Voor Er provinsje fryslân provincie frys1n postbus 20120 8900 hm leeuwarden tweebaksmarkt 52 telefoon: (058) 292 59 25 telefax: (058) 292 51 25 Provinciale Staten van de Provincie Fryslan Postbus 20120 8900 HM LEEUWARDEN www.fryslan.nl prowncie@fryslan.nl www.twitter.com/provfryslan Leeuwarden, 19 mei 2015 Verzonden, 2 0 MEI 2015 Ons kenmerk : 01218485 Afdeling : Stêd en Plattelân Behandeld door : F.R.A.M. Kleijsen / (058) 292 56 31 of f.r.a.m.kleijsen@fryslan.nl Uw kenmerk Bijlage(n) Onderwerp : Voortgang afspraken kantoren Geachte Statenleden, In 2013 is zowel bij de behandeling van de Tuskentiidske evaluaasje Streekplan Fryslân (toezegging nr. 493) als bij de behandeling van de jaarstukken 2012 (toezegging nr. 623) aan u toegezegd om uw Staten te informeren over nieuwe programma-afspraken over kan toren. In een eerdere fase bent u al op de hoogte gebracht van de toenmalige stand van zaken met betrekking tot die afspraken (bij brief van oktober 2013, met nummer 01083342) en via de voortgangsrapportages van de lijst van moties en toezeggingen. In laatstgenoemde voortgangsrapportage is melding gemaakt dat er ambtelijk een notitie is opgesteld, met daarin een voorzet voor nieuwe afspraken over de planning en programme ring van kantoren met de F4-gemeenten. In de vergadering van de Stuurgroep-F4 van 9 april ji. is deze notitie aan de orde geweest, met als resultaat dat de leden van de Stuurgroep hebben besloten de nieuwe kantorenafspraken aan de colleges van B&W en van GS ter instemming voor te leggen. De notitie Kantorenmarkt in Fryslân (bijgevoegd) is op 19mei 2015 in ons college aan de orde geweest en wij kunnen instemmen met de daarin voorgestelde afspraken. Samenvattend komen die afspraken op het volgende neer: de planning en programmering van kantoren zal vooralsnog worden uitgegaan van een behoefte tot 2020 van 50.000-60.000 m2 voor alle 4 gemeenten samen; wordt geen nieuwe plancapaciteit meer ontwikkeld, behoudens onder voorwaarden voor enkele incidentele en nu nog niet voorzienbare concrete gevallen; en - 1 / 2 - Ons kenmerk: 01218485
In provinsje frys1n provincie fryslân b rj meenten in ieder geval een besluit genomen over de te schrappen capaciteit. Daarnaast is afgesproken dat de gemeenten de kwaliteit van de bestaande voorraad kanto 1 1 ren in beeld gaan krijgen, voor zover dat niet al recentelijk is gebeurd. Conform de besluitvorming in de Stuurgroep F4 d.d. 9 april ji., wordt deze notitie ook aan de 4 colleges van B&W ter goedkeuring voorgelegd. Wij hebben de F4-gemeenten gevraagd om ons van hun besluitvorming in dezen te berichten. Wij vertrouwen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. de gemeenten met te veel plancapaciteit (Leeuwarden en Smallingerland) worden stappen gezet om overtollige plancapaciteitte schrappen. Voor 2017 hebben deze gete Hoogachtend, ie Staten van Fryslân, Berg, secretaris -2/2 Ons kenmerk: 01218485
Kantorenmarkt in Fryslân 1. Aanleiding De aanleiding voor deze notitie is om in F4 verband, samen met de provincie, de hoofdlijnen te bepalen van de afspraken gericht op een goed functionerende kantoren markt in Fryslân. Als basis dienen de resultaten van een recent gereedgekomen inventarisatie en analyse van de voorraad, leegstand, plancapaciteit en de te verwachten vraag tot 2020 in de F4 gemeenten. De uitkomsten hiervan geven een beeld van de kern van de probleemstelling, namelijk: a) de omvang van de leegstand en b) de omvang van de plancapaciteit ten opzichte van de te verwachten vraag naar nieuwe kantoren. In deze notitie wordt een voorzet gegeven voor mogelijke afspraken over de aanpak van die problematiek; afspraken gericht op een realistische programmering en op een gezond functionerende kantorenmarkt. 2. Bestuurlijke en beleidsmatige context 2.1. Kantorenbeleid provincie en gemeenten De ontwikkelingen in de kantorensector spelen zich in Fryslân met name af in de vier grootste kernen, te weten: Leeuwarden, Drachten, Heerenveen en Sneek. Sinds 2000 hadden provincie en de betrokken gemeenten (de F4-gemeenten) afspraken over de plano logische ruimte voor nieuwe kantoren; dat was toen voor de periode tot 2010. In het Streekplan 2007 is uitgegaan van een prognose die lager is dan waar de afspraken uit het verleden vanuit gingen. Vandaar dat in het Streekplan is aangekondigd dat de provincie voor de periode na 2010 nieuwe afspraken wil maken met de betrokken gemeenten, waarbij de in het Streekplan genoemde verhouding tussen de kernen (met daarin een speciale positie voor Leeuwarden) uitgangspunt vormt. Met die afspraken is een begin gemaakt met individuele gemeenten. Zo zijn met Heerenveen eind 2008 afspraken gemaakt voor de periode tot 2015, op basis van de Streekplanprognoses. Inmiddels is geconstateerd dat deze afspraken niet actueel meer zijn, en heeft de gemeente een deel van de afgesproken plancapaciteit geschrapt. In 2011 zijn met Leeuwarden, op grond van bestuurlijk overleg over het bestemmingsplan Overijsselselaan, voorlopige afspraken gemaakt. Deze dienden nog te worden afgerond/uitgewerkt mede gelet op het eventuele programma van de gemeente op de locaties Businesspark/ WTC en Werpsterhoek. Met Smallingerland zijn ambtelijke gesprekken gevoerd in de voorbereiding van de door de gemeente vastgestelde Strategie Werklocaties 2020 waarin ten aanzien van kantoren een drietal ontwikkelingsscenario s worden aangeduid. Dit heeft echter niet geleid tot bestuurlijke afspraken. Richting Stidwest-Fryslân (toenmalig Sneek) is in 2010, n.a.v. de gemeentelijke Kantorennota 2010-2020, aangedrongen op nader overleg over het te voeren kantorenbeleid. Dit heeft niet geleid tot nadere bestuurlijke afspraken. Met andere woorden: de in het Streekplan aangekondigde nieuwe afspraken zijn voor het grootste deel niet geconcretiseerd op bestuurlijk niveau. In hun Verkenning economische samenwerking F4 (2012) hebben de gemeenten aangegeven meer samenwerking op het gebied van werklocaties na te streven, waaronder kantoren. Kantorenmarkt in Fryslân, versie 16 februari 2015
2.2. Landelijke ontwikkelingen Op 27juni2012 is er landelijk een kantorenconvenant overeengekomen tussen rijk, IPO en VNG. Aanleiding hiertoe was de toenemende leegstand. Het convenant bevat afspraken gericht op een beter functionerende kantorenmarkt, waarbij vraag en aanbod in balans zijn. De in dit convenant afgesproken inspanningsverplichtingen zijn per soort kantoorregio verschillend. Zo gelden voor Fryslân lichtere afspraken dan bijvoorbeeld voor de regio Utrecht. In Fryslân zijn vooral de volgende twee convenantafspraken van toepassing: Provincies en Gemeenten nemen de afstemming van vraag en aanbod voor ontwikkeling van nieuwe kantoren op als ruimtelijk belang in hun structuurvisie en formuleren een Provincies Kantorenbeleid; en en Gemeenten vertalen hun Kantorenbeleid in een planning van nieuwe kantorenlocaties, de wenselijke reductie van de Plancapaciteit en de wenselijke intrekking van kantoorbestemmingen en borgen dat in hun ruimtelijk instrumentarium. Met het nu in gang gezette proces, uitmondend in deze notitie, geven gemeenten en provincie te kennen dat zij invulling willen geven aan die convenantafspraken. Opgemerkt wordt dat het convenant voor wat betreft Frysln alleen de kantoorregio Leeuwarden benoemd, maar dat er regionaal voor kan worden gekozen om een groter gebied aan te wijzen. In Fryslân hebben de F4 gemeenten al afgesproken meer afstemming na te streven. Het is dan ook logisch om in dat verband de kantoorontwikkelingen op elkaar af te stemmen. In het convenant wordt aan de provincie de regierol voor die regionale afstemming toebedeeld. In het kader van het convenant is door het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) een nieuwe raming van de vraag gemaakt, die medio 2012 beschikbaar is gekomen. Deze nieuwe raming komt lager uit dan de prognoses zoals die in het Streekplan is opgenomen. De raming van het EIB wordt betrokken bij de nu te maken afspraken gericht op een realistische programmering en op een gezond functionerende kantorenmarkt. 1 vastgelegde Ladder voor duurzame Een andere belangrijke ontwikkeling is de in het Bro verstedelijking. De eerste trede van deze Ladder houdt in dat nieuwe stedelijke voorzieningen, waaronder kantoren, alleen mogelijk zijn indien deze voorzien in een actuele regionale behoefte. Het gaat hier niet alleen om nieuwe ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied, maar ook om ontwikkelingen daarbinnen. Dat maakt het ook van belang dat in F4 verband duidelijkheid bestaat omtrent de omvang van die regionale behoefte en over de verdeling daarvan over de F4. 3. Inventarisatie en analyse kantorenmarkt 3.1. Werkwijze Een belangrijke bouwsteen voor de te maken afspraken is een inventarisatie en analyse van de voorraad, plancapaciteit en leegstand van kantoren in de vier stedelijke gebieden. De gemeenten hebben ambtelijk zelf de gegevens voor die inventarisatie opgeleverd. De Stec groep heeft opdracht gekregen om deze gegevens onderling vergelijkbaar te doen zijn en om omissies aan te vullen. Dit is uitgemond in een goed vergelijkend overzicht van voorraad, vraag, plancapaciteit en leegstand per gemeente en per locatietype. De Stec-groep heeft tevens een eerste analyse gemaakt, en op basis daarvan enkele conclusies getrokken en handreikingen aangegeven voor vervolgstappen. Dit document is als bijlage bij deze notitie gevoegd. 1 Besluit ruimtelijke ordening, artikel 3.1.6. Het betreft een Rijksbesluit dat doorwerking dient te krijgen in bestemmingsplannen. Kantorenmarkt in Fryslân, versie 16 februari 2015 2
3.2. Inventarisatie kantorenmarkt Zoals hiervoor is aangegeven, heeft het EIB in 2012 nieuwe prognoses van de toekomstige vraag naar kantoren gemaakt, waarbij ook een vertaalsiag naar de Friese situatie is gemaakt. Uit die nieuwe raming van het EIB komt het beeld naar voren dat voor de periode 2010-2020 voor Fryslân de kantorenvoorraad netto met ca. 90.000-100.000 m2 kan toenemen. Dit is lager dan de Streekplanprognose uit 2007. Voor de periode na 2020 voorziet het EIB nog een geringere nieuwbouwbehoefte, maar wel in combinatie met een afnemende voorraad. Dit betekent grotere onttrekkingen van incourant aanbod. De EIB-prognose is voor wat betreft de periode 2014-2020 verwerkt in het hieronder weergegeven vergelijkend overzicht van de vier kernen in de F4-gemeenten, tezamen met de resultaten van de inventarisatie van de voorraad, leegstand en plancapaciteit. 2 Kern Voorraad Leegstand 0/ Vraag 201 4-2020 Harde Zachte 0 variërend plancapaciteit plancapaciteit van tot Leeuwarden 758.000 1 1 1.800 15 35.000 40.000 392.400 + pm 141.000 + pm Drachten 113.700 15.600 14 5.500 6.500 49.500 11.400 Heerenveen 159.800 32.800 21 6.000 8.000 12.500 Sneek 60.300 6.500 11 3.000 5.000 4.900 Totaal 1.091.800 1 66.700 15 49.500 59.500 459.300 + pm 152.400 + pm Oppervlakten voorraad en leegstand in v.v.o.; oppervlakten vraag en plancapaciteit in b.v.o. Cijfers voorraad en leegstand zijn per 1-1- 2013 (en afgerond op 100-tallen) Voorraad en leegstand betreffen alle zelfstandige kantoren uit de gemeentelijke BAG-registraties Cijfers plancapaciteit zijn bijgewerkt per medio september 2014 (en afgerond op 1 00-tallen) Heerenveen heeft 2 jaar geleden al besloten om de capaciteit bij Sportstad-Zuid (ca. 10.000 m2 hard en 13.000 m2 zacht) niet te gaan ontwikkelen. Deze capaciteit is daarom niet meegenomen in deze tabel. Dit moet t.z.t. nog wel juridisch worden bekrachtigd door bestemmingswijziging. 3.3. Nadere analyse Leegstand. Uit de inventarisatie blijkt dat in Fryslân 15% van de kantoren leeg staat. Dat is ongeveer gelijk aan het landelijk gemiddelde (dat momenteel op zo n 16% ligt), en flink boven de gewenste frictieleegstand van zo n 5%. Door de relatief geringe omvang van de kantorenvoorraad in de kernen Drachten, Heerenveen en Sneek, is het al dan niet leegstaan van slechts enkele panden in deze kernen van grotere invloed op de hoogte van de leegstand. In Drachten bijvoorbeeld bedroeg het leegstandspercentage enige tijd geleden nog 20%, maar is nu afgenomen door de invulling van enkele panden. En in Heerenveen was het percentage voorheen laag, is nu inmiddels hoog, maar zal doordat enkele kantoorpanden een andere invulling gaan krijgen, zakken naar zo n 13%. Opgemerkt wordt ook dat de kwaliteit van de individuele leegstaande objecten en locaties nog onvoldoende in beeld is gebracht. Wel is bekend dat voor de gehele F4 uitgegaan kan worden van zo n 40% incourant vastgoed en zo n 30% structurele leegstand (langer dan 3 jaar). Een scherper beeld van de leegstand per locatie en kwaliteit van locatie/objecten is 2 Het gaat hier dan om niet verhuurbare/verkoopbare kantoorruimte, zodat verpaupering, sloop of transformatie resteert. Kantorenmarkt in Fryslân, versie 16 februari 2015 3
wenselijk. Dat kan ook meer visie opleveren op de mogelijkheden en de toekomststrategie per gemeente/locatie/object, ook met het oog op herontwikkeling, sloop en/of transformatie van bestaande kantoorpanden. Vraag De verwachte vraag 2014-2020 is, zoals gezegd, afgeleid van de EIB prognose over de periode 2010-2020 en betreft de netto toevoeging van vierkante meters in Fryslân; het resultaat van nieuwbouw onder gelijktijdige onttrekking van incourante vierkante meters kantoorruimte. De in het overzicht aangegeven vraag is indicatief en gebaseerd op toekomstverwachtingen van werkgelegenheid, het aandeel kantoorwerkgelegenheid hiervan en het kantoorquotient (aantal m2 per werkzame persoon). De conclusie luidt dat de behoefte in Fryslân afneemt en niet meer het niveau zal halen van het verleden. Ter illustratie: in het verleden werd bij de afspraken over kantoren tot 2010 nog uitgegaan van een jaarlijkse vraag in Fryslân van ca. 28.000 m2; het Streekplan ging uit van een bandbreedte van 16.000 23.000 m2 voor de periode tot en met 2015; nu wordt tot 2020 uitgegaan van een gemiddelde jaarlijkse vraag van ca. 9.000 10.000 m2. Plancapaciteit De plancapaciteit is verdeeld in hard en zacht. Harde plancapaciteit betreft de ruimte voor kantoren waar een vastgesteld bestemmingsplan aan ten grondslag ligt, waarvan de capaciteit bij recht direct kan worden benut. Dit is dus op elk moment in te vullen met kantoren. Zachte plancapaciteit betreft voorwaardelijke ruimte bij afwijking van een vigerend plan of ruimte waarvoor nog een planologische procedure moet worden gevolgd, waarbij moet worden nagegaan of de capaciteit past in de te maken kantorenafspraken. Gelet op de verwachtte vraag naar nieuwe kantoren tot 2020 (en rekening houdend met een geringe vraag na 2020), is de harde plancapaciteit in de kernen Heerenveen en in Sneek daarmee redelijk in evenwicht. Voor beide kernen is geen zachte plancapaciteit in beeld. Voor de kernen Drachten en Leeuwarden geldt een andere situatie. Beide beschikken over fors meer plannen voor nieuwe kantoorruimte dan de behoefte, zowel tot 2020, maar ook voor de periode daarna. In Leeuwarden is ook absoluut gezien de harde plancapaciteit erg groot. Behalve de ruime harde plancapaciteit, is er voor beide kernen ook nog zachte plancapaciteit in beeld. 4. Voorzet voor nieuwe afspraken. De kantorenproblematiek spitst zich toe op de volgende opgaven: - de aanpak van de kwaliteit van de voorraad en leegstand; - en in relatie hiermee de herijking van de plancapaciteit in relatie tot de beperkte vraag. Om die opgaven te tackelen zijn er afspraken nodig ten aanzien van de toekomstige vraag naar kantoren, de kwaliteit van de bestaande voorraad en de benodigde plancapaciteit. Hieronder wordt een voorzet daartoe gegeven. Toekomstige vraag naar nieuwe kantoren De vraag naar nieuwbouw tot 2020 wordt geprognosticeerd op ca. 60 % van de door het EIB berekende behoefte voor de periode 2010-2020. De verdeling van de nieuwe vraag over de F4 gemeenten is afgeleid van de huidige verdeling van de kantorenvoorraad. In de tabel hiervoor op pagina 3 is die vraag aangegeven in vierkante meters b.v.o. Kantorenmarkt in Fryslân, versie 16 februari 2015 4
Voorstel voor afspraak: De omvang en verdeling van nieuwbouwbehoefte tot 2020, zoals aangegeven in tabel op pagina 3, vooralsnog aanhouden als richtinggevend en via monitoring (van uitgiftes, toevoegingen, onttrekkingen en leegstand) jaarlijks bekijken of de vraag zich conform de prognose ontwikkelt; en Uiterlijk 2020 een nieuwe prognose van de behoefte aan kantoren voor de periode 2020-2030 laten opstellen, of eerder indien de monitoring daartoe aanleiding geeft. Kwaliteit van de bestaande voorraad Voor wat betreft de kwaliteit van de (al dan niet leegstaande) bestaande voorraad kan worden geconcludeerd dat, behalve kennis van de kwantitatieve omvang, ook inzicht in de kwalitatieve kant ervan nodig is voor wat betreft objecten en locaties per gemeente. Dit is van belang om de courantheid van het vastgoed te kunnen beoordelen en om na te gaan of en waar potentiële leegstand op de loer ligt. En zoals eerder gezegd, is deze kennis ook van belang voor de visie op de mogelijkheden en de toekomststrategie per gemeente, locatie en object, ook met het oog op herontwikkeling, sloop en/of transformatie van bestaande kantoorpanden. Voor de marktpartijen (en primair de vastgoedeigenaren) is deze informatie bruikbaar voor de aanpak van de leegstandsproblematiek. Deze kwalitatieve aanpak mondt uit in het proces van de bepaling/reducering van de plancapaciteit (zie ook hierna). En is op termijn ook van belang bij het kunnen accommoderen van de toekomstige vraag binnen bestaande locaties, waarbij keuzes ten aanzien van herontwikkeling of transformatie aan de orde zijn. Voorstel voor afspraak: De F4-gemeenten spreken af om de kwaliteit van de bestaande voorraad kantoren en hun locaties in beeld te krijgen, voor zover dat niet al recentelijk is gebeurd. Indien dat een meerwaarde heeft, worden de resultaten en gebruikte methodiek onderling afgestemd. De resultaten van deze inventarisatie naar de kwaliteit van (leegstaande) kantorenpaden en hun locaties kunnen vervolgens worden gebruikt als basis voor de vaststelling van de benodigde kwalitatieve en kwantitatieve plancapaciteit en ook voor eventuele vervolgafspraken voor het faciliteren van de leegstandsaanpak in de F4-gemeenten, waarvoor primair de marktpartijen verantwoordelijk voor worden geacht. Voor de provincie kunnen de resultaten input vormen om haar rol bij deze problematiek nader te bepalen. Plancapaciteit. Geconcludeerd is dat in de kernen Heerenveen en in Sneek de plancapaciteit in redelijke verhouding staat ten opzichte van de verwachte vraag. In Drachten en in Leeuwarden is er echter sprake van een forse overcapaciteit. Voor deze beide kernen geldt dat met het temporiseren en schrappen van plancapaciteit, deze meer in verhouding kan worden gebracht met de te verwachten vraag. Daarbij kan rekening worden gehouden met de beperkte nieuwbouwbehoefte voor de periode na 2020. En voor wat betreft de restcapaciteit gaat het niet alleen om de kwantiteit, maar ook om de kwaliteit van de locaties. Bij het schrappen van de plancapaciteit is het derhalve ook zinvol om rekening te houden met de kwaliteit van de (al dan niet leegstaande) bestaande voorraad (zie ook hiervoor). Op zich lost schrappen de huidige leegstand niet op, maar het draagt wel bij in het voorkomen van toekomstige leegstand. Tevens zijn investeringen in (bestaand) vastgoed door eigenaren/beleggers eerder lonend in een markt zonder overcapaciteit. Daarnaast is de verhouding tussen harde plancapaciteit en de toekomstige vraag dermate uit evenwicht, dat Kantorenmarkt in Fryslân, versie 16 februari 2015 5
nietsdoen eigenlijk geen optie is. Het doel is om een betere balans te hebben tussen vraag en capaciteit. In het kader van het kantorenconvenant is een juridisch advies opgesteld hoe tot schrappen van plancapaciteit te komen, zonder risico van planschade In voorkomende gevallen kan het nodig zijn om tot vooraankondiging te komen van het voornemen van het schrappen van plancapaciteit. Dat gebiedt zorgvuldigheid en betekent dan ook een gefaseerde aanpak. Dit creëren van voorzienbaarheid vraagt soms samenwerking met de provincie. 3. Voorstel voor afspraak: Afgesproken wordt dat er per saldo vooralsnog geen nieuwe harde plancapaciteit wordt ontwikkeld door de F4 gemeenten. In bijzondere, nu nog niet voorzienbare incidentele gevallen van concrete behoefte kan ruimte worden geboden voor nieuwe capaciteit, onder de voorwaarden: a. dat er afstemming heeft plaatsgevonden met de F4 en de provincie; b. dat die nieuwe capaciteit geen onevenredige gevolgen voor de leegstand zal hebben; en c. de reguliere locaties geen redelijke vestigingsmogelijkheid bieden. De gemeenten Leeuwarden en Smallingerland spreken af dat zij uiterlijk eind 2016 een besluit hebben genomen over de te schrappen plancapaciteit, teneinde de restcapaciteit beter met de behoefte in overeenstemming te brengen 4. Bron: Prof. dr. ir. A.G. Bregman, 2013. Heerenveen heeft met haar besluit om de plancapaciteit bij Sportstad-Zuid niet te zullen ontwikkelen, deze stap in feite al gezet. Kantorenmarkt in Fryslân, versie 16 februari 2015 6