Subsidies: lust of last? Onderzoek naar subsidieverwerving gemeente Haren
Rekenkamercommissie gemeente Haren Samenstelling: Drs. E. de Haan (voorzitter) D. Praamstra-Bos A. Schuurman T. Sieling R. Valkema Contact: Mw. P. Lambeck, secretaris Postbus 21, 9740 AA Haren Tel. 050-5339911 2
Deel 1: Nota van Conclusies en Aanbevelingen 3
Inhoudsopgave deel 1 1. Voorwoord en verantwoording 5 2. Leeswijzer 7 3. Inleiding 8 4. Conclusies 11 5. Aanbevelingen 14 6. Nazorg 16 4
1. Voorwoord en verantwoording In de periode oktober 2007 tot en met juni 2008 heeft de Rekenkamercommissie onderzoek gedaan naar de subsidieverwerving van de gemeente Haren. Met dit onderzoek stelt de Rekenkamercommissie zich ten doel de gemeenteraad inzicht te bieden in de mate waarin de gemeente in staat is gebruik te maken van mogelijke subsidies voor het realiseren van beleidsdoelen. De commissie heeft zich bij de selectie van het onderwerp laten leiden door de inbreng van de raadsfracties en het belang dat de commissie hecht aan goede en transparantie besluitvorming. Dit onderzoek gaat niet over de gevolgen van beleid door inzetten van subsidies. Het onderzoek richt zich op de interne organisatie van de gemeente; hoe geven we sturing aan het verkrijgen van externe subsidies en hoe verantwoorden wij de besteding daarvan aan de subsidieverstrekker. Ook hebben wij gekeken of, en zo ja op welke wijze, de raad betrokken is bij het proces van verwerving en verantwoording. Na vaststelling van het onderzoeksplan van de Rekenkamercommissie in september 2007, heeft de commissie de opdracht voor het onderzoek verstrekt aan Onderzoeksbureau Jacques Necker te Utrecht. Dit bureau is gespecialiseerd in rekenkameronderzoek. Gehanteerde normen zijn gebaseerd op basis van zogenoemde best practice, zoals gehanteerd door het onderzoeksbureau. Naast deze normen hebben wij gekeken naar de eventuele eigen normen die de gemeente hanteert. De resultaten van het feitenonderzoek zijn vastgelegd in de Nota van Bevindingen (deel 2 van deze rapportage). Deze nota is in juni 2008 ter verificatie voorgelegd aan de ambtelijke organisatie. Vervolgens heeft de Rekenkamercommissie in augustus 2008 de conclusies en aanbevelingen geformuleerd en heeft deze aan het college van B en W voorgelegd, met het verzoek te reageren richting de gemeenteraad. De Rekenkamercommissie hoopt met dit rapport het inzicht in de Harense situatie te hebben vergroot. 5
De Rekenkamercommissie dankt ieder die op constructieve wijze medewerking heeft verleend aan de totstandkoming van dit onderzoek, in het bijzonder de contactpersonen binnen de ambtelijke organisatie. Namens de Rekenkamercommissie gemeente Haren Drs. E. de Haan, voorzitter Haren, februari 2009 6
2. Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel, de Nota van Conclusies en Aanbevelingen, is het bestuurlijk rapport. Hierin zijn de belangrijkste resultaten van het onderzoek opgenomen inclusief de conclusies en aanbevelingen die de Rekenkamercommissie heeft geformuleerd. In dit rapport is geen bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders weergegeven. Wij hebben hier van afgezien, omdat wij van mening zijn dat het college met de gemeenteraad in debat zou moeten gaan over de conclusies en aanbevelingen. Daarom hebben wij het college verzocht een reactie te formuleren die u in de raadsbehandeling kan laten meewegen. Het tweede deel van het rapport bevat de Nota van Bevindingen. In deze nota zijn de resultaten van het feitenonderzoek opgenomen en toegelicht. De Nota van Bevindingen vormt de basis voor de Nota van Conclusies en Aanbevelingen. 7
3. Inleiding onderzoek subsidieverwerving De Rekenkamercommissie Haren heeft in het onderzoeksplan 2007-2008 aangegeven een onderzoek te willen doen naar de mate waarin de gemeente er in slaagt externe subsidies te verwerven. Met dit onderzoek wil de Rekenkamercommissie inzicht bieden in de manier waarop de gemeente mogelijke subsidies voor het realiseren van eigen beleidsdoelen realiseert en verantwoordt. Inkomsten van de gemeente Voor het uitvoeren van beleid staan de gemeente financiële middelen ter beschikking die afkomstig zijn uit verschillende bronnen. Globaal kunnen de inkomstenbronnen als volgt worden ingedeeld: De gemeente heeft de mogelijkheid zelf geld te verwerven, bijvoorbeeld door middel van belastingen, verpachting, leges en dergelijke. Andere overheden, met name het Rijk stellen gelden beschikbaar, bijvoorbeeld in de vorm van algemenen uitkeringen. Ten slotte zijn er de specifieke uitkeringen en subsidies. Deze gelden moeten worden aangevraagd. De gemeente bepaalt de besteding binnen de grenzen van de subsidie of specifieke uitkering. De regels die hier aan gesteld worden kunnen algemeen zijn, maar ook zeer specifiek. Specifieke uitkering steeds meer in Brede Doel Uitkering In 2004 heeft de commissie-brinkman haar rapport Anders gestuurd, beter gestuurd aangeboden aan het kabinet. De commissie vindt dat de overheid de samenleving te veel in regels gevangen heeft. De commissie wil een andere overheid, waarin het Rijk er meer op moet vertrouwen dat gemeenten de middelen zinvol en verantwoord besteden. Het Rijk beperkt zich dan zoveel mogelijk tot sturing op hoofdlijnen. Onder invloed van rapportages van deze commissie worden specifieke uitkeringen steeds vaker ondergebracht in Brede Doel Uitkeringen (BDU). Dit zijn brede geldstromen, soms gevoed door verschillende ministeries, die veelal tot stand komen door samenvoeging van 8
specifieke uitkeringen. Gevolg is dat steeds meer specifieke uitkeringen op zullen gaan in Brede Doel Uitkeringen. Binnen een dergelijk streven past een verantwoordingsmethode die recht doet aan de eigen verantwoordelijkheid van het lokale bestuur. Om de verantwoordingslasten voor gemeenten te beperken is een systeem van Single Information, Single Audit ontworpen. Een goedkeurende accountantsverklaring bij de gemeenterekening betekent dat er geen aanvullende controle op specifieke uitkeringen wordt verricht. De verantwoordingsinformatie voor de gemeenteraad is in principe voldoende voor zowel het decentrale bestuur als het Rijk. Consequentie van dit alles is dat de goedkeuring van de jaarrekening, en daarmee ook de rol (als opdrachtgever) van de gemeenteraad steeds belangrijker wordt. Subsidies voor beleidsdoelen Subsidies worden door het Rijk, de Provincie of de EU aan de gemeente verstrekt voor specifieke doelen of taken op lokaal niveau. De gemeente is verantwoordelijk voor rechtmatige en doelmatige besteding van verkregen subsidies en dient hierover verantwoording af te leggen aan de verstrekker, maar ook aan de gemeenteraad. Subsidies worden binnen de gemeente gesignaleerd, aangevraagd, besteed en verantwoord. Omdat de subsidieverstrekker verantwoordelijk blijft voor een rechtmatige en doelmatige besteding van verstrekte gelden is de ontvanger gehouden aan een verantwoordingsplicht. Definities en kaders In dit onderzoek richten wij ons op subsidies volgens de definitie van de Algemene wet bestuursrecht: Subsidies: De aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten Het principe van subsidie Subsidies hebben tot doel een bepaalde ontwikkeling te stimuleren, waarbij het veelal om niet beleid gaat. Veelal dekken subsidies niet alle kosten en is er dus sprake van cofinanciering. De verdeling van de kosten verschilt per regeling, dit geldt ook voor de inspanning die het vergt om de subsidie te verwerven. 9
Normen voor een beoordeling Om te beoordelen hoe de gemeente Haren omgaat met het aanvragen, ontvangen, besteden en vervolgens verantwoorden van ontvangen subsidies is een norm nodig. In deze norm staat omschreven hoe een proces dient te verlopen en waaraan dat dient te voldoen. Er is echter weinig kennis voorhanden en ook weinig over gepubliceerd. Wij hebben ons in dit onderzoek dan ook laten leiden door de kennis (best practice) die hierover bij het onderzoeksbureau aanwezig was. Deze zijn: Signaleren; Randvoorwaarden verwerving; Beheer; Verantwoording; Informatievoorziening aan de Raad In deel 2, bijlage 2, kunt u hier meer over lezen. 10
4. Conclusies De Rekenkamercommissie van Haren heeft een feitenonderzoek gedaan naar de subsidieverwering door de gemeente Haren. Het doel van dit onderzoek hebben wij als volgt geformuleerd: Handvatten bieden aan het college van B&W ten behoeve van een optimale subsidieverwerving. Handvatten bieden aan de raad van Haren voor een goede kaderstelling en controle op gemeentelijke subsidieverwerving. De volgende centrale vraagstelling lag aan het onderzoek ten grondslag: In welke mate en op welke wijze slaagt de gemeente Haren bij het gebruik maken van (externe) subsidieprogramma s in een optimale benutting van de mogelijkheden? 4.1 Conclusies op hoofdlijnen en antwoord op de probleemstelling In deze paragraaf geven wij (integraal) antwoord op de hoofdvragen. In deel 2 kunt u per hoofdstuk meer lezen over de bevindingen en analyse, op basis waarvan wij tot onze conclusies zijn gekomen: In de formulering van onze conclusies hebben wij aansluiting gezocht bij de centrale vraagstelling. Centrale vraagstelling In welke mate en op welke wijze slaagt de gemeente Haren bij het gebruik maken van (externe) subsidieprogramma s in een optimale benutting van de mogelijkheden? Hoofdconclusie De gemeente Haren is actief op het terrein van subsidieverwerving. In de subsidieverwerving wordt de gemeente Haren deels ondersteund door derden (bijvoorbeeld provincie, rijk of subsidieadviseurs) die de gemeente attenderen op subsidiemogelijkheden. Deels verwerft de gemeente Haren de subsidies op 11
eigen kracht. Doordat binnen de ambtelijke organisatie de kennis, ervaring én inspanningen op het gebied van subsidieverwerving nog in hoge mate persoonsgebonden is, is het proces van subsidieverwerving niet optimaal. Zo blijkt uit het onderzoek dat: beleidsmedewerkers in verschillende mate belang hechten aan het verwerven van subsidies; beleidsmedewerkers niet goed weten waar ze informatie over (het verwerven van) externe subsidies kunnen vinden; individuele trajecten van subsidieverwerving niet worden geëvalueerd, waardoor de gemeente ook geen eigen kennis op dit terrein ontwikkelt; er geen gedocumenteerde kostenbaten analyses voor het al dan niet aanvragen van een subsidie worden gemaakt, waardoor het onduidelijk is op basis van welke informatie het college al dan niet besluit om een subsidie aan te vragen; er geen richtinggevende kaders zijn om focus te brengen in het proces van gemeentebrede subsidieverwerving. In het bovenstaande zijn verschillende bevindingen gegeven die een optimale benutting van subsidiemogelijkheden in de weg staan. Tegelijkertijd laat het onderzoek ook zien dat subsidies die eenmaal worden aangevraagd in de regel ook relatief makkelijk worden binnengehaald en verantwoord. In het onderstaande formuleert de rekenkamer op de onderdelen gemeentelijke waarborgen voor subsidieverwerving en informatievoorziening aan de raad een aantal deelconclusies. Deelconclusies gericht op waarborgen voor een optimale subsidieverwerving Kennis over en ervaringen met subsidieverwerving zijn niet georganiseerd, maar juist sterk persoonsgebonden. Daardoor ontbreekt er een basis om van persoonlijke ervaringen te leren en de organisatiegebonden kennis te ontwikkelen. Ook het aanvragen van subsidies is decentraal belegd. Hierdoor wordt de afweging om al dan niet subsidies aan te 12
vragen ook meer persoons- of afdelingsafhankelijk gemaakt. De kwaliteit van de afweging (en besluitvorming) om een subsidie al dan niet aan te vragen kan niet worden vastgesteld omdat er geen gedocumenteerde kostenbaten afwegingen beschikbaar zijn. De verantwoording van externe subsidies loopt in de regel goed. Deelconclusies gericht op informatievoorziening aan de raad Door het ontbreken van een beleidskader geeft de raad geen richting aan het proces van subsidieverwerving. Dit bemoeilijkt ook een gerichte controle op de geleverde inspanningen van het college op het gebied van subsidieverwerving. De informatie die de raad ontvangt over externe subsidies is zeer beperkt en versnipperd. Dus heeft de raad geen totaalinzicht en kan de raad ook niet volgen hoe het aandeel van externe subsidies in de gemeentelijke inkomsten zich ontwikkelt. 13
5. Aanbevelingen Op basis van voorgaande conclusies en de bevindingen uit deel 2 doen wij de volgende aanbevelingen: In aansluiting op de voor dit onderzoek geformuleerde doelstellingen formuleert de Rekenkamercommissie een aantal aanbevelingen aan het college van B&W en de gemeenteraad van Haren. Deze aanbevelingen zijn bedoeld als handvatten aan het college van B&W ten behoeve van een optimale subsidieverwerving respectievelijk handvatten aan de raad van Haren voor een goede kaderstelling en controle op gemeentelijke subsidieverwerving. 5.1 Aanbevelingen voor de Gemeenteraad: 1) Bepaal je inhoudelijke ambities / prioriteiten voor subsidieverwerving Leg vast op welke inhoudelijke terreinen je verwacht dat het college zijn inspanningen op het gebied van subsidieverwerving richt. Hierbij zou bijvoorbeeld aangesloten kunnen worden bij de speerpunten van beleid zoals geformuleerd in het coalitieakkoord. 2) Bepaal wat je wil weten (niet te veel, niet te weinig) Bepaal of de informatievoorziening zoals die nu over externe subsidies is geformuleerd voldoende is. Zo niet, leg dan vast welke wensen je als raad ten aanzien van de informatievoorziening hebt. Omwille van het totaalinzicht en het meerjarig inzicht in de verwerving van externe subsidies doet de rekenkamer de suggestie om in ieder geval jaarlijks in de jaarstukken een overzicht van de aard, omvang en looptijd van externe subsidies te vragen. 5.2 Aanbevelingen voor het College: 1) Maak een analyse van waar in de omgeving van de gemeente subsidieinformatie beschikbaar is. De gemeente Haren is een relatief kleine gemeente. Gezien de omvang van de gemeente ligt het niet voor de hand om een eigen 14
expertisecentrum voor subsidieverwerving in te stellen / een eigen subsidieadviseur aan te nemen. Wel kunnen mogelijkheden in de omgeving verkend worden. Voorbeelden zouden kunnen zijn: samenwerking met de gemeente Tynaarlo (of andere buurgemeenten), periodieke inschakeling van een subsidieadviseur (bijvoorbeeld aan het begin van een nieuwe collegeperiode of kabinetsperiode), gezamenlijk met andere gemeenten inschakelen van subsidieadviseurs, aanhalen van contacten met regiobestuur en de provinciale organisatie. 2) Maak een vast afwegingskader voor kostenbaten afwegingen bij subsidieverwerving en laat dit onderdeel uitmaken van collegevoorstellen omtrent het al dan niet aanvragen van subsidies. Onderdelen van een afwegingskader aan de kostenkant zouden kunnen zijn: geschatte omvang verantwoordingslasten verwachte verwervingskans / complexiteit van subsidievoorwaarden Onderdelen van een afwegingskader aan de batenkant zouden kunnen zijn: mate van aansluiting bij (speerpunten van) gemeentelijk beleid jaarlijkse omvang en looptijd van de subsidie 3) Evalueer subsidietrajecten, leg deze evaluatie vast en verzamel deze op een centraal punt in de organisatie om de analyseren en daarvan te leren. Eventueel kan worden gekozen om alleen trajecten die voldoen aan bepaalde criteria te evalueren). Spiegel daarbij ook altijd aan de eerder opgestelde kostenbaten analyse: is deze uitgekomen? 15
6. Nazorg De Rekenkamercommissie heeft het voornemen om de aanbevelingen die uw raad en het college overneemt te monitoren. Enige tijd na behandeling van deze rapportage zullen wij een quick-scan houden naar de mate waarin de aanbevelingen zijn opgevolgd en hoe dit mogelijk heeft uitgepakt voor de organisatie. 16