Het wetsvoorstel Omgevingswet Op 17 juni 2014 is het wetsvoorstel Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) ingediend bij de Tweede Kamer. Dit was aanleiding voor het Instituut voor Bouwrecht om op 19 september 2014 een groot symposium te organiseren over dit wetsvoorstel. De hierna volgende bijdragen vormen voor een belangrijk deel de schriftelijke weergaven van de inleidingen die tijdens het symposium zijn gehouden. Dat geldt niet voor de bijdrage van A.E. Kneepkens, K. Krijt en B. Rademaker, getiteld Het omgevingsplan, die overigens wel een goede aanvulling op de andere bijdragen vormt. Samen met het artikel van prof. mr. J. Struiksma in de vorige aflevering van het Tijdschrift voor Bouwrecht (TBR 2014/142), getiteld Het wetsvoorstel Omgevingswet: de beperkingen van een wetenschappelijke beoordeling betekent deze TBR Omgevingswet Special de aftrap van een proces waarbij het Instituut voor Bouwrecht - en daarmee ook het Tijdschrift voor Bouwrecht - de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Omgevingswet nauwlettend zal volgen en deskundigen op het brede terrein van het omgevingsrecht een podium zal bieden voor (kritische) kanttekeningen. De redactie roept daartoe iedereen op die bereid en in staat is een dergelijke bijdrage te leveren om contact op te nemen, bij voorkeur via e-mail (redactie@ibr.nl). Alle bijdragen zullen onderworpen worden aan een inhoudelijke beoordeling. De criteria zijn na te lezen in TBR 2014/90.
TBR 2014/162 De grote voordelen van de Omgevingswet Mr. J.A.E. Nijenhuis 1 1. Inleiding Het IBR heeft mij gevraagd onder bovenstaande titel een presentatie te houden op het symposium van 19 september jl. Gegeven de beperkte tijd die mij vergund was, heb ik mij op hoofdlijnen moeten beperken tot de belangrijkste voordelen 2 van het wetsvoorstel. Dit artikel is een uitgeschreven weergave van de presentatie. 2. De actieve overheid: kansen voor milieu en duurzame oplossingen Artikel 1.3 van het wetsvoorstel bevat de maatschappelijke doelen van de wet. Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang 3 bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. En het tweede deel gaat dan over de vervulling van maatschappelijke functies, zoals infrastructuur, woning-bouw, waterkeringen, windparken, natuurgebieden en dergelijke. Het woord bereiken impliceert verbetering in situaties waarin een gebied niet voldoet aan de eisen op het punt van veiligheid, gezondheid of omgevings-kwaliteit. De wet is in zo n situatie dus gericht op verbetering en biedt daartoe de nodige instrumenten. Zo kan het bestuursorgaan beleidsdoelstellingen vaststellen, bijvoorbeeld in de vorm van omgevingswaarden. 4 Het vaststellen van omgevingswaarden is niet vrijblijvend. Onderbouwd moet worden hoe de omgevingswaarden gehaald gaan worden. 5 De ontwikkelingen in het gebied moeten worden gemonitord en als blijkt dat de waarden overschreden dreigen te worden, moet er een programma komen met aanvullende maatregelen. 6 De hier globaal beschreven beleidscyclus is afgeleid uit een flink aantal Europese richtlijnen. 7 Als belangrijk element van het wetsvoorstel vormt zij de basis voor een actieve overheid. Rijk, provincie en gemeente kunnen omgevingswaarden vaststellen voor gezondheid, veiligheid en milieu. Voor Rijk en provincie is dat in sommige gevallen verplicht, hetzij ingegeven door EUrichtlijnen, hetzij op basis van nationaal beleid. 8 Een gemeente mag in haar omgevingsplan geen omgevingswaarden vaststellen in aanvulling op of in afwijking van omgevingswaarden van Rijk of provincie, tenzij dat expliciet is toegestaan. 9 Rijk en provincie kunnen ook instructieregels 10 vaststellen voor de wijze waarop provincies, gemeenten en waterschappen dienen om te gaan met hun verordeningen en omgevingsplannen, teneinde te voldoen aan de omgevingswaarden of voor het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Vooral met het oog op internationaalrechtelijke verplichtingen is het Rijk in een aantal gevallen verplicht instructieregels vast te stellen. 11 Ook andere instrumenten uit het wetsvoorstel bieden kansen voor milieu en duurzame oplossingen. 1 Arjan Nijenhuis is plv. directeur Eenvoudig Beter, Ministerie Infrastructuur en Milieu. Het artikel bevat een persoonlijke kijk op het wetsvoorstel. 2 En ook daarin moest ik selecteren. Zo zijn beter kunnen inspelen op nieuwe maatschappelijke opgaven (krimp, energietransitie) en betere aansluiting op EU-richtlijnen ook belangrijke voordelen. Zie, ook voor andere winstpunten, onder meer Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3 (hierna: MvT), p.260-290. 3 Met de in het tweede deel genoemde maatschappelijke functies 4 Grof gezegd: normen voor milieu of veiligheid. Het bestuursorgaan moet aangeven of het om een resultaatsverplichting gaat of om een inspanningsverplichting. 5 Art. 2.10, lid 2. 6 Art. 3.9. 7 MvT, p. 34. 8 Art. 2.13 en 2.15. 9 Art. 2.1, lid 2. 10 Art. 2.22 e.v. 11 Art. 2.26-2.31. 920 nr. 10 - oktober 2014
Mr. J.A.E. Nijenhuis tijdens het Grote Omgevingswet Symposium van 19 september 2014 De omgevingsvisie, de provinciale omgevingsverordening en het gemeentelijke omgevingsplan hebben een integraal karakter. Bij de totstandkoming ervan zullen alle relevante belangen dan ook van meet af aan in onderlinge samenhang moeten worden afgewogen. Dat biedt grote kansen voor belangen die nu nog wel eens ondergeschoven dreigen te raken of in een laat stadium als hindermacht worden beschouwd. Hieronder kom ik daar op terug. Bij de vaststelling van de uitvoeringsregelgeving 12 speelt de discussie over de vraag in welke gevallen lokaal en regionaal maatwerk mogelijk moet zijn. In een lopend onderzoek naar de toepasbaarheid van het concept (milieu)gebruiksruimte 13 speelt onder meer de gemeente Utrecht een rol. Het gemeentebestuur wil op het punt van luchtkwaliteit verder gaan dan de nationale grenswaarden. De ruimte die gemeenten en provincies voor dergelijk beleid krijgen, vergt politieke beslissingen bij de vaststelling van de uitvoeringsregelgeving. Daarbij spelen de kansen voor het milieu een rol, maar natuurlijk ook zaken als nationaal beleid, level playing field, efficiency, kosten voor bedrijfsleven, rechtszekerheid en dergelijke. Milieu en duurzame oplossingen staan ook centraal bij de extra inzet van doelvoorschriften. Innovatieve ontwikkelingen - vaak schonere technieken - worden meer gestimuleerd door doelen te stellen dan door middelvoorschriften, die immers snel kunnen verouderen. Omdat het bedrijfsleven soms de voorkeur geeft aan de zekerheid van middelvoorschriften, is er ook de gelijkwaardigheids-bepaling: innovatieve technieken die net zo goed het doel halen, zijn ook toegestaan. Tot slot wijs ik op de experimenteerbepaling van art. 23.3. Bij Amvb kan bij wijze van experiment worden afgeweken van een aantal wetten, maar alleen als het experiment beoogt bij te dragen aan het nastreven van de doelen van art. 1.3, aanhef en onder a, waaronder de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Experimenten moeten dus in het teken staan van duurzaamheid, gezondheid, veiligheid en kwaliteit. Ook hier liggen kansen voor milieu en duurzame oplossingen. 3. Integraliteit: kwaliteit en inzichtelijkheid Eén van de kernpunten van het wetsvoorstel is de samenhangende benadering. Het is een van 12 Er wordt momenteel gewerkt aan drie (vier) amvb s: Omgevingsbesluit, Besluit kwaliteit leefomgeving en het Besluit algemene regels. Dit laatste bestaat uit twee delen. Grof gezegd het nieuwe Activiteitenbesluit en het nieuwe Bouwbesluit. 13 Nog te verschijnen. Stichting Natuur en Milieu, in opdracht van Eenvoudig Beter. nr. 10 - oktober 2014 921
de verbeterdoelen van de stelselherziening. 14 Die samenhang is bij sommige instrumenten van dien aard, dat van een integrale benadering kan worden gesproken. 15 Op rijksniveau gaat het om de bundeling van wetten, amvb s en ministeriële regelingen. Daarnaast schrijft het wetsvoorstel voor dat het Rijk een integrale omgevingsvisie vaststelt. 16 Voor provincies geldt mutatis mutandis hetzelfde. Elke provincie stelt een omgevingsvisie 17 en een omgevings-verordening 18 vast. Beide hebben een integraal karakter. Een waterschap stelt één waterschaps-verordening vast. 19 Gelet op het functionele karakter van waterschappen is voor waterschappen een integrale omgevingsvisie niet aan de orde. De gemeente kan een omgevingsvisie vaststellen. 20 Het wetsvoorstel bevat geen verplichting daartoe. Wel verplicht is het integrale omgevingsplan. 21 Dat bevat alle bepalingen die nu in bestemmings-plannen en beheersverordeningen voorkomen. Ook de bepalingen over de fysieke leefomgeving uit andere verordeningen, zoals de ligplaatsverordening, de kapverordening, delen van de APV en dergelijke gaan op in het omgevingsplan. Over de precieze reikwijdte en vooral het overgangsrechtelijk proces vindt nog overleg met de VNG plaats. Het grote voordeel van de integrale benadering is dat de relevante belangen van begin af aan meewegen in de besluitvorming. Het dwingt de betrokkenen te zoeken naar slimme combinaties en duurzame oplossingen. Dit biedt kansen, bijvoorbeeld voor milieu, gezondheid en veiligheid. 22 Door te zoeken naar onderlinge samenhang is de kans groter dan bij een sectorale aanpak, dat er oplossingen komen waarmee alle belangen zijn gediend. De Interimwet stad en milieubenadering heeft aangetoond dat als onderwerpen als geluidhinder van meet af aan worden meegewogen, er vaak creatieve oplossingen ontstaan. Integraliteit en kwaliteit gaan hand in hand. Daarom benadrukken organisaties als de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit en de BNSP 23, het belang van de integrale aanpak. Zij pleiten, naast andere instanties, voor het verplicht stellen van de integrale omgevingsvisie voor gemeenten. 24 De integrale aanpak is geen panacee, maar is wel beter en efficiënter dan de huidige, sectorale aanpak 25 en per saldo goedkoper. Bijkomend voordeel is dat de kans op tegenstrijdige regelgeving drastisch wordt beperkt. 26 Ten slotte is het voor de gebruiker - burger, bedrijf, ambtenaar, bestuurder - van belang alle regels voor een perceel op één plek te kunnen vinden. Tezamen met een slag in de digitalisering, waarover hierna meer, leidt dat tot een situatie waarin hij met één druk op de knop kan zien wat er ter plekke mag. Het vergroot in hoge mate de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak. 4. De faciliterende overheid: ruimte voor bedrijven en initiatiefnemers Zoals hiervoor beschreven zet het wetsvoorstel aan tot een actieve rol van de overheid, zowel in de vorm van de beleidscyclus als met de integrale benadering. Het wetsvoorstel biedt echter ook mogelijkheden voor een overheid die in bepaalde gebieden juist wil terugtreden. De gemeente die blauwdrukken maakt van nieuwe wijken, de gronden opkoopt en de nieuwbouw gefaseerd uitrolt, komt nauwelijks meer voor. Er is steeds meer behoefte aan organische groei, aan uitnodigings-planologie. Ruimte bieden voor maatschappelijke initiatieven. Die ruimte moet dan niet beperkt zijn in de tijd. Organische groei heeft meestal een langere horizon dan de tien jaar die voor het bestemmingsplan geldt. Daarom kent het omgevingsplan die tijdshorizon niet. 27 De verplichting tot het vaststellen van de 14 MvT, p. 7. 15 Ik doel op omgevingsvisie, omgevingsverordening en omgevingsplan. Bij vergunningen, projectbesluiten en programma s zijn vaak maar een paar belangen in beeld, die dan in onderlinge samenhang worden afgewogen. Soms raakt de afweging slechts één sectoraal belang, hetgeen het wetsvoorstel ook mogelijk maakt. 16 Art. 3.1, lid 3 en 3.2. 17 Art. 3.1, lid 2. 18 Art. 2.6. 19 Art. 2.5. 20 Art. 3.1, lid 1. 21 Art. 2.4. 22 En minder bekende belangen als bijvoorbeeld de toegankelijkheid voor lichamelijk gehandicapten en de doorstroming van recreatieve routes. 23 Beroepsvereniging van Nederlandse Stedebouwkundigen en Planologen. 24 Het wetsvoorstel stelt alleen de omgevingsvisie verplicht voor Rijk en provincie. Een verplichting daartoe voor gemeenten ontbreekt om lastenverzwaring te voorkomen. MvT, p. 443. 25 Niet alleen qua beleid, maar ook qua uitvoering. Simpel voorbeeld is de straat die kort na elkaar open moet, omdat de vervanging van de riolering niet in verband was gebracht met de nieuwe parkeervakken. 26 Bekend voorbeeld op gemeentelijk niveau: ligplaatsenverordening voor woonboten strookt niet (geheel) met het bestemmingsplan. 27 De rechtszekerheid eist wel dat bij wegbestemmen aannemelijk moet worden dat de nieuwe functie binnen tien jaar wordt gerealiseerd. Dat wordt in de uitvoeringsregelgeving opgenomen. MvT, p.148. 922 nr. 10 - oktober 2014
grondexploitatieregeling kan doorschuiven naar de concrete aanvraag van een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. Ruimte bieden gaat niet samen met gedetailleerde plannen. Het wetsvoorstel blaast daarom het globale bestemmen nieuw leven in. Bij het huidige globale bestemmingsplan moeten meerdere uitvoeringsvarianten worden onderzocht, hetgeen tot hoge onderzoekslasten leidt. Bij elke mogelijke functie moet bijvoorbeeld het geluidsniveau worden berekend. Dat is onaantrekkelijk en duur. Door zijn verbrede reikwijdte kan het omgevingsplan de doelstelling voor geluidhinder bevatten. De vraag of een functie past in het globale omgevingsplan, kan zich dan beperken tot een toets of die functie niet evident onuitvoerbaar is. Zo gaan ruimte bieden aan initiatieven en borgen dat geen onaanvaardbare risico s voor mens en milieu 28 zullen optreden, hand in hand. Bij de latere concrete bouwplannen kan nader onderzoek plaatsvinden. Bij de vraag welke ruimte de overheid kan bieden aan bedrijven en initiatiefnemers, speelt de vraag welke ruimte de decentrale overheden daartoe krijgen voor lokaal en regionaal maatwerk. Zoals hierboven al gesteld, betreft dat een politieke afweging die bij de vaststelling van de uitvoeringsregelgeving aan de orde komt. 5. Brede participatie: waarborg voor kwaliteit en duurzaamheid Net als de integrale aanpak is de brede participatie aan het begin van het besluitvormingsproces primair gericht op de kwaliteit van de besluitvorming. Burgers, bedrijven en organisaties in een gebied hebben groot belang bij goede, duurzame besluiten en zijn vaak graag bereid daar energie in te steken. De memorie van toelichting benadrukt op tal van plaatsen het belang van vroegtijdige participatie. De regering verwacht deze aanpak niet alleen van bestuursorganen, maar ook van bedrijven die projecten initiëren. Zij roept die bedrijven op met participatie en samenwerking een bijdrage te leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. 29 In mijn ogen is participatie een extra waarborg voor belangen als gezondheid, veiligheid en milieu, omdat burgers en maatschappelijke organisaties juist die belangen vaak inbrengen. De kwaliteit van de besluitvorming staat dus voorop, maar er zijn belangrijke neveneffecten. Bij een zorgvuldig proces, waarin de overheid het vertrouwen wint van de belanghebbenden, kan potentiële weerstand veranderen in constructief en creatief meewerken. 30 Het draagvlak neemt dan toe en het aantal beroepsprocedures vermindert. Ook lijkt het mij dat de motivering van het besluit of het plan gebaat is bij een zorgvuldige participatie, zodat het verweer bij de rechter beter gefundeerd is. 31 Per saldo kan de investering aan de voorkant zich ruimschoots terugverdienen, zodat het gehele proces sneller kan worden afgerond. Het wetsvoorstel is terughoudend met het stellen van regels over participatie. Alleen bij het projectbesluit, waarover Rijk, provincie en waterschap beschikken, is participatie verplicht. Een gemeente die een groot project in het omgevingsplan mogelijk maakt met toepassing van brede participatie, maakt gebruik van het voordeel dat de Raad van State op beroepen binnen zes maanden moet beslissen. 32 De terughoudendheid in het stellen van regels vloeit voort uit het feit dat participatie maatwerk is. De wil van het bestuursorgaan om echt te luisteren, laat zich niet sturen door regeltjes. Het gaat bij participatie om de verhouding tussen overheid en burgers, om vertrouwen 33 en om aansluiting bij hetgeen de energieke samenleving 34 beweegt. 6. Vermindering onderzoekslasten De stelselherziening 35 zet in op vermindering van onderzoekslasten. Daardoor wordt het besluitvormingsproces eenvoudiger, sneller en goedkoper. Dat bereiken we langs de volgende lijnen. Onderzoeksverplichtingen worden minder gedetailleerd, want dat levert slechts schijnzekerheid op. We willen vuistregels, een voorwasstraat 36 en verbreding van het begrip niet in betekenende mate. Daarnaast is de mogelijkheid van fasering belangrijk. Onlosmakelijke samenhang van activiteiten wordt losgelaten. Daardoor kan de initiatiefnemer zelf de gewenste fasering bij vergunning-aanvragen aanbrengen. Het vermindert de onder- 28 Of natuur. Stadsecoloog Maarten Kaales heeft in Zwolle laten zien dat de zorg voor vleermuizen goed kan samen gaan met het bieden van ruimte voor maatschappelijke initiatieven. Zie M. Kaales, Broedvogels van het centrale stadsdeel van Zwolle: beheers- en beleidsaanbevelingen voor het handhaven en stimuleren van de broedvogelstand in Zwolle, 1996. 29 MvT p. 41. 30 Zie bijvoorbeeld de aanpak van Rijkswaterstaat bij het gebied Noordwaard, waarbij bewoners hun woningen vrijwillig op hoger gelegen terpen hebben herbouwd. 31 Strikt juridisch is er geen koppeling tussen participatie en beroep. 32 Art. 5.53. 33 Zie bijvoorbeeld MvT p.46, waar Confucius wordt geciteerd. 34 MvT p. 281. 35 De meeste winst wordt in de uitvoeringsregelgeving geëffectueerd. 36 Soort quick scan, nog in ontwikkeling. nr. 10 - oktober 2014 923
zoekslasten, omdat niet in een vroeg stadium alle onderzoeksgegevens al moeten worden overgelegd, terwijl nog niet duidelijk is of de activiteit wordt toegestaan. 37 Ook bij de hierboven beschreven globale omgevingsplannen speelt fasering een rol. Het bevoegd gezag krijgt meer mogelijkheden om maatwerk te leveren omtrent de hoeveelheid informatie en het detailniveau ervan. In het algemeen zijn gegevens alleen nodig als het relevant is voor de besluitvorming. Ik denk dat er een relatie is tussen de hoeveelheid onderzoeken die een bestuursorgaan nodig acht en de wijze waarop het de brede participatie vorm geeft. In een sfeer van vertrouwen en samenwerking is, zo lijkt me, minder snel behoefte aan nog weer een aanvullend onderzoek. Ook de houdbaarheid van onderzoeksgegevens is van belang. Gegevens die niet ouder zijn dan twee jaar mogen in ieder geval worden gebruikt. 38 Ten slotte krijgt hergebruik van bestaande onderzoeksgegevens een flinke impuls. Niet eens zozeer door bepalingen uit het wetsvoorstel, die bijvoorbeeld hergebruik van milieueffectrapporten mogelijk maken. Maar veel meer door de ambities op het punt van digitalisering, waarover in de volgende paragraaf meer. 7. Digitalisering Op het punt van gebruiksgemak, inzichtelijkheid en vermindering onderzoekslasten biedt digitalisering grote voordelen. De ambities op het punt van digitalisering zijn van dien aard, dat fasering en verschil in looptijd onontkoombaar zijn. De eerste fase valt samen met de inwerkingtreding van de stelselherziening. Het betreft in elk geval de operationalisering van het verbrede omgevingsloket, dat digitale vergunningaanvragen en meldingen moet kunnen verwerken. Ook moeten omgevingsplannen en omgevingsvisies digitaal ontsloten kunnen worden. 39 Maar de ambities reiken verder, onder meer voor het omgevingsplan. 40 De gebruiker moet digitaal alle benodigde informatie kunnen achterhalen, zoals een vastgesteld projectbesluit van Rijk of provincie. Zelfs de vraag hoe het omgevingsplan een aantal jaren terug luidde, moet beantwoord kunnen worden. De Invoeringswet zal een termijn bevatten waarbinnen aan deze digitaliseringsverplichtingen moet zijn voldaan. En dan de Laan van de Leefomgeving, metafoor voor een digitaal stelsel met informatiehuizen, gerangschikt naar domeinen als water, bodem, lucht, natuur, geluid en dergelijke. Deze huizen 41 verzamelen gegevens over de fysieke leefomgeving, onder andere door onderzoek en monitoring. De gegevens dienen voor iedereen op een gestandaardiseerde manier beschikbaar te zijn. Tevens moeten de gegevens aan kwaliteitseisen voldoen. Bij hergebruik van gegevens moeten initiatiefnemers en overheden op de validiteit ervan kunnen rekenen. Het zal duidelijk zijn dat het aldus beoogde hergebruik van gegevens op termijn een enorme vermindering van onderzoekslasten kan betekenen. 42 8. Momentum voor cultuuromslag De Omgevingswet komt niet uit de lucht vallen. 43 Al jaren werken overheden op alle niveaus aan zaken die passen in de geest van het wetsvoorstel. Zo heeft er bundeling en harmonisatie van wetgeving plaatsgevonden. 44 En is wetgeving gemaakt om ruimte te bieden aan ontwikkelingen en innovatieve, duurzame experimenten. 45 En zijn er gemeenten die hun eigen regelgeving kritisch doorlichten 46 of brede participatie met succes toepassen. 47 Integrale omgevingsvisies zijn al op provinciaal niveau vastgesteld 48, terwijl recent een ja, mits -keur tot stand is gekomen. 49 Het grote voordeel van de Omgevingswet is nu, dat al deze ontwikkelingen met elkaar in verband kunnen worden gebracht en dat een beweging tot stand is gekomen, waarin wordt vooruitgelopen op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Het deelprogramma Nu al Eenvoudig Beter brengt initiatieven op decentraal niveau, die passen in de geest van de 37 MvT p. 189. 38 Deze lijn is al ingezet met de Crisis- en herstelwet. 39 Via Ruimtelijkeplannen.nl. 40 MvT p. 92. 41 Het gaat om al bestaande instellingen. 42 Bij de ontwikkeling van de Laan spelen zaken als beschikbaarheid, bruikbaarheid, bestendigheid, vindbaarheid en standaardisatie een belangrijke rol. 43 Naast regelgeving en bestuurscultuur zijn kennis en kunde essentieel. Daarbij spelen onder meer de omgevingsdiensten een belangrijke rol. 44 Bijvoorbeeld Waterwet en Monumentenwet. 45 Crisis- en herstelwet. 46 Bijvoorbeeld Haarlem. 47 Bijvoorbeeld Ommen. 48 Overijssel en Gelderland. 49 Hoogheemraadschap Rijnland. 924 nr. 10 - oktober 2014
Omgevingswet, onder de aandacht en nomineert de vijf beste voor een jaarlijkse trofee. 50 Doel is natuurlijk dat andere bestuurders worden gestimuleerd om vergelijkbare initiatieven te ontplooien. Deels gaat het om initiatieven die geen wijziging van regelgeving behoeven. Zie de hierboven genoemde voorbeelden. Maar het gaat ook, al vanaf 2010, om experimentele projecten die met toepassing van de Crisis- en herstelwet kunnen plaatsvinden. Een derde categorie projecten betreft pilots en experimenten waarin wordt vooruitgelopen op de omgevingsvisie en het omgevingsplan, zoals opgenomen in het wetsvoorstel. Voor zover er wettelijke belemmeringen bestaan, worden die weggenomen. 51 Het gaat dus om real life pilots enexperimenten. Naast kennisuitwisseling via de website 52 worden excursies gehouden en vinden op bestuurlijk en ambtelijk niveau bijeenkomsten plaats. Doel is een brede beweging in gang te zetten, waarin iedereen die in de dagelijkse uitvoeringspraktijk betrokken is bij de fysieke leefomgeving, kan meedoen. Bij al deze projecten spelen natuurlijk juridische vragen een rol en doen we kennis en ervaring op met het oog op de precieze invulling van het nieuwe instrumentarium. Regels zijn belangrijk. Maar telkens blijkt, dat houding en gedrag - de bestuurscultuur, zo u wilt - in feite nog veel belangrijker zijn. Een integrale benadering en een brede participatie vergen een open houding richting andere belangen en andere partners. Vertrouwen geven en vertrouwen waarmaken vergt een transparante stijl van opereren. De verschuiving van nee, tenzij naar ja, mits vereist een hoge mate van klantgerichtheid. Het wetsvoorstel Omgevingswet biedt grote voordelen en kansen. Om die daadwerkelijk te benutten is, in zijn algemeenheid gesproken, een cultuuromslag 53 nodig. Samen met de andere overheden, het bedrijfsleven en de maatschappelijke organisaties gaan we daar in het implementatieprogramma de komende jaren aan werken. Het toenemend enthousiasme uit de uitvoeringspraktijk geeft mij vertrouwen dat we daar geweldige slagen in gaan maken. 50 In 2013 hebben de vijf genomineerden een pitch gehouden tijdens een grote bijeenkomst van bestuurders, die vervolgens de winnaar aanwezen: Apeldoorn (Kookboeken). De Minister van IenM reikte de trofee uit. 51 Met de Crisis- en herstelwet worden enkele belemmeringen weggenomen, zodat ruimte ontstaat voor een echt omgevingsplan. Er hebben zich al meer dan 30 gemeenten aangemeld. 52 Van de programmadirectie Eenvoudig Beter: https://omgevingswet.pleio.nl. 53 Zie bijvoorbeeld Binnenlands Bestuur 16, 2014, p.24: Waterbeleid nog enorm verkokerd. nr. 10 - oktober 2014 925
TBR 2014/163 Beoordelingsregels in het wetsvoorstel Omgevingswet Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer 1 1. Inleiding Een kenmerk van het wetsvoorstel voor de Omgevingswet is dat ten aanzien van de toetsingskaders die gelden bij de beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning - in het wetsvoorstel beoordelingsregels genoemd - wordt voorzien in een delegatiebevoegdheid. Door middel van die bevoegdheid kunnen materiële normen die door het bevoegd gezag bij de beslissing op een vergunningaanvraag moeten worden betrokken, bij algemene maatregel van bestuur (amvb) worden vastgesteld. De toetsversie van de Omgevingswet oogstte (onder meer) op dit onderdeel stevige kritiek van de Afdeling advisering van de Raad van State. In het wetsvoorstel komt de regering aan die kritiek tegemoet. 2 Dat valt toe te juichen, maar roept tevens enkele vragen op die te maken hebben met de toegevoegde waarde van regelstelling bij amvb en de mogelijkheid van subdelegatie. Ik licht dat in het navolgende toe. 2. Beoordelingsregels in de toetsversie In de toetsversie werd ten aanzien van de beoordelingsregels louter volstaan met een verwijzing naar regels die in een amvb zouden worden opgenomen. De delegatiebevoegdheid was niet van enige inhoudelijke clausulering voorzien. De bepalingen met betrekking tot de bij de beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning te hanteren toetsingskaders, vormden zodoende een lege huls. Dat de Afdeling advisering van de Raad van State daarop stevige kritiek zou hebben, was te verwachten. In haar advies merkt de Afdeling op dat bundeling van materiële normen in uitvoeringsregelingen (amvb) voordelen kan bieden op het vlak van inzichtelijkheid, flexibiliteit en snelheid (mede met het oog op de tijdige implementatie van Europese regelgeving). Dat betekent volgens de Afdeling echter niet dat geheel moet worden afgezien van de vaststelling van materiële normen in de wet in formele zin. De Afdeling stelt in haar advies ten aanzien van de door het bevoegd gezag te hanteren toetsingskader het volgende: ( ) Zij geven richting aan de uitleg en toepassing van de regels en de discretionaire bevoegdheden die in het voorstel zijn opgenomen en bieden een leidraad aan bestuursorganen en rechters bij de toepassing ervan. Van uitgangspunten en toetsingskaders gaat een ordenende en harmoniserende werking uit. Zij dragen bij aan de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden. Daarom ligt verankering daarvan op het niveau van de wet in formele zin in de rede. Aldus is gewaarborgd dat de volksvertegenwoordiging betrokken is bij de vaststelling van de belangrijkste voorschriften die burgers binden. De Afdeling meent dan ook dat bijvoorbeeld de thans in de Wabo opgenomen toetsingskaders voor vergunningverlening in het voorstel zouden moeten worden opgenomen. Op deze passage valt best wat af te dingen. Toetsingskaders die door een bestuursorgaan bij een beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning worden gehanteerd, hebben bijvoorbeeld géén bindende werking richting de burger. Bindende normstelling jegens de burger vindt in dat geval plaats over de band van de op zijn aanvraag te nemen beschikking, in het bijzonder eventueel aan de omgevingsvergunning te verbinden voorschriften. 3 Voor het standpunt van de Afdeling advisering valt wel wat te zeggen als aanwijzing 22 van de Aanwijzingen voor de regelgeving bij de beschouwing wordt betrokken. Die aanwijzing luidt dat bij de verdeling van de elementen van een regeling over de wet en algemeen verbindende voorschriften van lager niveau, de wet ten minste de hoofdelementen van de regeling bevat. Volgens deze aanwijzing moet bij de keuze welke elementen in de wet zelf regeling moeten vinden en voor welke elementen delegatie is toegestaan, het primaat van de wetgever als richtsnoer worden genomen. De toelichting bij deze aanwijzing stelt dat in ieder geval de reikwijdte en de structurele elementen van de regeling tot de hoofdelementen moeten worden gerekend. Toetsingskaders van vergunningstelsels zijn denk ik 1 Tonny Nijmeijer is hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder het omgevingsrecht, aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij is tevens verbonden aan Hekkelman advocaten te Nijmegen. De tekst van deze bijdrage sloot op 20 september 2014. 2 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, p. 53. 3 Vgl. art. 2.22, art. 2.25 gelezen in samenhang met art. 2.3 van de Wabo. 926 nr. 10 - oktober 2014
Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer tijdens het Grote Omgevingswet Symposium van 19 september 2014 structurele elementen van een regeling. Opmerking verdient echter dat dezelfde toelichting vermeldt dat het uit een oogpunt van toegankelijke regelgeving beter kan zijn om in de wet over een bepaald onderwerp geen materiële normen op te nemen, maar het aan de lagere wetgever over te laten om een integrale materiële regeling tot stand te brengen. Vermelding verdient in dit verband ook aanwijzing 24 die luidt dat voorschriften die de grondslag vormen van een stelsel van vergunningen of een stelsel waarbij anderszins de toelaatbaarheid van handelen afhankelijk wordt gesteld van verlof van de overheid, in de wet moeten worden opgenomen. Ook hier is de toelichting soepeler, omdat deze stelt dat aanwijzing 24 de mogelijkheid open laat dat een vergunningenstelsel niet in de wet zelf in het leven wordt geroepen maar in de wet wordt volstaan met het uitdrukkelijk opnemen van de mogelijkheid dat bij algemene maatregel van bestuur voor nader omschreven gedragingen een vergunningplicht wordt ingesteld. Zo bezien kan worden verdedigd dat een systeem waarin de vergunningplicht in de wet is neergelegd maar (een uitwerking van) de toetsingskaders in lagere regelgeving wordt opgenomen, in het perspectief van de Aanwijzingen voor de regelgeving niet op bezwaren stuit. Hoe het ook zij, de regering heeft als gezegd de kritiek van de Afdeling advisering ter harte genomen. In het wetsvoorstel zijn de bij de vergunningverlening te hanteren toetsingskaders - beoordelingsregels - verder ingevuld. Het advies van de Afdeling om net als in de Wabo de toetsingskaders als zodanig in de wet te plaatsen, is echter niet helemaal gevolgd. Daardoor ontstaat een systeem dat op twee gedachten lijkt te hinken: vasthouden aan de oorspronkelijke gedachte van bundeling van alle beoordelingsregels in een amvb maar toch ook wat meer inhoudelijke duiding geven in de wet zelf. Daardoor komen voor een aantal omgevingsvergunningplichtige activiteiten die beoordelingsregels als het ware tussen de wet in formele zin en de amvb te hangen. Dat is als het gaat om de inzichtelijkheid en de eenvoud van het wettelijke systeem, geen gelukkige keuze. De oplossing is simpel: het veranderen van één woord in art. 5.17 van het wetsvoorstel, zoals in par. 4 zal worden aanbevolen. 3. Verschillende modaliteiten clausulering 3.1 Algemeen De omgevingsvergunning is geregeld in hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel. In par. 5.1.1 staan de verbodsbepalingen. Uit de artikelen in die paragraaf vloeit voort voor welke activiteiten en in welke gevallen een omgevingsvergunning is vereist, zoals de bouwactiviteit (art. 5.1 lid 1 onder a) en de wateronttrekkingsactiviteit (art. 5.1 lid 2 onder d). 4 Over de beoordeling van de aanvraag gaat par. 5.1.3. Voor de beslissing op de aanvraag (wordt omgevingsvergunning verleend of niet?) zijn in die paragraaf per omgevingsvergunningplichtige activiteit beoordelingsregels gegeven. Zonder uitzondering bevatten de desbetreffende artikelen een delegatiegrondslag op basis waarvan de beoordelingsregels bij amvb worden gesteld. De verplichting tot regelstelling bij amvb, is vastgelegd in het eerste lid van art. 5.17: Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in art. 5.1. Ik kom op die bepaling zo dadelijk terug. Voor een beter inzicht in de door de regering gekozen beoordelingssystematiek, is het van belang ten aanzien van de clausulering van de delegatiebevoegdheid, verschillende modaliteiten te onderscheiden. 4 Zie over de omgevingsvergunning uitgebreid de bijdrage van T.E.P.A. Lam, elders in deze aflevering. nr. 10 - oktober 2014 927
3.2 Concrete toetscriteria Voor een aantal omgevingsvergunningplichtige activiteiten wordt in het wetsvoorstel aangegeven waar de beoordelingsregels in ieder geval betrekking op moeten hebben. Voor de bouwactiviteit is bijvoorbeeld in het eerste lid van art. 5.19 bepaald dat de bij amvb te stellen regels worden gesteld met het oog op de doelen van de wet. In het tweede lid van genoemd artikel is vervolgens bepaald dat de regels in ieder geval een weigeringsgrond moeten scheppen in het geval de bouwactiviteit niet voldoet aan de regels die door het Rijk worden gegeven ten aanzien van bouwen. Te denken valt dan met name aan de regels die momenteel in het Bouwbesluit 2012 zijn te vinden. Ook moet in de amvb een weigeringsgrond worden opgenomen voor het geval een bouwactiviteit in strijd is met een regel van een omgevingsplan. 5 De woorden in ieder geval gekoppeld aan een dwingende weigeringsgrondslag, duiden op het bekende limitatief-imperatieve stelsel van het huidige art. 2.10 Wabo. Juridisch verschil is dat het eigenlijke toetsingskader straks in een amvb landt, terwijl dat momenteel dus de wet in formele zin is (Wabo). Gezien het limitatief-imperatieve karakter van het bepaalde in het tweede lid van art. 5.19, is een belangrijke vraag welke andere weigeringsgronden voor bouwactiviteiten de regering dan nog in gedachten heeft. Immers, het eerste lid van genoemd artikel gelezen in combinatie met het eerste lid van art. 5.17, verplicht ertoe dat (ook) bij amvb beoordelingsregels worden gesteld. Uit de memorie van toelichting wordt mij niet duidelijk wat in dit geval precies de toegevoegde waarde is van normstelling bij amvb. 6 Voor art. 5.21 Ow dat betrekking heeft op de rijksmonumentactiviteit is bijvoorbeeld bepaald dat de regels die in de amvb worden opgenomen, worden gegeven met het oog op het behoud van cultureel erfgoed en in het bijzonder betrekking moeten hebben op het voorkomen van ontsiering, beschadiging, sloop of verplaatsing van rijksmonumenten. Daarin valt grosso modo het toetsingskader van het huidige art. 2.15 Wabo te herkennen, zij het dat ook hier geldt dat het eigenlijke toetsingskader straks verschuift van de wet in formele zin naar een amvb. Die amvb kan in de kern echter niet méér of iets anders bepalen dan in art. 5.21 sub a tot en met sub c is voorgeschreven. 3.3 Toetsen aan het doel van de wet Het wetsvoorstel bevat ook clausuleringen die niet meer omvatten dan dat de beoordelingsregels in de amvb moeten worden gesteld met het oog op de doelen van de wet. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de ontgrondingsactiviteit (art. 5.22). De doelen van de Omgevingswet zijn gespecificeerd in art. 1.3. Maar aangezien in het tweede lid van art. 1.3 ook de vervulling van maatschappelijke functies als wettelijke doelstelling wordt genoemd, is een clausulering die volstaat met het leggen van een relatie met het doel van de wet, betrekkelijk ruim. Zo n clausulering van de delegatiebevoegdheid heeft inhoudelijk aanmerkelijk minder om het lijf dan de clausuleringsmodaliteit die in par. 3.2 is beschreven. Volledigheidshalve merk ik overigens op dat de huidige Ontgrondingenwet evenmin een veelomvattend toetsingskader bevat. 7 Bovendien komt de variant waarbij het toetsingskader voor de beslissing op een aanvraag om vergunning in feite neerkomt op het toetsen aan de doelstellingen van een wet, in het huidige recht ook al voor. De watervergunning als bedoeld in art. 6.11 van de Waterwet gelezen in samenhang met art. 2.1 van die wet, is daarvan een voorbeeld. In zoverre introduceert het wetsvoorstel geen noviteit in het omgevingsrecht. Een soort tussenvariant is bijvoorbeeld te vinden in art. 5.24, waar ten aanzien van de brandveilig gebruiksactiviteit 8 is aangegeven dat de bij amvb te geven beoordelingsregels worden gesteld met het oog op het waarborgen van de veiligheid. Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving is echter in art. 1.3 sub a reeds genoemd als maatschappelijk doel van de wet, zodat in art. 5.24 ook volstaan had kunnen worden met een verwijzing naar het doel van de wet. 4. Enkele evaluerende noties bij het systeem van beoordelingsregels De in het wetsvoorstel gekozen systematiek ten aanzien van de beoordelingsregels die door het bevoegd gezag bij een beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning moeten worden gehanteerd, is aanzienlijk gecompliceerder dan het systeem zoals dat in de toetsversie was neergelegd. De eenvoud van de toetsversie - alle beoordelingsregels 5 Daarbij moet worden bedacht dat redelijke eisen van welstand onderdeel kunnen zijn van het omgevingsplan. Dergelijke regels omtrent het uiterlijk van bouwwerken, worden dus niet meer in een afzonderlijke welstandsnota vastgelegd; zie ook art. 4.19 van het wetsvoorstel. 6 Zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 498. 7 In art. 3 lid 2 van die wet wordt volstaan met een aanduiding van onderwerpen waarop aan een ontgrondingsvergunning te verbinden voorschriften betrekking mogen hebben. 8 De definitie van deze activiteit is te vinden in de bijlage (onderdeel A) van het wetsvoorstel. 928 nr. 10 - oktober 2014
vaststellen op het niveau van de amvb - had echter als bedenkelijke keerzijde dat de wet in formele zin geen enkele materiële duiding van de te hanteren beoordelingsregels bevatte. Op dat punt laat de regering in het wetsvoorstel een duidelijke beweging zien richting de wet in formele zin. Het systeem van beoordelingsregels zoals dat thans in het wetsvoorstel is neergelegd, voldoet naar mijn idee aan het bepaalde in de Aanwijzingen voor de regelgeving (in het bijzonder aanwijzing 22 en 24). Daar komt bij dat de op basis van art. 5.17 vast te stellen amvb ingevolge art. 23.5 van de het wetsvoorstel in de regel tot stand komt via een voorhangprocedure, zodat ook op dat regelniveau beide kamers der Staten-Generaal worden betrokken. 9 Toch plaats ik twee kritische kanttekeningen, die vooral systeemtechnisch van aard zijn. In de eerste plaats verdient het dwingende karakter van het eerste lid van art. 5.17 de aandacht. Ik vraag mij voor een aantal omgevingsvergunningplichtige activiteiten af wat de toegevoegde waarde is van het stellen van - materiële - beoordelingsregels op het niveau van de amvb. Door het dwingende karakter van art. 5.17 lid 1 - in het bijzonder het woord worden - lijken amvb-regels altijd te moeten worden vastgesteld ook als de facto met het bepaalde in de wet in formele zin kan worden volstaan. Het risico bestaat dan dat de amvb een herhaling wordt van hetgeen reeds in de Ow zelf staat. Om dat te voorkomen, zou het woord worden in het eerste lid van art. 5.17 eenvoudigweg kunnen worden vervangen door kunnen. Een tweede kanttekening betreft de vraag of beoordelingsregels louter op het niveau van de amvb mogen worden gesteld. Artikel 5.17 lijkt het gebruik van de ministeriële regeling uit te sluiten door het gebruik van het woord bij. 10 Dat zou betekenen dat het gebruik van de ministeriële regeling is uitgesloten. Daar valt vanuit het perspectief van eenvoud wellicht iets voor te zeggen, maar aan de andere kant staan de ministeriële regelingen in het omgevingsrecht vaak bol van de (zeer) gedetailleerde en technische normen. Denk bijvoorbeeld aan de Regeling Bouwbesluit 2012, de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007, de (zeer omvangrijke) Activiteitenregeling milieubeheer of de Regeling externe veiligheid inrichtingen. Ik betwijfel of er veel winst moet worden verwacht van de overheveling van dat soort detailregelgeving naar het niveau van de amvb. Die amvb wordt zeer omvangrijk en ongetwijfeld ook tamelijk onoverzichtelijk. Is het werken met ministeriële regelingen nu zo ingewikkeld in een tijd waarin via www.overheid. nl alle uitvoeringsregelingen die onder een wet in formele zin hangen overzichtelijk kunnen worden gepresenteerd en eenvoudig kunnen worden geraadpleegd? Ik meen van niet. Toegegeven, de gewone burger is geen frequente bezoeker van overheid.nl, maar die gewone burger zal straks de beoordelingsregel-amvb evenmin tot zijn dagelijks te raadplegen literatuur rekenen. Belangrijker: in de memorie van toelichting valt op p. 160 te lezen dat de beoordelingsregelskrachtens amvb worden gesteld. Dat suggereert dat subdelegatie in de vorm van het stellen van beoordelingsregels in een ministeriële regeling mogelijk is. Mijns inziens mag de regering over het al dan niet bestaan van de bevoegdheid tot subdelegatie ten aanzien van het stellen van beoordelingsregels, geen enkele onduidelijkheid laten bestaan. 9 De voorhangprocedure hoeft volgens het tweede lid van art. 23.5 niet te worden gevolgd als de ontwerp-amvb wijzigingen van ondergeschikte betekenis bevat die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving of als het ontwerp alleen strekt tot uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen. 10 In Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 496 wordt in dit verband ook gesproken over regelstelling in één amvb. nr. 10 - oktober 2014 929
TBR 2014/164 Het omgevingsplan Mr. A.E. Kneepkens, ir. K. Krijt en mr. ing. B. Rademaker 1 1. Inleiding In deze bijdrage staat het gemeentelijke kerninstrument uit de Omgevingswet centraal: het omgevingsplan. In het omgevingsplan stellen de gemeenten hun regels op het terrein van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan komt in de plaats van de vele bestemmingsplannen die gemeenten vaak hebben en zal ook de andere regels die gemeenten stellen op het terrein van de fysieke leefomgeving (en nu nog in andere verordeningen zijn opgenomen) gaan bevatten. Het omgevingsplan lijkt juridisch in een aantal opzichten op de figuur van het bestemmingsplan. Veel regels zullen per locatie verschillen en veel regels zullen strekken tot het toekennen van functies (bestemmingen) aan locaties (gronden). Een besluit tot vaststelling (waaronder begrepen een wijziging) van het omgevingsplan is appellabel en er kan omgevingsvergunning worden verleend voor activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. ethethh De meest in het oog springende verschillen betreffen de bredere reikwijdte en het feit dat de regels in beginsel naar vorm, inhoud, toelichting en motivering meer dan nu vergelijkbaar zullen zijn met regels over de fysieke leefomgeving die in gewone verordeningen worden opgenomen (zoals onder de Omgevingswet de waterschapsverordening en de omgevingsverordening). Het omgevingsplan wordt niet in onderwerp begrensd door een goede ruimtelijke ordening maar kan regels bevatten die het gehele domein van de fysieke leefomgeving bestrijken. Dat wil overigens niet zeggen dat hiermee een vrijbrief ontstaat voor gemeenten om allerlei extra regels te stellen op het terrein van de leefomgeving. Hier zal in deze bijdrage aandacht aan worden geschonken. Ook zullen andere kenmerken van het omgevingsplan in deze bijdrage worden belicht en zal ingegaan worden op de verschillen met het bestemmingsplan. De auteurs zijn als ambtenaar bij de het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, betrokken geweest bij de ambtelijke voorbereiding van het wetsvoorstel van de Omgevingswet. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. Waar in deze bijdrage een artikel wordt genoemd, wordt verwezen naar de tekst van het wetsvoorstel van de Omgevingswet, zoals ingediend bij de Tweede Kamer. 2 2. Eén omgevingsplan per gemeente 1 Sander Kneepkens (wetgevingsjurist), Kryštof Krijt en Bert Rademaker (beide beleidscoördinator) zijn werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. 2 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 1-2. 3 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 31. 4 Op www.ruimtelijkeplannen.nl is vermeld dat op 29 november 2013 het 40.000ste plan werd toegevoegd. Uitgaande van de 403 gemeenten die Nederland momenteel telt, betekent dit dat er gemiddeld circa 100 bestemmingsplannen zijn per gemeente. 5 Zie voor nadelen van de huidige situatie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 88. 6 De keuze voor het begrip omgevingsplan volgt uit de afspraken tussen VNG en het Ministerie van IenM over de stelselherziening van het Omgevingsrecht. 930 De Omgevingswet heeft mede als uitgangspunten het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht en het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving. 3 Deze uitgangspunten hebben een doorslaggevende rol gespeeld bij de afweging, hoe om te gaan met de veelheid van regelingen die op alle bestuursniveaus gelden. Daarbij gaat het soms om tientallen bestemmingsplannen per gemeente 4 en vele verordeningen van gemeenten, provincies en waterschappen en meer dan honderd algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. De verspreiding van regels over zo veel regelingen heeft verschillende nadelen, zoals de slechte toegankelijkheid en kans op schurende of strijdige regels. 5 Om de nadelen te ondervangen, streeft de regering met het wetsvoorstel naar één gebiedsdekkende regeling per gemeente, provincie en waterschap: voor de gemeente het omgevingsplan 6, voor de provincie de omgevingsverordening en voor het waterschap de waterschapsverordening. Deze hebben dus een breder, meer integraal, karakter dan de bestaande regelingen. Regels over goede ruimtelijke ordening (zoals bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen) worden samengebracht met regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand. Een zwaarwegend argument bij de keuze voor één regeling per gemeente, provincie en waterschap vormde het feit dat integratie dwingt tot afnr. 10 - oktober 2014
stemming van regels. Het leidt er vanzelf toe dat bij de voorbereiding meer mensen vanuit verschillende expertisen gaan samenwerken, dat beleidsdoelen worden afgestemd en de kwaliteit van regelgeving in samenhang verbetert. Andere voordelen betreffen onder meer de kenbaarheid en procedurele vereenvoudiging. Het omgevingsplan en de verordeningen worden geïntroduceerd in afdeling 2.2 van het wetsvoorstel. Artikel 2.4 draagt de gemeente op om één omgevingsplan vast te stellen en regels over de fysieke leefomgeving, indien die door de gemeenteraad gesteld worden, in dat omgevingsplan op te nemen. Wat in ieder geval onder de fysieke leefomgeving wordt verstaan is bepaald in artikel 1.2. Bij het stellen van gemeentelijke regels spelen soms meerdere motieven een rol, naast het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving bijvoorbeeld ook het beschermen van de openbare orde. Dat brengt de vraag met zich mee of dergelijke regels opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Deze vraag zal bij de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving worden beantwoord. Artikel 2.7 biedt de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat regels niet in het omgevingsplan worden opgenomen. Zo zouden als categorie regels die niet in het omgevingsplan behoeven te worden opgenomen, bijvoorbeeld regels kunnen worden aangewezen die in hoofdzaak een ander motief hebben dan het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. In de memorie van toelichting van het wetsvoorstel is ook al aangegeven op welke wijze de integratie van bestemmingsplannen tot één omgevingsplan zal plaatsvinden. Voorgesteld wordt om in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet als overgangsrecht op te nemen dat alle bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden aangemerkt als onderdeel van één omgevingsplan. Dat betekent dat gemeenten al direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet formeel beschikken over één gebiedsdekkend omgevingsplan met een groot deel van de regels die nu binnen de gemeente gelden. Bezien zal worden of het mogelijk is via het overgangsrecht ook andere regels die uitsluitend gaan over de fysieke leefomgeving, direct bij inwerkingtreding van het omgevingsplan hiervan deel te laten uitmaken. Na inwerkingtreding kan de gemeenteraad de regels van de op grond van het overgangsrecht tot één gebiedsdekkend omgevingsplan samengevoegde bestemmingsplannen onderling en met alle overige gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving bundelen. De gemeente kan die bundeling op twee manieren bereiken. Het streefbeeld kan bereikt worden door ofwel stapsgewijs regels te bundelen in het gebiedsdekkende op grond van het overgangsrecht ontstane omgevingsplan, ofwel regels per deelgebied te bundelen. Dit volgt uit artikel 2.4, tweede lid, op grond waarvan het de gemeenteraad toegestaan is om meer omgevingsplannen vast te stellen, met dien verstande dat voor elke locatie steeds slechts één omgevingsplan geldt. 3. Welke onderwerpen moeten of mogen in een omgevingsplan gereguleerd worden De hiervoor besproken artikelen 2.4 en 2.7 geven antwoord op de vraag welke regels, indien ze door de gemeenteraad gesteld worden, in het omgevingsplan een plaats moeten krijgen en welke gemeentelijke regels daarbuiten moeten blijven. De artikelen trekken een grens tussen het omgevingsplan en andere gemeentelijke verordeningen, maar bepalen verder niet wat er binnen de grenzen van het omgevingsplan gebeurt. Ze geven nog geen antwoord op de vraag over welke onderwerpen de gemeenteraad daadwerkelijk regels mag of moet stellen in het omgevingsplan. Het antwoord op die vraag volgt uit andere artikelen van het wetsvoorstel. Hierbij is een ander uitgangspunt van het wetsvoorstel leidend: het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving. Dit uitgangspunt komt op het meest abstracte niveau terug in artikel 2.3, waarin wordt bevestigd dat gemeenten de bestuurlijke hoofdrolspelers in het omgevingsrecht zijn en het stellen van regels door de provincie en Rijk dus - kort gezegd - vanuit provinciaal of nationaal belang of doelmatigheid en doeltreffendheid moet worden beargumenteerd. In lijn met dit decentraal, tenzij principe is het in beginsel de gemeente die besluit of regels over de fysieke leefomgeving gesteld worden. Op verschillende plaatsen in het wetsvoorstel is in lijn hiermee bepaald dat de gemeente regels over de leefomgeving in het omgevingsplan kan stellen. Zo bepaalt artikel 2.11 dat de gemeente in het omgevingsplan omgevingswaarden kunnen vaststellen en op grond van artikel 4.1 kunnen in het omgevingsplan regels worden vastgesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Het Rijk en de provincie kunnen op verschillende manieren de vrijheid van de gemeente om regels te stellen beïnvloeden. Deels is dat al in het wetsvoorstel gedaan, deels zal dat volgen uit de uitvoeringsregelgeving. De meest directe manier is om te bepalen dat de gemeente bepaalde regels moet stellen en daarbij eventueel ook kan bepalen welke inhoud die nr. 10 - oktober 2014 931