Maatschappelijke kosten-batenanalyse van het LOFAR-project. Thesis Nyenrode Public Governance MBA-1

Maatschappelijke kosten-batenanalyse van het LOFAR-project Thesis Nyenrode Public Governance MBA-1 Mark Bentum November 2002 Thesisbegeleider: Company supervisor: Dr. P. Smidt Dr. E.J. de Geus

2 VOORWOORD Hier ligt dan mijn thesis van de MBA opleiding Public Governance van de Universiteit Nyenrode. Na twee jaar studie is er een einde gekomen aan de MBA opleiding. De afronding is te lezen in dit rapport. Een rapport over kosten-batenanalyses, in het bijzonder van het belangrijkste project van ASTRON op dit moment: LOFAR. LOFAR is het eerste grote project van ASTRON wat niet meer gefinancierd kan worden uit de eerste geldstroom. Er zal gezocht moeten worden naar initiatieven tezamen met het bedrijfsleven, onder andere in de vorm van PPS-constructies om delen van LOFAR te ontwikkelen en realiseren. Financiering van het overheidsdeel kan gezocht worden in velerlei subsidiemogelijkheden. Een van de mogelijkheden is het ICES-KIS programma van het ministerie van Economische Zaken. Een belangrijk aspect van de aanvraag zal een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) zijn, welke in dit rapport wordt gepresenteerd. Een MKBA voor een dergelijk project is nieuw. Wel zijn er MKBA s verricht op grote infrastructurele projecten, zoals Project Mainport Rotterdam [PMR02] en de Zuiderzeelijn [Nyfer01]. Toch is LOFAR een ander project, hoewel er natuurlijk ook overeenkomsten zijn. Eén van de verschillen is het onderdeel fundamenteel onderzoek, wat prominent aanwezig is binnen het LOFAR-project en in veel mindere mate bij andere projecten. Een uitdaging dus om met de technieken die ontwikkeld zijn voor MKBA s er één op te stellen voor het LOFAR-project. Ook voor mijzelf was dit een volledig nieuw proces en dus zeer leerzaam. In het voorwoord is het gebruikelijk om mensen te bedanken, met natuurlijk het gevaar er enkelen te vergeten. Maar goed, dat risico moet ik maar nemen. Allereerst wil ik de volledige groep studenten van de eerste Public Governance MBA bedanken voor twee nuttige en leuke jaren. Het inzetten van een nieuwe carrière in management middels het volgen van deze MBA is een goede keuze geweest. Ook wil ik Hans Bossert hier noemen. Hij was het die mij in een zeer leuk intakegesprek enthousiast heeft gemaakt. Harvey Butcher en Eugène de Geus ben ik veel dank schuldig voor het vertrouwen wat ze in mij hebben gesteld door mij iedere twee weken naar Breukelen te sturen. Ook de rest van de ASTRON medewerkers die mij op één of andere wijze hebben meegeholpen bij de vele opdrachten en de afstudeeropdracht wil ik bedanken. Peter Smidt wil ik bedanken voor de begeleiding tijdens de periode van het schrijven van deze thesis. Zijn heldere ideeën en goede inbreng hebben zeker bijgedragen tot een betere uiteenzetting van de MKBA. En natuurlijk, last but not least, het thuisfront bedankt. De vele, vele momenten dat ik er niet was of boven achter de PC zat te werken, zal ik in de komende tijd compenseren. Veel leesplezier gewenst, Mark Bentum November 2002

3 INHOUDSOPGAVE Voorwoord Blz. 2 Inhoudsopgave Blz. 3 Samenvatting Blz. 5 Summary Blz. 7 1. Inleiding Blz. 9 1.1. De overheid en projectinvesteringen Blz. 9 1.2. Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen Blz. 11 1.3. Structuur en opzet van het rapport Blz. 12 1.4. Beperkingen van het rapport Blz. 12 2. Wetenschappelijke achtergrond MKBA Blz. 13 2.1. De historie van de MKBA Blz. 14 2.2. Wat is een MKBA? Blz. 15 2.3. Worden MKBA s veel gebruikt? Blz. 17 2.4. Werkterreinen van de MKBA Blz. 17 2.5. MKBA van fundamenteel onderzoek Blz. 18 2.6. Conclusies Blz. 18 3. Kosten-batenanalyse van grote projecten Blz. 19 4. ASTRON en LOFAR Blz. 24 4.1. De volgende generatie radiotelescopen Blz. 24 4.2. LOFAR Blz. 25 4.3. SWOT analyse Blz. 28 4.4. Onderscheidend vermogen Blz. 29 4.5. Conclusies Blz. 29 5. Analyse van het LOFAR-project Blz. 30 5.1. Fundamenteel onderzoek Blz. 31 5.2. Toegepast onderzoek Blz. 36 5.3. Kennisdiffusie, voorlichting en onderwijs Blz. 37 5.4. Netwerkinfrastructuur Blz. 37 5.5. Supercomputer Blz. 40 5.6. Antenneontwerp Blz. 40 5.7. Samenvatting van mogelijk baten van LOFAR Blz. 40

4 6. Onderzoeksfacetten rond de MKBA Blz. 43 6.1. Projectalternatieven en het nulalternatief Blz. 43 6.2. Omgevingsscenario s, risico s en onzekerheid Blz. 45 6.3. Directe effecten, markt en concurrentieanalyse Blz. 46 6.4. Indirecte effecten Blz. 48 6.5. Externe effecten Blz. 50 6.6. Niet (goed) in geld te waarderen effecten Blz. 50 6.7. Overzicht van verder onderzoek Blz. 54 7. Stappenplan voor economische projectbeoordeling van LOFAR Blz. 55 7.1. Probleemanalyse Blz. 55 7.2. Projectdefinities Blz. 57 7.3. Identificatie van projecteffecten Blz. 57 7.4. Raming van relevante exogene ontwikkelingen Blz. 58 7.5. Raming en waardering van projecteffecten Blz. 58 7.6. Raming van de investerings- en exploitatiekosten Blz. 61 7.7. Vervaardiging van kosten-batenopstellingen Blz. 62 7.8. Varianten- en risicoanalyse Blz. 63 7.9. Aanvullende taken Blz. 63 8. Een nadere analyse van de MKBA Blz. 64 9. Conclusies en aanbevelingen Blz. 65 Gebruikte literatuur Blz. 71 Afkortingenlijst Blz. 74 A. Inleiding van ASTRON Blz. 75 B. Uitwerking cases Blz. 78 C. Wet blankets throughout history Blz. 103 D. Artikel Solar wind brings down electrical power grid Blz. 104 E. Overzicht overheidsinbreng in de realisatie van breedbandnetwerken Blz. 106

5 Samenvatting Duizenden, miljoenen of zelfs miljarden jaren kan straling uit het heelal onderweg zijn voor het onze aarde bereikt. Met behulp van geavanceerde radiotelescopen kan deze straling worden waargenomen en met de waargenomen gegevens kan vervolgens onderzoek worden gedaan naar verschijnselen die dus ver terug in de tijd plaatsvonden. Wetenschappers kijken uit naar nieuwe instrumenten waarmee nog verder in de tijd gekeken kan worden en waarvoor dus nog gevoeliger instrumenten moeten worden ontworpen. ASTRON ontwikkelt hiervoor een geheel nieuw concept gebaseerd op de platte-antenne technologie. LOFAR (LOw Frequency ARray) is de eerste concrete realisatie van een telescoop die deze nieuwe technologie toepast. De telescoop strekt zich uit over een gebied van ongeveer 400 kilometer. Hoewel de toepassing in eerste instantie zich puur op fundamenteel onderzoek richt, leidt de ontwikkeling van de telescoop tot een aantal economisch interessante aspecten. Zo kan het antenneontwerp ook voor andere, commerciële, toepassingen ingezet worden en kan het noodzakelijke breedbandnetwerk in Noord-Nederland een grote economische impact hebben. In een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) worden alle effecten van een (overheids) investeringsproject in kaart gebracht en zo mogelijk voorzien van een financiële waardering. Op die manier bevordert een MKBA een integrale afweging van uiteenlopende aspecten. De MKBA wordt in de praktijk veel gebruikt. Dat is anders voor projecten die voor een belangrijk gedeelte bestaan uit fundamenteel onderzoek. In de literatuur hierover is niets bekend. In dit rapport wordt een structuur behandeld die oorspronkelijk is opgezet voor grote infrastructurele projecten, maar ook uitstekend toepasbaar blijkt te zijn voor projecten uit de telecommunicatie-infrastructuur en zelfs voor projecten waarbij een groot gedeelte bestaat uit fundamenteel onderzoek. De MKBA fungeert in dit geval als een solide structuur waarbinnen gezocht kan worden naar directe, indirecte en externe projecteffecten. Om een houvast te krijgen voor de fundamenteel onderzoekscomponent wordt gezocht naar mogelijke toepassingen en deze worden vervolgens verder geanalyseerd. Om deze structuur in de praktijk te testen, is een MKBA opgesteld voor het LOFARproject. Het resultaat van de analyse is een lijst van effecten die omgezet kunnen worden naar monetaire termen. De directe effecten van het LOFAR-project zijn: Werkgelegenheid voor het ontwikkelen en realiseren van LOFAR op de zes werkgebieden van LOFAR: fundamenteel onderzoek, toegepast onderzoek, platte antennes, supercomputer, kennisdiffusie en telecommunicatie-infrastructuur. Optimaliseren van meteorologische modellen waardoor verbeterde en nauwkeurigere voorspellingen op lange termijn gedaan kunnen worden van de weersverwachtingen. Lange termijnvoorspellingen (aantal dagen) van mogelijke zonnewinden, waardoor minder of geen onverwachte verschijnselen meer optreden. Hierdoor

6 kunnen acties ondernomen worden om de schade te beperken van apparatuur op aarde, maar ook buiten de aarde (satellieten). Kennisdiffusie op verschillende gebieden, waaronder astronomie, techniek, en management van grote projecten. Toegepast onderzoeksresultaten op het gebied van onder andere de ICT, storingsonderdrukkingtechnieken, antenneontwerp, het ontwerp van de supercomputer, maar ook op het gebied van managementvaardigheden. Glasvezel breedbandnetwerk in Noord-Nederland. Op termijn een aantal toepassingen die nu nog niet bekend zijn en waarvan de maatschappelijke waarde niet in te schatten is. Indirecte economische effecten zijn: Het opstarten van een groot aantal projecten ten gevolge van het exploiteren van het breedbandnetwerk. Het exploiteren van een bezoekerscentrum. Exploitatie van kennis van hardware, software en management van grote projecten. Externe effecten zijn nog niet in kaart gebracht. De MKBA van het LOFAR-project valt gunstig uit. Als alleen al gekeken wordt naar de baten van mogelijke extra werkgelegenheid en de inkomsten van de BTW, dan kan de overheid binnen tien jaar de totale investeringen (en de jaarlijks terugkerende exploitatiekosten) terug verdienen. Tevens wordt geconcludeerd dat maatschappelijk gezien het LOFAR-project zal bijdragen aan meer R&D-activiteiten in Noord-Nederland. Dit geeft een opwaardering van de economische positie van Noord-Nederland. In de uitgevoerde MKBA van LOFAR is echter een aantal baten nog niet in monetaire termen gebracht. Hiervoor is verder onderzoek noodzakelijk. De aanbeveling is om dit onderzoek uit te besteden aan een onderzoeksbureau. Hiervoor zijn inmiddels de eerste stappen gezet. Dit rapport had mede als doel om de methodiek van de MKBA uit te werken en toe te passen op een project waarbij fundamenteel onderzoek een belangrijke component is. Uit literatuuronderzoek is gebleken dat het wetenschappelijk terrein nog onontgonnen is. Een eerste aanzet om hier toch mee om te kunnen gaan is gemaakt in dit rapport. Er is vanzelfsprekend verder onderzoek noodzakelijk om de relatie tussen MKBA s voor projecten met een fundamentele onderzoekscomponent en de wetenschap nader in kaart te brengen.

7 Summary Radiation from objects in the universe can travel thousands, millions or even billions of years before it reaches Earth. Using advanced radio telescopes this radiation can be detected. Since the signals have travelled for so long, the data from the radio telescopes comes from phenomena billions of years in the past. Astronomers are looking forward to new instruments with which they can observe even further back in time and answer the many questions they have about the origin of the universe. These new instruments must be a hundred times more sensitive than today s instruments. ASTRON is working on a completely new concept based on phased-array technology to make the construction of these next generation telescopes possible. LOFAR (Low Frequency Array) is the first concrete realisation of the new concept. The telescope stretches out in a circle of almost 400 kilometres. Although the main drive in the development of LOFAR is purely scientific, LOFAR also offers several very interesting economic aspects. For instance, the new antenna design can be used in commercial applications while the broadband telecommunication infrastructure can have a huge economic impact in the North of the Netherlands. A social cost-benefit analysis (SCBA) is a useful tool to map the effects of a government investment project and to determine the financial value of these effects. Using an SCBA a complete overview of all aspects is obtained. Although the SCBA is well accepted in practice, no examples and literature were found of SCBA s of fundamental research projects. For large infrastructure projects (e.g. railroads, airpoirts) a well-accepted structure is in use, which is also used in this report. Without major modifications this structure can also be used for telecommunication infrastructure projects and even for projects with a major fundamental research component. The SCBA acts as a solid structure to determine direct, indirect and external project effects. Looking at possible applications of the scientific research component is a way to take account of the effects of this part in the SCBA. To test this structure in practice, a SCBA has been made for the LOFAR-project. The output of the first step in the analysis is a list of effects, which can be transferred into financial terms. The direct effects of the LOFAR-project are: Employment due to the research, development and realisation of LOFAR in all six work areas: fundamental research, practical research, phased-array antenna technology, supercomputer, knowledge diffusion and telecommunication infrastructure. Optimisation of meteorological models, resulting in better and more accurate predictions of weather in the long term. Prediction of solar Coronal Mass Ejection (CME) in a much better way. This introduces more time to take actions to reduce possible damage to satellites, power plants, and power networks. Increase of knowledge in many areas, like astronomy, engineering and project management. This can and will be disseminated.

8 Results in practical research areas. Examples are ICT research, RFI mitigation techniques, phased-array antenna design and management skills. A high-speed fibre network in the North of the Netherlands In the long term several applications resulting from the research possibilities with LOFAR. These applications are as yet unknown. Indirect economic effects are: Start up of a huge number of initiatives in the North of the Netherlands due to the presence of a high-speed fibre network. Exploitation of a visitors centre. Exploitation of commercial spin-off in the areas of hardware, software and management. The external effects have not yet been considered. These are subject for further research. The SCBA of the LOFAR-project is positive. If we only consider the extra employment, which generates tax-income for the government, and the VAT income, the return of investment (including exploitation costs) is within ten years. Besides this financial aspect the LOFAR-project also generates more R&D activities in the northern part of the Netherlands. This is of importance for the stimulation of the economic position of this part of the Netherlands. A number of effects have not yet been evaluated in financial terms. To do this, more research is needed. The recommendation is to contract an external bureau to make the complete SCBA. First contacts with a bureau have already been made. One of the goals of this report was to work out a methodology for a SCBA for projects with a fundamental research component. There was no literature available on this subject. A first start has been made in this report. Besides that, an example has been worked out. However, for a more fundamental methodology more examples should be worked out. Doing this, the relation between the SCBA and scientific research will be improved.

9 1 Inleiding 1.1. De overheid en projectinvesteringen Bij investeringen in projecten komt altijd de vraag naar voren wanneer de investeringen zijn terugverdiend. Als deze investeringen in het bedrijfsleven zijn gepleegd dan gaat het bij het terugverdienen zuiver om geld, ofwel: wanneer is er sprake van ROI (Return On Investment). In de economie lijkt het vaak alleen over geld te gaan. Ook bij overheidsinvesteringen komt de vraag van terugverdienen naar voren. Echter kan de reden van investeringen van de overheid ook een maatschappelijke reden zijn. Om de maatschappelijke impact in beeld te brengen moet ook rekening gehouden worden met zaken die niet of nauwelijks in geld zijn uit te drukken, zoals het belang van het milieu en de leefbaarheid. De beste manier om de effecten van overheidsinvesteringen in kaart te brengen is een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). In een MKBA worden alle effecten van een investering systematisch ingeschat en indien mogelijk van een financiële waardering voorzien. De effecten beslaan dan niet een enkel bedrijf, maar een gehele regio of een geheel land. In 1993 is het Fonds Economische Structuurversterking (FES) ingesteld. Het FES wordt jaarlijks gevuld met twee miljard euro aan aardgasbaten. De Interdepartementale Commissie voor het Economisch Structuurbeleid (ICES) adviseert over de aanwending van het FES. Om dit te coördineren kunnen aanvragen worden ingediend bij ICES. En plannen zijn er genoeg. In de investeringsronde van 2001 hebben provincies, ministeries en gemeenten enkele honderden investeringsvoorstellen ingediend met een totale waarde van meer dan honderd miljard euro. Een deelgebied van ICES is het stimuleren van onderzoek. De overheid probeert onderzoek te versterken, onder andere door subsidies via het ICES/KIS (ICES Kennis InfraStructuur). Het vasthouden van kennis is een belangrijke taak van de overheid! Zeker op dit moment, nu het iets minder gaat in de economie. In Noord-Nederland is een aantal bedrijven in een moeilijke positie beland. Onder andere KPN, CMG en Ericsson hebben een groot aantal medewerkers ontslagen. De overheid beoordeelt de projecten door te kijken naar de verwachte kosten en baten en verder naar de onzekerheden en mogelijke alternatieven. In dit rapport zal nader worden ingegaan op de methode om deze overheidsinvesteringen te analyseren, de MKBA. Met name zal gekeken worden of het mogelijk is om met de bekende methodes van MKBA ook niet-traditionele projecten te analyseren, zoals fundamentele onderzoeksprojecten. Eén van de ingediende onderzoeksprojecten met een fundamenteel onderzoekskarakter is het LOFAR-project, ingediend door de stichting Astronomisch Onderzoek in Nederland (ASTRON). Voor ASTRON breken interessante tijden aan. ASTRON is bezig met de ontwikkeling en realisering van nieuwe astronomische waarneeminstrumenten. Nieuwe waarneeminstrumenten zullen twee ordes groter en gevoeliger moeten zijn dan de huidige waarneeminstrumenten. Daarmee zullen deze telescopen een grotere impact

10 hebben op de samenleving. Er zal ruimte gezocht moeten worden om deze telescoop te plaatsen en ook de financiering van dergelijke instrumenten is hoog. De oorspronkelijke kosten van de WSRT (Westerbork Synthese Radio Telescoop) waren rond de 25 miljoen gulden. Financiering via de traditionele weg is niet meer mogelijk. NWO, de moederorganisatie van ASTRON, zal niet meer gaan investeren in grote infrastructurele faciliteiten. Ook is het maar de vraag of een enkel land de financiering wil dragen. Om deze financiële reden, maar ook om technische redenen, zijn de projecten voor volgende generatie telescopen internationale projecten. Deze verhoogde complexiteit, alsmede de internationale aanpak van dergelijke projecten, vragen in toenemende mate organiserend vermogen van ASTRON. Er is een vernieuwde aanpak noodzakelijk. En ASTRON speelt daarin een centrale rol. Momenteel zijn twee grote projecten gestart, te weten SKA (Square Kilometre Array) en LOFAR (Low Frequency Array). Vanwege het feit dat de technologie om SKA te maken nog niet voorhanden is, is ASTRON begonnen met het ontwerpen van LOFAR. LOFAR kan gezien worden als een stap in de ontwikkeling van SKA. Het voordeel van het ontwerpen van LOFAR is de betrekkelijk lage frequentie (10 tot 250 MHz in plaats van de voor SKA toegankelijke 200 MHz tot 20 GHz). Op dit moment is de technologie om LOFAR te ontwerpen en realiseren wel voorhanden. Behalve het waarneemgebied zijn de overeenkomsten met SKA groot. Met LOFAR maakt ASTRON dus een grote stap in de richting van de ontwikkeling van SKA. Om dit parallelle traject niet uit het oog te verliezen, is het noodzakelijk dat tijdens de ontwikkeling en realisatie van LOFAR ook aandacht geschonken blijft aan SKA. Deze extra investeringen zijn niet meegenomen in dit rapport. Dit rapport richt zich enkel op het LOFAR-project. Hoewel de projecten voor de volgende generatie radiotelescopen internationale projecten zijn, is het maar de vraag waar uiteindelijk de telescopen geplaatst worden. Zo ook bij LOFAR. Binnen het project is een werkpakket site selection gedefinieerd, waarin de optimale locatie van LOFAR gekozen wordt. Onafhankelijk van deze uitkomst is ASTRON van plan om een LOFAR telescoop in Nederland (waarvan overigens een gedeelte ook in het buitenland geplaatst gaat worden) te plaatsen. Voor de uitwerking van de kostenbatenanalyse van LOFAR zal worden uitgegaan van een volledig Nederlandse telescoop. Dat betekent dus dat alle baten, maar zeker ook het merendeel van de kosten, voor rekening van Nederland komen te liggen. In hoofdstuk 8, waar een nadere analyse van de gevonden baten en kosten wordt verricht, wordt nog kort ingegaan op de impact van een internationaal project op de MKBA. Een MKBA kan op veel verschillende wijzen worden uitgevoerd, met dito verschillende uitkomsten. Deze onoverzichtelijke situatie bij economische beoordelingen (vooral bij grote infrastructuurprojecten) was aanleiding voor het OEEI (Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur) om een onderzoeksprogramma op te zetten om orde in de chaos aan te brengen. De resultaten van dit onderzoeksprogramma zijn samengevat in de publicatie van het CPB: Evaluatie van Infrastructuurprojecten Leidraad voor kosten-batenanalyse [Eijgenraam00]. Eén van de sterkte punten van dit rapport is het ontstaan van consensus binnen de grote groep onderzoeksinstituten dat bij heeft gedragen, bestaande uit het CPB, AVV, BCI, CE, IOO, KPMG, MuConsult, NEI, NYFER, Rijksuniversiteit Groningen, TNO Inro, Vrije Universiteit. De leidraad is toegespitst op de economische beoordeling van fysieke infrastructuurprojecten in Nederland. Het is dus geen algemeen handboek MKBA. Echter, de link tussen fysieke infrastructuurprojecten en LOFAR is zeer groot. Want LOFAR is behalve een onderzoeksinstrument ook een middel om een groot telecommunicatie-infrastructuur netwerk aan te leggen. Dat dit voor LOFAR essentieel is moge duidelijk zijn. Het leggen van een telecommunicatie-infrastructuur heeft veel overeenkomsten met een fysieke infrastructuur. Dat wordt nog eens benadrukt in de in 1999 uitgekomen Nota Ruimtelijk Economisch Beleid door de Staatssecretaris van Economische Zaken. In deze nota is naast fysieke infrastructuur ook aandacht besteed aan de telecommunicatieinfrastructuur. In het rapport Ruimtelijke verschillen in de telecommunicatieinfrastructuur, van het Ministerie van Economische Zaken [MinEZ99b], wordt geconcludeerd dat ten gevolge van de huidige markttrend, mobiele communicatie en

11 breedband datacommunicatie de traditionele telefoniemarkt verdringen. En wat is nu het netwerk van LOFAR? Precies, een breedband datacommunicatie netwerk. In dit rapport zal het LOFAR-project worden opgedeeld in een aantal deelprojecten, waarvan telkens de kosten en baten zullen worden bekeken. Het is duidelijk dat vooral het breedbandnetwerk potentie heeft om economische baten op te leveren. En dan is het niet zo n gek idee om de voorgestelde opbouw van het OEEI-rapport te gebruiken voor de MKBA van LOFAR. 1.2. Doelstelling, probleemstelling en onderzoeksvragen Het opstellen van een MKBA zou men kunnen vergelijken met het samenstellen van een maaltijd. Wat voor de één lekker en dus belangrijk is, zal een ander een detail kunnen vinden. Er zijn dus verschillende invalshoeken om een MKBA op te stellen, met uiteraard ook verschillende uitkomsten. Dit is wetenschappelijk gezien niet erg sterk. Toch moeten we de functie van een kosten-batenanalyse niet uit het oog verliezen: een MKBA wordt opgesteld ter ondersteuning van de beleidsbeslissing. Hoewel er sprake kan zijn van verschillende uitkomsten, en hoewel we kijken naar de toekomst waarin een zekere mate van onzekerheid is, kan een MKBA zeker bijdragen aan een gefundeerde beleidsbeslissing. In het volgende hoofdstuk zal deze relatie tussen de wetenschap en de MKBA verder uitgediept worden. De volgende vraag is of van een project met als belangrijk onderdeel fundamenteel onderzoek, ook een MKBA kan worden opgesteld. De doelstelling van dit rapport is dan ook: Een methodiek opstellen waarmee redelijkerwijs een maatschappelijke kostenbatenanalyse kan worden opgesteld voor grote projecten waarbij fundamenteel onderzoek een belangrijk deel van de opbrengsten van het project is. Naast deze wetenschappelijke doelstelling is er zeker ook nog een doelstelling aanwezig voor de Stichting ASTRON: Een maatschappelijke kosten-batenanalyse opstellen van het LOFAR-project. Deze twee doelstellingen zijn zeer goed samen te verwoorden in de probleemstelling van dit rapport: Is het mogelijk om een maatschappelijke kosten-batenanalyse op te stellen van een project waarin fundamenteel onderzoek een belangrijke deel is? Hoe moet dan vervolgens zo n maatschappelijke kosten-batenanalyse worden opgesteld? Kan deze methodologie worden getest door een maatschappelijke kostenbatenanalyse op te stellen van het LOFAR-project van ASTRON? Op basis hiervan kunnen een aantal onderzoeksvragen worden samengesteld. Aan het einde van het rapport zal in het afsluitend hoofdstuk teruggekomen worden op deze onderzoeksvragen. De onderzoeksvragen zijn dan: - Hoe wordt een maatschappelijke kosten-batenanalyse opgezet? - Bestaat er literatuur over MKBA s voor fundamenteel onderzoek? - Hoe kan een MKBA opgesteld worden voor een complex project? - Is de techniek gebruikt bij het opstellen van een MKBA bij fysieke infrastructuur projecten ook toepasbaar op telecommunicatie-infrastructuur projecten? - In hoeverre is het mogelijk om aspecten van fundamenteel onderzoek mee te nemen in een integrale MKBA? - Past het LOFAR-project in de structuur om een MKBA op te stellen?

12 - Wat zijn de kosten en baten van het LOFAR-project? - In welke mate moet ASTRON mee doen in PPS-constructies om de baten van het project te realiseren? Met het beantwoorden van de onderzoeksvragen wordt antwoord gegeven op de probleemstelling en de beide doelstellingen van het project. 1.3. Structuur en opzet van het rapport Om te komen tot het beantwoorden van de onderzoeksvragen, is het rapport als volgt opgebouwd. In het volgende hoofdstuk zal de wetenschappelijke achtergrond van de MKBA verder worden uitgewerkt. Een aantal vragen die aan de orde komen: Wat is nu een MKBA? Wat betekent een MKBA wetenschappelijk gezien? Zijn er voorbeelden van goede MKBA s? Is er een uniforme structuur voor het opstellen van een MKBA? Kunnen projecten die betrekking hebben op fundamenteel onderzoek ook middels deze structuur van een MKBA worden geanalyseerd? In hoofdstuk 3 zal de gebruikte structuur om MKBA op te stellen voor grote projecten worden beschreven. Er is hier sterk geleund op de bestaande structuur bij het opstellen van MKBA s voor grote infrastructuur projecten. Het interessante van deze structuur is de acceptatie van deze structuur door de grote planbureaus in Nederland. Voor nieuwe grote infrastructurele overheidsinvesteringen is deze structuur inmiddels verplicht gesteld door de regering. In hoofdstuk 4 zal in het kort het LOFAR-project worden geschetst, waarna in hoofdstuk 5 het project verder uitgewerkt wordt. Gekeken zal worden naar mogelijke baten van het project. In de hoofdstukken 6 en 7 wordt de MKBA van LOFAR opgesteld, waar gebruik wordt gemaakt van de in hoofdstuk 3 beschreven structuur. Het uiteindelijke resultaat van de MKBA voor LOFAR zal in deze hoofdstukken worden gepresenteerd. In hoofdstuk 8 zal de uitkomst van de MKBA voor LOFAR worden geanalyseerd. Het rapport wordt afgesloten met een aantal conclusies en aanbevelingen voor verder onderzoek. In deze conclusies zullen de eerder gestelde onderzoeksvragen worden beantwoord. 1.4. Beperkingen van het rapport Het opstellen van een MKBA is niet een eenvoudige opgave. Het uitzoeken van alle effecten van een project en deze dan vervolgens omzetten in een monetaire waardering kost simpelweg een heleboel tijd. Het is dan ook een te mooie gedachte dat met dit rapport de kosten en baten van het LOFAR-project op een rijtje zijn gezet. Wel is een uitgebreide inventarisatie gemaakt waarin de kosten en baten kwalitatief zijn genoemd. Ook is er gekeken naar een aantal kwantitatieve aspecten. Al met al is een goede start gemaakt voor een MKBA voor het LOFAR-project.

13 2 Wetenschappelijke achtergrond MKBA En men vroeg aan Faraday: Waar is dat nu voor nodig die elektriciteit waar u onderzoek naar doet? Moeten we dat onderzoek echt gaan financieren?. En Faraday antwoordde: Doe het nu maar en wacht maar af dit levert jullie straks veel belastinginkomsten op. Overheden interveniëren op ruime schaal in markten voor onderzoek en ontwikkeling. Direct, bijvoorbeeld door het financieren van wetenschappelijk onderzoek aan universiteiten, het bestellen van militair materieel op basis van nog te ontwikkelen technologie [Koning01] en het subsidiëren van innovatieve projecten in het bedrijfsleven. Maar ook op indirecte wijze, bijvoorbeeld door mededingingswetgeving, door het opleggen van technische normen en door het opleiden van jongeren tot onderzoeken [Cornet01]. Een terechte vraag is dan te stellen of investeren in infrastructuur (bijvoorbeeld het breedbandnetwerk voor LOFAR) een taak van de overheid is of van het bedrijfsleven. Deze afweging is van belang om vanuit een juist gezichtspunt een lijst van kosten en baten te kunnen bepalen. Bijvoorbeeld zijn vanuit het perspectief van het bedrijfsleven niet alle baten direct toerekenbaar aan een project [Nyfer95]. Om twee redenen vinden grote projecten in de infrastructuur vaak plaats voor de rekening van de overheid [Nyfer95]. In de eerste plaats is het vaak inefficiënt om de investeringsselectie in handen te geven van de private sector, omdat er geen efficiënt mechanisme is om de gebruikers direct te laten betalen. Een bekend voorbeeld is het wegennet. Alleen voor de grootste hoofdwegen is bij de huidige technologie het heffen van tol economisch efficiënt; kleinere wegen en straten tussen woonhuizen zijn tolvrij en moeten dan ook vrijwel altijd van overheidswege worden aangelegd en onderhouden. Een tweede reden waarom de overheid vaak het voortouw moet nemen bij grote projecten in de infrastructuur is de risicopremie die private beleggers zouden eisen in geval van een private financiering. De reden dat pensionfondsen of banken vaak niet kunnen of willen participeren in de aanleg van grote projecten, is de inschatting van politieke onzekerheden. Voorbeelden zijn juridische acties door tegenstanders welke de aanleg kunnen opschorten. In [Cornet01] wordt nog een andere reden gegeven waarom de overheid of de supraoverheid investeert in onderzoeksprojecten: het falen van de markt voor R&D is een motivatie voor het ingrijpen door de (europese) overheid. Marktfalen komt met name tot uitdrukking in de internationale kennisspillovers, maar ook in positieve externe effecten verbonden aan de producten en diensten waarvoor de kennis als input dient, in schaaleffecten, in de vraag naar technische standaarden en normen en in het speculatieve karakter van sommige grote onderzoeksprojecten. Als de overheid actief betrokken raakt bij grote projecten, is het natuurlijk van belang wat de betrokkenheid is. Economische projectbeoordeling draagt dan bij aan het zinvol

14 afwegen van vaak ongelijksoortige en ongelijk verdeelde effecten van deze projecten [Eijgenraam00]. Een middel om deze economische projectbeoordeling uit te voeren is een MKBA. De MKBA is goed verankerd in de economische wetenschap en wordt in de praktijk vaak toegepast. In een MKBA kunnen alle effecten van een investeringsproject worden ingeschat en zo mogelijk voorzien van financiële waardering. Bovendien geeft een MKBA een beeld van verdelingseffecten, alternatieven en onzekerheid. Een integrale afweging kan alleen worden gemaakt op basis van integrale informatie: een MKBA biedt deze informatie. Natuurlijk verschillen de meningen over de mate van wetenschappelijke fundering in overheidsbeleid, maar de algemene opvatting is wel dat naar mate de wetenschappelijke fundering van overheidsbeleid toeneemt, er sprake is van een beter beleid [Mierlo02]. De praktijk is echter anders. De vertaling van de wetenschappelijke theorie naar de beleidstheorie is moeizaam en er is dan ook vaak sprake van beleidsfalen. Beleidsfalen is een klassiek thema in de wetenschap. In [Wolf93] wordt het falen van het beleid van de overheid (overheidsfalen) vergeleken met marktfalen in de markttheorie. De thematiek van marktfalen en overheidsfalen is een standaardonderdeel van het vakgebied Openbare Financiën [Matthijs99]. Het vakgebied van de Openbare Financiën, ook bekend onder de moderne benaming van Economie van de Publieke Sector, wordt traditioneel onderverdeeld in vier deelgebieden [Mierlo02]: Overheidsinkomsten economie van de belastingheffing en van de sociale premieheffing Overheidsuitgaven uitgavenleer Overheidsorganisatie institutionele analyse Overheidsbeleid kosten-batenanalyse, beleidsanalyse en beleidsevaluatie In dit rapport wordt de kosten-batenanalyse verder geanalyseerd en moet dus voor een wetenschappelijke verantwoording gekeken worden in het deelgebied van overheidsbeleid van de Openbare Financiën. Zoals eerder gezegd zijn onderzoek (wetenschap) en beleid een klassiek begrippenpaar. Dit blijkt onder andere uit oude publicaties waarin dit wordt opgemerkt, zoals bijvoorbeeld [Aquina74] uit 1974. Wetenschappelijke kennis kan worden toegepast ter onderbouwing van overheidsbeleid. Dit wordt ook wel science for policy [Mierlo02] genoemd, oftewel de rol die wetenschappelijk onderzoek speelt in de onderbouwing van het overheidsbeleid. Het overheidsbeleid wordt verondersteld beter te werken, naarmate het beleid meer en beter met de resultaten van wetenschappelijk onderzoek is onderbouwd. Een hulpmiddel bij deze onderbouwing is dan de MKBA. Naast de onderbouwing van beleid kan een MKBA ook gebruikt worden bij de evaluatie van beleid. We spreken respectievelijk van ex ante MKBA en ex post MKBA. Omdat dezelfde principes worden gebruikt bij het opstellen van de MKBA voor, dan wel na het uitvoeren van een project, wordt in dit rapport geen onderscheid gemaakt. Naast de ex ante en ex post MKBA, kan een MKBA ook verricht worden tijdens een project of programma. We spreken dan van In Medias Res. 2.1. De historie van de MKBA De moderne MKBA is een resultaat van drie historische ontwikkelingen. De eerste ontwikkeling is de groei van de centrale overheid in de loop van de twintigste eeuw. In de Verenigde Staten werd in 1936 voor het eerst over kosten en baten gesproken in relatie met het beheersen van overstromingsproblemen [Adler99]. De populariteit van de MKBA groeide naarmate de centrale overheid groeide. De tweede historische ontwikkeling was de wens van de overheid om beleidsbeslissingen te plegen op basis van wetenschappelijke principes (ook wel progressivisme genoemd). De derde historische ontwikkeling is de uitvinding van moderne welvaartseconomie, waardoor de

15 wetenschappelijke principes werden ontwikkeld en uitgewerkt. Tezamen maken deze drie ontwikkelingen dus de koppeling tussen wetenschap en het nemen van beleidsbeslissingen. Moderne welvaartseconomie begon bij de theorie ontwikkelt door Pareto. Pareto ontwikkelde een principe waarbij een project wenselijk is, wanneer ten minste één persoon beter af is, zonder dat een ander persoon er minder van wordt. Dit is voor overheidsprojecten natuurlijk een behoorlijk probleem om hieraan te voldoen. Immers, een overheidsbeslissing heeft (bijna) altijd nadelen voor sommige mensen (bijvoorbeeld het plaatsen van een snelweg kan tot gevolg hebben dat mensen moeten verhuizen om plaats te maken voor de snelweg). Daarom werd al vrij snel overgegaan tot een iets andere definitie van het slagen van een project: een project is geslaagd als de voordelen (baten) zodanig zijn dat ze de nadelen voldoende compenseren. Deze compensatietests zijn de basis van de moderne MKBA. Dit heeft zich allemaal afgespeeld in de jaren 50 en 60. De MKBA was destijds een populair instrument om beleidsbeslissingen te beoordelen, ondanks het feit dat een gedegen wetenschappelijke onderbouwing afwegen was. Een van de eerste keren dat dit instrument is gebruikt was hoogstwaarschijnlijk bij een groot infrastructureel project het Tennessee Valley Project in de Verenigde Staten. Jan Tinbergen heeft de eerste Nederlandse MKBA uitgevoerd over de Deltawerken in opdracht van de Commissie Klaasses [Mourits98]. De terechte vraag is nu natuurlijk of er inmiddels wel een wetenschappelijk onderbouwde theorie aanwezig is over de MKBA. In [Adler99] wordt het antwoord gegeven en die luidt helaas negatief. Nog steeds zijn de argumenten tegen een MKBA nog niet door een gedegen wetenschappelijk theorie weerlegd. Als reden wordt aangegeven dat de wetenschappelijke literatuur over de MKBA zeer gefragmenteerd is, waarbij critici eerder naar de argumenten van de opponenten kijken dan naar de daadwerkelijke inhoud. De populariteit van de MKBA in de praktijk is wel heel groot, ook in Nederland. In Nederland is afgesproken om bij alle grote infrastructuurprojecten een MKBA uit te voeren. De grote onderzoeksbureaus (waaronder NEI, Nyfer, en het CPB) hebben een kader opgesteld om dat te doen [Eijgenraam00]. In een brief aan de tweede kamer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is de verplichte MKBA voor infrastructuurprojecten in April 2000 vastgesteld aan de hand van het opgestelde kader. 2.2. Wat is een MKBA? Een MKBA geeft zicht op alle relevante effecten van een beslissing (bijvoorbeeld het uitvoeren van een project) op de maatschappelijke welvaart. De MKBA richt zich met name op het vaststellen van de waarde die de samenleving toekent aan de effecten van uitvoering van een project, of, omgekeerd, aan het vermijden van de effecten bij het niet uitvoeren van het project. De MKBA voorziet in een opstelling van de voor- en nadelen van het project voor alle betrokken partijen in de samenleving, gedurende de gehele levensduur. Aan de hand van een MKBA kan dan een beeld gevormd worden over: Een integrale afweging van verschillende effecten De verdeling van kosten en baten Een lijst van mogelijke alternatieven, waaronder het zogeheten nulalternatief Risico s en onzekerheden rond het project

16 In [Eijgenraam00] wordt dan een definitie gegeven van een MKBA: In een kosten-batenanalyse worden alle effecten van een investeringsproject in kaart gebracht en zo mogelijk voorzien van een financiële waardering. Op die manier bevordert een kosten-batenanalyse een integrale afweging van uiteenlopende aspecten. Bovendien geeft MKBA een beeld van verdelingseffecten, (project)alternatieven en onzekerheden. Een MKBA heeft dus verschillende waarden voor een project of programma en kan op verschillende momenten in het proces worden uitgevoerd. In tabel 2.1. is een overzicht gegeven van waarden van de MKBA en het tijdstip van uitvoering. Waarde van de MKBA Beslissingen over benodigde resources Leren van de werkelijke waarde van een project Bijdrage aan de waarde van vergelijkbare projecten Leren over het opstellen, meten en evalueren van fouten in MKBA Ex ante In Medias Res Ex post Vergelijking tussen ex ante/ex post/ in medias res Grote waarde bepaald go/ nogo van het project Slechte afschatting effecten moeten nog optreden Kan verschuiving van middelen bewerkstelligen Beter onzekerheden zijn kleiner Onwaarschijnlijk Goed wel corrigeren voor verschillen tussen de projecten Te laat project is over De methode, alhoewel lange termijn gevolgen nog op kunnen treden Heel waardevol ook hier corrigeren voor verschillen tussen de projecten Gelijk aan In medias Res of ex post Gelijk aan In medias Res of ex post Gelijk aan In medias Res of ex post Geen bijdrage Geen bijdrage Geen bijdrage Geeft informatie over MKBA. Tabel 2.1. Waarde van de MKBA als functie van het tijdstip van uitvoering. Bron: [Boardman01]. De publieke sector en de private sector verschillen op een aantal punten van elkaar. Zo zal het ook zijn bij het opstellen van een lijst van kosten en baten. Immers, een verbetering aan de natuur is voor een bedrijf niet direct een baat, terwijl dit zeker één van de doelstellingen is van de overheid. In de private sector wordt er dan ook vaak gesproken over bedrijfseconomische rentabiliteitsanalyse, terwijl in de publieke sector vaak de term MKBA gebruikt wordt. Een MKBA verschilt dan ook om de volgende redenen van een bedrijfseconomische rentabiliteitsanalyse [CPB01]: In de eerste plaats is de ondernemer van het project niet de enige die voor- dan wel nadelen ondervindt van het project. Voor zover ook anderen, waaronder gebruikers en overheid, effecten ondervinden die niet in de kasstromen van de ondernemer tot uitdrukking komen, wordt daar in de MKBA expliciet aandacht aan geschonken.

17 In de tweede plaats weerspiegelen de marktprijzen waarin de kasstromen zijn uitgedrukt, niet altijd de maatschappelijke waarde van de onderliggende effecten. Zo kunnen er zelfs marktprijzen voor sommige maatschappelijk belangrijke effecten zoals milieu en geluid ontbreken. Bij een maatschappelijke beoordeling van het project moeten deze wel worden meegenomen. LOFAR is zo n project waarbij een bedrijfseconomische rentabiliteitsanalyse onvoldoende is om alle kosten en baten in kaart te brengen. Er moet dus een MKBA worden opgesteld. 2.3. Worden MKBA s veel gebruikt? Een MKBA is dus een middel om de economische projectbeoordeling uit te voeren. Maar wordt zij ook gebruikt bij grote projecten? Natuurlijk zijn er voorbeelden te over: Betuwelijn, Zuiderzeelijn [Nyfer01], Project Mainport Rotterdam [PMR02], Uitbreiding Schiphol, HSL, en de Joint Strike Fighter [Koning01]. Bijna al deze projecten zijn grote infrastructurele projecten. Een MKBA is een uitermate zinvol instrument. In [Damme01] wordt dit nog eens benadrukt bij het analyseren van de MDW (Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit) operatie van het paarse kabinet. In [Hahn98] wordt de MKBA bij de deregulering (minimaliseren van de met regelgeving samenhangende administratieve lastendruk) in de USA onder de loep genomen. In de USA zijn agencies verplicht een MKBA te doen voor alle federale regulations die worden uitgevaardigd. Dit is al zo sinds 1981, toen President Reagan dit in Executive Order 12291 heeft vastgesteld (en door Clinton die in 1993 middels de Executive Order 12866 expliciet de MKBA voorschrijft). Zo n MKBA schrijft voor dat de kosten en de baten van de voorgestelde regulering, alsmede de mogelijke alternatieven, in kaart worden gebracht en zoveel mogelijk in monetaire termen worden uitgedrukt. Alleen als de MKBA positief uitvalt mag de regulering uitgevoerd worden. In [Hahn98] wordt echter vastgesteld dat de federale agencies in slechts 29% van de gevallen netto baten worden gekwantificeerd, in 27% van de gevallen worden geen alternatieven voor de voorgestelde regulering besproken en in slechts 31% worden de kosten en baten van deze alternatieven gekwantificeerd. In [Adler99] wordt misschien de reden gegeven: De reputatie van een MKBA onder academici is nog nooit zo slecht geweest, terwijl de populariteit van de MKBA onder agencies nog nooit zo hoog is geweest. An approach that knows the price of everything and the value of nothing [Mourits98]. Veel wetenschappers menen dat MKBA geen moreel relevante informatie geeft en daarom niet gebruikt hoort te worden in projectevaluaties. Toch vreemd dat praktijk en wetenschap uit elkaar dreigen te groeien. Maar waarom treedt deze divergentie op? Zijn de academische argumenten tegen een MKBA wel terecht? In [Adler99] worden de volgende claims vastgesteld: - Een veelgebruikt argument tegen het gebruik van MKBA is dat de uitkomst van een MKBA vaak gebaseerd is op moreel ongerechtvaardigde argumenten. Maar men moet niet vergeten dat een MKBA een instrument is om beslissingen mee te funderen en niet een morele standaard. - Een MKBA kan zeker nauwkeurige resultaten leveren zolang het maar op de juiste manier ingezet is. 2.4. Werkterreinen van de MKBA Om een idee te geven dat de MKBA op zeer veel terreinen wordt ingezet, is in [Boardman01] een literatuuroverzicht gegeven van werkgebieden waar een MKBA voor is uitgevoerd. De lijst bestaat uit de volgende werkgebieden:

18 Landbouw Luchtverontreiniging Geweldsmisbruik Economische ontwikkeling en industrieel beleid Onderwijs en trainingsprogramma s Energie en energie conservatie Bosbouw Gevaarlijk afval (o.a. nucleair afval) Zorg en de zorgregulering Volkshuisvesting Industrieregulering Informatie Migratie Geluidshinder Parken, rivieren en andere recreatie Professionele regulering Publieke werk Onderzoek en ontwikkeling Recreatieve en commerciële visserij Herdistributie programma s Transport Afvalverwerking Water Water verontreiniging Wildernis, moerasland en flora een fauna 2.5. MKBA van fundamenteel onderzoek In het lijstje van de vorige paragraaf komt fundamenteel onderzoek niet voor. Weliswaar staat Onderzoek en Ontwikkeling wel in het lijstje, maar als we verder kijken naar de literatuur blijkt dat het gaat om toegepast onderzoek en niet om fundamenteel onderzoek. Is er dan geen literatuur bekend over MKBA s voor fundamenteel onderzoek? Om hier een antwoord op te krijgen heb ik contact gezocht met twee onderzoekers. Allereerst is contact opgenomen met Drs. C.J.J. Eijgenraam, eerste auteur van de leidraad voor kosten-batenanalyse van infrastructuurprojecten [Eijgenaam00] en werkzaam bij het Centraal Plan Bureau. Eijgenraam is niets bekend over MKBA van fundamenteel onderzoek. Een mogelijk probleem bij fundamenteel onderzoek zijn de vraag en aanbodcurven. Over het algemeen is het wel mogelijk om de kosten op een rijtje te zetten, maar bij het opstellen van de baten wordt het heel moeilijk. Het tweede contact heb ik gehad met Prof. Dr. J.G.A. van Mierlo, hoogleraar Public Finance van de Universiteit Maastricht. Ook hij is niet bekend met MKBA s naar fundamenteel onderzoek. Hij schrijft: Probleem van fundamenteel onderzoek is dat de maatschappelijke baten ervan het karakter hebben van een zuiver collectief goed, waarvan noch het volume (Q), noch de prijs (is het nut) (P), noch de gebruikers (C) eenvoudig kunnen worden vastgesteld. Dit betekent dus dat eigen literatuuronderzoek alsmede de reacties van twee experts in het vakgebied geen resultaten van wetenschappelijk onderzoek van MKBA s voor fundamentele onderzoeksprojecten oplevert. 2.6. Conclusies In dit hoofdstuk is een overzicht gegeven van wetenschappelijk onderzoek op het gebied van de MKBA. De MKBA wordt veel toegepast in besluitvormingsprocessen. De link naar de wetenschap is er wel, maar is alleen niet op alle punten even sterk. Wetenschappelijk onderzoek naar MKBA s voor fundamenteel onderzoek is niet gevonden, wat onderstreept is door twee experts van het vakgebied. De volgende vraag is nu: hoe vertalen we de ideeën en principes in de praktijk? Met andere woorden: hoe stellen we nu een MKBA op? Deze vraag is onderwerp van het volgende hoofdstuk.

19 3 Kosten-batenanalyse van grote projecten In het vorige hoofdstuk is het wetenschappelijk kader rond de MKBA geschetst. In dit hoofdstuk wordt de vertaling gemaakt naar de praktijk. Met andere woorden: hoe stellen we een MKBA op? Verschillende bronnen stellen voor het opstellen van een MKBA een stappenplan voor (zie o.a. [Boardman01] en [Eijgenraam00]). Deze komen in feite allemaal zo n beetje op hetzelfde neer: 1. Probleemanalyse 2. Projectdefinities 3. Identificatie van projecteffecten 4. Raming van relevante exogene ontwikkelingen 5. Raming en waardering van projecteffecten 6. Raming van de investerings- en exploitatiekosten 7. Vervaardiging van kosten-batenopstellingen 8. Varianten- en risicoanalyse 9. Aanvullende taken (waaronder PPS) Aan het einde van het volgen van dit, in principe iteratief, stappenplan is een invulling gegeven aan de MKBA. Maar is deze structuur, dit stappenplan, een generieke methode om de MKBA uit te voeren? Is het mogelijk om een project wat voor een belangrijk gedeelte uit fundamenteel onderzoek bestaat te beoordelen door middel van het volgen van het voorgestelde stappenplan? Om een poging te doen, zouden we kunnen kijken of de baten van grote investeringen in de infrastructuur te projecteren zijn op ons voorbeeld, het LOFAR-project. In [Nyfer95] wordt een opsomming gepresenteerd van de baten van grote investeringen in infrastructuur: 1. Het voordeel van economies of scale : met meer en betere transportfaciliteiten (ook te zien voor data-transport) kunnen bedrijven een grotere internationale markt bedienen. Tegelijkertijd is er ook meer kans dat bedrijven toetreden, waardoor de concurrentie toeneemt. Dit leidt op haar beurt weer tot het verhogen van productie-efficiency. 2. Het voordeel van economies of scope : bedrijven krijgen kansen om producten af te zetten op verre markten. 3. Het aantrekkelijk maken als vestigingsplaats. 4. Expertise opgedaan bij aanleg van de infrastructuur kan voordelen bieden in termen van know-how, reputatie en kosten. 5. Waarneer het voorgaande in meer of mindere mate plaatsvindt, kunnen bedrijven zich daarna vestigen in de nabijheid van succesvolle concurrenten, afnemers of toeleveranciers.

20 6. Toename van werkgelegenheid. 7. Toename in de vraag naar diensten. 8. De extra inkomsten die worden verdiend vinden grotendeels hun weg naar locale winkels. Kan deze opsomming van baten ook worden toegepast op het LOFAR-project? Met andere woorden: kunnen de baten die in het algemeen gelden voor infrastructuurprojecten één-op-één worden toegepast op het LOFAR-project? We lopen hiermee iets vooruit op de inhoud van het LOFAR-project en de mogelijke baten. Deze analyse wordt hier opgevoerd om vast te stellen of de methodiek bij het bepalen van een MKBA bij grote infrastructurele projecten gebruikt kan worden voor andere projecten. In de volgende hoofdstukken van dit rapport zullen de genoemde baten verder uitgewerkt worden. Nu eerst de analyse van voorgaande baten gereflecteerd op het LOFAR-project: 1. Voordeel van economies of scale. Als een homogeen breedbandnetwerk wordt geïmplementeerd in Noord-Nederland, waardoor alle bedrijventerreinen worden ontsloten, betekent dat bedrijven niet meer afhankelijk zijn van de fysieke locatie. Zij kunnen hun producten dan aanbieden aan een internationale markt, vooropgesteld dat deze internationale markt ook ontsloten is op breedband (bijvoorbeeld via het Gigaport-2 netwerk [Gigaport01]. Voorbeelden van producten zijn het aanbieden van een online archief, datafarming en een reservebreedband (zie appendix B voor deze cases). Internationale bedrijven krijgen dezelfde mogelijkheid tot afzet in Noord-Nederland. 2. Ook het voordeel van economies of scope is aanwezig. Bedrijven in Noord- Nederland, aangesloten op het breedbandnetwerk, zouden bijvoorbeeld rekencapaciteit of grote opslagcapaciteit beschikbaar kunnen stellen. Fysieke ruimte is volop beschikbaar in het noorden, dit in tegenstelling tot de randstad. Het breedbandnetwerk zorgt ervoor dat deze bedrijven in het noorden kansen krijgen om deze producten af te zetten op verre markten. 3. Noord-Nederland kan zeer aantrekkelijk gemaakt worden door de beschikbaarheid van een breedbandnetwerk. Als er geen beperkingen meer zijn ten gevolge van het snelle netwerk, is het noorden zeer aantrekkelijk om te vestigen: relatief goedkope bedrijfsgrond, ruimte, etc. 4. Het ontwikkelen van het noorden als kennisregio is zeer zeker een uitdaging. Het snelste netwerk ter wereld wordt hier gerealiseerd. Dit biedt wetenschappers de mogelijkheid om ICT-onderzoek op snelle datatransport te verrichten. De ervaring bij de aanleg en opbouw van het netwerk kan vervolgens geëxploiteerd worden. Deze gedachte is de basis van KIS. 5. Als de voorgaande vier punten in meer of mindere mate hebben plaatsgevonden, kunnen bedrijven zich daarna vestigen in de nabijheid van succesvolle concurrenten, afnemers en toeleveranciers. De ruimte en mogelijkheden zijn beschikbaar op de bedrijventerreinen in Noord-Nederland. 6. Als bedrijven zich gaan vestigen en nieuwe diensten gaan aanbieden die in principe een wereldwijde afzetmarkt hebben, ontstaat werkgelegenheid. 7. Ook de vraag naar diensten zal dan toenemen. 8. Vervolgens leiden deze extra inkomsten in het noorden tot een verhoogde verkoop bij de lokale winkels. Geconcludeerd kan worden dat de lijst van baten opgesteld in [Nyfer95] voor grote fysieke infrastructurele projecten direct toepasbaar is op het LOFAR-project. Dit versterkt de gedachte om de structuur van een MKBA voor infrastructurele projecten over te nemen voor de MKBA van het LOFAR-project. Een MKBA wordt vaak toegepast om aan te sluiten bij het besluitvormingsproces (zie als voorbeeld het logboek van het PMR project [PMR02]). In de beginfase van een besluitvormingsproces kan een groot aantal alternatieven globaal worden geanalyseerd