groningen 29 november 2011 Corr.nr. 2011-53.997, W Zaaknr. 364927 Nummer 41/2011 Voordracht van Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten van Groningen betreffende de uitvoering van RSP- en MIT-projecten. SAMENVATTING: De komende jaren zullen, als het gaat om de sector verkeer en vervoer, naast de uitvoering van de reguliere taken, vooral in het teken staan van de uitvoering van de RSP- en MIT-projecten. Dit werkenpakket is dermate omvangrijk dat uitvoering ervan niet kan plaatsvinden met alleen de reguliere beschikbare capaciteit In deze voordracht wordt voorgesteld de bekostiging van deze extra capaciteit te laten plaatsvinden uit de projectbudgetten. Hiervoor wordt een nieuwe werkwijze geïntroduceerd en wordt voorgesteld een viertal kredieten in het leven te roepen. Voorgesteld wordt in te stemmen met de nieuwe werkwijze en in te stemmen met de initiële voeding van de kredieten. Inleiding De investeringsagenda op het terrein van de infrastructuur wordt sinds 2001 bepaald op basis van een programmatische aanpak. Via het rapport Herijking Investeringsniveau Infrastructuur (H2i) uit 2001 zijn urgente projecten benoemd die in de periode 2001-2005 tot uitvoering moesten komen. Hiervoor is destijds door Provinciale Staten circa fl. 37 min. beschikbaar gesteld. In 2005 is de investeringsbehoefte via het rapport H2i2 opnieuw in kaart gebracht. Nu voor de periode tot 2010. Voor de uitvoering van de hierin opgenomen knelpunten hebben provinciale Staten destijds 2,4 min. beschikbaar gesteld. Een bescheiden bedrag dat verband hield met de beperkte ruimte die de provinciale financiën destijds boden. Voor deze programmatische aanpak is destijds gekozen, omdat er voor 2001 met enige regelmaat infrastructurele knelpunten naar voren kwamen die niet met behulp van de reguliere verkeer en vervoermiddelen (toen fl. 2,0 min. per jaar thans 762.623,-) konden worden opgelost. Dit betekende dat steeds opnieuw op incidentele basis naar financiële oplossingen moest worden gezocht. Dergelijke "verrassingen" werden met de H2i-aanpak, in welk kader immers meerdere jaren vooruit werd gekeken, goeddeels voorkomen. De investeringsagenda op het terrein van de infrastructuur is vanaf 2008 explosief gegroeid. Dit als gevolg van uw instemming met het convenant RSP (2008) en uw vaststelling van het provinciale MIT (2009). Tezamen betekent dit een voor provinciale begrippen ongekend gevulde portefeuille aan projecten die in de periode tot 2020 tot uitvoering moet komen en die vooral de voor de economische groei van onze provincie zo belangrijke bereikbaarheid voor langere tijd moet verbeteren en garanderen. Met dit pakket is een fors investeringsbedrag gemoeid; dit vraagt alleen al uit eigen middelen een bedrag van ruim 450 min. op een totale investeringssom van ruim 1,8 miljard. Waarom nu statenbetrokkenheid? De zo-even geschetste uitbreiding van de werkenvoorraad brengt ook automatisch een uitbreiding van de voor voorbereiding en uitvoering noodzakelijke personele capaciteit met zich mee. De noodzakelijke capaciteitsuitbreiding komt, zoals u weet, niet uit de lucht vallen. In de Voorjaarsnota 2009 heeft het toenmalige college al aangegeven dat voor de uitvoering van de RSP-projecten de 41-1
komende jaren extra capaciteit nodig is en heeft hiervoor ook de werkwijze rond de bekostiging gepresenteerd en deels in financiële zin verwerkt. Voor de uitvoering van de MIT-projecten bent u in de voordracht die betrekking heeft op de kaderstelling bezuinigingen (nr. 40/2009) gewezen op het feit dat ook waar het gaat om de uitvoering van het MIT de bestaande formatie vermoedelijk te krap is. Een concreet beeld, als antwoord op de vraag welke extra capaciteit nodig is, lag destijds niet voor. Dat is nu wel het geval, waarbij we rekening hebben kunnen houden met de besluitvorming over voordracht 40/2009, de beleidsvoornemens van het kabinet Rutte (convenant RSP blijft onaangetast / bezuinigingen BDU verkeer en vervoer) en de uitkomsten van de collegeonderhandeling dit voorjaar zoals we die hebben opgeschreven in ons coalitieakkoord (ABCD-lijst). Met deze voordracht willen wij duidelijk maken hoe wij met de noodzakelijke capaciteitsuitbreiding willen omgaan. De hiermee gemoeide kosten willen wij ten laste brengen van de projectbudgetten. Bepaling omvang werkenpakket/bepalinq van de capaciteitsuitbreiding Voor de bepaling van de omvang van het werkenpakket is een drietal scenario's uitgewerkt met een uiteindelijke voorkeur voor scenario 3 waarbij sprake is van een gemiddelde van de scenario's 1 en 2. Wij verwijzen u kortheidshalve naar de notitie 'Uitvoering RSP en MIT - consequenties capaciteit afdelingen W, WE en VBb' die wij voor u ter inzage hebben gelegd in de statenkast. Dit doen wij omdat in het verdere proces van het "scenario-denken" is afgestapt. Scenario 3 blijft niettemin wel interessant omdat het een beeld schetst van de capaciteitsbehoefte. Dit scenario 3 laat voor de verkennings- en planuitwerkingsfase op basis van een raming van de te verwachten inzet zien, dat voor 2012 aan extra benodigde capaciteit 9 fte zijn benodigd aflopend tot 4 fte in 2020. Voor de realisatiefase is de noodzakelijke extra capaciteit gebaseerd op de vaker in den lande gebruikte vuistregel dat 15% van het projectbudget voor de realisatiefase nodig is voor kosten van voorbereiding, administratie en toezicht. Geëxtrapoleerd naar de toekomst betekent dit rond de 50 fte in de eerste jaren aflopend tot 10 fte in 2020. Dit is tijdelijke uitbreiding t.o.v. de huidige formatie waarbij ook rekening is gehouden met de ruimte in de huidige formatie. Bij de totstandkoming van deze capaciteitsraming is de MlT-systematiek, die onderscheid maakt tussen de fase verkenning, planuitwerking en realisatie (voorbereiding en uitvoering) als vertrekpunt genomen. Willen wij de komende jaren uitvoering geven aan het majeure investeringspakket dan is ons duidelijk dat inzet van extra capaciteit de komende jaren onvermijdelijk is. Dit blijkt ook uit de second opinion die Twijnstra en Gudde (TG) heeft uitgevoerd op de de notitie 'Uitvoering RSP en MIT - consequenties capaciteit afdelingen W, WE en VBb'.Ook deze second opinion hebben wij voor u ter inzage gelegd. Het in scenario 3 geschetste beeld wordt door dit bureau onderschreven. De ambtelijke organisatie is met de huidige formatie niet in staat, naast de reguliere activiteiten en projecten voortvloeiend uit bijvoorbeeld Actieplan verkeersveiligheid, de projecten uit het MIT en het RSP uit te voeren binnen de gestelde termijnen. Voor het RSP komt daar nog als aspect bij dat wanneer de projecten niet voor 2020 gestart zijn in de uitvoeringsfase, de rijksmiddelen terugvloeien naar het rijk. Dit benadrukt wat ons betreft dat op zeer korte termijn een oplossing moet worden geboden voor het tekort aan capaciteit. Wij willen voortvarend te werk blijven gaan met de uitvoering van het MIT en het RSP. Omdat de markt nu in tijden van teruglopende (overheids)investeringen sterke behoefte heeft aan opdrachten kan dit gunstig uitpakken bij de aanbestedingen van werken. Dat kan over een paar jaar weer anders zijn. Daarnaast hechten wij er ook aan om werkgelegenheid in deze sector zeker te stellen. Geen keuze voor een scenario maar een keuze voor een werkwijze Gezien de veelheid aan factoren die van invloed kunnen zijn op de uitvoering van projecten, hebben wij er voor gekozen om niet uit te gaan van een vast scenario, maar een werkwijze voor te stellen waarbij directe aansluiting wordt gecreëerd met capaciteitsbehoefte op projectniveau. Wij stellen voor om uit te gaan van de eerder aangehaalde vuistregel, die er van uit gaat dat van het beschikbare projectbudget 1% benodigd is voor de verkenningsfase, 4% voor de planuitwerkingsfase en 95% voor de realisatiefase. Dit is bijvoorbeeld ook in lijn met de uitgangspunten van de liquiditeitsplanning zoals we die in samenspraak met het rijk hebben opgesteld voor het RSP. Uit de bij de percentages behorende financiële middelen worden alle kosten in de betreffende fase betaald. Door uit te gaan van de werkwijze van het afzonderen van 1%, 4% en 15% (van 95%) van de projectbudgetten voor het doorlopen van de onderscheiden fasen wordt de benodigde extra capaciteit geregeld op het moment dat het project ook om die inzet vraagt en wordt niet specifiek gestuurd op aantallen extra fte, maar wordt budget beschikbaar 41-2
gesteld waarmee de afdelingen de benodigde werkzaamheden dienen uit te voeren. Vertrekpunt hierbij is dat het afzonderen van deze middelen plaatsvindt bij het opnamebesluit en bij de verdere faseveranderingen van het project (het planuitwerkingsbesluit en het realisatiebesluit). U weet dat het hier om besluiten gaat die wij via afzonderlijke voordrachten aan u voorleggen. Op deze wijze loopt de noodzakelijke capaciteitsuitbreiding in de pas met de daadwerkelijke behoefte zoals die uit die projecten naar voren komt. Omdat in de reguliere formatie nog wel enige capaciteit beschikbaar is om uitvoering te geven aan projecten kan naar verwachting het afzonderen zich beperken tot 80% van de middelen die gemoeid zijn met de genoemde percentages. Wij gaan er daarbij van uit dat deze middelen in beginsel voldoende zijn voor het dekken van alle kosten in de onderscheiden fasen. Dus naast de personele kosten ook bijvoorbeeld de kosten voor het uitbesteden van een mer-studie of het laten uitvoeren van modelberekeningen voor verkeer, geluid of lucht voor de RSP- en MIT-projecten. De komende jaren zullen uitwijzen in hoeverre de eerder genoemde vuistregel zich verhoudt tot de Groninger praktijk. Wij komen hierop in de paragraaf die handelt over de verantwoording nog kort terug. In een beperkt aantal gevallen is er op het moment van uitvoeren van de verkenningsfase nog geen sprake van een projectbudget waardoor dus ook geen sprake kan zijn van het afzonderen van middelen ter dekking van de voor deze fase benodigde capaciteit. Denkt u in dit verband aan het MIT-project N33-noord waar de voor dit project opgevoerde middelen inmiddels volledig zijn ingezet om het Klaverblad A7/N33 mede mogelijk te maken. In deze gevallen zullen wij een nauwkeurige inschatting maken van de benodigde capaciteit die in de verkenningsfase is benodigd. Op het moment dat een planuitwerkingsbesluit aan de orde is zullen wij u een voorstel doen toekomen voor de uiteindelijke dekking van de in de verkenningsfase gemaakte kosten. De benodigde capaciteit is voor de periode 2012-2020 genoemd. Wij willen ingaande 2012 voor een oplossing zorgdragen, in de wetenschap overigens dat de beschikbare capaciteit al langere tijd knelt. Het tekort aan personeel heeft zich de afgelopen periode vooral geuit in te beperkte (of soms uitstel van) inzet op projecten waar dit wel noodzakelijk is en het maximaal gebruiken van de bestaande (AKP)budgetten.Ter illustratie kan genoemd worden dat het niet altijd (meer) mogelijk is afgegeven planningen, v.w.b. behandeling van beleidsstukken door uw Staten, te halen. Dit manifesteert zich vooral op het terrein van het openbaar vervoer waar reguliere activiteiten en de OV-onderdelen uit het RSP en het MIT met elkaar concurreren om voorrang. Wij willen de geschetste werkwijze doorvoeren direct nadat u het groene licht heeft gegeven aan de voorliggende voordracht Deze nieuwe werkwijze biedt een oplossing voor de toekomst maar biedt nog geen oplossing voor de bekostiging van de extra capaciteit die voor projecten nodig is om de periode te overbruggen tussen 1 januari 2012 en het eerstkomende faseveranderingsbesluit of, als een project zich al in de realisatiefase bevindt, tot het einde van de realisatiefase. Hiermee is in totaliteit een bedrag gemoeid van 3,825 min. Wiize van inzet extra capaciteit Wij zijn er ons van bewust dat de omvang van de benodigde extra capaciteit een inschatting is en zal blijven. Wanneer bepaalde projecten onverhoopt niet doorgaan of vertragen, zal vaak (tijdelijk) minder extra menskracht nodig zijn. Daarbij moet worden aangetekend dat de vrijval die ontstaat als gevolg van het niet doorgaan van een project (bijv. project kan niet binnen budget worden gerealiseerd) doorgaans betekent dat die vrijval niet het gehele budget zal betreffen, omdat immers de reeds gemaakte kosten om tot een dergelijk besluit te komen in mindering zijn gebracht. Vrijval betreft dan met name budgetten voor de volgende fasen (die nu immers niet worden doorlopen). Anderzijds betekent het soms ook dat projecten wijzigen waardoor opnieuw de verkenningsfase moet worden doorlopen (denkt u bijvoorbeeld aan de N361). De door ons voorgestelde werkwijze speelt naar ons gevoel goed in op onzekerheden die spelen. Bovendien vraagt het naar onze mening om een zekere mate van flexibiliteit voor de inzet van extra personeel (tijdelijke contracten, inhuur, uitbesteding). Ook zijn tijdelijke inhuur en uitbesteding aantrekkelijk voor die kennis die niet aanwezig is binnen de organisatie en die slechts af en toe nodig is. Daarnaast is een vaste kern van extra personeel aantrekkelijk vanuit het oogpunt van kosten (vast personeel is goedkoper dan inhuur) en het opbouwen en binnenhouden van kennis die wel meerjarig is benodigd. Tenslotte moet ervoor worden gewaakt dat er qua aantallen geen scheve verhouding gaat ontstaan tussen vast personeel, tijdelijke inhuur en uitbesteding. Om een idee te krijgen van de hoeveelheid formatie is in het voortraject een aantal aannames gedaan en verwijzen wij u naar de eerder genoemde notitie 'Uitvoering RSP en MIT - consequenties capaciteit afdelingen W, WE en VBb' en de beoordeling zoals die in de second opinion tot uitdrukking komt. 41-3
Wiize van bekostiging van de extra capaciteit Voor de wijze waarop wij willen omgaan met de dekking van de kosten die annex zijn met noodzakelijke extra capaciteit is er onderscheid te maken tussen de RSP- en de MIT projecten. Bij het RSP gaan wij de daadwerkelijke kosten die de provincie op projectniveau maakt ten laste brengen van de projectbudgetten. Hierover hebben wij op hoofdlijnen afspraken gemaakt met het ministerie van lenm en die afspraken zullen op projectniveau nader worden geconcretiseerd. Bij deze projecten zal het doorgaans gaan om delen van de middelen die annex zijn met de 1%, 4% en 15% (van 95%) van de projectbudgetten omdat wij niet de "trekker" van projecten zijn. Voor de projecten RegioTram, Zuidelijke Ringweg en Groningen-Heerenveen zijn aparte projectbureaus actief. De hieraan verbonden kosten worden al ten laste van de projectbudgetten gebracht. De doorberekening van kosten geldt uiteraard niet voor de kosten (veelal ureninzet) die gemoeid zijn met de beleidsadvisering over deze projecten. Deze uren moeten binnen de reguliere formatie worden gevonden. Voor de volledigheid melden we nog dat de personele kosten die gemoeid zijn met het programmamanagement van het RSP uit de rentebaten RSP worden gedekt. Wij verwijzen u in dit verband naar paragraaf 1.3.3.1 van de VJN 2011. Waar het gaat om het MIT stellen wij, rekening houdend met de beperkte ruimte in de formatie voor 80% van de middelen die annex zijn met de 1%, 4% en 15% (van 95%) van de projectbudgetten afzonderen. Dit houdt in dat wij de voor de uitvoering van het MIT beschikbare middelen, die ondergebracht zijn in de reserve ESFI, hiervoor zullen aanspreken. Inzet van deze middelen is in lijn met de besluitvorming over de eerder aangehaalde voordracht 40/2009. Daarbij moeten wij wel de kanttekening plaatsen dat destijds nog de indruk bestond dat de benodigde capaciteitsuitbreiding een beperktere omvang zou kennen. Die inschatting is nu bijgesteld. Wij stellen u in dit verband voor een viertal kredieten in het leven te roepen. Een capaciteitskrediet verkenningsfase (CV-krediet), een capaciteitskrediet planuitwerkingsfase (CP-krediet), een capaciteitskrediet realisatiefase (CR-krediet) en een capaciteitskrediet ondersteuning (CO-krediet). Wij stellen u ook voor er mee in te stemmen dat wij mee- en tegenvallers binnen deze kredieten kunnen opvangen. Hiermee wordt voorkomen dat wij u in voorkomende gevallen op projectniveau, als gevolg van een onverwacht grotere capaciteitsbehoefte, nogmaals moeten benaderen met het verzoek om aanvullende middelen. Gevolgen bekostiging voor de scope van proiecten Bij de MIT-projecten wordt een deel van de in het MIT aangegeven budgetten ingezet voor de kosten voor voorbereiding van de projecten. Per project zal in de planuitwerking en bij het realisatiebesluit worden aangegeven welk budget benodigd en beschikbaar is voor de realisatie van de uitgewerkte scope. Waar mogelijk spanning ontstaat tussen gewenste scope en financieel haalbare scope zal dit als onderdeel van de besluitvorming aan u worden voorgelegd. Daarbij kan financiële ruimte die ontstaat in het programma door lagere uitgaven aan andere MIT-projecten aan de orde zijn danwei financiële ruimte als gevolg van het niet doorgaan van projecten. Voeding van de kredieten Besluitvorming over de voeding van de kredieten vindt plaats op het moment dat projecten een faseverandering ondergaan. Wij zullen dat voortaan een expliciete plaats geven in de betreffende voordrachten en ontwerp-besluiten. Voor de RSP-projecten zal in voorkomende gevallen vooraf in overleg met het rijk per fase worden bepaald welk bedrag uit het projectbudget beschikbaar kan komen ter dekking van de kosten die gemoeid zijn met de extra capaciteit. Zoals aangegeven is er in de berekening van de extra capaciteit ook expliciet rekening gehouden met de extra kosten voor de ondersteunende afdelingen. Deze kosten kunnen worden gedekt uit het capaciteitskrediet ondersteuning. Vulling van het capaciteitsbudget ondersteuning gebeurt gelijktijdig met de vulling van het capaciteitsbudget verkenningsfase, planuitwerkingssfase danwei realisatiefase. Rest tenslotte nog de bekostiging van de extra capaciteit die projecten nodig is om de periode tussen 1 januari 2012 en het eerstkomende faseveranderingsbesluit (dan wel afronding van de realisatiefase) te overbruggen. Eerder in deze voordracht hebben wij u inzicht gegeven in de benodigde financiële middelen gedurende deze overbruggingsperiode. Wij stellen u voor de eerder genoemde 4 kredieten te voeden waardoor deze extra benodigde capaciteit financieel kan worden afgedekt. Ook stellen wij u voor deze voeding, waar dat kan ten laste te brengen van de 41-4
onderscheiden projectbudgetten. In een aantal gevallen zal zoals aangegeven sprake zijn van verrekening van de gemaakte kosten in de verkenningsfase bij het planuitwerkingsbesluit Extra capaciteit in relatie tot doorgevoerde (formatieve) bezuinigingen Uitgangspunt is dat wij de kosten die gemoeid zijn met de noodzakelijke extra capaciteit ten laste van de projectbudgetten willen brengen. Dit gebeurt inclusief de kosten die samenhangen met de overhead. Dit betekent dat er tot 2020 geen negatieve effecten zullen optreden voor de algemene middelen. De betrokken afdelingen blijven ook gehouden aan de formatieve bezuiniging, waartoe u vorig jaar heeft besloten. Wij zullen er in het kader van deze capaciteitsuitbreiding op toezien dat de provincie ingaande 2020 niet met vast extra personeel te maken krijgt zonder dat daar dekking voor beschikbaar is. Het spreekt voor zich dat waar het gaat om het aantrekken van vast personeel in eerste instantie zal worden gekeken naar huidig personeel dat als gevolg van de doorgevoerde bezuinigingen als boventallig is aangemerkt. Gekeken zal worden of deze medewerkers geschikt zijn of geschikt te maken zijn om een rol te vervullen in de uitvoering van het RSP en MIT. Verantwoording Om de ontwikkeling van deze 4 kredieten transparant te houden zullen wij jaarlijks in het kader van de Jaarrekening verantwoording afleggen over de stand van zaken. Na 3 jaren zal de stand van de kredieten en de eventuele ruimte erin worden beoordeeld. Dit houdt in dat we deze beoordeling in de jaarrekening 2014 zullen onderbrengen. Mocht dan blijken dat de voeding te ruim of te krap is geweest is geweest, dan zullen wij u nadere voorstellen voorleggen. Wij stellen u voor het in ontwerp bij deze voordracht gevoegde besluit vast te stellen. Groningen, 29 november 2011. Gedeputeerde Staten van Groningen: M.J. van den Berg, voorzitter. H.J. Bolding, secretaris. 41-5
Nr. 41/2011 Provinciale Staten van Groningen: Gelezen de voordracht van Gedeputeerde Staten van 29 november 2011, nr. 2011-53.997, W; BESLUITEN: 1. In te stemmen met de in de voordracht voorgestelde methodiek waarbij kosten voor voorbereiding en toezicht uit de projectbudgetten worden gedekt. 2. In te stemmen met de initiële voeding van de kredieten zoals in de voordracht is aangegeven: Krediet CV 0,270 min Krediet CP 0,455 min Krediet CR 2,650 min Krediet CO 0,450 min 3. In te stemmen met het verrekenen van mee- en tegenvallers binnen deze kredieten. Groningen, Provinciale Staten voornoemd: voorzitter. griffier. 41-6