El recorrido del transporte urbano

El recorrido del transporte urbano Een verkenning van kansen en uitdagingen in duurzame mobiliteit in Santiago de Chile Luuk Nijman Stagebegeleider: Dhr. Maarten Rusch Universiteit van Amsterdam Stagecoördinator: Mw. Femke Bokma Instituut voor Interdisciplinaire Studies E-mail: luuk.nijman@gmail.com Studentnummer: 0513733 December 2009 Dit document is opgesteld door een stagiaire van Harer Majesteits Ambassade te Santiago de Chile. De Ambassade aanvaardt geen enkele juridische aansprakelijkheid voor de inhoud van dit document, noch het gebruik ervan. This study has been carried out with the assistance of the Royal Netherlands Embassy in Santiago de Chile. The views expressed herein are those of the author and do not represent any official view of the Embassy.

Oda a la bicicleta Iba por el camino crepitante: el sol se desgranaba como maíz ardiendo y era la tierra calurosa un infinito círculo con cielo arriba azul, deshabitado. Pasaron junto a mí las bicicletas, los únicos insectos de aquel minuto seco del verano, sigilosas, veloces, transparentes: me parecieron sólo movimientos del aire. Obreros y muchachas a las fábricas iban entregando los ojos al verano, las cabezas al cielo, sentados en los élitros de las vertiginosas bicicletas que silbaban cruzando puentes, rosales, zarza y mediodía Pensé en la tarde cuando los muchachos se laven, canten, coman, levanten una copa de vino en honor del amor y de la vida, y a la puerta esperando la bicicleta inmóvil porque sólo de movimiento fue su alma y allí caída no es insecto transparente que recorre el verano, sino esqueleto frío que sólo recupera un cuerpo errante con la urgencia y la luz, es decir, con la resurrección de cada día. [Pablo Neruda, 1956, Tercer libro de las odas] - 2 -

Inhoudsopgave Samenvatting... 5 Executive Summary... 9 1. Inleiding... 13 2. Kenmerken van mobiliteit in de stadsregio Gran Santiago... 15 2.1 Welvaartsgroei... 15 2.2 Suburbanisatie... 15 2.3 Mobiliteit in Santiago... 16 2.4 Waarom reist men en waarheen?... 18 2.5 Infrastructuur... 18 2.6 Het mobiliteitsbeleid in Santiago... 19 3. Kosten van mobiliteit... 22 3.1 Luchtvervuiling... 22 3.2 Broeikasgassen... 23 3.3 Inkomensongelijkheid... 23 3.4 Productiviteitsverlies... 24 3.5 Congestie... 24 3.6 Geluidshinder... 24 3.7 Cultuuromslag... 25 3.8 Beleid... 25 4. Transantiago... 27 4.1 Opzet... 27 4.2 Evaluatie Transantiago... 28 4.3 Politieke consequenties... 30 4.4 Aanpassingen... 31 4.5 Resultaten en resterende uitdagingen... 32 5. Fietsgebruik... 34 5.1 Voordelen van fietsgebruik... 34 5.2 Beleid... 36 5.3 Evaluatie fietsgebruik in Santiago... 37 5.4 Overige infrastructurele mogelijkheden... 39 6. Een integraal transportbeleid... 39 6.1 Institutionele integratie... 39 6.2 Integratie tussen beleidsterreinen... 42 6.3 Publiek-private samenwerking... 43 7. Integratie transportbeleid en stadsontwikkeling... 44 7.1 Wederzijdse impact transportsysteem en stadsvormgeving... 45 7.2 Planning van stadsuitbreiding en transport in Santiago... 45 7.3 Politiek-institutionele context... 46 7.4 Nederlandse ervaring met ruimtelijke ordening en eventuele baten voor Santiago... 48-3 -

8. Mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven en instellingen... 49 8.1 Technische assistentie... 49 8.2 Transportplanning... 51 8.3 Ruimtelijke ordening... 52 9. Conclusie... 53 Lijst met gebruikte afkortingen... 55 Lijst met figuren en tabellen... 56 Bibliografie... 57 Beleidsdocumenten... 57 Kranten en tijdschriften... 58 Wetenschappelijke literatuur... 59 Interviews... 61 Lezingen en toespraken... 62 Overig... 62 Bijlage 1: Institutioneel kader van de transportsector in Santiago... 64 Bijlage 2: Aanpassingen Transantiago in de periode febr. 2007 okt. 2009... 66 Bijlage 3: Vergelijking milieubelasting van verschillende vervoermiddelen... 67 Bijlage 4: SECTRA-tenders op het gebied van mobiliteit in Gran Santiago... 68 Bijlage 5: Relatie tussen benutting en wachttijden... 70-4 -

Samenvatting De invoering van Transantiago, een drastische reorganisatie van het openbaar vervoerssysteem in Santiago de Chile, kende ernstige problemen in de beginfase. Het project was onderdeel van een breder beleidsplan de transportsector te moderniseren en minder belastend voor het milieu te maken. Dit onderzoek brengt de ontwikkeling van een duurzamer transportsysteem in Santiago in kaart en identificeert eventuele mogelijkheden voor Nederlandse ondernemingen op dit gebied. De belangrijkste conclusie is dat de transportsector in Santiago zou profiteren van een integrale benadering op drie vlakken: institutioneel door de creatie van één overkoepelende instantie, inhoudelijk door meer samenhang in het beleid dat verschillende vervoermiddelen aangaat en de intermodale connectie daartussen, en tenslotte op macroniveau door het transportbeleid te koppelen aan stadsontwikkeling en ruimtelijke ordening. Succesvolle ervaring in Nederland met het door middel van planologie beïnvloeden van het transportgebruik zou tot vergelijkbare resultaten in Santiago kunnen leiden. Kenmerken van mobiliteit in de stadsregio Gran Santiago Twee tendensen hebben een sterke invloed op het transportgebruik in Santiago, welvaartsgroei en suburbanisatie. Vestigingspatronen hangen nauw samen met de scheve inkomensverdeling: oostelijke delen van de stad kennen hoge gemiddelde inkomens terwijl de laagste inkomenscategorieën in het zuiden en het westen wonen. Zowel het stijgend welvaartsniveau als de snelle stadsuitbreiding hebben geleid tot een flinke groei van het autoverkeer en een dalend gebruik van het openbaar vervoer. Er wordt fors geïnvesteerd in de constructie van nieuwe snelwegen. Ook wordt het metronet aanzienlijk uitgebreid en bestaan concrete plannen voor de aanleg van infrastructuur voor fietsers. Vanaf de jaren 70 totaan het einde van de dictatuur was de transportsector volkomen gedereguleerd. Er vormde zich een informeel stelsel met een enorm aantal bussen en duizenden micro-ondernemingen. Deze extreme liberalisering had ernstige negatieve gevolgen. Het verkeer was zeer onveilig, tarieven waren hoger dan noodzakelijk en luchtvervuiling en congestie waren in toenemende mate een probleem. Kosten van mobiliteit De transportsector legt op diverse manieren kosten op aan de bevolking. De luchtvervuiling wordt grotendeels veroorzaakt door het transport. Ook draagt de sector sterk bij aan de uitstoot van broeikasgassen. Sociaaleconomische externaliteiten zijn inkomensongelijkheid en productiviteitsverlies. Daarnaast zijn congestie en geluidshinder negatieve effecten van het transportgebruik. Geleidelijk is duurzaamheid een factor geworden die wordt meegewogen in beleid en een thema dat leeft onder de bevolking. Een efficiënter en duurzamer transportsysteem wordt in Santiago ontwikkeld langs drie lijnen. In het kader van het Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana (PPDA), als één van de steden in het Global Environment Facility (GEF) project van de Wereldbank en als doelstelling van het Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS). Transantiago Voor de openbaar vervoerpijler van PTUS, Transantiago, werd gekozen voor een zogenaamd Bus Rapid Transit (BRT) systeem. Een degelijk systeem voorziet in vrije busbanen, bussen met hoge capaciteit en een elektronisch betaalsysteem. Efficiëntere routes en milieunormen dragen bij aan een lagere uitstoot van milieubelastende stoffen. Het netwerk werd verdeeld in hoofdlijnen (troncales) en toevoerlijnen (alimentadores), wat een flinke toename van het aantal overstappen impliceerde. Transantiago was een van de meest ingrijpende hervormingen van een transportsysteem ter wereld. Van de ene dag op de andere zou een ongereguleerd informeel stelsel worden vervangen door een gereguleerd modern systeem met enkele concessiehouders. - 5 -

Een aantal essentiële onderdelen ontbrak toen Transantiago werd gelanceerd waardoor het openbaar vervoerssysteem gedurende de eerste maanden niet functioneerde werd gekenmerkt door chaos en verwarring. Tegelijkertijd verdubbelde het aantal metropassagiers. Infrastructurele tekortkomingen betroffen het aantal bussen en kilometers vrije busbaan, het elektronisch betaalsysteem en het GPS-besturingssysteem. Deze tekortkomingen waren niet onverwacht, daar bij het ontwerp meer gelet werd op economische haalbaarheid en electoraal voordeel dan op de kwaliteit van het systeem. Andere belangrijke gebreken waren de slechte communicatie en het niet aansluiten van het routenet op de behoeften van passagiers. De impact van de verandering van een stelsel waarbij passagiers van vrijwel elke locatie in de stad een rechtstreekse bus overal heen kunnen nemen naar een netwerk waarbij diverse keren overgestapt moet worden werd onderschat. Contracten met busondernemers boden verkeerde prikkels. Tenslotte ontbrak er één centrale autoriteit met voldoende bevoegdheden en budget om autonoom beslissingen te kunnen nemen. De Transantiago crisis vormt een smet op de waardering voor presidente Bachelet en draagt bij aan het wantrouwen van de bevolking in de capaciteit van de politiek dergelijke projecten te ondernemen. Inmiddels is het netwerk drastisch omgevormd, zijn er meer bussen en zijn essentiële infrastructurele en contractuele aanpassingen gedaan. Het systeem functioneert vrijwel naar behoren en is een aanmerkelijke verbetering ten opzichte van de oude situatie. Uitdagingen die resteren zijn het financiële tekort en de perceptie van de bevolking. Fietsgebruik Een ander onderdeel van PTUS om het transportsysteem duurzamer te maken is het bevorderen van fietsgebruik. Het meest prominente beleidsprogramma is het Plan Maestro de Ciclovías van de Gobierno Regional, dat voor het jaar 2012 als doel heeft gesteld 690 kilometer fietspad en 200 fietsenstallingen te hebben gerealiseerd. Ook is er wetgeving ontworpen die het fietsgebruik moet faciliteren. Momenteel is ongeveer vier procent van het verkeer op de fiets, dit kan de komende jaren groeien tot meer dan tien procent. De aanleg van fietsinfrastructuur is echter niet zonder kritiek. Er bestaan vooral doelen voor het aantal kilometer terwijl kwalitatieve maatstaven vooralsnog ontbreken. Fietspaden worden zonder oversteekplaats onderbroken door drukke wegen, worden door voetgangers gebruikt en er is eerder sprake van een verzameling losse stukken dan van een netwerk. Voor daadwerkelijk gebruik van de geplande fietsinfrastructuur is het belangrijk dat het ontwerp hiervan in samenspraak met bewoners en belangengroepen plaatsvindt. Ook het bevorderen van fietsgebruik zou baat hebben bij een integrale aanpak van de transportsector. In de huidige situatie is er onvoldoende aansluiting tussen de fiets en andere vervoermiddelen zodat voor langere afstanden het afleggen van een deel van het traject per fiets niet aantrekkelijk is. Behalve Transantiago en fietsgebruik zijn er nog overige infrastructurele maatregelen denkbaar voor een duurzamers systeem, zoals treinen of Light Rail een mengvorm van railvervoermiddelen die goedkoop in de stedelijke publieke ruimte ingepast kan worden. Een integraal transportbeleid Zowel de grote hoeveelheid actoren met bevoegdheden in de transportsector als tegenstrijdige belangen daartussen leidt tot coördinatieproblemen en bemoeilijkt de vorming van een duurzamer systeem. Vier ministeries zijn verantwoordelijk MOP, MTT, MVU en MPC en deze werken niet zelden langs elkaar heen. Dit coördinatiegebrek is een restant uit de periode tot de jaren 90 waarin de sector volkomen gedereguleerd was. Over de creatie van een overkoepelende regionale transportautoriteit met voldoende bevoegdheden, een Autoridad Metropolitana de Transporte, wordt al jaren gesproken. Vooralsnog is dit nog niet gerealiseerd. Van bestaande organisaties zouden Transantiago-SE en SECTRA in aanmerking kunnen komen, een nieuwe institutie daarentegen zou bijvoorbeeld onder de regionale intendente kunnen vallen zodra deze op een democratischer wijze wordt gekozen. - 6 -

Mede door institutionele versplintering is het transportbeleid af en toe tegenstrijdig. Maatregelen ter verduurzaming zoals fietsinfrastructuur en openbaar vervoer worden tegelijkertijd genomen met de constructie van snelwegen. Een ander punt waarop een integrale benadering van de sector winst kan boeken is wat betreft het multimodale vervoer. Een reistraject kan uit meerdere vervoermiddelen bestaan die elkaar niet per se uitsluiten. Hiertoe is wel infrastructuur vereist, bijvoorbeeld fietsenstallingen op metrostations. Tenslotte is een interessant aspect de precieze vormgeving van publiek-private samenwerking. Pure marktwerking functioneert niet in de transportsector en een bepaalde graad van overheidsinvloed is noodzakelijk. Negatieve ervaringen met contracten van Transantiago en de aanbestedingen van het snelwegennet tonen dat de precieze mate van overheidsinvloed in een publiek-private samenwerking in Santiago nader onderzocht moet worden. Integratie transportbeleid en stadsontwikkeling Het transportsysteem en de ontwikkeling van een stad beïnvloeden elkaar wederzijds. Het type stadsinrichting bepaalt de noodzaak tot mobiliteit. De kwaliteit van het transportsysteem beïnvloedt de economische ontwikkeling en productiviteit in een stad. In Santiago zijn voorzieningen geconcentreerd in het centrum en oosten. Ook de bevolkinsgroei concentreert zich in slechts een derde van de gemeentes. Er ontbreekt een koppeling tussen stadsontwikkeling en transportbeleid. Ook op dit terrein bemoeilijken institutionele coördinatieproblemen succesvol beleid. Terwijl het ene minsterie maatregelen neemt voor duurzamer transport, maakt het andere ministerie bouwplannen op goedkope grond ver buiten de stad die autoverkeer genereren. Doordat het transportsysteem zich pas later aan de stadsuitbreiding aanpast worden bepaalde nieuwe wijken niet bereikt. Stadsuitbreiding zorgt voor een groei van het autoverkeer, de noodzaak tot verlenging van bus- en metrolijnen en het uitvoeren van relatief dure diensten in dunbevolkte wijken. Ook het gebrek aan planning en ruimtelijke ordening is een restant van de tijd waarin de opvatting heerste dat bestemmingsplannen interfereerden met vrije marktwerking. In Nederland is vanaf de jaren 70 ruimtelijke ordening op een succesvolle manier gebruikt als instrument om transportgebruik te beïnvloeden en duurzamer mobiliteit te bevorderen. Dit zou ook in Santiago positieve resultaten kunnen hebben. Mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven en instellingen Vergelijkbare kenmerken tussen Santiago en Nederland en jarenlange expertise op vlakken waar dit in Santiago nodig is bieden mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven en instellingen een rol van betekenis te spelen. Ten eerste technische assistentie, in het kader van de diverse beleidsplannen die in concrete uitvoering moeten worden vertaald. Dit betreft het op microniveau geven van advies bij het ontwerp van fietspaden en kruispunten, verkeersveiligheid of uitstootbesparende maatregelen. Een tweede vlak is op macroniveau bij transportplanning in bredere zin. Een onafhankelijke buitenlandse instelling zou kunnen assisteren bij het opzetten van een regionale transportautoriteit. Een ander aspect is het creëren van intermodale verbindingen door infrastructuur te plannen die het mogelijk maakt gemakkelijk tussen vervoermiddelen te wisselen zodat een reistraject uit meerdere transportmiddelen bestaat. Het derde vlak is het werken aan integratie tussen de stadsontwikkeling van Santiago en het transportbeleid door het formuleren van een visie op ruimtelijke ordening. Conclusies De transportsector in Santiago de Chile zou profiteren van verregaande beleidsintegratie op drie vlakken, en Nederlandse ervaring op dit gebied zou daarbij een rol van betekenis kunnen spelen. Het eerste vlak is institutioneel. Het ontbreken van coördinatie vanuit één een gedeelde visie voor de lange termijn is een terugkerend probleem. Duidelijkheid ontbreekt en het beleid is vaak tegenstrijdig: het bevorderen van het openbaar vervoer geschiedt tegelijkertijd met maatregelen - 7 -

die zonder twijfel autoverkeer genereren. Het tweede terrein betreft de inhoudelijke kant van het transportbeleid. Een coherentere aanpak van de sector als geheel waardoor multimodaal vervoer bevorderd wordt, in plaats van verschillende vervoermiddelen afzonderlijk, zou een positieve werking hebben. Ten derde is een integratie van het transportbeleid met stadsontwikkeling en ruimtelijke ordening onontbeerlijk voor het ontwikkelen van duurzamere en efficiëntere mobiliteit, daar de twee elkaar wederzijds beïnvloeden. Nederlandse ervaring met ruimtelijke ordening als instrument voor het beïnvloeden van transportgebruik zou ook in Santiago toepasbaar zijn. Voor Nederlandse bedrijven en instellingen liggen kansen op drie niveaus: technische assistentie, transportplanning en ruimtelijke ordening. Het toenemend bewustzijn van de noodzaak van een duurzamer transportsector op korte termijn in combinatie met de politieke wil omtrent de ontwikkeling daarvan biedt perspectieven voor Nederlandse instellingen. - 8 -

Executive Summary A troubled start-up phase characterized the launch of Transantiago, a major overhaul of Santiago de Chile s public transportation system. Transantiago was part of a broader policy plan to modernize the transportation sector, thereby reducing its externalities on the environment and public well-being. This study explores the development of a more durable transportation system in Santiago the Chile and seeks to identify opportunities for Dutch organizations in this field. Its main conclusion is that Santiago s transportation sector would benefit from an integrated approach on three levels. First, institutionally by setting up a single authority coordinating the sector. Secondly, at the policy level by more coherence in various plans concerning different means of transportation and the intermodal connection between them. Finally on the macro level by linking transportation policy to urban planning. Successful experiences in the Netherlands with the use of urban planning as a means to influence mobility could render comparable results in Santiago. Mobility features in the Gran Santiago urban region Two tendencies exert a strong influence on the use of transport in Santiago: increasing standards of living and suburbanization. Patterns of settlement have a close connection to the city s unequal distribution of income: average incomes in eastern parts of the city are significantly higher than in less affluent areas in the south and the west of Santiago. Both increased standards of living as well as a rapid expansion of the city have led to a significant growth in car traffic and a steep decline of the use of public transportation. Considerable investments are being made in the construction of new freeways. Also, the metro network is being extended and concrete plans are being formulated for the construction of bicycle infrastructure. From the 1970s towards the end of dictatorial rule in Chile, the transportation sector was completely deregulated and left free to market forces. An informal system emerged with a huge number of buses and thousands of micro-enterprises. The effects of this extreme liberalization include an enormous increase in road accidents that disproportionally involved buses, an economically inefficient rise in tariffs and operating costs, road congestion and high levels of environmental contamination. Costs of mobility Santiago s transportation sector imposes costs on its population in several ways. Transportation is the main cause of air contamination. Also, the sector majorly contributes to greenhouse gas emissions. Socioeconomic externalities include productivity losses and the distribution of income, by particularly affecting low-income groups who spend a relatively large share of their disposable income on public transportation. Some other negative effects of mobility are road congestion and sound pollution. Sustainability has slowly become a factor that is being taken into account in public policies and a topic citizens are concerned about. A more efficient and more sustainable transportation system in Santiago is developed along three lines. As part of the Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de la Región Metropolitana (PPDA), as one of the cities in the World Bank Global Environment Facility (GEF) project and as an objective of the Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS). Transantiago For the public transportation pillar of PTUS, Transantiago, a so-called Bus Rapid Transit (BRT) system was opted for. Such a system involves exclusive bus lanes, high capacity buses and an electronic payment system. More efficient routes and environmental standards for buses contribute to lower emission levels. The network was divided into trunk (troncal) and feeder (alimentador) lines, requiring passengers to change buses more often. Transantiago represented one of the most fundamental reforms to a transportation system ever undertaken. From one day - 9 -

to the next, a completely unregulated system consisting of thousands of small enterprises was replaced by a modern one that involved only a few concessionaries. When Transantiago was launched, a number of requirements that were considered essential for its adequate functioning were not in place. This resulted in a situation that can be described as a complete chaos. Commuters massively opted for the metro as an alternative to buses that did not appear or that were extremely overcrowded. The daily number of metro passengers more than doubled, which occasionally resulted in a collapse of the system. Infrastructural shortcomings concerned the amount of exclusive bus lanes, the number of buses, the electronic payment system and the GPS control system. These defects were not unexpected. Rather, they were the result of a design that was not so much concerned with the system s quality as with economic profitability and electoral gain. Other flaws included poor public communication and a misfit between the network design and passengers actual travel needs. The impact of the switch from a system that allowed people to take a direct bus from virtually any place in the city to almost every destination, to a system that implied a number of transfers during a typical trip, was grossly underestimated. Also, contracts with bus operators offered the wrong incentives. Finally, a single authority with the competences to autonomously take decisions was lacking. The Transantiago crushed president Bachelet s approval ratings and contributed to the lack of confidence among the public in the state s capacity to undertake such public policy projects. Meanwhile, Transantiago has undergone many modifications. Buses were added and crucial changes have been made to the infrastructure and to operator contracts. The system is currently functioning nearly as planned and represents a significant improvement compared to the situation before Transantiago. Remaining challenges are the financial deficit and the public s perception. The use of bicycles Another part of PTUS that aims to make the transportation system more sustainable is the promotion of the use of bicycles. The most prominent policy plan in this case is the Plan Maestro de Ciclovías, drawn up by the Gobierno Regional, which set the contruction of 690 kilometers of bike-ways by 2012 as one of its targets. Also, it plans to place 200 racks to store bikes. Legislation that should facilitate the use of bikes is adopted. Currently, bike rides make up four percent of total traffic, in the next few years this may increase up to more than ten percent.the construction of bicycle infrastructure has received some criticism however. For example, the plan s targets are all quantitative whereas quality standards to evaluate the infrastructure are lacking. Bike-ways intersect with busy roads without a place to cross and are being used by pedestrians. Moreover, because different stretches are not interconnected, an actual network does not exist. For people to actually use the bike-ways, the design has to take place in close cooperation with interest groups and citizens. The promotion of the use of bikes, too, would benefit from an integrated approach to the transportation sector. Currently, there are insufficient intermodal connections that would allow people to combine different means of transport during the same trip. Apart from Transantiago and the promotion of bicycles, there are a few other conceivable measures to develop a more sustainable system. These include conventional trains as well as Light Rail a mixture of different rail transportation modes that can be fitted into the urban public space at low cost. An integrated transportation policy The formation of a more sustainable transporation system is hampered by coordination problems. These are the result of both the large number of government bodies as well as their conflicting interests and competition for funding. Four ministries MOP, MTT, MVU and MPC have competences in the area of transportation policy. More often than not, these ministries do not coordinate their policies which the result that outcomes are at times contradictory. This - 10 -

lack of coordination among government agencies and ministries is a direct effect of the period that lasted until the 1990s during which the sector was completely unregulated. For years now, policy makers have expressed the idea to set up a regional transportation authority, an Autoridad Metropolitana de Transporte, with adequate financial means and sufficient competences. To this day, no such authority is created. Out of the organizations that are currently active in the field, Transantiago-SE and SECTRA could potentially assume such a role. A new institution on the other hand, could for example fall under the autority of the regional intendente. One precondition seems to be that the intendente is elected democratically instead of being appointed. The institutional atomization makes transportation policies from time to time seem contradictory. Measures aimed at more environmental sustainability such as the planning of bicycle infrastructure or the improvement of the public transportation system, are implemented at the same time as the construction of new freeways. In the sphere of multimodal transportation, likewise, the sector may reap benefits from a more integrated approach. A trip can be split into several modes of transportation, as these are not mutually exclusive. For this purpose, infrastructure such as bike-racks at metro stations is needed. Another interesting aspect regarding the institutional framework concerns the specific nature of public-private partnerships. The transportation sector is not appropiate to purely be dictated by market forces, a certain degree of government regulation seems to be required. The negative experiences surrounding the contracts with Transantiago bus operators, as well as in constructing and operating freeways by public-private parnerships, demonstrate that the accurate level of government intervention in this sort of projects still needs to be assessed. Integrated transportation policy and urban planning A city s transportation system and its development influence one another. The particular type of urban layout determines the need for mobility. At the same time, economic development and productivity are affected by the quality of the transportation system. All facilities in Santiago are concentrated in the center and the eastern part of the city. Population growth, too, is centred in only a third of Santiago s municipalities. Urban development is not linked to transportation planning. Institutional coordination problems hinder succesful policy formulation in this area as well. At the same time as the one ministry takes measures to promote more sustainable transportation, the other plans new residential districts in remote areas which will undoubtedly generate new car traffic. Because the transportation system adapts to city expansion only when construction has already taken place, new parts of the city are insufficiently covered by the public transportation network. City expansion adds to car traffic, creates the need to extend bus- and metro lines, and forces public transportation to operate relatively expensive services in more thinly populated areas. The lack of urban planning is an effect of the period when zoning schemes where considered to interfere with free market forces. In the Netherlands, since the 1970s urban planning has succesfully been used as an instrument to influence mobility and to promote more sustainable transportation patterns. This could have positive results in Santiago too. Opportunities for Dutch organizations Similarities in a number of basic characteristics between Santiago and the Netherlands, as well as years of expertise in areas Santiago would benefit from, opens up opportunities for Dutch organizations to play a role in the creation of a more sustainable transportation sector. A first area concerns technical assistance, with regards to the various policy plans that need to be put into force. For instance, this includes assistance in designing bike-ways and intersections, in enhancing road safety and in devising emission-cutting measures. A second level is on the macro level, regarding transportation planning more generally. An independent foreign organization could be of help in setting up a regional transportation authority, without being biased by party politics. - 11 -

Another aspect in this case is the creation of intermodal connections by designing infrastructure that permits switching between various means of transportation, making it more attractive to use a sustainable means of transportation for at least part of the trip. A third sphere is the formulation of a clear vision on urban planning and the integration of transportation policy and urban development. Conclusions The transportation sector in Santiago the Chile would benefit from far-reaching policy integration in three areas, and Dutch experience in these fields could play a significant role in achieving this. The first area is institutional. The lack of coordination or a shared long-term vision is a recurring theme. Clarity is missing and policies are often contradictory: measures promoting public transport are taken at the same time as policies are being implemented that will certainly generate more car traffic. The second field concerns the content of transportation policy. A more coherent approach to the sector as a whole, instead of targeting every means of transport individually, would promote multimodal connections and have positive results for the whole sector. Thirdly, recognizing the link between transportation policy and city development in urban planning is a first step in developing a more sustainable transportation system, as the two affect each other and should not be disentangled. Dutch experience with urban planning as a means to influence mobility and the use of transportation could be applicable in Santiago too. Opportunities for Dutch organizations exist on three levels: technical assistance, transportation planning and urban planning. An increasing awareness of the need to develop a more sustainable transportation system in the short term, in combination with the currently existing political will to achieve this offers perspectives for Dutch organizations. - 12 -

1. Inleiding 10 februari 2007 is een dag die veel inwoners van Santiago de Chile niet snel zullen vergeten. Op deze zaterdag trad van de ene dag op de andere een compleet nieuw openbaar vervoerssysteem in werking: Transantiago. De chaos was niet te overzien. Passagiers hadden geen idee welke bus ze moesten nemen, áls er al een bus bij de halte arriveerde. Het aantal metroreizigers verdubbelde op slag. In de maanden die volgden op de invoering, waarin verantwoordelijke politici aanzienlijke politieke schade ondervonden, zijn diverse aanpassingen gedaan. Inmiddels functioneert Transantiago naar behoren, vrijwel op de manier zoals de ontwerpers voor ogen hadden. Het wordt tot de meest geavanceerde openbaar vervoerssystemen van Latijns Amerika gerekend. De invoering van Transantiago was onderdeel van een breder beleidsplan de transportsector te moderniseren en minder belastend voor het milieu te maken. De luchtvervuiling en congestie in Santiago zijn berucht. Bovendien daalt de afgelopen jaren het relatieve gebruik van het openbaar vervoer gestaag, in tegenstelling tot het autogebruik dat een aanzienlijke groei heeft doorgemaakt. Meer mensen rijden auto, en maken er ook intensiever gebruik van. Tegelijkertijd breidt de stad zich met een enorme snelheid uit. Deze en overige sociaaleconomische factoren zoals een stijgend welvaartsniveau vormen uitdagingen voor het ontwikkelen van een duurzamer openbaar vervoerssysteem in Santiago de Chile. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Enerzijds wordt getracht door middel van een uitvoerige verkenning het personenvervoer in Santiago in kaart te brengen en de stappen richting de ontwikkeling van een duurzamer transportsysteem nader te beschouwen. Anderzijds biedt deze verkenning de mogelijkheid eventuele kansen voor Nederlandse bedrijven en instellingen te identificeren op het gebied van mobiliteit in de stadsregio Santiago. De probleemstelling van dit onderzoek luidt dan ook: Wat zijn de institutionele en technische belemmeringen die het ontwikkelen van duurzamer en efficiënter vervoer in de stadsregio Santiago de Chile bemoeilijken, en hoe kan juist Nederlandse expertise bijdragen aan het opheffen van die belemmeringen? Naast het bestuderen van beleidsdocumenten en wetenschappelijke literatuur, geeft een aantal interviews en lezingen inzicht in de visie van betrokkenen op de ontwikkelingen in deze sector. Voor een evenwichtig beeld wordt het persectief van experts van overheidsinstellingen, internationale organisaties, het bedrijfsleven, NGO s en academici betrokken. Het volgende hoofdstuk schetst de kenmerken van de mobiliteit in Santiago de Chile en geeft een nauwkeuriger beeld van het transportgebruik en de aanwezige infrastructuur, sociaaleconomische factoren die een rol spelen en van de geschiedenis van het openbaar vervoersbeleid. Hoofstuk drie belicht de kosten van mobiliteit, die uiteenlopen van milieuverontreiniging tot verlies van economische productiviteit. Ook evalueert dit hoofdstuk beleidsprogramma s die zijn ontwikkeld rondom duurzamer transport. Hoofdstuk vier gaat in op het meest ingrijpende onderdeel van het Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS), het ontwerp en de implementatie van Transantiago. Dit hoofdstuk zoekt een antwoord op de vraag wat de belangrijkste oorzaken zijn van de problemen rondom de invoering en beschrijft welke aanpassingen er sindsdien zijn geweest aan Transantiago en wat de resterende uitdagingen zijn. Hoofdstuk vijf bestudeert het beleid ten aanzien van het bevorderen van fietsgebruik, en neemt de plannen voor de aanleg van infrastructuur en de implementatie van die plannen onder de loep. Het volgende hoofdstuk behandelt het institutionele kader rond de transportsector. Dit hoofdstuk onderzoekt hoe de politiek-institutionele context de ontwikkeling van een duurzaam en efficiënt transportsysteem beïnvloedt. Ook wordt de noodzaak van het opzetten van een overkoepelende regionale transportautoriteit beoordeeld. Hoofdstuk zeven beschrijft hoe het vervoerssysteem en de ruimtelijke ordening elkaar beïnvloeden en gaat na hoe transportbeleid en - 13 -

stadsontwikkeling in Santiago op een samenhangender manier ontwikkeld zou kunnen worden. Ook wordt er gekeken naar Nederlandse ervaringen met ruimtelijke ordening als middel om duurzamer transport te bewerkstelligen. Hoofdstuk 8 identificeert vlakken waarop Nederlandse expertise een rol van betekenis zou kunnen spelen binnen de transportsector in Santiago de Chile. Het laatste hoofdstuk concludeert. - 14 -

2. Kenmerken van mobiliteit in de stadsregio Gran Santiago Economische factoren zijn voor een groot deel bepalend voor het transportgebruik in een stad. Twee tendensen karakteriseren de sociaal-economische context van de transportsector in Santiago: welvaartsgroei en suburbanisatie. Omdat er in Santiago bovendien een sterke samenhang is tussen woonplek en inkomensniveau, hebben huisvestingsbeleid en stadsuitbreiding een direct effect op het transportsysteem. Dit illustreert de noodzaak beide terreinen integraal te benaderen. 2.1 Welvaartsgroei Van de 16,6 miljoen inwoners die Chili telt wonen meer dan 5 miljoen in de hoofdstad, Santiago de Chile. 1 De grotere stadsregio van Santiago, Gran Santiago, is de meest relevante schaal in het licht van urbane mobiliteit aangezien dit gebied de 38 gemeenten omvat die onder het openbaar vervoerssysteem van Santiago vallen. Gran Santiago heeft 7,2 miljoen inwoners, ongeveer 43% van de Chileense bevolking, een aantal dat vergelijkbaar is met de Nederlandse Randstad. De bevolkingsdichtheid ligt op 467 inwoners per vierkante kilometer, equivalent aan Nederland dat een bevolkingsdichtheid van 488 inwoners per vierkante kilometer kent. Chili heeft de afgelopen jaren een stabiele economische groei doorgemaakt. De recente mondiale recessie heeft het land relatief licht geraakt. Voor het jaar 2009 voorspelt de Chileense centrale bank een krimp van de economie van 2%, de verwachting voor 2010 is een groei van 4 tot 5 procent. 2 Het investeringsklimaat is stabiel: de invloedrijke Business Environment Ranking van The Economist kent aan Chili de zeventiende positie toe. 3 Het open karakter van de economie maakt het land gevoelig voor externe factoren zoals fluctuaties in de wereldconjunctuur of de prijs van Chileense exportproducten, zoals koper waarin Chili de mondiale marktleider is. Niettemin is het land betrekkelijk geïsoleerd gebleven van de economische crisis in buurland Argentinië in de periode 1999-2002, evenals van de mondiale recessie in 2008-2009. 4 Het gemiddelde inkomen in Santiago ligt met 8,5 miljoen pesos (US$ 15.815) per jaar iets meer dan acht procent hoger dan in de rest van het land. 5 De inkomensverdeling is zeer scheef: de rijkste twintig procent verdient 50% van het nationaal inkomen, de twintig procent laagste inkomens 5%. Deze verdeling vertaalt zich binnen Santiago in een sterke geografische segregatie. Gemeenten in het noordoosten van de stad als Lo Barnechea, La Reina en Las Condes hebben gemiddeld een zeer hoog inkomen. De middeninkomens wonen in de centraal gelegen gemeenten Santiago, Providencia en Ñuñoa. De laagste inkomenscategorieën bevinden zich in het zuiden en westen van de stad, in Lo Prado, San Ramón en Lo Espejo. 55% van de inwoners van het zuiden van de stad vallen onder de lage inkomenscategorie, terwijl van de mensen in de hoogste inkomenscategorie 81% in het oosten woont. 6 2.2 Suburbanisatie Gedurende de afgelopen decennia heeft zich een trend van suburbanisatie ingezet. Tussen 1992 en 2002 groeide de bevolking met vijftien procent, terwijl de oppervlakte van de stad met 30 procent toenam. 7 Twee factoren dragen hieraan bij. Ten eerste trekken, net als in Nederland in 1 CIA The World Factbook: Chile, september 2009 2 Banco Central de Chile, Informe de Política Monetaria, september 2009, p.9 3 Business Environment Rankings, in: The Economist, 11 februari 2009 4 Prudent Chile Thrives amid Downturn, in: Wall Street Journal, 27 mei 2009 5 Instituto Nacional de Estadísticas, Disminuye la brecha de ingresos en el Gran Santiago, mei 2008 6 SECTRA (2002). 2001 Mobility Survey for Santiago de Chile 7 Figueroa, O. & Orellana, A. (2007). Transantiago: Gobernabilidad y Institucionalidad, Revista Eure, 23:100, pp. 165-171 - 15 -

de jaren 70, 8 mensen met hoge inkomens het centrum uit naar wijken ten oosten van de stad waar meer leefruimte is. Tussen 2002 en 2008 groeide het aantal inwoners in rijkere wijken in het oosten aanmerkelijk: in Lo Barnechea met 25,4%, in Colina met 25,3% en in Las Condes met 10,7%. 9 Ten tweede vinden overheidsprojecten voor sociale huisvesting plaats ver buiten de stad, waar de grond goedkoop is. De bevolking van Maipú groeide tussen 2002 en 2008 met 36,2% en van Quilicura met 33,1%. Reisafstanden worden groter nu de oppervlakte van de stad 70% sneller groeit dan de bevolking. 10 Een bescheiden bevolkingsgroei van bijvoorbeeld 1,25% impliceert al meer dan een miljoen extra inwoners over dertig jaar. 2.3 Mobiliteit in Santiago Welvaartsgroei en suburbanisatie hebben geleid tot een verschuiving van het openbaar vervoer naar de auto. Figuur 1 geeft deze ontwikkeling tussen 1991 en 2001 weer. Hoewel het merendeel van de 17,4 miljoen dagelijkse verplaatsingen nog steeds te voet of met het openbaar vervoer geschiedt is dit aandeel dalend. 11 Figuur 2 toont de verdeling over diverse vervoermiddelen. Veel hangt overigens af van de tijd van de dag. Tijdens het spitsuur geschiedt 75% van het verkeer gemotoriseerd, buiten de spits is het aandeel een stuk lager met 54%. Fig. 1: Mobiliteit per type vervoermiddel Fig. 2: Verplaatsingen in Santiago de in Santiago de Chile, in 1991 en 2001 50 Chile per type transportmiddel, 2008 45 47 Aandeel (in %) 40 35 30 25 20 15 10 5 0 21 36 25 15 24 7 5 4 3 Te voet Bus Auto Metro Taxi Overig 8 Metro 1991 11% 2001 Te voet Bus 37% 22% 6 Overig 2% Auto 22% Bron: SECTRA (2002) Bron: SECTRA (2008) Taxi 3% Fiets 3% Te voet Fiets Taxi Auto Bus Metro Overig Het aantal auto s in Santiago, nu ongeveer anderhalf miljoen, stijgt snel. De autoverkoop neemt jaarlijks meer dan 15% toe, wat neerkomt op een stijging met 220.000 voertuigen. 12 Nederland kende deze situatie rond 1973, vlak voor de oliecrisis. De sociaal-economische segregatie werkt door in de kenmerken van het transportgebruik in Santiago. 13 In Vitacura, één van de de meest welvarende gemeenten, had men in 2001 per 1000 8 Intussen is deze trend omgekeerd. Veel binnenstadswijken hebben een upgrading ondergaan (gentrification) terwijl in Nederland de periferie krimpt. 9 El Crecimiento Poblacional del Gran Santiago se Concentra en Sólo un tercio de sus Comunas, in: El Mercurio, 19 oktober 2009 10 Zegras, C. & Gakenheimer, R. (2000) Urban Growth Management for Mobility: The Case of the Santiago, Chile Metropolitan Region 11 SECTRA (2008). Encuesta de Origen y Destino de Viajes del Gran Santiago 2006 12 Las Ventas de Autos Crecieron en 15%, in: El Mercurio, 9 december 2007 13 Thomsom, I. (2002). Impacto de las Tendencias Sociales, Económicas y Technológicas sobre el Transporte Público: Una Investigación Preliminar en Ciudades de América Latina - 16 -

inwoners 429 auto s, in Lo Espejo 68. 14 In Lo Barnechea lag het aantal auto s per huishouden (1,6) gemiddeld zes keer zo hoog als in San Ramón. In westelijke gemeentes als Pudahuel en Lo Prado maakt men relatief het vaakst gebruik van het openbaar vervoer. Toch is met name in de laagste inkomenscategorie de groei van het autogebruik enorm. Thomsom e.a. (2002) bewijzen dat de elasticiteit van het aantal auto s per huishouden omgekeerd evenredig is met het inkomen. 15 Juist de middenklasse en lage inkomensgroepen zijn eerder geneigd een auto aan te schaffen bij een stijging van het inkomen. De auto wordt in Chili gezien als statussymbool waardoor het openbaar vervoer als het ware een inferieur goed is: als het inkomen toeneemt daalt het gebruik ervan. 16 Tussen 1991 en 2001 nam het autogebruik onder lagere inkomensgroepen met 175% toe van 8% tot 22%. Figuur één toont dan ook dat in deze periode het gebruik van het openbaar vervoer met meer dan twintig procentpunt daalde. Sommige schattingen voorspellen dat in 2010 70% van de mensen de auto zal verkiezen boven het openbaar vervoer. Bij focusgroepen in Santiago bleken zelfs gebruikers van het openbaar vervoer aan te geven voorstander te zijn van beleid dat gunstig is voor automobilisten, omdat zij wanneer ze dat kunnen veroorloven ook van plan zijn de auto te nemen. 17 Tabel 1: Vergelijking autobezit Nederland en Santiago de Chile Bronnen: CBS (2009), SECTRA (2002) Voertuigen per 1000 inwoners Marktaandeel OV Santiago de Chile 1977 59,9 83,4% 1991 93,6 70,5% 2001 143,1 51,8% Nederland 1964 78 48% 1979 289 22% 2000 423 12% De regionale VN-afdeling CEPAL wijt in een studie de groei van het autogebruik aan de relatief sneller toenemende kosten van het openbaar vervoer in vergelijking met de auto. 18 Hierin worden zowel het tarief als de subjectieve kosten die de gebruiker ondervindt qua reistijd en service meegenomen. Reële prijzen van de bus en metro stegen tussen 1991 en 2001 met respectievelijk 45% en 43%, terwijl de auto slechts 15% duurder werd. Zij pleiten dan ook voor meer subsidie voor het OV vanwege de gevoeligheid voor de prijs. Ook de chaos rond de invoer van Transantiago wordt genoemd als belangrijke factor in de toename van het autoverkeer. Het aantal auto s neemt kortom niet alleen fors toe, er wordt ook intensiever van gebruik gemaakt. De snelle uitbreiding van de stad en de economische groei van de afgelopen decennia heeft een vicieuze cirkel tot gevolg gehad waarbij toenemend autobezit leidde tot meer verkeersopstoppingen. Hierdoor lopen bussen vertraging op en kunnen per uur minder afstand afleggen, waardoor het busvervoer duurder en minder aantrekkelijk wordt. Dit heeft tenslotte weer tot gevolg dat mensen de auto verkiezen boven het OV en congestie verder toeneemt. 19 Volgens Fernández & Osses (2004), in een studie naar het transportsysteem in Santiago, kan deze cirkel worden doorbroken op drie plekken: 20 door bussen prioriteit te geven in bijvoorbeeld busbanen waardoor deze niet worden gehinderd door het toegenomen verkeer, 21 door subsidies 14 SECTRA (2002). 2001 Mobility Survey for Santiago de Chile 15 Thomsom, I. (2002). Urban Traffic Congestion: Its Economic and Social Causes and Consequences 16 Zodra de auto gemeengoed is geworden, neemt de waardering voor OV weer toe. Witsen, M. van (1989) 17 Hernán Silva, Coordinador SECTRA, Área Centro. Interview op 13 oktober 2009 18 ECLAC (2003). Politica y Plan de Transporte Urbano Santiago 2010, mei 2003 19 Figueroa, O. & Orellana, A. (2007). Transantiago: Gobernabilidad y Institucionalidad 20 Fernández, R., & Osses, M. (2004). Evolution of the Transport System in Santiago de Chile: Stopping the Car Vicious Circle?, Centre for Transport Studies, UCL, mei 2004 21 Nederland vanaf de jaren 70. - 17 -

die ervoor zorgen dat het tarief niet hoeft te worden verhoogd, en door maatregelen zoals een congestion tax die het autogebruik ontmoedigen. Politiek impopulair beleid, maar op den duur onvermijdelijk gezien de verwachte toename van het autoverkeer. 2.4 Waarom reist men en waarheen? Het motief om te reizen verschilt sterk per moment van de dag. In de spits reist driekwart voor werk of studie. Buiten de spits slechts dertig procent. Van de autoritten heeft buiten de spits meer dan de helft een ander doel dan studie of werk. 22 In de delen van de stad met een lager gemiddeld inkomen heeft relatief een groter deel van het verkeer een ander doel dan studie of werk en legt men deze afstand vaak lopend af. Overig 25% Werk 23% Studie 25% Werk 50% Fig. 3a: Verplaatsingen per motief buiten de spitsuren, Santiago de Chile Overig 70% Studie 7% Fig. 3b: Verplaatsingen per motief tijdens de spitsuren, Santiago de Chile Het grootste deel van het verkeer, bijna driekwart, vindt plaats vlakbij huis binnen het eigen deel van de stad. 23 Bijlage 1 toont de herkomst en bestemming van het verkeer in Santiago per stadsdeel. Het meeste verkeer wordt gegenereerd in het zuiden van Santiago. Dat ligt in de lijn der verwachtingen, aangezien daar de meeste mensen wonen. Gelet op de bevolkingsdichtheid is het welvarender oostelijk deel van de stad het meest verkeersintensief. Behalve dit intrasectoraal verkeer, binnen de eigen regio, heeft het verkeer grofweg een oost-west oriëntatie. Omdat de belangrijkste bestemmingen scholen, universiteiten en werkgelegenheid niet verspreid over de stad zijn maar geconcentreerd in het centrum en oosten, terwijl het zuiden en westen het meest dichtbevolkt zijn, ontstaat de noodzaak tot deze collectieve verplaatsing. Ook de bezetting van de metro reflecteert dit: meer dan 40% van de passagiers neemt de oost-west lijn 1. 2.5 Infrastructuur Meer auto s en een groeiende stad gaan gepaard met forse investeringen in de bouw van nieuwe stadssnelwegen. Aan de huidige 808 kilometer moet volgend najaar een kwart zijn toegevoegd. 24 Het net van de Autopistas Urbanas de Santiago de Chile bestaat uit vijf tolwegen. Daarnaast is er nog één in aanbouw en bevindt een zevental zich in de planningsfase. De aanleg en het beheer van deze stadssnelwegen vinden plaats door middel van een publiek-private samenwerking. Deze bestuursvorm is in Latijns Amerika een ontwikkeling van de jaren 90 van de vorige eeuw. De vormgeving van het Red de Autopistas is niet zonder kritiek geweest. Zo zouden de snelwegen de stad fragmenteren wat sociale segregatie tot gevolg heeft gehad, zouden er geen aansluitingen met de wijken waar de wegen doorheen lopen zijn, en leidde het tot een drastische toename van het autoverkeer en daarmee de luchtvervuiling. 25 Het metronet van Santiago, waarvan de staat volledig eigenaar is, bestaat uit vijf lijnen met een totale lengte van 74 kilometer. Momenteel worden lijn 1 en lijn 5 verlengd, naar Los Dominicos in het oosten en Maipú in het zuidwesten, wat een significante uitbreiding van het netwerk richting de buitenwijken inhoudt, waardoor de metro ook toegankelijker wordt voor lagere 22 SECTRA (2002). 2001 Mobility Survey for Santiago de Chile 23 SECTRA (2008). Encuesta de Origen y Destino de Viajes del Gran Santiago 2006 24 Gob. Reg. Metropolitano (2009). Santiago Sustentable, in Cuenta Pública 2008, p.40 25 Lupano, J. & Sánchez, R. (2008). Políticas de Movilidad Urbana e Infraestructura Urbana de Transporte - 18 -

inkomensgroepen. In 2010 zal het metronet verdubbeld zijn ten opzichte van 2000 en 103 kilometer tellen. 26 In 2008 vervoerde de metro 642 miljoen passagiers, wat neerkomt op meer dan 2,2 miljoen personen op een werkdag. 27 In 2004 was dit nog slechts de helft daarvan. Deze verdubbeling valt bijna volledig toe te schrijven aan de invoering van Transantiago. Begin februari 2007, voordat het project van start ging, namen dagelijks 0,9 miljoen mensen de metro. 28 Een maand later was dit toegenomen tot 2 miljoen. Concreet betekent dit dat er gemiddeld zeven mensen een vierkante meter delen in de metro s tijdens het spitsuur. In de begindagen van Transantiago moesten diverse metrostations gesloten worden omdat de capaciteit tekort schoot voor de enorme toestroom van passagiers die voorheen de bus namen. Behalve uitbreiding van het netwerk zoekt men oplossingen in de frequentie van de stops die de treinen maken. Er is een servicio expreso ingevoerd, waarbij de metrostations werden verdeeld in rode en groene stations die elkaar afwisselen. Een metro met een rood licht stopt tijdens de alleen op rode stations, een metro met groen licht stopt in de spits alleen op groene stations. Voor meer dan 90% van de reizigers nam hierdoor de reistijd af, met een gemiddelde tijdwinst van 5 minuten in de ochtendspits. 29 De bus vormt het meestgebruikte openbaar vervoermiddel. Santiago heeft een uitgebreid busnetwerk, dat in februari 2007 in het kader van Transantiago ingrijpend is gewijzigd. Sinds de invoering zijn bus- en metrosysteem geïntegreerd. Een meer gedetailleerde analyse van het huidige systeem volgt in hoofdstuk drie. De fiets speelt een marginale rol. Rond de drieënhalf procent van het verkeer is per fiets, zo n 600.000 verplaatsingen per dag. 30 Toch zijn er bijna net zoveel fietsen als auto s in Santiago, meer dan één miljoen. Momenteel is de infrastructuur nog niet geschikt voor fietsers. Er zijn diverse beleidsprogramma s opgesteld om het fietsgebruik te promoten. In het kader van de Bicentenario is de regionale overheid voornemens de huidige 216 kilometer aan fietspaden uit te breiden tot 690 kilometer, onder de noemer van het Plan Maestro de Ciclorutas. Toch bestaat er van de kant van belangenorganisaties kritiek met betrekking tot de uitwerking van deze plannen in de praktijk. 31 Een belangrijk punt is dat fietspaden niet op elkaar aansluiten zodat er geen sprake is van een netwerk. In het centrum maken fietsers bij gebrek aan fietspaden gebruik van de stoep, wat leidt tot gevaarlijke situaties voor voetgangers. 2.6 Het mobiliteitsbeleid in Santiago Het mobiliteitsbeleid in Santiago is een afspiegeling geweest van gelijktijdige politieke ontwikkelingen. Het openbaar vervoer was vóór 1979 volledig gereguleerd door de overheid, en van zeer lage kwaliteit. 32 In dat jaar besloot de regering Pinochet in het kader van algehele liberalisering ook het openbaar veroer geheel overgelaten aan de markt. Het opzetten van een busdienst en het bepalen van de routes en frequenties was volledig vrij. Vanaf 1983 werden ook tariefcontroles losgelaten met de gedachte dat concurrentie automatisch voor lagere prijzen zou zorgen. Het wegennet werd intussen opgezet naar Amerikaans voorbeeld, gericht op autoverkeer met brede avenues. 26 Metro de Santiago (2009). Ampliacion de la Red Metro, september 2009 27 INE (2009). Transporte y Communicaciones. Informe Anual 2008, augustus 2009 28 La Obligación de Compartir el Estrecho Metro Cuadrado, in: El Mercurio, 10 februari 2008 29 Metro de Santiago (2008). A contar del 17 de noviembre: Metro implementará Servicio Expreso en Línea 5, november 2008 30 Gobierno Apoya Proyecto sobre Uso de Bicicletas, in: El Mercurio, 27 juli 2008 31 Ciclovías Extienden Rutas en Santiago, Pero Arrecian Críticas por Sus Diseños, in: El Mercurio, 27 september 2009 32 Strenio, J. (2006). La Economía del Transporte Público en Santiago de Chile - 19 -

De liberalisering van het OV leidde tot de vorming van een informeel stelsel en een enorme toename van het aanbod. Waar in Santiago in 1979 rond de vijfduizend bussen rondreden, waren dat er in 1983 al zevenduizend en bereikte dit aantal in 1990 het haast onvoorstelbare maximum van meer dan dertienduizend. 33 De gemiddelde bezetting van een bus halveerde hierdoor. Tegelijkertijd verdubbelde de reële ritprijs omdat het grote aantal ondernemers schaalvoordelen verhinderde. Vanaf 1990, toen de democratie was hersteld, dwongen de congestie en de luchtvervuiling die het enorme aantal bussen tot gevolg had de overheid tot maatregelen. Lijnen werden per stuk aanbesteed. 2600 bussen werden uit de roulatie gehaald en er werden milieunormen opgesteld. Dit zorgde in de loop van de jaren 90 een verlaging van de reële ritprijs en een verdubbeling van het gemiddeld aantal passagiers per bus op een dag, zonder dat de wachttijd en frequentie significant verslechterden. Vanaf vrijwel elke locatie was het mogelijk een rechtstreekse bus te nemen naar elke andere plek in de stad. Daardoor hoefde in 2004 slechts 18% van de passagiers over te stappen. Meer dan 98% van de mensen woonde binnen 8 blokken van een bushalte en de wachttijd voor een bus was gemiddeld niet meer dan vier minuten. 34 Hoewel voor gebruikers deze situatie zeer gemakkelijk was, waren er een aantal ernstige problemen inherent aan deze situatie van extreme marktwerking in het OV en politieke bevordering van autogebruik. Vier belangrijke negatieve externaliteiten zijn te onderscheiden: verkeersonveiligheid, een ritprijs die hoger dan noodzakelijk was, luchtverontreiniging en congestie. Het eerste probleem was de verkeersveiligheid. Oorzaak hiervan was dat de houder van een licentie voor een route niet vanzelfsprekend ook de eigenaar van een busbedrijf was, maar quota voor zijn route kon verkopen aan kleine ondernemingen. Hoewel er 199 licentiehouders waren, had elke busonderneming gemiddeld slechts 2 bussen en bestond 70% van de busbedrijven uit vijf of minder bussen. Er was dus niet alleen concurrentie om de markt bij de aanbesteding, maar ook nog concurrentie in de markt, in de praktijk op straat. Daarnaast ontvingen chauffeurs een inkomen op basis van het aantal verkochte buskaartjes. Deze twee factoren droegen bij aan wat de lucha por el pasajero is komen te heten waarbij chauffeurs racend de halte probeerden te bereiken om eerder dan de concurrent de passagiers op te pikken. 35 Ook kwam het voor dat mensen die tegen gereduceerd tarief konden reizen, zoals ouderen en studenten, werden voorbij gereden omdat het voor een chauffeur aantrekkelijker was reizigers te zoeken die het volle tarief betaalden. De lucha por el pasajero leverde gevaarlijke verkeerssituaties op. Gemiddeld was elke bus jaarlijks bij een ongeval betrokken. In 2000 gebeurden in de stadsregio Santiago 4943 ongevallen waarbij een bus betrokken was, hierbij overleden 116 personen. Het jaar daarop zelfs 7392 met 112 dodelijke slachtoffers. Elke drie dagen was er dus een bus bij een dodelijk ongeval betrokken. Ten tweede waren de tarieven hoger dan noodzakelijk. Het grote aantal kleine ondernemingen belette het ontstaan van schaalvoordelen waardoor kosten en dus de ritprijzen hoger waren dan in het geval van grotere busbedrijven. Omdat een wachtende passagier niet de ware kosten van een onderneming kent is het gevolg dat alle bussen, ook die met lagere bedrijfskosten, het hoogste tarief gaan rekenen. Ook werd marktwerking steeds minder succesvol: in 1998 was er voor 76% van de lijnen die werden aanbesteed slechts één bieder. 36 Belangrijke gevolgen voor de volksgezondheid hadden ten derde de luchtvervuiling en de geluidsoverlast. Dit kwam door en combinatie van een grote hoeveelheid bussen, rond de 9000 in 2002, en uitzonderlijk lange routes. Oost-west verbindingen waren gemiddeld 35 kilometer 33 Díaz, G., Gómez-Lobo, A. & Velasco, A. (2004). Micros En Santiago: De Enemigo Público a Servicio Público. Ter vergelijking: In de Randstad rijden nog geen 4000 bussen rond, in Nederland 6500. 34 Ibid. 35 The Mass Transit System from Hell, in: Time Magazine, 14 december 2007 36 Díaz, G., Gómez-Lobo, A. & Velasco, A. (2004). Micros En Santiago: De Enemigo Público a Servicio Público - 20 -