De staat van toezicht Sector- en themastudies
De serie Verkenningen omvat studies die in het kader van de werkzaamheden van de wrr tot stand zijn gekomen en naar zijn oordeel van zodanige kwaliteit en betekenis zijn dat publicatie gewenst is. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en de ingenomen standpunten berust bij de auteurs. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid De wrr is gevestigd: Buitenhof 34 Postbus 20004 2500 EA s-gravenhage Telefoon 070-356 46 00 E-mail info@wrr.nl Website www.wrr.nl
WETENSCHAPPELIJKE RAAD VOOR HET REGERINGSBELEID De staat van toezicht Sector- en themastudies Pieter Welp, Meike Bokhorst, Krispijn Faddegon, Peter de Goede, Esther IJskes en André Knottnerus (red.) Amsterdam University Press, Amsterdam 2013
Rapporten aan de Regering nrs. 68 t/m 89 zijn verkrijgbaar in de boekhandel of via Amsterdam University Press (www.aup.nl). Alle Rapporten aan de Regering en publicaties in de reeksen Verkenningen en Webpublicaties zijn beschikbaar via www.wrr.nl. Omslagafbeelding: Omslagontwerp: Studio Daniëls, Den Haag Vormgeving binnenwerk: Crius Group, Hulshout isbn 978 90 8964 577 7 e-isbn 978 90 4852 183 8 nur 759 / 754 wrr / Amsterdam University Press, Den Haag / Amsterdam 2013 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jº het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 47 1 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daar voor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3051, 2130 kb Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden.
5 inhoudsopgave Ten geleide 13 deel i inleiding 1 Introductie 17 Meike Bokhorst en Pieter Welp 1.1 Omgang met verwachtingen in de mediamaatschappij 19 1.2 Toezicht als kosten en lasten 20 1.3 Samenloop van toezicht 21 1.4 Europeanisering van het toezicht 22 1.5 Innovatie van het toezichtinstrumentarium 23 1.6 Disciplinering van zelfregulering én relativering van overheidscontrole 24 1.7 Aandacht voor de reflectieve functie van toezicht 25 1.8 Onafhankelijke positionering van toezicht 26 Tot slot 27 deel ii sectorstudies 2 Overheidstoezicht door de Inspectie voor de Gezondheidszorg 33 Paul Robben, Roland Bal en Richard Grol 2.1 Inleiding 33 2.2 Toezicht is van alle tijden 34 2.2.1 Toezicht 34 2.2.2 Inspectie voor de Gezondheidszorg, 1995-2000 35 2.2.3 Balans van twee eeuwen toezicht 36 2.3 De context van overheidstoezicht op de gezondheidszorg 38 2.3.1 De Nederlandse volksgezondheid en de gezondheidszorg 38 2.3.2 Netwerk-governance 39 2.3.3 Wettelijke basis van toezicht 41 2.3.4 Internationale dimensie van toezicht 43 2.3.5 Marktwerking in de gezondheidszorg 44 2.3.6 Patiëntveiligheid 46 2.4 Toezichttheorie van de igz 47 2.4.1 Meerjarenplan 2003-2006 47 2.4.2 Meerjarenbeleidsplan 2008-2011, Voor gerechtvaardigd vertrouwen in verantwoorde zorg 48 2.4.3 Meerjarenbeleidplan 2012-2015, Voor gerechtvaardigd vertrouwen in verantwoorde zorg ii 49 2.4.4 Van toezicht naar handhaving 50
6 DE STAAT VAN TOEZICHT 2.5 Spanningsvelden 52 2.5.1 Onafhankelijkheid van toezicht 52 2.5.2 Burger en toezicht 55 2.5.3 De balans tussen coöperatie en repressie 59 2.5.4 Vertrouwen 61 2.5.5 Terughoudendheid in normering 62 2.5.6 Op risico gebaseerd toezicht 65 2.5.7 Beperken van de toezichtlast 67 2.5.8 Evidence-based toezicht 69 2.6 Dynamisch en duurzaam overheidstoezicht 71 2.6.1 Reputatie 71 2.6.2 Positionering 72 2.6.3 Innovatie van toezicht 74 3 Sectorstudie toezicht hoger onderwijs 85 Pieter Huisman en Frans de Vijlder 3.1 Vraagstelling en opzet van het onderzoek 85 3.1.1 Aanleiding 85 3.1.2 Vraagstelling 87 3.1.3 Enkele werkdefinities 87 3.1.4 Opbouw 89 3.2 Situatieschets van het toezicht in het hoger onderwijs 90 3.2.1 Beknopte historische schets 91 3.2.2 De beleidstheorie achter het toezicht 96 3.2.3 Wie houdt waarop toezicht? 99 3.3 Fundamentele thema s en spanningsvelden in toezicht op het hoger onderwijs 102 3.3.1 De houdbaarheid van het toezichtparadigma extern toezicht kan terugtreden bij goed intern toezicht 102 3.3.2 Onafhankelijkheid en deskundigheid met elkaar verenigen? 105 3.3.3 Nvao en inspectie: een ingewikkelde één-twee 107 3.3.4 Toezicht hoger onderwijs of toezicht hogescholen? 110 3.3.5 Welke rol voor de onderwijsprofessionals? 112 3.3.6 Afronding 115 3.4 Vier modaliteiten voor perspectiefverschuivingen of andere accenten in het toezicht 115 3.4.1 Modaliteit 1: directer overheidstoezicht bij individuele instellingen 115 3.4.2 Modaliteit 2: centrale rol voor onafhankelijke inspectie 116 3.4.3 Modaliteit 3: ketenbenadering/network- of burgertoezicht 117 3.4.4 Modaliteit 4: een zwaardere rol voor de professional in het toezicht 118 3.4.5 Welke modaliteit wordt het? 119
7 3.5 Afsluiting: toezicht in context 121 3.5.1 Contextfactoren bij de inrichting van toezicht op hoger onderwijs 121 3.5.2 Afrondende stellingen 124 Bijlage 126 4 Vertrouwen in toezicht op voedselveiligheid 133 Frans van Waarden en Tetty Havinga 4.1 Inleiding 133 4.2 Context van toezicht: kenmerken van de voedingsmiddelensector 134 4.2.1 Goederen versus diensten 134 4.2.2 Internationaal versus nationaal 134 4.2.3 Diversiteit aan (juridische) organisatievormen 135 4.2.4 De overheid op grotere afstand 136 4.2.5 Minder afhankelijk van binnenlandse consumenten: groter belang bij export 136 4.2.6 Gevolgen: grotere verscheidenheid aan doelen van toezicht 137 4.3 Private kwaliteitszorg in de voedselsector: wat, wie, hoe en waarom? 137 4.3.1 Wat wordt er gereguleerd? 137 4.3.2 Wie reguleert er? Regulering en toezicht door diverse private en publieke actoren 139 4.3.3 Eerste-partijreguleerders: zelfregulering door bedrijven 139 4.3.4 Tweede-partijreguleerders: regulering door transactiepartners 142 4.3.5 Derde-partijreguleerders: partijen die niet direct bij de transacties zijn betrokken 145 4.3.6 Onderlinge relaties en hybride vormen 149 4.4 Publieke regulering, toezicht en handhaving 149 4.4.1 Roep om vierde-partijregulering: de overheid 149 4.4.2 Ontwikkelingen in het overheidstoezicht op voedsel 151 4.4.3 Vormen van samenwerking tussen de nvwa en de private sector 156 4.5 Issues, knelpunten, dilemma s 161 4.5.1 Sterke en zwakke kanten van eerste-partijregulering 162 4.5.2 Sterke en zwakke kanten van tweede-partijregulering 163 4.5.3 Sterke en zwakke kanten van derde-partijregulering 164 4.5.4 Controle van vertrouwen 166 4.5.5 Verplicht privaat toezicht? 167 4.5.6 Reorganisaties en capaciteitsgebrek bij de nationale toezichthouder 168 4.5.7 Nationale toezichthouder in internationaal veld 170 4.5.8 Beperkingen vanwege Europese regelgeving 171 4.5.9 Hoe veilig moet voedsel zijn? 173 4.6 Conclusie 174 Bijlage 178
8 DE STAAT VAN TOEZICHT 5 Toezicht op ondernemingen in de chemische industrie 187 Ben Ale en Ferdinand Mertens 5.1 Inleiding 187 5.2 Historische achtergrond 188 5.2.1 Externe veiligheid 188 5.2.2 Interne veiligheid 189 5.2.3 Vervoer gevaarlijke stoffen 189 5.2.4 Constructieve en brandveiligheid 190 5.2.5 Wet luvo 190 5.3 Huidige regelgeving 190 5.3.1 Nationale wetgeving 190 5.3.2 Europese regelgeving 192 5.4 Maatschappelijke ontwikkelingen 192 5.4.1 Van middel- naar doelvoorschriften 192 5.4.2 Verschillende rollen van lokale en landelijke overheden 194 5.4.3 Integraliteit en onafhankelijkheid van de toezichthouder 195 5.5 Systeem als aangrijpingspunt van toezicht: in control? 197 5.5.1 Aard van de wetgeving 197 5.5.2 Het Veiligheid Management Systeem (vms) 199 5.5.3 Op weg naar systeemtoezicht 203 5.6 Cultuur als aangrijpingspunt voor toezicht 208 5.6.1 Veiligheidscultuur 209 5.6.2 Cultuur in de toezichtspraktijk 211 5.6.3 Conclusies 212 5.7 Spanningsvelden 214 5.7.1 Conflicterende belangen 215 5.7.2 Conflicterende maatschappelijke opvattingen 215 5.7.3 Effectief en overtuigend toezicht versus toezichtlast en inspectievakanties 218 5.7.4 Systeemtoezicht versus bouten en moeren 219 5.7.5 Soft controls versus hard controls 221 5.7.6 Vergunningverlening en handhaving 222 5.7.7 Geïntegreerd versus gespecialiseerd 224 5.7.8 Met vertrouwen of met argusogen 224 5.8 Uitdagingen 225 5.8.1 Veiligheid 225 5.8.2 Vergrijzing 225 5.8.3 Afrekencultuur 226 5.8.4 Lange adem 226 5.8.5 Verantwoording van restrisico 226
9 5.9 Conclusies en aanbevelingen 226 5.9.1 Systeemtoezicht versus regelgeleid toezicht 226 5.9.2 Aanbeveling: het ideale systeem volgens Ale en Mertens 228 6 Ontwikkelingen in het mededingingstoezicht 235 Barbara Baarsma Hoofdpunten 235 6.1 Inleiding: mededingingstoezicht en welvaart 236 6.1.1 Mededingingstoezicht is noodzakelijk om marktmacht tegen te gaan 236 6.1.2 Maar er zijn meer publieke belangen dan het tegengaan van marktmacht 237 6.1.3 Mededingingstoezicht vindt plaats binnen door de overheid afgebakende kaders 238 6.1.4 Mededingingstoezicht en welvaart 238 6.1.5 Er is mededingingstoezicht in verschillende soorten en maten 240 6.1.6 Opbouw essay 242 6.2 Ontwikkeling 1: marktwerking en mededinging zijn uit 242 6.2.1 Marktwerkingsbeleid is helaas aan modegrillen onderhevig 242 6.2.2 Toch zijn de resultaten van marktwerkingsbeleid overwegend positief 244 6.2.3 Ook mededingingstoezicht lijdt onder deze modegrillen 244 6.3 Ontwikkeling 2: verbreding naar andere publieke belangen 244 6.3.1 De focus op het publiek belang mededinging is volgens velen te beperkt 245 6.3.2 Het startpunt van mededingingstoezicht is en blijft marktmacht 247 6.3.3 Niet-mededingingsbelangen kunnen onder bepaalde voorwaarden worden meegenomen in een efficiëntieverweer 249 6.3.4 Een andere optie is de route van de nevenrestrictie 252 6.3.5 Publieke belangen duidelijk gedefinieerd: de mkba als afwegingsmethode 253 6.3.6 Samenvattend 253 6.4 Ontwikkeling 3: politisering van mededingingstoezicht 254 6.4.1 Vier voorbeelden van politisering 254 6.4.2 Onderwijs 255 6.4.3 Zorg 256 6.4.4 Drinkwater 258 6.4.5 Grotere veilige haven 259 6.4.6 Deze vier voorbeelden benadrukken het belang van onafhankelijkheid 259 6.5 Ontwikkeling 4: fusie nma, ca en opta 260 6.5.1 De fusie komt, maar wat later 260 6.5.2 Bezuinigingen kennen grenzen 261
10 DE STAAT VAN TOEZICHT 6.5.3 Het boetedictaat van Rutte ii aan de nma is geen goed idee 263 6.5.4 De nma/acm zegt pragmatischer te zullen optreden, voor het overige is nog veel onduidelijk 265 6.6 Ontwikkeling 5: meer privaatrechtelijke handhaving 266 6.6.1 De privaatrechtelijke route om handhaving van de Mededingingswet te vragen 266 6.6.2 De privaatrechtelijke route om schade te claimen 267 6.7 Samenvatting 268 7 Uitdagingen voor financieel toezicht na de crisis 279 Paul Cavelaars, Jakob de Haan, Paul Hilbers en Bart Stellinga 7.1 Inleiding 279 7.2 Ontwikkelingen in financiële markten en toezicht 281 7.2.1 Trends in de sector 281 7.2.2 Trends in het toezicht 283 7.2.3 Uitdagingen voor financieel toezicht 286 7.3 De governance van het financiële toezicht 287 7.3.1 De samenhang tussen toezicht en regelgeving 288 7.3.2 Onafhankelijk financieel toezicht 291 7.3.3 Europeanisering van het toezicht 295 7.3.4 Conclusie 299 7.4 Een verschuiving van focus 299 7.4.1 Macroprudentieel toezicht 300 7.4.2 Het gebruik van zachte indicatoren bij het toezicht 305 7.4.3 Conclusie 309 7.5 Verantwoording en verwachtingen 309 7.5.1 Verantwoording afleggen en leren: transparantie en effectmetingen 309 7.5.2 Verwachtingen en eisen ten aanzien van het toezicht 314 7.5.3 Conclusie 316 7.6 Conclusies 317 deel iii themastudies 8 Over hijgerigheid en lange adem: een verkenning van de relatie tussen toezicht en media 331 Mark van Twist, Erik-Hans Klijn en Martijn van der Steen* 8.1 Media en toezicht: de kracht van media-aandacht 331 8.1.1 Beleving en ervaring; beelden met en zonder referentie 331 8.1.2 Relatieve onzichtbaarheid van toezicht 332 8.1.3 Kwetsbaarheid van toezicht dat zichtbaar wordt 332 8.1.4 Paradoxale verhoudingen 333
11 8.1.5 Zichtbaarheid van toezicht in de media brengt risico s, maar ook kansen 334 8.1.6 Probleemstelling 334 8.1.7 Opbouw van het hoofdstuk 335 8.2 Perspectieven op de verhouding tussen toezicht en media 335 8.2.1 Het publicrelationsperspectief: het overbrengen van een boodschap 337 8.2.2 Het issue-attentionperspectief: invloed van media-aandacht op de politieke agenda 339 8.2.3 Het mediatiseringsperspectief: de krachten van de medialogica 342 8.2.4 Divergerende perspectieven, integrale beelden 344 8.3 Media en toezicht in de praktijk: percepties van individuele toezichthouders 346 8.3.1 Inleiding 346 8.3.2 Methodologie 347 8.3.3 Opbrengsten q-sort 348 8.4 Nieuwe media en nieuwe netwerken 354 8.4.1 Verschillen tussen klassieke en sociale media 354 8.4.2 Consequenties van de ontwikkeling van nieuwe media voor het toezicht 358 8.4.3 Conclusie: op weg naar toezicht 2.0 359 8.5 Toezicht en media: handelingsopties voor gemediatiseerd toezicht 360 8.5.1 Gemediatiseerd toezicht: van toezicht in naar toezicht via de media 360 8.5.2 Het fatalisme voorbij: de noodzaak van een actief optreden 361 8.5.3 Conclusie: manoeuvreren langs botsende logica s van media en toezicht 368 Bijlage 372 9 Van maakbaar naar betekenisvol bestuur. Een achtergrondstudie naar (keten)governance en nieuw publiek management en de gevolgen voor toezicht en evaluatie 379 Mirko Noordegraaf en Bas de Wit 9.1 Aanleiding en opzet 379 9.2 Historische context en begripsbepaling 380 9.2.1 Maatschappelijke en politieke ontwikkelingen 380 9.2.2 Bestuurlijke en organisatorische reacties: npm en (keten)governance 381 9.2.3 Managed governance als control 383 9.3 Betekenis van npm en (keten)governance voor toezicht en evaluatie 384 9.3.1 Het realiseren van maakbaar bestuur 384 9.3.2 De invloed van npm en (keten)governance op toezicht 386 9.3.3 De invloed van npm en (keten)governance op evaluatie 388 9.3.4 Tussenconclusie 390
12 DE STAAT VAN TOEZICHT 9.4 Effecten van maakbaar bestuur 390 9.4.1 Effecten van npm en (keten)governance 391 9.4.2 Gevolgen voor toezicht en evaluatie 393 9.4.3 Reacties op effecten 396 9.5 Duiding en implicaties 397 9.5.1 Inleiding 397 9.5.2 Het professioneel-politieke perspectief 397 9.5.3 Betekenisvol presteren 399 9.5.4 Ander perspectief op evaluatie en toezicht 405 Over de auteurs 414
13 ten geleide Overheidstoezicht is een basisinstitutie die de afgelopen decennia steeds belangrijker is geworden bij het verwezenlijken van beleidsdoelstellingen en het borgen van publieke belangen. Toezicht heeft dan ook een prominente plaats gekregen in het politieke, maatschappelijke en wetenschappelijke debat. De verwachtingen van het toezicht bij burgers, politici, bestuurders en in maatschappelijke sectoren zijn hooggespannen, maar soms lastig met elkaar te verenigen. Toezicht moet daadkrachtig en effectief zijn, maar ook zo min mogelijk lasten en kosten veroorzaken. Daar komt bij dat ook toezicht nooit de volledige zekerheid kan bieden dat alles goed gaat in een sector. Wanneer de resultaten in een sector achterblijven bij de verwachtingen of als zich incidenten voordoen kan al snel een deuk in het maatschappelijk vertrouwen in het toezicht ontstaan. Het uitoefenen van toezicht is daarmee een flinke opgave, met een belangrijke maatschappelijke verantwoordelijkheid, maar ook met een hoog afbreukrisico. Dat roept de vraag op hoe het staat met het overheidstoezicht in de verschillende sectoren. Wat zijn de voornaamste ontwikkelingen, spanningsvelden en uitdagingen waarvoor inspecties en markttoezichthouders gesteld worden en waar liggen mogelijkheden voor verbetering? In deze Verkenning zijn de sectorstudies en thematische studies opgenomen die zijn uitgevoerd in het kader van het wrr-project over overheidstoezicht. Het zijn (ingekorte) weergaves van eerder verschenen webpublicaties (te vinden via www.wrr.nl), die naast andere bronnen basismateriaal bevatten voor het adviesrapport Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht. Dat rapport richt zich op het algemene toezichtsbeleid en overeenkomstige, sectoroverstijgende problemen en uitdagingen voor het rijksstoezicht in de diverse domeinen. In het rapport is maar beperkt ruimte om in te gaan op de specifieke ontwikkelingen, problemen en perspectieven die binnen de afzonderlijke toezichtdomeinen relevant zijn. Deze Verkenning biedt meer ruimte voor de verschillende contexten waarin het rijkstoezicht wordt uitgeoefend. Er staan sectorstudies in op het gebied van de gezondheidszorg, het hoger onderwijs, de voedselvoorziening, de chemische sector, mededinging en de financiële sector. Voor deze achtergrondstudies is een aantal gezaghebbende auteurs met kennis van een specifiek toezichtdomein gevraagd om verleden, heden en toekomst van dat domein te belichten. Daarnaast zijn twee thema s die veel toezichthouders raken nader uitgediept: de relatie tussen toezicht en media en de invloed van het new public management op toezicht. In een inleidend hoofdstuk wordt een verbinding gelegd tussen sectorspecifieke en domeinoverstijgende vraagstukken. Belangrijke algemene thema s zijn de
14 DE STAAT VAN TOEZICHT verschuivende verantwoordelijkheden tussen overheid en sector, de functies die toezicht binnen de sector vervult en de spanningen tussen politiek-bestuurlijke aansturing en de onafhankelijke taakuitoefening van de toezichthouder. Ook komen ontwikkelingen zoals de verdergaande europeanisering, internationalisering, horizontalisering en privatisering van het toezicht aan bod. De redactie van deze verkenning is gevoerd door leden van de wrr-projectgroep Toezicht: Pieter Welp (projectcoördinator), Meike Bokhorst, Krispijn Faddegon, Peter de Goede, Esther IJskes en André Knottnerus (voorzitter). Onze dank gaat uit naar alle auteurs die hebben meegewerkt aan deze Verkenning en ons ook hebben gevoed met ideeën voor het rapport. Verder danken wij de tientallen mensen die deelgenomen hebben aan de expertbijeenkomsten die wij in het kader van de sector- en themastudies hebben georganiseerd. Hun namen worden vermeld in de bijlage bij het wrr-rapport Toezien op publieke belangen. Prof.dr. André Knottnerus Voorzitter wrr
deel i inleiding
17 1 introductie Meike Bokhorst en Pieter Welp De samenleving ervaart op uiteenlopende terreinen problemen met toezicht. Mensen klagen over toezichtlasten en controledrang, maar er is na incidenten ook telkens een roep om meer en strenger toezicht. Deze incidenten en grotere crises, zoals die in het financiële stelsel, leggen het onvermogen van toezichthouders bloot om in alle gevallen problemen te voorkomen. Voorvallen zoals bij chemieconcern Odfjell, woningcorporatie Vestia en hogeschool Inholland geven daarbij niet alleen aanleiding tot maatschappelijke onrust, maar roepen bij burgers ook de vraag op of overheden en hun toezichthouders nog wel in staat zijn om er op toe te zien dat risico s beheerst en publieke belangen beschermd worden. Toezichthouders moeten zowel bijdragen aan het vertrouwen in de onder toezicht staande sectoren als het vertrouwen in het eigen optreden in stand houden of versterken. In de jaarverslagen van toezichthouders als de Inspectie voor de Gezondheidszorg (igz), Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (nvwa), De Nederlandsche Bank (dnb) en de Autoriteit Financiële Markten (afm) is herstel van vertrouwen en gezag een van de belangrijkste strategische opgaven. Zo streeft de afm naar meer vertrouwen van consumenten en bedrijven in de financiële markten onder meer door het versterken van toezicht (afm 2013). En zo wil de igz zorgrisico s wegnemen zodat mensen meer vertrouwen op de kwaliteit van de gezondheidszorg, maar ook de eigen werkprocessen vernieuwen om het vertrouwen in de inspectie zelf te versterken (igz 2012). Hoe groter echter het verschil tussen de hoge verwachtingen en de feitelijke prestaties van toezichthouders, des te dieper de deuk die het vertrouwen in hen kan oplopen. Niet alleen ervaart de samenleving problemen met toezicht, toezichthouders hebben het ook moeilijk met de uitdagingen waar de samenleving hen voor plaatst. Voor wie of wat is het rijkstoezicht er nu eigenlijk? Is het toezicht een assertieve waakhond namens de politiek, een trouwe wetshandhaver namens de minister, een kritisch adviseur voor de zichzelf regulerende sector, een hoeder voor kwetsbare burgers, of dat alles tegelijk? Hoe moet een onafhankelijke en onpartijdige toezichthouder zijn positie en koers bepalen te midden van deze uiteenlopende politieke en maatschappelijke trekkrachten? Toezichthouders hebben te maken met strijdige wensen en verwachtingen. De politiek wil een assertieve waakhond die incidenten voorkomt, maar ook minder toezichtlasten voor bedrijven en organisaties. Toezichthouders mogen alleen noodzakelijke informatie opvragen, maar worden wel geacht alle risico s tijdig te signaleren. Bestuurders en politici willen in het algemeen minder mensen en middelen beschikbaar stellen voor toezicht, maar ook dat het toezicht een
18 DE STAAT VAN TOEZICHT gelijkblijvend of zelfs hoger nalevings- of kwaliteitsniveau garandeert. De toezichthouder wordt geacht steeds slimmer en communicatiever te opereren, maar heeft beperkte middelen om talentvolle mensen aan zich te binden en op te leiden. De sectoren willen ruimte voor vertrouwen en zelfregulering, maar ook dat de toezichthouders de free riders stevig aanpakken. Veel sectoren professionaliseren, internationaliseren en technologiseren in hoog tempo, waardoor het lastig is voor toezichthouders om de ontwikkelingen bij te houden en alle relevante risico s te overzien. Burgers willen dat de toezichthouder tijdig alle grote zaken aanpakt, maar ook dat de toezichthouder de tijd neemt om goed te luisteren naar allerhande meldingen en klachten. De toezichthouder moet van achter zijn computer uit een steeds grotere hoeveelheid informatie steeds selectiever risico s opsporen, zonder te verworden tot een papieren tijger die het veldwerk verwaarloost. Het toezicht is er de afgelopen decennia meer toe gaan doen, maar het houden van goed toezicht vanuit de rijksoverheid op de huidige samenleving is onmiskenbaar steeds lastiger geworden. Voor de wrr vormden deze problemen en vragen een belangrijke aanleiding voor een project dat zich specifiek richt op het overheidstoezicht. Deze Verkenning bevat door externe auteurs geschreven achtergrondstudies die dienen als basismateriaal voor het wrr-adviesrapport. Er staan sectorstudies in op het gebied van de gezondheidszorg (Robben, Bal en Grol), het hoger onderwijs (Huisman en De Vijlder), de voedselvoorziening (Van Waarden en Havinga), de chemische sector (Ale en Mertens), mededinging (Baarsma) en de financiële sector (Cavelaars, De Haan, Hilbers en Stellinga). Daarnaast zijn twee thema s die veel toezichthouders raken nader uitgediept: de relatie tussen toezicht en media (Van Twist, Klijn en Van der Steen) en de invloed van het new public management op toezicht (Noordegraaf en De Wit). Belangrijke thema s in deze studies zijn de verschuivende verantwoordelijkheden tussen overheid en sector, de functies die toezicht binnen de sector vervult en de spanningen tussen politieke aansturing en de onafhankelijke taakuitoefening van de toezichthouder. Ook komen ontwikkelingen zoals de verdergaande europeanisering, internationalisering, horizontalisering en privatisering van het toezicht aan bod. Ondanks de onmiskenbare verschillen tussen (typen) toezichthouders blijken ze vaak met dezelfde vraagstukken te worstelen. Zo hebben ze allemaal te maken met uiteenlopende politiek-maatschappelijke verwachtingen in de mediamaatschappij en zoeken ze naar manieren om hun eigen verhaal voor het voetlicht te brengen. Veel toezichthouders hebben afgelopen jaren te maken gehad met krimpende budgetten, fusies en taakstellingen, waarbij ze de efficiëntie van het toezicht proberen te verbeteren. Toezichthouders moeten hun positie ten opzichte van andere publieke en private toezichthouders bepalen en problemen rond samenloop van toezicht tegengaan. Dat geldt niet alleen op nationaal
INTRODUCTIE 19 niveau, maar ook op Europees niveau waarbij de aansluiting tussen Europese regelgeving en de nationale toezichtspraktijk een belangrijk punt ter verbetering vormt. Vrijwel alle toezichthouders zijn bezig met de innovatie van het toezichtinstrumentarium om de effectiviteit en efficiëntie van het toezicht te verbeteren. Hoewel de balans tussen zelfregulering en overheidsregulering in elke sector anders is, zijn de meeste toezichthouders bezig met de vraag hoe ze zelfregulering kunnen disciplineren zonder door te schieten in overmatige beheersingsdrift. Een deel van de toezichthouders is zich reflectiever gaan opstellen door vroegtijdig problemen te signaleren en knelpunten in de wetgeving terug te koppelen naar het beleid. Een belangrijke voorwaarde voor goed toezicht is tot slot de onafhankelijkheid van de toezichthouder ten opzichte van het beleid en het veld. Deze gemeenschappelijke thema s zijn uitgebreid aan bod gekomen in zowel de sector- en themastudies als de experts- en auteursbijeenkomsten. We lichten ze hierna verder toe. 1.1 omgang met verwachtingen in de mediamaatschappij Toezicht vervult een belangrijke preventieve functie bij het zoveel mogelijk voorkomen van misstanden en problemen. Toch gaan er dingen mis omdat mensen in het primaire proces fouten maken en omdat de toezichthouders niet alle problemen op tijd zien aankomen. Toezichthouders moeten zich dagelijks staande houden in die politiek-maatschappelijke realiteit van hoge en deels strijdige verwachtingen. Het maatschappelijk vertrouwen in toezicht is mede gebaseerd op de mate waarin toezichthouders tegemoet kunnen komen aan uiteenlopende politieke en maatschappelijke verwachtingen. Als verwachtingen onrealistisch zijn of prestaties van toezichthouders bij de verwachtingen achterblijven kunnen legitimiteitsproblemen ontstaan. In de sectorschetsen over voedsel en chemie komen de veiligheidsutopie en het beperkte vermogen om daar vanuit het overheidstoezicht wat aan te doen aan bod. De huidige professionele en technologische ontwikkelingen zijn zo veelomvattend en gaan zo snel dat de toezichthouder die onmogelijk allemaal kan voor- of overzien. Daarbij speelt het dilemma in hoeverre de toezichthouder kan vertrouwen op kwaliteitssystemen in het veld en in hoeverre de toezichthouder zelf over de nodige deskundigheid en capaciteit moet beschikken om eigen waarnemingen te doen. In de internationale goederenstromen in de sector voedsel is het volgens Van Waarden en Havinga onontkoombaar dat toezicht deels aan private controlesystemen wordt toevertrouwd. In de chemie menen Ale en Mertens dat de toezichthouder op basis van kennis van het bedrijf moet besluiten of toezicht kan geschieden op basis van een veiligheidsmanagementsysteem, het toepassen van middelvoorschriften of een combinatie van die twee. Deskundigheid en veldkennis is essentieel voor goed toezicht.
20 DE STAAT VAN TOEZICHT Bij de maatschappelijke verwachtingen van toezicht speelt de beeldvorming in de media een zeer belangrijke rol. Media spreken toezichthouders aan op hun functioneren en roepen hen ter verantwoording bij incidenten en problemen. Door hun optreden in de media kunnen toezichthouders publiekelijk gezag verdienen of verspelen. Dat roept de vraag op wie in de onderlinge verhouding tussen media en toezicht het meest bepalend is. Zijn de media doorslaggevend voor de beeldvorming van het toezicht of kan het toezicht door een gerichte mediastrategie de beeldvorming naar zijn hand zetten? Van Twist, Klijn en Van der Steen houden in de studie over toezicht en media een pleidooi voor een bewuste en actieve mediastrategie van toezichthouders. Dat is een zaak van lange adem, waarbij toezichthouders werken aan branding ofwel het beeld dat ze willen uitstralen naar de buitenwereld. De onderzoekers adviseren de toezichthouders om zich niet te focussen op de actualiteit, maar duurzame aandacht te hebben voor framing, scripting en casting. Dat betekent niet het naïef geloven in het vermogen om beelden te creëren, maar wel het werken aan een beeldvormingsstrategie die verder gaat dan ad hoc brandjes blussen bij incidenten. Toezichthouders moeten zich daarbij proactief opstellen, aldus Van Twist, Klijn en Van der Steen. Beelden blijven hangen, ook al wordt in de krant van vandaag morgen de vis verpakt. Media maken gebruik van dossiers, waardoor een verhaal over een actueel issue mede wordt geduid tegen de achtergrond van eerdere verhalen in het dossier. Onder de vluchtigheid en hijgerigheid van media-aandacht gaan lange lijnen en ingesleten patronen schuil die zichzelf versterken. Toezichthouders kunnen daar door branding een ander beeld tegenover plaatsen. Toezichthouders zijn ook een merk met een bepaald imago. Een goede reputatie beperkt de besmettelijke werking van negatieve media-aandacht. 1.2 toezicht als kosten en lasten Een centraal thema van opeenvolgende kabinetten is het verkleinen van het overheidsapparaat. De wens is om als overheid slagvaardiger op te treden met minder middelen. Deze ontwikkeling heeft zijn weerslag op toezicht niet gemist. Toezichthouders moeten zich in veel gevallen met krappere budgetten en minder menskracht bedruipen, maar wel aan dezelfde of soms nog hogere kwaliteitseisen voldoen. In verschillende sectorschetsen komen de bezuinigingen op toezicht aan de orde en wordt het eenzijdige beeld van toezicht als last gerelativeerd. Zo menen Ale en Mertens dat toezicht zonder excellente deskundigheid overlast is, maar dat deskundig toezicht nooit een last is. Verder beschrijven ze hoe als gevolg van bezuinigingen het toezicht op de chemische sector begin jaren tachtig van de vorige eeuw overging van middel- naar doelvoorschriften. Volgens de auteurs vergden de doelvoorschriften uiteindelijk veel meer kennis en deskundigheid van de toezichthouder, waardoor toezicht hierop eerder meer dan minder ging kosten.