Toezicht en kwaliteitscontrole bij innovatieve contracten Ing. J. Stigter Grontmij B.G. Meen Grontmij Samenvatting Diverse opdrachtgevers worstelen met de vraag of en zo ja op welke wijze ze het toezicht moeten organiseren bij de zogenaamde innovatieve contracten. Een nadere analyse van de verschillende contractvormen leidt tot de conclusie dat er voor het toezicht en de kwaliteitscontrole in de uitvoeringsfase eigenlijk niet zo veel verandert ten opzichte van de klassieke RAW-bestekken. Wel moet de opdrachtgever zich in alle gevallen goed bewust zijn van de rol die hij heeft. Trefwoorden Contract, kwaliteitsborging, toezicht, UAV-gc
1. Inleiding Innovatieve contracten zijn niet innovatief, ze zijn alleen anders dan we in de wegenbouw de laatste decennia gewend zijn. Innovatieve contractvormen zijn zelfs ouder dan het traditionele bestek. In andere sectoren van de samenleving zijn onze innovatieve contracten volstrekt normaal. Maar zoals altijd in de wegenbouw hebben we enorme problemen als er iets veranderd. Zo ook met de vraag hoe om te gaan met toezicht en kwaliteitscontrole bij de nieuwe contracten. 2. Innovatief: nieuw of anders? Onder het begrip innovatieve contracten worden meestal alle contractvormen gerekend waar meer dan alleen de uitvoering van het werk aan één opdrachtnemer wordt opgedragen. De klassieke situatie met werken op regie-basis of met een RAW-bestek wordt vaak traditioneel aanbesteden genoemd. De essentie van de verandering zit in het feit dat de opdrachtgever in één keer een contract sluit voor meerdere fasen van het hele bouwproces. Het uitbesteden van het opstellen van een bestek aan een ingenieursbureau is niets bijzonders. En het daarna op basis van dat bestek opdragen van de uitvoering aan een aannemer is ook bekend. Als nu beide opdrachten worden samengevoegd noemen we dat innovatief. Maar feitelijk verandert er niets. Althans niet voor de opdrachtgever. Het is niet zo dat de opdrachtgever het hele probleem in een keer over de schutting gooit en wacht tot de rekening in de bus valt en hij het lint kan doorknippen. Net als in de traditionele contracten zal de opdrachtgever een rol blijven spelen gedurende het gehele bouwproces. Zelfs bij turn-key projecten! Bouwfase Traditioneel Geïntegreerd Regie UAV/RAW Engineer & Construct Design & Construct Turn-key Programma van eisen Voorlopig ontwerp Opdrachtgever Definitief ontwerp verantwoordelijk Uitvoeringsontwerp Werkvoorbereiding Opdrachtnemer Uitvoering verantwoordelijk Figuur 1: Verantwoordelijk per fase bij verschillende contractvormen 2
3. Rol opdrachtgever Bij geïntegreerde contracten, waarbij dus meerdere fasen van het bouwproces in een contract worden opgedragen, is in alle fasen een duidelijke rol voor de opdrachtgever weggelegd. De opdrachtgever zal ook het gehele proces willen volgen. En terecht. Vergelijk het met het bestellen van een brood in een bakkerswinkel. Vrijwel iedereen zal alle handelingen van de verkoopster volgen en vervolgens het brood accepteren en betalen. Het is ook mogelijk dat de vraag van de klant niet helemaal duidelijk is en de verkoopster zal dan navragen. Bijvoorbeeld of het fijn of grof volkoren brood moet zijn, als de klant volkoren besteld. De klant zal ongetwijfeld direct vragen wat het prijs- en kwaliteitsverschil is. Alleen als de klant vooraf duidelijk heeft gespecificeerd wat hij onder volkorenbrood volstaat kan de verkoopster met voldoende zekerheid zelf de keuze tussen grof en fijn maken. Met dit voorbeeld wordt duidelijk dat de opdrachtgever afhankelijk is van de mate van perfectie, eenduidigheid en volledigheid van de vraagspecificatie. Daarbij is ook van belang te beseffen dat zelfs de meest eenduidige en volledige vraagspecificatie soms niet leidt tot het door de opdrachtgever gewenste product. Dit kan het geval zijn als de wensen van de opdrachtgever gedurende het bouwproces wijzigen of als een product volledig aan de specificatie voldoet, maar andere niet gespecificeerde en niet gewenste eigenschappen bezit. Door de lange looptijd van infrastructuur-projecten zijn wijzigingen in de (politieke) wensen van de opdrachtgever zeer gebruikelijk. In de traditionele gefaseerde opdrachtverlening was dit geen enkel probleem. Bij de geïntegreerde contracten leidt dit onvermijdelijk tot contractwijzigingen. Het kan ook zijn dat een opdrachtgever pas tijdens de loop van het proces de niet gewenste consequenties van een eerdere keuze ziet. De keuze voor een linksdraaiende deur in een gebouw kan op tekening prima voldoen, maar in de praktijk onlogisch blijken te zijn. Op dat moment zal een verstandig opdrachtgever onmiddellijk met de opdrachtnemer in overleg treden om te bezien of een wijziging mogelijk is. Een opdrachtgever die pas bij de oplevering komt kijken, moet zich realiseren dat hij geen enkele invloed meer kan uitoefenen op hetgeen wordt gerealiseerd. De rol van de opdrachtgever zal per fase van het bouwproces anders zijn. Ook de verschillen tussen de rol van de opdrachtgever bij traditionele contracten en bij geïntegreerde contracten variëren al naar gelang de fase. In de ontwerpfase zal de opdrachtgever door middel van toetsing en acceptatie het proces volgen. In de uitvoeringsfase zal de opdrachtgever zowel het proces als de gerealiseerde producten moeten kunnen beoordelen. 4. Directie Bij traditionele bestekken op basis van de UAV wordt op een enkele uitzondering na de volledige bevoegdheid van de opdrachtgever gelegd bij de directie. De UAV-gc kent het begrip directie niet meer, maar slechts een gemachtigde van de opdrachtgever met expliciete bevoegdheden. Helemaal eerlijk is deze vergelijking niet, want bij een traditioneel UAVcontract is alleen sprake van de uitvoeringsfase en niet van een of meerdere van de overige fasen van het bouwproces. Bij de uitbesteding van ontwerpwerkzaamheden aan een ingenieursbureau zal door de opdrachtgever slechts zelden een volledig bevoegd gemachtigde worden aangewezen. Beslissingen worden in deze fase vrijwel altijd formeel door de opdrachtge- 3
ver genomen. In de praktijk kan het ingenieursbureau te maken kan krijgen met diverse personen uit de organisatie van de opdrachtgever. Hierbij kan worden gedacht aan een wegbouwkundig specialist die een oordeel geeft over de door het ingenieursbureau voorgedragen oplossing. Bij de ontwerpfase in een geïntegreerd contract zal de opdrachtgever ook deze specialist willen inzetten, maar ook eventuele andere personen, waarvan de inzet op voorhand niet is te voorspellen, omdat deze afhankelijk is van de door de opdrachtnemer gekozen oplossing. Voor de ontwerpfase is het derhalve niet handig, maar ook niet nodig, dat sprake is van een directievoerder. Tijdens de daadwerkelijk uitvoering ligt dit anders. Bij een traditioneel UAV-contract is het voor de voortgang van het werk noodzakelijk dat de lijnen tussen opdrachtgever en aannemer kort zijn. Er is dan immers nog een groot aantal verantwoordelijkheden bij de opdrachtgever gelegd. Consequenties van keuzes in het ontwerp die in de uitvoering aan het licht komen vallen onder de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en dus zullen beslissingen hierover tijdens de uitvoering ook door of namens de opdrachtgever moeten worden genomen. Bij geïntegreerde contracten liggen meer verantwoordelijkheden bij de opdrachtnemer, maar dat neemt niet weg dat het zowel voor de opdrachtgever als de opdrachtnemer van nut zal zijn als beide partijen op het werk een gemachtigde hebben. De ontwerpverantwoordelijkheid ligt hier weliswaar grotendeels bij de opdrachtnemer, maar dat betekent niet dat de opdrachtnemer tijdens de uitvoering zo maar elke wijziging kan doorvoeren die voldoet aan de oorspronkelijke eisen. In de loop van het proces zijn immers ontwerpen en berekeningen door de opdrachtgever getoetst en geaccepteerd en daarmee verbindt de opdrachtnemer zich ook dat specifieke ontwerp met die specifieke materialen toe te passen. Afwijkingen behoeven de goedkeuring van de opdrachtgever. Door op het werk een gemachtigde van beide partijen te hebben, kunnen dergelijke keuzes snel en dus zonder invloed op de planning worden gemaakt. 5. Toezicht Of en in welke mate toezicht op de uitvoering wordt gehouden bij werken is afhankelijk van de verdeling van de risico s en van de omvang daarvan. Ook in traditionele contracten is de aannemer verantwoordelijk voor de kwaliteit van het gemaakte werk. De toezichthouder geeft dan ook zo min mogelijk aanwijzingen die betrekking hebben op de uitvoeringswijze van de aannemer. Toch is op vrijwel alle werken (in ieder geval parttime) een toezichthouder aanwezig. Deze fungeert als eerste aanspreekpunt en ogen en oren van de opdrachtgever c.q. directie. Het realiseren van projecten in de grond-, weg- en waterbouw is allerminst een industrieel en gestandaardiseerd proces. Juist de uitvoeringsfase is bepalend of uiteindelijk aan de eisen en wensen van de opdrachtgever wordt voldaan. Een perfect ontwerp zal door een slechte uitvoering teniet worden gedaan, maar een minimalistisch ontwerp zal bij een optimale uitvoering prima blijken te voldoen. Het is dus van groot belang dat de uitvoeringsfase zo optimaal mogelijk verloopt. De opdrachtgever dient zich hiervan bewust te zijn en kan door het aanstellen van een toezichthouder informatie verzamelen en ongewenste situaties voorkomen. Bovendien fungeert de toezichthouder op kleine werken ook als intermediair naar de omgeving en eventuele andere partijen. Bij grote werken worden hier speciale functionarissen voor aangesteld. Feitelijk is dit niet anders dan bij klassieke contracten, waarbij de verantwoording voor de uitvoering ook geheel bij de opdrachtnemer ligt. 4
6. Inrichten toezicht en kwaliteitsborging Een systeem van kwaliteitsborging door de aannemer betekent niet dat de opdrachtgever kan volstaan met het ontvangen van de keuringsresultaten van de opdrachtnemer. De opdrachtgever moet voor elk werk een inschatting van de risico s maken en zijn toezichtsplan daarop baseren. Maar het inschatten van de risico s kan pas volledig gebeuren als de oplossing bekend is. Dat betekent dat het definitieve toezichtsplan pas kan worden opgesteld vlak voordat met de uitvoering wordt begonnen. Bij traditionele bestekken wordt het toezichtsplan dan ook pas definitief gemaakt nadat het kwaliteitsplan van de aannemer gereed is. Dit kwaliteitsplan geeft immers informatie over welke risico s door de aannemer zijn onderkend en op welke wijze deze worden geborgd. Het is dan aan de opdrachtgever om door middel van eigen toezicht, onderzoek en verificatie het restrisico uit te sluiten. De opdrachtgever heeft altijd (ongeacht de van toepassing zijnde regelgeving) de bevoegdheid de werkzaamheden die door een opdrachtnemer worden of zijn uitgevoerd, te keuren. Dit geldt ook voor alle onderdelen van het werk die binnen een systeem van kwaliteitsborging al zijn goedgekeurd door de aannemer of onder certificaat worden geleverd. Er is zelfs geen vermoeden van onvoldoende werk daarvoor nodig. De inhoud van het toezichtsplan is dan ook voor de aannemer feitelijk van geen belang. Bij geïntegreerde contracten zal de aannemer voor de uitvoering als onderdeel van het kwaliteitsplan een keuringsplan opstellen. In dit keuringsplan zal de aannemer aangeven welke keuringen hij uitvoert en met welke intensiteit. Tevens behoort hij aan te geven volgens welke methode de keuring wordt uitgevoerd en aan welke eisen wordt getoetst. Zonder deze twee laatste punten is een keuringsplan van geen enkele waarde. De opdrachtgever moet in zijn vraagspecificatie aangeven aan welke eisen het keuringsplan moet voldoen. 7. Praktijkervaringen Door Grontmij is inmiddels op een aantal projecten ervaring opgedaan met kwaliteitszorg tijdens de uitvoeringsfase in combinatie met geïntegreerde contracten. Hierbij worden de kwaliteitsplannen (keuringsplannen) van de aannemer beoordeeld en worden zonodig aanpassingen voorgesteld. Vervolgens worden de door de aannemer uitgevoerde controles steekproefsgewijs geverifieerd. Deze verificatie-onderzoeken worden uitgevoerd door het eigen, door de Raad voor Accreditatie geaccrediteerde laboratorium, van Grontmij. Op grote werken worden ook audits gehouden. De werkwijze wijkt dus niet feitelijk niet af van de werkwijze bij werken onder kwaliteitsborging waarbij de RAW en UAV van toepassing zijn. Er is echter een belangrijk verschil en dat zijn de eisen. Bij geïntegreerde contracten worden immers zo veel mogelijk eisen op een functioneel niveau gesteld en zo min mogelijk materiaaleisen. In de praktijk blijkt hierdoor een soort vacuüm te ontstaan ten aanzien van de materiaal- en verwerkingseisen. Simpelweg de RAW van toepassing verklaren kan niet, maar de eis dat materialen die voldoen aan de Standaard RAW Bepalingen worden geacht geschikt te zijn voor hun functie biedt al een goed houvast. Immers als een dimensioneringsberekening wordt uitgevoerd met menggranulaat 0/40, is het niet alleen noodzakelijk dat het toe te passen materiaal voldoet aan de bouwstof-eisen in de Standaard, maar ook dat het materiaal is ver- 5
dicht conform de eisen van de Standaard. Bovendien worden direct voorschriften voor de uitvoering van controles en proeven van toepassing. Toch gaat het ook dan nog wel eens mis. De eis, de proef en het aantal waarnemingen horen onlosmakelijk bij elkaar. Op kleine werken, zoals het reconstrueren van een kruispunt tot rotonde, leidt dit soms tot een gering aantal meetpunten en dus tot het hanteren van een ruime marge ten opzichte van de oorspronkelijke eis. Hier dient de opdrachtgever c.q. de specialist kwaliteitszorg alert op te zijn en te zorgen dat de juiste eis wordt gehanteerd. De opdrachtnemers schermen soms zaken af door er op te wijzen dat zij verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit. Het feit dat een partij verantwoordelijk is, wil echter niet zeggen dat deze partij volledig vrij is in zijn handelen en de andere partij niet behoeft te informeren of te laten toetsen. Omgekeerd mogen opdrachtgevers zich ook niet verschuilen achter de verantwoordelijkheid van de aannemer. Goede samenwerking en communicatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer leidt nog altijd tot het voor beide partijen meest optimale resultaat. 7. Conclusie In figuur 2 is aangegeven op welke wijze het toezicht door de opdrachtgever zich verhoud tot de verschillende contractvormen. De rol van de opdrachtgever verschuift bij geïntegreerde contracten van voornamelijk besluitvormend en sturend, naar voornamelijk toeziend en toetsend. Bouwfase Traditioneel Geïntegreerd Regie UAV/RAW Engineer & Construct Design & Construct Turn-key Programma van eisen Voorlopig ontwerp Besluitvorming en sturing Definitief ontwerp Uitvoeringsontwerp Werkvoorbereiding Toezicht en toetsing Uitvoering Figuur 2: Toezicht per fase bij verschillende contractvormen 6
8. Stellingen Geïntegreerde contracten zijn niet innovatief, maar wel anders. De opdrachtgever heeft bij geïntegreerde contracten ook een nadrukkelijke rol tijdens de uitvoering. De opdrachtnemer verplicht zich het gemaakt ontwerp te realiseren; afwijkingen behoeven de goedkeuring van de opdrachtgever. De controle op de kwaliteit van de uitvoering van de werkzaamheden verschilt bij geïntegreerde contracten niet wezenlijk van traditionele bestekken, waarin onder kwaliteitsborging wordt gewerkt. In het acceptatieplan van geïntegreerde contracten altijd opnemen dat de aannemer voor uitvoering een keuringsplan opstelt en ter acceptatie aanbiedt. In het programma van eisen moet worden opgenomen dat alle materialen moeten voldoen aan Europese en nationale normen of gebruikelijke voorschriften. Voor alle werken (ongeacht de contractvorm) moet de opdrachtgever een toezichtsplan opstellen. Het meest eenvoudige toezichtsplan bestaat uit één regel: Ik houd geen toezicht. 7