Adviesdocument Politie Nederland Deloitte, 11 maart 2011 Voor het functioneren van onze maatschappij is veiligheid essentieel. De maatschappij verwacht van de politie dat zij in staat is lokale veiligheid te garanderen, landelijke en grensoverschrijdende criminaliteit, zoals cybercrime, drugshandel en georganiseerde misdaad aan te pakken en dat het politiewerk op een effectieve en efficiënte manier wordt uitgevoerd. Om beter in staat te zijn invulling te geven aan de eisen van de maatschappij acht de minister de invoering van de nationale politie noodzakelijk. De nationale politie moet leiden tot meer ruimte voor de professional, minder bureaucratie, minder bestuurlijke drukte, een veiliger leefomgeving en een effectievere opsporing. Een organisatie die flexibel en slagvaardig kan inspelen op de continu wijzigende veiligheidsproblemen. Een politiekorps waarin elke agent goed toegerust en opgeleid de straat op gaat. Waarin de ruimte voor de politieprofessional groot is en de administratieve lasten beperkt zijn. Een organisatie waarvan de onderdelen goed met elkaar samenwerken, een organisatie die functioneert als één eenheid, maar met haar basis in de wijken. Zo stelt de minister in zijn brief aan de tweede kamer van 14 december 2010. i Een effectieve en efficiënte politieorganisatie In het nieuwe bestel valt het beheer van de politie onder directe verantwoordelijkheid van de minister van Veiligheid en Justitie. De centrale aansturing en het vergroten van de grip op het beheer heeft, naar ons idee, een positieve invloed op de effectiviteit en efficiëntie van de gehele politieorganisatie. Dat het ook veel efficiënter en effectiever kan, blijkt uit de gesprekken met spelers uit het veld. Zo kan de vorming van shared service centers voor ondersteunende bedrijfsvoeringstaken, zoals ICT, huisvesting, inkoop, personeel en financieel beheer grote doelmatigheidswinsten opleveren. Daarnaast dragen ook een goede basisvoorziening Handhaving en Opsporing, optimalisatie van processen en een effectieve inzet van het personeel (zoals de inzet van een administratieve backoffice van Hollands Midden) hier aan bij. Tevens kunnen door sterk verbeterde, gestandaardiseerde en uniforme informatievoorziening forse winsten geboekt worden. Zo kan de kwaliteit van het proces-verbaal worden verhoogd, zodat een veel hoger percentage in één keer goed wordt aangeleverd. De doelmatigheidswinsten kunnen worden ingezet voor meer blauw op straat. We zijn er van overtuigd dat er een directe relatie bestaat tussen de effectiviteit en efficiëntie van de beheerorganisatie en de kwaliteit van het primaire proces. Een goede ondersteuning kan de kwaliteit van politiedienstverlening aanzienlijk verbeteren. Draagvlak is een must voor een succesvolle transitie Een ronde langs de stakeholders leert ons dat de koers van de minister, daar waar het gaat om het realiseren van deze efficiëntere en effectievere politieorganisatie, kan rekenen op steun. Alle partijen beamen het belang van meer grip en sturing op de politieorganisatie en zien dat centralisatie van ondersteunende bedrijfsvoeringstaken kan leiden tot synergievoordelen. Voordelen die ten goede kunnen komen aan het op peil houden van de operationele sterkte. Over de voorgestelde verdeling van taken en verantwoordelijkheden in het nieuwe bestel zijn betrokken partijen niet onverdeeld positief. Op lokaal niveau bestaat de vrees dat door de vorming van de Politie Nederland lokale belangen ondergesneeuwd worden door landelijke prioriteiten en de burgemeester onvoldoende bestuurlijke invloed zal overhouden. ii De veiligheidsregio s, belangrijke partners in de veiligheidsketen, zijn bezorgd dat de politie losgezongen wordt van de veiligheidszorg vooral in die politieregio s die uit meerdere veiligheidsregio s en een groot aantal gemeenten bestaan. iii Om daadwerkelijk te komen tot een succesvolle transitie is het van belang dat deze zorgen weggenomen. Geloof van betrokken stakeholders in de beoogde eindsituatie is immers een van de belangrijkste factoren voor een snelle en succesvolle transitie. Om dit te realiseren dient duidelijkheid gecreëerd te worden over de borging van belangen en bestuurlijke invloed in het nieuwe bestel. In dit document geven we onze visie op hoe hier invulling aan te geven.
Scheiding vraag en aanbod; een heldere verantwoordelijkheidsverdeling De burgemeester verliest in het nieuwe bestel het beheer over de politie, maar behoudt het gezag op het gebied van openbare orde en veiligheid. De officier van Justitie behoudt het gezag wat betreft de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en de taken die verricht worden ten behoeve van justitie. In de conceptnota van wijziging ter vaststelling van de nieuwe politiewet is gezag als volgt beschreven: de beslissingsbevoegdheid over de inzet en het optreden van de politie. iv Dit kan worden uitgelegd als dat de gezagsdragers ook beslissen over de inzet en capaciteit van politie. De burgemeester en officier van justitie beslissen in dat geval niet alleen over het Wat, maar ook over het Hoe. Wij zijn echter van mening dat het logischer is om de verantwoordelijkheden voor de vraag (het Wat ) en het aanbod (het Hoe ) te scheiden. Gezag dient wat ons betreft te gaan over het Wat en niet over het Hoe. Hierdoor worden de verantwoordelijkheden van de burgemeester en officier van justitie enerzijds en de politie anderzijds helder en ontstaat meer ruimte voor de politieprofessional. De scheiding tussen vraag en aanbod zou in het nieuwe bestel kunnen worden gerealiseerd door de burgemeester en de officier van justitie te maken tot klant en de politiechef tot leverancier. De burgemeester en de officier van justitie bepalen als klant Wat er op het gebied van openbare orde en veiligheid gerealiseerd dient te worden binnen een gemeente/ regio. Het aanbod wordt georganiseerd vanuit het politiekorps, waarbij de lokale politiechef als leverancier bepaalt Hoe het best kan worden voorzien in de eisen van de burgemeester en de officier van justitie. De politieprofessional richt zich op het aanbieden van oplossingen op het gebied van openbare orde, veiligheid en criminaliteitsbestrijding, terwijl burgemeester en officier van justitie zich focussen op het identificeren van een voor het gebied passende en onderling afgestemde vraag. Zij moeten zich uiteraard alle drie realiseren dat ze uiteindelijk als gezamenlijke partners dienen te zorgen voor een veilige(re) samenleving. De vraagbepaling De vraag naar openbare orde, veiligheid en criminaliteitsbestrijding (het Wat ) wordt bepaald op de verschillende niveaus binnen het bestel. De burgemeester en officier van justitie stellen op lokaal niveau de vraag vast in het veiligheidsplan, op basis van input vanuit onder andere de gemeente en politie. De vraag dient verwoord te worden in termen van op te lossen knelpunten en problemen en gewenste, meetbare resultaten. Aangezien de afstemming tussen vraag en aanbod een schaarstevraagstuk is, zal ook een prioritering moeten worden aangegeven. Het veiligheidsplan fungeert als programma van eisen en is input voor de afstemming in de lokale driehoek en tevens voor het regionale beleidsplan. Op landelijk niveau worden de prioriteiten bepaald, op basis van regionale, nationale en internationale input. De minister van Veiligheid en Justitie stelt deze prioriteiten vast in afstemming met de Nationale Korpschef, het
Openbaar Ministerie en de regioburgemeesters. De landelijke prioriteiten zijn vervolgens bepalend voor de verdeling van de politiecapaciteit (aanbod). Balans handhaving en opsporing Bij de vraagbepaling moet een balans gezocht worden tussen handhaving en opsporing. Op landelijk niveau wordt deze balans bewerkstelligd door het kanaliseren van de prioriteitsstelling onder bevoegdheid van de Minister, die beide belangen dient. Op lokaal niveau dient de balans te worden gewaarborgd doordat burgemeester en officier van justitie gezamenlijk, in dialoog, de vraag bepalen. De burgemeester zal vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de lokale openbare orde en veiligheid voornamelijk inzetten op preventie (huishoudelijk geweld, overlast van jongeren etc.), begeleiding van bijvoorbeeld grote evenementen en criminaliteitsbestrijding, terwijl de officier van justitie vooral inzet op opsporing en vervolging van criminaliteit. Onze verwachting is echter dat doordat beide partijen niet zelf over de directe inzet van de politiesterkte gaan, zij beter in staat zijn vanuit hun (gezamenlijke) behoefte de vraag formuleren. Daarbij komt dat beide belangen elkaar versterken; immers, een goede preventie, toezicht en handhaving zorgt voor een beperktere kans op crimineel gedrag. Waarborgen lokale invloed Waar de huidige korpsbeheerder op regionaal niveau geen gezagsverantwoordelijkheid heeft ten aanzien van de politie, heeft de nieuwe regioburgemeester dit wel. De regioburgemeester krijgt in het nieuwe bestel een doorslaggevende stem in het verdelen van de sterkte over de regio. Onder andere hierdoor bestaat op lokaal niveau de vrees dat de burgemeester onvoldoende bestuurlijke invloed behoudt en lokale belangen ondergesneeuwd worden door landelijke of regionale prioriteiten. De burgemeester die verantwoordelijk is voor de lokale openbare orde en veiligheid ervaart dat als behoorlijk bedreigend, bijvoorbeeld in de situatie dat er een aantal grote evenementen is en de burgemeester niet de gewenste inzet toebedeeld krijgt. Dan moet worden gekozen tussen het afgelasten van het evenement, een (persoonlijk) risico nemen door het evenement door te laten gaan of aanvullende eisen (met bijbehorende lasten) neer te leggen bij de organisator van het evenement. Wij zijn ervan overtuigd dat het belangrijk is dat de lokale vraag het uitgangspunt blijft vormen voor het regionale beleidsplan en dat het regionale beleidsplan input moet zijn voor de prioriteiten die op landelijk niveau worden vastgesteld. Er ontstaat hierdoor een wisselwerking tussen de lokale, regionale, nationale en internationale prioriteiten. In de praktijk zal de dagelijkse afstemming tussen vraag en aanbod plaatsvinden op lokaal niveau. De regioburgemeester dient, naar onze mening, te fungeren als bestuurlijk vertegenwoordiger van de gemeenten uit de regio. Hij vertegenwoordigt de lokale prioriteiten op regionaal niveau en verdedigt de lokale belangen. In dit proces is het de taak van de regioburgemeester om, bottom-up, de lokale vraag te kanaliseren en hierin de uniformiteit te bevorderen en versnippering tegen te gaan. Top-down dient de regioburgemeester er op toe te zien dat de landelijke prioriteiten op lokaal niveau worden nageleefd. Uiteindelijk wordt op regionaal niveau gekomen tot een helder beleidskader, gevoed door de lokale burgemeesters en het Openbaar Ministerie. Verdeling van het aanbod De nationale korpschef stelt een verdeling van de politiecapaciteit (aanbod) over de politieregio s voor, uitgaande van verdeling van schaarse middelen en de landelijk geformuleerde prioriteiten. De politiecapaciteit bestaat uit een generiek en specifiek deel. Het generieke deel wordt op basis van inwoneraantal toegekend aan de regio s. De verdeling van de specifieke capaciteit vindt plaats op basis van de landelijk geformuleerde prioriteiten en de regionale verschillen in de lokale behoefte. Op regionaal niveau wordt op eenzelfde manier de toedeling van de capaciteit binnen de regio vastgesteld. De lokale politiechefs hebben de beslissingsbevoegdheid over de inzet van de toegewezen capaciteit en middelen om de eisen in het vastgestelde veiligheidsplan te realiseren. Zo hebben de politieprofessionals vrijheid van handelen om een zo optimaal mogelijk resultaat te bereiken binnen de geldende afspraken en kaders, zowel topdown vanuit de minister en nationale korpschef als bottom-up door de afspraken met burgemeesters. Lokale driehoek: balans tussen vraag en aanbod Aangezien de kans groot is dat het aanbod en de vraag niet naadloos op elkaar aansluiten, is het van belang dat dit in de lokale driehoek afgestemd wordt. In de lokale driehoek dient, met in achtneming van de regionale en landelijke geformuleerde prioriteiten, gezamenlijk bepaald te worden welke vraag met het beschikbare aanbod wordt ingevuld. Om deze afstemming
succesvol en constructief te laten verlopen is transparantie in de vraag en het aanbod van groot belang. Tevens dienen meetbare afspraken gemaakt te worden tussen gezagsdragers en politie. Hiermee is transparant wat gevraagd wordt, welke mogelijkheden er vanuit het aanbod (de politiecapaciteit) zijn en welke resultaten de politie moet leveren. Uiteindelijk dient de lokale driehoek een zo hoog mogelijk niveau van zelfsturing te bereiken. Interessant is de mogelijke situatie waarin de politie de gemaakte afspraken met de burgemeester in de praktijk niet kan waarmaken. De burgemeester is verantwoordelijk voor de openbare orde, maar heeft in eerste instantie niet de middelen om te kunnen ingrijpen. Zeker in deze situaties is het van belang dat de burgemeester een controlerende rol heeft op de geleverde inzet en dat de escalatiemogelijkheden helder zijn. Daarnaast lijkt het wenselijk om de burgemeester een stem te geven bij de aanstelling van politiechefs. Uiteindelijk dient de lokale driehoek een zo hoog mogelijk niveau van zelfsturing te bereiken. Groeien in nieuwe rol van klant en leverancier Om de hiervoor beschreven werkwijze tot een succes te maken dienen zowel de burgemeester en de officier van justitie als de politiechef te groeien in hun rol van klant en leverancier. Burgemeester en officier van justitie dienen enerzijds in staat te zijn de lokale / regionale vraag scherp te formuleren in termen van meetbare resultaten. Anderzijds moeten ze leren om niet op de stoel van leverancier te gaan zitten. Ze moeten in staat zijn / gesteld worden de geleverde diensten te controleren en aan de bel te trekken indien niet aan de afspraken voldaan wordt. Zij dienen immers ook verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad. De politiechef dient in staat te zijn de door het korps geleverde prestaties helder te verantwoorden. Deze politieprofessional moet zich ook bekwamen in het goed kunnen uitleggen aan burgemeester en officier van justitie waarom voor een bepaalde oplossing is gekozen als er vragen komen over de inzetverdeling. Deze vragen worden momenteel door de huidige regionale korpsbeheerders beantwoord. Aanvullende coördinatielaag op het niveau van de veiligheidsregio De voorstellen voor de Politie Nederland tot nu toe houden in beperkte mate rekening met de bredere scope die een burgemeester heeft. De burgemeester is ook verantwoordelijk voor (de bestrijding van) calamiteiten en rampen. De Wet op de veiligheidsregio s die sinds 1 oktober 2010 van kracht is, geeft de burgemeester daarin een duidelijke rol. De veiligheidsregio s komen, met uitzondering van enkele regio s, niet overeen met de politieregio. Wel is er territoriale congruentie tussen de veiligheidsregio s en de politieregio s. In de grote politieregio s is de bijbehorende fysieke en bestuurlijke afstand voor burgemeesters een aanvullende zorg. Het gaat hierbij in het bijzonder om de regio s Oost-Nederland (ruim 80 gemeenten en 8.000 vierkante kilometer aan oppervlakte) en Noord-Nederland (ruim 60 gemeenten en 8.000 vierkante kilometer aan oppervlakte). De veiligheidsregio s zijn vooral bezorgd dat de politie losgezongen wordt van de veiligheidszorg. Door het opschalen van de politie bestaat de kans dat de vraagsturing vanuit de gemeenten onder druk komt te staan. Hierdoor zal naar verwachting in het bijzonder de regionale afstemming tussen veiligheidsinstellingen afnemen, wat niet ten goede komt aan het effectief multidisciplinair optreden van deze instellingen (politie, GHOR, brandweer, ambulancedienst). v In de conceptnota van wijziging ter vaststelling van de nieuwe politiewet wordt geanticipeerd op deze zorgen. Met het oog op een goede operationele en bestuurlijke koppeling, kan voor de indeling van de regionale eenheden in districten worden uitgegaan van de indeling van de veiligheidsregio s. vi Hierdoor ontstaat een aanvullende natuurlijke coördinatie op het niveau van de veiligheidsregio. Een voordeel van het creëren van districten is dat er een betere coördinatie op multidisciplinaire samenwerking kan worden gerealiseerd. Voor de grotere regio s lijkt de indeling in districten congruent aan de veiligheidsregio s een logische invulling. Het niveau van district kan ook structuur bieden voor de afstemming op het gebied van de vraag tussen alle gemeenten in de grote regio s. De Politie Nederland kent volgens de conceptnota van wijziging ter vaststelling van de nieuwe politiewet op regionaal niveau geen zelfstandige onderdelen met eigen bevoegdheden op het terrein van beheer. Daarmee worden de regionale korpsbeheerders en de regionale colleges overbodig. Dit moet leiden tot een aanzienlijke reductie van de bestuurlijke drukte bij de politie. De burgemeesters willen echter wel dat hun lokale vraag ook onderdeel uitmaakt van het regionaal beleidsplan. Voor de afstemming van de burgemeesters over het regionale beleidsplan kan volgens de conceptnota van wijziging de schaal van de veiligheidsregio goed worden benut.
Aanbevelingen Naar aanleiding van de rondgang langs de stakeholders en de daarop gebaseerde analyse zijn aanbevelingen geformuleerd. Deze aanbevelingen dienen naar ons idee in overweging te worden genomen bij het verder vormgeven van de Politie Nederland. In het veranderproces dient prioriteit te worden gegeven aan het verbeteren van de beheerorganisatie van de politie. Centralisatie en verbetering van de effectiviteit en efficiëntie van de ondersteunende functies vertegenwoordigen een aanzienlijk (besparings)potentieel. De kwartiermakers van deze transitie en de beoogde functionarissen in de aansturing van de beheerorganisatie dienen over adequate leiderschapskwaliteiten en competenties te beschikken die een succesvolle verandering mogelijk maken. Dit zijn personen met een frisse blik en de ervaring om effectiviteit en efficiëntie na te streven. Standaardisatie, kennismanagement, beslisbomen, LEAN (keten-)procesontwerp en continue verbetering op basis van ervaringen, leiden ertoe dat een forse hoeveelheid uren kan worden overgeheveld van administratieve handelingen naar de kerntaken van de agent op straat. Slimmer organiseren met goedkopere administratieve krachten en schaalvoordelen via shared services leiden tot aanvullende efficiency die ten goede komen aan de kerntaken. Helderheid verschaffen in taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dit geldt in het bijzonder voor de nationale korpschef en de regionale politiechefs, in de relatie tot de vertegenwoordigers van het Openbaar Ministerie en de (regio)burgemeesters. Door helder vast te leggen wie waar over gaat is het ook mogelijk om een functie- en competentieprofiel op te stellen voor deze functies. In de gezagslijn is het van groot belang de formele bevoegdheden van de regioburgemeester kritisch te beschouwen en eenduidig vast te leggen. Daarnaast moeten er transparantere regels komen voor de verdeling van de politiesterkte. In welke mate beïnvloedt de landelijke prioriteitsstelling de capaciteitsverdeling? Welke ruimte heeft de regionale korpschef hierin? En, wat voor rol is er weggelegd voor de (regio)burgemeester? Hier moeten heldere afspraken over worden vastgesteld, waarbij de belangen van alle stakeholders in overweging worden genomen. Intensief aansturen en begeleiden van de transitie van het huidige bestel naar de Politie Nederland. De meest in het oog springende verandering is de vermindering van het aantal politieregio s van 25 naar 10. Dit impliceert dat het aantal korpsbeheerders en korpschefs zal afnemen, deze managementlaag zal hierdoor aanzienlijk worden uitgedund. Een goed strategisch HR-beleid is van belang om deze structuurwijziging in goede banen te leiden en er voor te zorgen dat de doorgevoerde wijzigingen ook de gewenste verbeteringen opleveren. Daarnaast zal het inrichten van de nieuwe beheerorganisatie de nodige voeten in de aarde hebben, de urgentie om dit aan te pakken lijkt echter bij alle betrokken stakeholders aanwezig. Vroegtijdige betrokkenheid van de medewerkers en stakeholders is uiteindelijk essentieel. Immers mensen willen best veranderen, maar niet veranderd worden en zonder verandering van gedrag is een verandering op papier weinig waard! Bronnen i. Opstelten, I. (2010), Brief minister van Veiligheid en Justitie inzake Regeerakkoord 'Vrijheid en Verantwoordelijkheid': politie ii. Salveda, K. (2010), Nationale politie of grotere regio s, VNG Magazine, nr. 21-22 iii. Cornelisse, L. (2010), De ene grens is de andere niet, Binnenlands Bestuur, http://www.binnenlandsbestuur.nl/de-ene-grens-is-deandere-niet.584136.lynkx iv. Concept nota van wijziging bij wetsvoorstel 30880 tot vaststelling van een nieuwe politiewet v. Cornelisse, L. (2010), De ene grens is de andere niet, Binnenlands Bestuur, http://www.binnenlandsbestuur.nl/de-ene-grens-is-deandere-niet.584136.lynkx vi. Concept nota van wijziging bij wetsvoorstel 30880 tot vaststelling van een nieuwe politiewet