt in figuur 1 de groei van de cumulatieve voorraad in termen van artikelen en zinnen weergegeven, met 1986 als basisjaar. Figuur 1 De groei van nationale regels voor het hoger onderwijs (1986 = 100) 400 350 300 250 200 150 artikelen zinnen 100 50 0 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 17 Jaar Sinds het midden van de jaren tachtig van de vorige eeuw groeit de voorraad aan onderwijsregels eerst nog gestaag, maar sinds het midden van de jaren negentig explosief. In minder dan twintig jaar tijd groeit de cumulatieve voorraad aan onderwijsregels met bijna 250 procent in termen van artikelen en met bijna 150 procent in termen van zinnen. Op basis van onze teloefeningen is de conclusie derhalve dat de regelvoorraad voor het hoger onderwijs per jaar tussen de 8 en 14 procent groeit. Met andere woorden: in minder dan tien jaar tijd is de voorraad aan formele wetten voor het hoger onderwijs verdubbeld. We plaatsen hierbij ook nog de kanttekening dat de groeivoet sterk stijgt: de verdubbelingstijd van de voorraad is in de loop van de tijd dus veel korter geworden. 4 Conclusies In dit artikel hebben wij de dynamiek van de nationale regelgeving met betrekking tot het hoger onderwijs blootgelegd. We hebben laten zien dat in steeds minder tijd steeds meer onderwijsregels aan de bestaande voorraad worden toegevoegd. Binnen een periode van tien jaar is de regelvoorraad voor het hoger onderwijs verdubbeld. Als het huidige groeitempo wordt gecontinueerd, wordt deze verdubbelperiode in de nabije toekomst aanmerkelijk korter. Tot op zekere hoogte bevestigen onze resultaten de percepties in het veld; de overdaad aan regels voor alle vormen van het onderwijs staat in de communis opinio symbool voor de regelzucht van de overheid. Onze studie voorziet deze algemene perceptie van een empirische onderbouwing. Het is echter niet zozeer het absolute aantal regels als wel het groeitempo van de regelvooraad dat onze verwachtingen overtreft. Op DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

18 het terrein van het hoger onderwijs is sprake van boulimiawetgeving. Deze metafoor, die ontleend is aan het wel en wee van het menselijk lichaam, is verbonden met een connotatie die rechtstreeks van toepassing lijkt op het functioneren van de wetgever. Evenals zijn spiegelbeeld, de zogenoemde anorexiastrategie (Van Witteloostuijn 1999), beschouwen wij ook de boulimia-aanpak als een stoornis: daardoor ontstaat een alsmaar groeiend monster van octopusregelgeving dat het efficiënt functioneren van het beoogde systeem in de weg staat. De volgende stap is onderzoek naar de verklaring van deze dynamiek om zo de oorzaken van de boulimiawetgeving in kaart te kunnen brengen. Hierbij kunnen in ieder geval de volgende drie hypothesen worden getoetst. 1. De cyclus van wetgeving kent een krachtige interne dynamiek. De maatschappelijke organisatie van regelproductie lijkt op een klassieke Weberiaanse bureaucratie. Zoals gezegd neemt de groei van het aantal regels toe naarmate de regelvoorraad groter is (Schulz 1998; March, Schulz en Zhou 2000). Het gevolg is dat de regelvoorraad haast vanzelf verder uitdijt. Oude regels of wetten worden zelden of nooit geschrapt, maar hooguit gewijzigd. De Jong en Herweijer (2004: 236-237) concluderen dat [w]etten worden veelal gewijzigd. Veel wijzigingen leiden tot het toevoegen van artikelen. Tijdens hun leven worden de meeste wetten omvangrijker [en]... de productiviteit van de departementen op het gebied van ministeriële regelingen stijgt gestaag. 9 Het voorbeeld van de WHW is veelzeggend. Een eenvoudige conclusie dringt zich op: rules breed rules. De eerste hypothese is daarom: regels creëren regels. 2. De regelproductiegroei wordt verder versterkt door de interactie met de regelproducenten (Van Witteloostuijn 2003). Inspiratiebron is de theorie van de invloed van de demografische kenmerken van topmanagers op beslissingen, gedragingen en prestaties (Finkelstein en Hambrick 1996). De tweede hypothese is even eenvoudig als de eerste: rule-makers breed rules. De toeneming van de regeldruk zal stijgen met het aantal regelmakende en -controlerende ambtenaren. Het aantal nieuwe regels stijgt met het aantal regelmakers. 3. Het Ministerie van Justitie zal meer regels produceren naarmate meer juridisch geschoolde beleidsambtenaren in dienst zijn. De Tweede Kamer zal meer onderwijswetgeving vaststellen naarmate het aantal onderwijsspecialisten groter is. Als de Minister van Onderwijs bijvoorbeeld een onderwijsachtergrond heeft, zal hij of zij een grotere behoefte aan regelproductie tentoonspreiden. Het hechte netwerk van onderwijsspecialisten in de Kamer en een omvangrijk ambtelijk apparaat verklaren dus waarom het Ministerie van OC&W berucht is om de overdaad aan regelgeving. De derde hypothese is daarom subtieler: regelmakers zijn productiever naarmate hun affiniteit met de inhoud van de regels groter is. In toekomstig onderzoek hopen wij deze drie en andere hypothesen te toetsen. Daarvoor is het noodzakelijk aanvullende data te verzamelen. Daar is inmiddels een begin mee gemaakt. Met deze toekomstige analyse zijn wij ook in staat onze methoden van onderzoek in perspectief te plaatsen. De door ons ontwikkelde en toegepaste telmethode van regels is arbeidsintensief en daardoor tijdrovend. Alhoewel deze methode analytisch BELEIDSWETENSCHAP 2005 4

gezien de voorkeur geniet (zie hiervoor), verdient ook het gebruik van de beschikbare digitale databestanden verdere exploratie. Ondanks de grotere kans op onnauwkeurigheden levert het gebruik van de digitale bestanden mogelijk winst ten gevolge van tijdbesparing. Deze tijdwinst kan vervolgens worden ingezet ten behoeve van het onderzoek naar de evolutie van andere groepen van regels enerzijds, in het bijzonder de ministeriële regelingen, en andere domeinen anderzijds, bijvoorbeeld ondernemingsbestuur (corporate governance). Via dergelijke uitbreidingen en verdiepingen van de hier voorgestelde onderzoekslijn kan het inzicht worden vergroot in de dynamiek van regelzucht waarover met zoveel regelmaat wordt geklaagd, zodat effectievere instrumenten aan het licht worden gebracht ter bestrijding van de boulimiaregelgeving, die allesbehalve kosteloos is. Noten 1 De auteurs bedanken de anonieme beoordelaars van Beleidswetenschap voor hun zinvolle opmerkingen op een eerdere versie van dit artikel. Natuurlijk zijn alleen wij voor het eindresultaat verantwoordelijk. 2 Het tellen van regels is geen sinecure omdat de regelopbouw in het algemeen complex is, met meerdere domeinen en niveaus. Stanford kent bijvoorbeeld academische en administratieve regelgeving op drie uiteenlopende niveaus. Het gevolg is dat achter elke regel vaak een veelvoud van subregels schuilgaat. 3 De Algemene Rekenkamer (2004) stelt dat meer dan de helft van de Nederlandse regelgeving tegenwoordig een Brusselse herkomst heeft. De bron daarvoor is een niet-onderbouwd percentage in een circulaire van de Inspectie der Rijksfinanciën uit 2002. De Jong en Herweijer (2004) taxeren daarentegen dat hooguit 16 procent van de nieuwe nationale wet- en regelgeving het gevolg is van EU-invloed. Deze bevinding wordt ondersteund door onderzoek in Denemarken, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk (Bovens en Yesilkagit 2004). Ten aanzien van de administratieve lastendruk wordt gesteld dat 40 procent hiervan van buiten Nederland komt (Tang en Verweij 2004). Administratieve lasten zijn volgens het Ministerie van Financiën (zie www.administratievelasten.nl) de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen die voortvloeien uit wet- en regelgeving van de overheid. Gegeven deze definiëring van regeldruk vormen de administratieve lasten slechts een deel van de kosten die verbonden zijn aan regelgeving. Kosten die door de burger als consument, werknemer, belegger, investeerder of student worden gedragen, zijn bijvoorbeeld niet inbegrepen. 4 Voor een overzicht van het wetgevende proces voor formele onderwijswetten verwijzen wij naar Postma (1995). 5 Strikt genomen hebben onze tellingen betrekking op wetten in de sfeer van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Kortheidshalve refereren we echter telkens alleen aan het hoger onderwijs. 6 Een beschrijving van de geschiedenis van het Nederlandse onderwijssysteem ligt buiten het bestek van dit artikel (zie hiervoor bijvoorbeeld Boekholt en De Booy 1987; Dodde 1993). 7 In de organisatie-ecologie een Darwinistische selectietheorie in de sociologie worden allerlei geavanceerde analysemethoden toegepast (Carroll en Hannan 2000). Voorbeelden zijn multivariante schattingen van de kans op uittreding (Pennings, Lee en Van Witteloostuijn 1998) of groeivoetregressies (Boone, Carroll en Van Witteloostuijn 2002). 8 Gezien de daadkracht van de verantwoordelijke staatssecretaris Mark Rutte is het einde nog niet in zicht. Het valt bijvoorbeeld te verwachten dat zijn hoger-onderwijsstrippenkaart met het nodige wetgevingsgeweld gepaard zal gaan. 9 Het woord productiviteit wordt hier in een niet-economische betekenis gebruikt: departementen produceren inderdaad veel regels, maar het is geen productiviteit met maatschappelijke meerwaarde. 19 DE WET OP HET HOGER ONDERWIJS EN WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK (WHW) GJALT DE JONG EN ARJEN VAN WITTELOOSTUIJN

20 Literatuur Algemene Rekenkamer. 2004. Aandacht voor financiële gevolgen van Europees beleid. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Boekholt, P.Th.F.M. en E.P. de Booy. 1987. Geschiedenis van de school in Nederland. Assen: Van Gorcum. Boone, C.A.J.J., G.R. Carroll en A. van Witteloostuijn. 2002. Resource distributions and market partitioning: Dutch daily newspapers, 1968 to 1994. American Sociological Review 67: 408-431. Bovens, M. en K. Yesilkagit. 2004. The impact of European legislation on national legislation: some preliminary findings for the Netherlands, Gepresenteerd op de 2004 EGPA-conferentie Four months after: administering the New Europe. Ljubljana, 1-3 september 2004. Carrol, G.R. en M.T. Hannan (2000). The demography of corporations and industries. Princeton NJ: Princeton University Press. Dodde, N.L. 1993. Dag, mammoet! Verleden, heden en toekomst van het Nederlandse schoolsysteem. Apeldoorn: Garant. Finkelstein, S. en D.C. Hambrick. 1996. Strategic leadership: Top executives and their effects on organizations. Minneapolis: West Publishing Company. Jong, E. de, en M. Herweijer. 2004. Alle regels tellen. Beleidswetenschap 18 (3): 223-241. March, J.G., M. Schultz en X. Zhou. 2000. The dynamics of rules: Change in written organizational rules. Stanford: Stanford University Press. Olson, M. 1996. Big bills left on the sidewalk: why some nations are rich and others are poor. Journal of Economic Perspectives 10: 3-24. Pennings, J.M., K. Lee en A. van Witteloostuijn. 1998. Human capital, social capital, and firm dissolution. Academy of Management Journal 41: 425-440. Postma, A. 1995. Handboek van het Nederlandse onderwijsrecht. Zwolle: Tjeenk Willink. REA (Raad van Economische Adviseurs: Buiter, W.H., S.C.W. Eijffinger, C.G. Koedijk, C.N. Teulings en A. van Witteloostuijn). 2005. Bureaucratisering en overregulering. Den Haag: Tweede Kamer. Schulz, M. 1998. Limits to bureaucratic growth: the density dependence of organizational rule births. Administrative Science Quarterly 43: 845-876. Tang, P. en G. Verweij. 2004. Reducing the administrative burden in the European Union. CPB Memorandum. Den Haag: CPB. Vermeulen, B.P. 1999. Constitutioneel Onderwijsrecht. Delft: Elsevier Bedrijfsinformatie. Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid. 2004. Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press. Witteloostuijn, A. van. 2003. The ecology of law. International Journal of the Sociology of Law 31: 55-67. Witteloostuijn, A. van. 1999. De anorexiastrategie: over de gevolgen van saneren. Amsterdam/Antwerpen: De Arbeiderspers. Zoontjens, P.J.J. 1999. Inleiding tot de Onderwijswetgeving. Delft: Elsevier Bedrijfsinformatie b.v. BELEIDSWETENSCHAP 2005 4