Van Vollenhoven Lezing door de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Ben Knapen, op 18 mei 2011 te Leiden Toespraak 18-05-2011 ---Gesproken woord geldt--- Het is mij een eer en genoegen dit jaar de Van Vollenhoven Lezing te mogen uitspreken. Cornelis van Vollenhoven is één van de grootste rechtsgeleerden die Nederland heeft gekend. Maar gezien mijn achtergrond als historicus, spreekt ook zijn grote interesse in geschiedenis tot mijn verbeelding. Laat ik een toespraak van staatsrechtgeleerde J.V. Rypperda Wierdsma citeren, uitgesproken tijdens de herdenking van het honderdste geboortejaar van Cornelis van Vollenhoven, in 1974. Van Vollenhoven vormde ( ) een verpersoonlijking van de waarheid dat er geen wezenlijke tegenstelling bestaat tussen het hebben van historische zin en het gericht houden van de blik op de toekomst. Integendeel, het ene is dikwijls een voorwaarde voor het andere. Einde citaat. De ontwikkelingen in de Arabische landen bewijzen zijn punt. Neem de revolutie in Egypte. Het is toch opmerkelijk dat bij de politieke uitwerking van die revolutie de regels van het staatsrecht nauwgezet worden gevolgd. Ook sinds de Hoge Raad van de Strijdkrachten aan het roer staat. Kijk bijvoorbeeld naar de procedure voor de herziening van de grondwet. Of naar de komende verkiezingen van parlement en president. Het herinnert ons eraan dat Egypte een lange rechtsgeschiedenis heeft. Dan doel ik nog niet eens op kleitabletten waarop eigendomsrechten en contracten werden vastgelegd, maar op recentere voorbeelden. In veel opzichten is Egypte een typisch voorbeeld van een rechtsstaat in ontwikkelingslanden, met alle hybride kenmerken die daar bijhoren. Ik noem er vier. Ten eerste kent de Egyptische rechtsstaat een modern-nationale structuur met veel Franse invloeden, waarin ook ruimte is voor traditionele regels. Religieuze regels, om precies te zijn. Dan het tweede hybride kenmerk. Aan de ene kant zijn de trias politica en de mensenrechten vastgelegd in de grondwet. Aan de andere kant is sinds jaar en dag een kleine elite aan de macht, zijn de rechterlijke macht en het parlement ondergeschikt aan de uitvoerende macht en wordt de gewone burger onderdrukt. In de derde plaats is er een rechterlijke macht die onder moeilijke omstandigheden probeert de rechtsstaat te verdedigen. En tot slot zijn er juridische faculteiten die duizenden juristen afleveren om het systeem te bevolken, maar weinig rechtswetenschappers die het systeem kritisch analyseren. 1
Als gezegd, veel ontwikkelingslanden hebben deze kenmerken. Daarom ben je geneigd te denken dat de rechtsstaat in zulke landen een papieren tijger is. Maar dat zou te simpel zijn. Net als het ook te simpel zou zijn om te beweren dat de normen van de westerse rechtsstaat in ontwikkelingslanden altijd ondergeschikt zijn aan een autoritaire politieke cultuur en eeuwenoude godsdienstige normen. Waarden kunnen soms tegenstrijdig zijn of lijken. Maar in ontwikkelingslanden blijken ze naast elkaar te kunnen bestaan. Laat ik daar twee voorbeelden van geven. Het Constitutioneel Hof van Indonesië het land mag niet ontbreken in een Van Vollenhoven Lezing kreeg enkele jaren de vraag of de Huwelijkswet van 1974 wel grondwettelijk was. Deze wet verbindt allerlei voorwaarden aan polygamie. Fundamentalisten zijn niet blij met de wet, omdat zij polygamie als een van God gegeven recht beschouwen. Feministen zijn ontevreden omdat polygamie überhaupt nog bestaat. En de regering omzeilt alle klippen behoedzaam en koerst geleidelijk richting liberalisering. Hoe oordeelde het Constitutioneel Hof van Indonesië? Aan de ene kant zorgt de godsdienstvrijheid er volgens de hoogste rechters niet voor dat polygamie zonder meer is toegestaan. Maar aan de andere kant reikt het non-discriminatiebeginsel ook niet zo ver dat polygamie een religieuze norm helemaal kan worden verboden. Met mijn tweede voorbeeld keer ik terug naar Egypte. Het Hoge Constitutionele Hof heeft daar geen ruimte geboden aan conservatieve en fundamentalistische interpretaties van de sharia. Daardoor staan de vooruitstrevende Echtscheidingswet van 2000 en het Burgerlijk Wetboek uit 1947 nog fier overeind. Juristen, rechters en advocaten zijn in Egypte en elders in de Arabische wereld gangmakers achter de hervormingen. Zelfs rechters die zijn ontslagen, blijven ijveren voor de rechtsstaat, bijvoorbeeld in Syrië. Ik vind het dan ook van groot belang dat instellingen als het CILC en het Van Vollenhoven Instituut in die landen actief zijn en blijven. Buitenlandse interventies kunnen als de benodigde kennis ontbreekt ook contraproductief zijn. Het is dan ook goed dat wetenschappers, zoals hier in Leiden, de steeds veranderende verhoudingen tussen sharia en nationaal recht in kaart blijven brengen. En het is goed dat onze ambassades op dit punt alert zijn. Een goede wisselwerking tussen beleidsmakers en wetenschappers is een wederzijds belang. Maar daar kom ik later nog op terug. Laten we niet te snel denken dat wij een land als Egypte, met een rechtssysteem dat in grote lijnen een continentale oorsprong kent, wel even kunnen en zullen hervormen. Daarvoor is de Egyptische rechtsstaat te diep geworteld in de Egyptische cultuur. Hetzelfde geldt voor vergelijkbare ontwikkelingslanden. Maar ik ben er wel van overtuigd dat de internationale gemeenschap, dat Nederland van betekenis kan zijn. Bijvoorbeeld met financiële en technische hulp, en steun bij opleiding en onderzoek. Bij voorkeur op verzoek van het ontwikkelingsland. 2
Wat doet Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het gebied van het recht? Op die vraag wil ik vandaag antwoord geven. Maar staat u mij toe dat ik eerst in grote lijnen het ontwikkelingsbeleid schets. Dat doe ik heel kort. In twee brieven die ik aan de Tweede Kamer heb gestuurd, de zogenoemde Basisbrief en Focusbrief, heb ik gezegd dat de Millenniumdoelen en de Global Public Goods denk aan zaken als klimaatverandering en migratie de basis van mijn beleid zijn. Daarbij wil ik me richten op die gebieden waar onze hulp het hardst nodig is en waar Nederland het verschil kan maken. Dat levert vier prioriteiten op. Eén: seksuele gezondheid. Twee: water. Drie: voedselzekerheid. En vier: veiligheid en rechtsorde in fragiele staten. In al deze prioriteiten speelt de rechtsstaat een belangrijke rol. Wat wordt er eigenlijk verstaan onder het woord rechtsstaat? Voor mij staat deze term gelijk aan het internationale begrip rule of law, vaak samengevat als een combinatie tussen rechtszekerheid en rechtvaardigheid. Bij rechtszekerheid gaat het erom dat het recht het uitgangspunt is van overheidshandelen. Het gaat om voorspelbaarheid. En het gaat om de precisie en helderheid van regels, interpretaties en toepassingen. Rechtvaardigheid draait om fairness, om een eerlijke en onpartijdige afweging van belangen, om fundamentele beginselen. Mensenrechten zijn daarom deel van het bredere begrip rechtsstaat. Ik zie de rechtsstaat als een systeem dat die mensenrechten moet beschermen. Maar de rechtsstaat is ook een middel in de strijd tegen armoede. Neem bijvoorbeeld de eerste prioriteit die ik noemde: seksuele gezondheid. Naast preventie, richten wij ons binnen deze prioriteit op de seksuele rechten van vrouwen, meisjes en minderheidsgroepen zoals homo s, lesbiennes, drugsgebruikers en prostituees. Waaraan moet u denken bij seksuele rechten? Bijvoorbeeld aan het recht op een veilige abortus. Het recht voor iedereen om anticonceptie te gebruiken. En het recht op goede zorg rond zwangerschap en bevalling. Ook in de tweede prioriteit, water, speelt het recht een belangrijke rol. Nederland werpt zich op als bemiddelaar bij nationale en internationale waterconflicten, omdat wij gezien onze ervaring met grensoverschrijdend waterbeheer en onze politiek onafhankelijke positie op dit vlak internationaal een goede reputatie hebben. Maar we leveren bijvoorbeeld ook een bijdrage aan de totstandkoming van waterwetgeving in ontwikkelingslanden. Voedselzekerheid de derde prioriteit die ik noemde vraagt om een rechtssysteem dat de productie van voldoende en goed voedsel mogelijk maakt. Het recht van boeren op water en land is daarvan een belangrijk onderdeel. Nederland, met zijn dichtbevolkte delta, heeft dat in de loop van de eeuwen goed weten te regelen, met een combinatie van civielrechtelijke en bestuursrechtelijke instrumenten. Maar in grote delen van Afrika en andere regio s vallen de rechten op grond binnen de traditie van het gewoonterecht. De overheid heeft vaak middelen noch macht om grondbeheer, grondtoewijzing en het beslechten van geschillen over te nemen van traditionele leiders. Tegelijk kan de overheid deze leiders ook niet zomaar hun gang laten gaan. Het is daarom van belang om de wisselwerking tussen nationaal recht en gewoonterecht goed in kaart te brengen. En om voldoende rekening te houden met onderling verschillende en 3
soms botsende stelsels. Want zonder die kennis komt er van een grotere voedselzekerheid weinig terecht. Straks meer hierover. Dat het recht een grote rol speelt in de laatste prioriteit die ik noemde, zal u niet verbazen. Veiligheid en rechtsorde in fragiele staten is van het allergrootste belang in de strijd tegen armoede en gebrek. In die strijd is de voortgang van de Millenniumdoelen het belangrijkste ijkpunt. De minste vooruitgang wordt geboekt in fragiele staten en conflictlanden. Sterker: geen enkele fragiele staat, geen enkel conflictland heeft nog een Millenniumdoel gehaald. Volgens de Wereldbank zorgen deze landen voor het grootste deel van de achterstand op de Millenniumdoelen. En van alle armen in lageinkomenslanden leeft meer dan een derde in fragiele staten of conflictlanden. Het opbouwen van een rechtsstaat in zulke landen is dus geen overbodige luxe. Dilemma s zijn er op dit gebied genoeg. Een goed voorbeeld is Rwanda, dat overigens strikt genomen niet meer in het profiel van een fragiele staat valt. Rwanda krijgt internationaal veel kritiek, omdat de politieke en burgerlijke vrijheden nog niet goed zijn gewaarborgd. Natuurlijk, dat is een probleem. Maar de vraag is of van landen als Rwanda kan worden gevraagd om in korte tijd een ontwikkeling door te maken waar Nederland en andere westerse landen eeuwen over hebben gedaan. Wij geloven in een gestage transitie, hoe moeilijk dat soms ook is. Mede hierom heeft Nederland in Rwanda een risico genomen met de ondersteuning van volksrechtbanken de zogenoemde gacaca. Deze volksrechtbanken hebben redelijk tot goed gewerkt. Natuurlijk zijn er ook dingen misgegaan, maar dat kan ook gebeuren in formele rechtssystemen. Ook voor internationale organisaties is het gewoonterecht een steeds grotere prioriteit. Want de armen in ontwikkelingslanden hebben vaak nauwelijks toegang het formele rechtssysteem, zeker in landelijke gebieden niet. Traditionele instanties spelen om praktische en culturele redenen een veel grotere rol in hun leven. Daarom willen donoren voortbouwen op de positieve kanten van het gewoonterecht, terwijl ze de negatieve kanten willen tegengaan. De uitdaging is om de laagdrempeligheid te behouden en de rechtvaardigheid te vergroten. De toverspreuk is legal empowerment, wat zoveel betekent als: armen controle geven over hun eigen leven met juridische middelen. Dit concept wordt bijvoorbeeld al toegepast door de Commission for Legal Empowerment of the Poor van het UNDP, de Wereldbank, de FAO en USAID. De juridische samenwerking van Nederland met Indonesië laat zien dat zwart-witdenken niet altijd helpt. De samenwerking met Indonesië begon in de jaren zestig van de vorige eeuw, nog tijdens het autoritaire bewind van Suharto. Het ging de Indonesische regering om rechtszekerheid, aan Nederlandse bemoeienis met het begrip rechtvaardigheid was geen behoefte. Maar in de praktijk waren rechtszekerheid en rechtvaardigheid niet van elkaar te scheiden. Zo hebben honderden Nederlandse juristen, wetgevers, rechters, bestuursjuristen en wetenschappers toch kunnen bijgedragen aan de versterking van de Indonesische rechtsstaat. Ik denk dat een opgeheven vinger alléén minder effect zou hebben gehad. 4
Cornelis van Vollenhoven citeert in zijn boek De drie treden van het volkenrecht uit 1918 de Duitse dichter Goethe. Es ist dafür gesorgt daß die Bäume nicht in den Himmel wachsen. Natuurlijk kunnen het recht en de rechtsstaat de armoede niet van vandaag op morgen laten verdwijnen. Bomen groeien niet tot in de hemel. Maar het is zonneklaar dat het recht en de rechtsstaat van grote invloed zijn op ontwikkeling. Niet in de laatste plaats op het gebied van de economie. Economische groei is een cruciale voorwaarde voor een succesvolle aanpak van armoede. En voor economische groei zijn bedrijven onmisbaar. Niet alleen bedrijven hier, maar ook in ontwikkelingslanden zelf. Zij zorgen voor belastinginkomsten en banen. Ik maak me dan ook sterk voor privatesectorontwikkeling in die landen en voor samenwerking met bedrijfsleven in Nederland. Het is evident dat bedrijven een goed functionerend rechtssysteem nodig hebben om winst te kunnen maken. Denk aan eigendomsrechten. Of aan verbintenissenrecht. Daarom steunt dit kabinet de ontwikkeling van het economisch recht. Dat doen we bijvoorbeeld via het Doing Business Project van de Wereldbank. De Wereldbank verzamelt en vergelijkt data over business regulation in 183 landen. Zo worden landen gestimuleerd om hun wetgeving efficiënter te maken. Want internationale competitie houdt scherp zoals de wetenschappers in deze zaal ongetwijfeld zullen beamen. De jurist Thomas Carothers heeft geschreven over het kennisprobleem van juridische ontwikkelingssamenwerking. Hij werpt de vraag op of er wel voldoende kennis is om rule of law promotion mee te onderbouwen en te rechtvaardigen. Carothers ziet vijf belangrijke obstakels voor om het kennisprobleem op te lossen. Eén: de rechtsstaat is een complex onderwerp. Twee: elk land heeft een eigen stelsel en goede informatie daarover is moeilijk te vinden. Drie: donororganisaties zijn niet geneigd voldoende kennis te verwerven. Vier: wetenschappers staan te ver van de praktijk. En vijf: de meeste juristen richten zich niet op de beleidspraktijk en empirisch onderzoek, terwijl dat wel nodig is om echte veranderingen in ontwikkelinglanden teweeg te brengen. Jan Michiel Otto van het Van Vollenhoven Instituut heeft geconstateerd dat de juridische ontwikkelingssamenwerking inderdaad een kennisprobleem heeft. Ik sluit me hierbij aan. Maar zoals Otto ook schrijft: er wordt nationaal en internationaal hard gewerkt om dit probleem aan te pakken. Wetenschappers, beleidsmakers en mensen in het veld werken steeds beter samen, wat leidt tot gezamenlijk onderzoek, gezamenlijke publicaties, gezamenlijke conferenties en netwerkactiviteiten. Maar ik ben met Otto eens dat extra steun voor de samenwerking tussen beleid, praktijk en wetenschap noodzakelijk is. Terecht richten Nederlandse instellingen als het Van Vollenhoven Instituut zich hierop, net als de samenwerkende instellingen van de The Hague Academic Coalition. Maar ook de Wereldbank onderkent inmiddels het belang van nauwe samenwerking tussen beleid, praktijk en wetenschap. De Bank probeert partijen nationaal en internationaal beter met elkaar 5
te verbinden. In onze gesprekken met Anne-Marie Leroy, de hoogste juridisch adviseur van de Bank, zal Nederland aandringen op nog meer aandacht voor samenwerking in de nabije toekomst. Samenwerking past in de traditie van Cornelis van Vollenhoven. Want, zoals ik in een beknopte biografie las: de interdisciplinaire aanpak was één van de belangrijkste kenmerken van zijn werkwijze. Ik roep u allemaal op om zijn voorbeeld te volgen. De ontwikkelingsvraagstukken van vandaag zijn te complex voor een geïsoleerde aanpak, en ontwikkelingsvraagstukken zijn al lang geen monopolie van de hulpsector meer. Overheden, bedrijven, universiteiten en ngo s: we doen het samen of we falen. En falen mag geen optie zijn. Dank u wel. 6