2 SAMENATTING EN ADIES Sinds oktober 2009 hebben wij samen met het AOWR gewerkt aan het onderzoek verdergaande samenwerking in de afvalwaterketen in de Regio Noord-eluwe. In dit hoofdstuk vindt u een samenvatting van de resultaten en het advies dat uit dit onderzoek is voortgekomen. 2.1 De Noord-eluwse afvalwaterketen Acht gemeenten en het Waterschap eluwe verzorgen gezamenlijk de afvoer en zuivering van het afvalwater van ruim 190.000 inwoners in de regio Noord-eluwe. Het afvalwater van huishoudens en bedrijven wordt afgevoerd via 1500 kilometer riolering en druk- en persleidingen naar vier rioolwaterzuiveringsinstallaties. De regio Noord-eluwe kent de zuiveringskringen: Nunspeet en Elburg, Harderwijk, Ermelo en Putten, Hattem en Oldebroek en Heerde. In de huidige situatie zijn in de Noord-eluwse afvalwaterketen circa 59,5 fte werkzaam. Daarvan werken 28 fte bij gemeenten (11 in de binnen- en 17 in de buitendienst) en 31,5 fte bij het waterschap. Daarnaast huren gemeenten circa 18 fte in voor activiteiten in het kader van de rioleringszorg (met name voor beheer en onderhoud). Gemeenten en waterschap werken in de regio Noord-eluwe sinds vier jaar actief samen in het Ambtelijk Overleg Water en Riolering en hebben al diverse successen geboekt. Men kent en vertrouwt elkaar. Kennis en ervaringen worden gedeeld en activiteiten onderling afgestemd in werkplannen en projecten die bestuurlijk gefaciliteerd worden. De samenwerking blijkt te lonen. Resultaten zijn onder andere geboekt bij de realisatie en het beheer van het gezamenlijke grondwatermeetnet, het gezamenlijke meeten monitoringsplan en het gezamenlijk aanbesteden van de reiniging en inspectie van riolen. De overtuiging is dat verdergaande samenwerking nog meer voordelen oplevert in termen van kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten. 2.2 oordelen van samenwerking erdergaande samenwerking in de afvalwaterketen in de regio Noord-eluwe biedt voordelen in termen van kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten. Betere kwaliteit door bundeling van kennis en capaciteit Het integraal benaderen van riolering en zuivering bevordert de kwaliteit van de afvalwaterketen: - Uniformering van de planmethodiek en gezamenlijke dataverwerking- en beheer en monitoring bieden meer inzicht in de toestand en het functioneren van het gehele systeem (onderdelen waarop de Noord-eluwse gemeenten volgens de benchmark 2007 nog een slag te maken hebben) en daarmee goede mogelijkheden voor de introductie van asset management 1. 1 Asset management richt zich op het optimaliseren van de levensduur van elementen in de infrastuctuur, met als doel maximale beschikbaarheid, functionele performance en hoogste kwaliteit. Eén van de aandachtsgebieden in asset management is onderhoudsmanagement, dat zich specifiek richt op planning, organisatie en control van onderhoudstaken om de assets op het vereiste niveau te laten functioneren. WA-MS20100351-5 -
- Geüniformeerd ontwerp en engineering bevorderen bovendien standaardisatie van installaties en equipment, waardoor onderhoud voorspelbaarder en gemakkelijker wordt. En ook professioneel toezicht op de uitvoering leidt tot kwaliteitsverbetering. - Het bundelen van kennis en capaciteit in de samenwerking bevordert het leereffect en het innovatief potentieel. Daarnaast heeft de inzet van medewerkers op taken waar zij goed in zijn, een positief effect op de kwaliteit. Minder kwetsbaar De verdergaande samenwerking op het gebied van beheer van de riolering vermindert de kwetsbaarheid die veel gemeenten in de regio momenteel ervaren. Deze kwetsbaarheid zit vooral in de concentratie van alle lokale en specialistische kennis bij één of enkele personen in de eigen organisatie. Dat is overigens geen probleem wanneer zaken goed zijn vastgelegd in bijvoorbeeld GRP, BRP en uitvoeringsplannen. Dan kunnen taken eenvoudig door anderen worden overgenomen. Samenwerking leidt tot spreiding van de kennis over meerdere personen die in de gemeente inzetbaar zijn en uitbreiding en verdieping van de specialistische kennis. De afvalwaterketenorganisatie als interessante werkgever maakt ook het binnenhalen en behouden van kwalitatief goed personeel beter mogelijk. In de huidige situatie wordt met het beperkte personeelsbestand en eventuele inhuur overigens wel voldoende kwaliteit in de rioleringszorg geleverd. Bij verdergaande samenwerking met de bestaande formatie ontstaat ruimte om nieuwe zaken effectief en efficiënt op te pakken en dat maakt de gemeenten minder kwetsbaar voor alles wat op ze afkomt. Ook de samenwerking op het gebied van dataverwerking- en beheer en monitoring zoals hierboven beschreven leidt tot minder kwetsbaarheid, in die zin dat kennis over het (lokale) afvalwatersysteem beter en breder geborgd is binnen de regio. Jaarlijkse kostenbesparing De samenwerking kan leiden tot kostenbesparing. De omvang hiervan is afhankelijk van de wijze waarop de samenwerking vorm krijgt en kan per gemeente verschillen. Daarom zal het starten van de samenwerking met name gebaseerd zijn op de voordelen ten aanzien van kwaliteit en kwetsbaarheid. Tijdens het samenwerkingsproces kunnen de kostenbesparingen vorm krijgen. Op voorhand moet niet worden uitgegaan van grote kostenbesparingen per gemeente. De totale jaarlijkse kosten (exclusief investeringen) voor riolering en zuivering in de regio Noord-eluwe in 2010 zijn ruim 20 miljoen. erwacht kan worden dat deze in 2020 zullen zijn opgelopen naar ruim 30 miljoen per jaar 2. Een deel van deze kosten zijn het gevolg van nieuwe opgaven door nieuwe wet- en regelgeving en klimaatverandering, maar ook is er een autonome stijging van de kapitaallasten en kosten voor het operationeel beheer. Samenwerking in de afvalwaterketen kan leiden tot besparingen door schaalvergroting (betere marktpositie en onderhandelingspositie), professioneel databeheer in combinatie met asset management (toepassen risico- en toestandgestuurd beheer) en integratievoordeel (afstemming en optimalisatie binnen de afvalwaterketen). 2 Gebaseerd op een regionale vertaling van landelijke cijfers uit het doelmatigheidsonderzoek. In de praktijk kunnen zowel de kosten voor nieuwe opgaven als de mogelijke besparingen anders uitpakken. In het AOWR is de verwachting uitgesproken dat deze kostenstijging nog lager uit zal vallen. 5 oktober 2010, versie 2 Regio Noord-eluwe/ervolgstappen in de samenwerking in de afvalwaterketen - 6 - WA-MS20100351
Op basis van een regiospecifieke analyse is berekend dat de gemeenten en het waterschap in de Regio Noord-eluwe op termijn circa 4 miljoen kunnen besparen op c.q. minder hoeven uit te geven aan hun uitgaven voor riolering en zuivering samen. Dit levert circa 40% dekking op van de mogelijk 10,0 miljoen hogere kosten in 2020. Samenvatting potentiële besparingen Zuiveringskring Elburg - Nunspeet Zuiveringskring Harderwijk - Ermelo - Putten Zuiveringskring Hattem - Heerde - Oldebroek Regio N Bedragen in euro's 2020 (prijspeil 2010) Kosten Riolering Totale kosten 2020 individuele gemeenten 2.557.000 4.757.000 5.722.000 13.037.000 Kosten bij samenwerking gemeenten 2.492.000 4.636.000 5.556.000 11.943.000 oordeel 65.000 121.000 166.000 1.094.000 Kosten Zuivering Totale kosten 2020 zuivering RN 5.546.000 9.716.000 5.288.000 20.550.000 Kosten na efficiencyslag 5.080.000 8.898.000 4.843.000 18.820.000 oordeel 466.000 818.000 445.000 1.730.000 Ketenefficiency Kosten na integratie riolering - zuivering 7.054.000 12.590.000 9.584.000 29.224.000 oordeel 518.000 944.000 815.000 1.539.000 Totale potentiële besparing 1.049.000 1.883.000 1.426.000 4.363.000 De bovenstaande besparingen kunnen alleen worden gerealiseerd indien de nodige eigen personele capaciteit kan worden vrijgemaakt om de rioleringszorg anders te organiseren. Alleen met een professioneel databeheer en asset management kan eventueel de operationele efficiëntie worden bereikt. 2.3 ormgeving verdergaande samenwerking ia samenwerking is het mogelijk in de Noord-eluwse afvalwaterketen stapsgewijs tot doeltreffender en doelmatiger beheer te komen. Mét behoud van lokale betrokkenheid en effectieve dienstverlening. Het voorgestelde groeimodel bouwt voort op de bestaande samenwerking tussen gemeenten en het waterschap. Het hoeft niet door alle gemeenten tegelijk ontwikkeld te worden, maar de verschillende zuiveringskringen kunnen er autonoom en in eigen tempo naar toe werken. Na elke stap volgt een nieuw (bestuurlijk) keuzemoment waarop partijen besluiten al dan niet de volgende stap te zetten. Het groeimodel onderscheidt drie stappen: 1. Integrale planvorming op zuiveringskringniveau 2. Gezamenlijk operationeel beheer en ingenieursbureau op zuiveringskringniveau 3. Opschalen naar afvalwaterketenorganisatie op regioniveau WA-MS20100351-7 -
Stap 1: Planvorming per zuiveringskring Op het voor de regio Noord-eluwe voorgestelde pad is de eerste stap de integratie van de afzonderlijke Gemeentelijke rioleringsplannen (GRP s) op zuiveringskringniveau tot een Zuiveringskring Afvalwater Plan (ZAP). Hier hoeft geen nieuwe organisatie te worden opgericht, coördinatie is voldoende. Deze samenwerking op het gebied van planvorming levert vooral voordelen in termen van kwaliteit (integraal inzicht in de afvalwaterketen) en kwetsbaarheid (bundeling capaciteit en borging kennis), maar kan ook kosten beperken door de efficiënte inzet van mensen en middelen en het bepalen van de meest doelmatige maatregelen. Het is een goede voorbereiding op de eventuele volgende stap. Stap 2: Operationeel beheer en Ingenieursbureau op zuiveringskringniveau In een volgende stap kunnen partijen, op basis van de ervaring met gezamenlijke planvorming, kiezen voor het opzetten van een beheerorganisatie op zuiveringskringniveau. Deze organisaties gaan aan de slag met de uitvoering van de ZAP s. Het betreft de uitvoering van planmatige beheerwerkzaamheden: integraal beheer van de riolering en zuivering met real time flow control (RTFC). Op deze manier zijn de beheerorganisaties vanaf het begin in staat om ketenvoordelen te boeken door integratie van riolering en zuivering en de bundeling van kennis en capaciteit. De combinatie van planvorming én planmatig beheer maakt het mogelijk een zelfstandige organisatie op te richten: als organisatorische eenheid in één van de gemeenten, als organisatorische eenheid in het waterschap of als zelfstandig orgaan los van gemeenten en waterschap. Deze organisatie kan eventueel worden uitgebreid met een afdeling ingenieursdiensten. De organisatie kan dan ook ondersteuning bieden bij projecten die voortvloeien uit het beheer of nieuwe werken. Monitoring, databeheer en storingsdienst Indien de partijen niet direct (kunnen) besluiten om een gezamenlijke beheerorganisatie op te zetten, kan gestart worden met samenwerking op de taakgebieden monitoring, dataverwerking en beheer, met wellicht een koppeling naar de storingsdienst gemalen. Samenwerking op deze onderwerpen biedt deelnemers de kans wederzijds vertrouwen te ontwikkelen. Het binnenhalen van concrete voordelen zal bovendien motiveren om nieuwe onderwerpen voor samenwerking aan te dragen, c.q. de mogelijkheden van databeheer breder in te zetten. Zo kan de samenwerking langzamerhand worden uitgebreid tot hij alle taakgebieden van de organisatie omvat. Stap 3: Afvalwaterketenorganisatie op regioniveau Op basis van de ervaring met het gezamenlijk uivoeren van operationele taken op zuiveringskringniveau, kan besloten worden de samenwerking wel of niet verder uit te bouwen tot één afvawaterketenorganisatie op regioniveau. In de vorige stap ging het om beheerorganisaties op zuiveringskringniveau, al dan niet inclusief het ingenieursbureau. Deze beheerorganisaties zijn vooral gericht op het behalen van ketenvoordeel door integratie. oor het realiseren van schaalvoordelen is de omvang van de zuiveringskringen echter beperkt. Dit is wel mogelijk wanneer de deelnemende partijen er in een derde stap voor kiezen de beheerorganisaties op zuiveringskringniveau samen te voegen toe een organisatie op regioniveau. Dan wordt de omvang bereikt die het mogelijk maakt gespecialiseerde afdelingen op te zetten en tegelijkertijd kennis te borgen en te delen voor achtervang in een bepaalde locatie. Bovendien ontstaat door de grotere organisatie een speler met grotere onderhandelingskracht en marktmacht. 5 oktober 2010, versie 2 Regio Noord-eluwe/ervolgstappen in de samenwerking in de afvalwaterketen - 8 - WA-MS20100351
momenten na elke stap Na elke (tussen)stap volgt een nieuw (bestuurlijk) keuzemoment. De eerste stap, het gezamenlijk opstellen van een Zuiveringskring Afvalwater Plan, is redelijk vrijblijvend en omkeerbaar. Het samenwerken op slechts één of enkele onderwerpen in het operationeel beheer wordt al minder vrijblijvend, omdat daarover enige vorm van langlopende bindende bestuurlijke afspraken moeten worden gemaakt. Deze samenwerking is alleen omkeerbaar met desintegratieverliezen. Nog verdergaande samenwerking op zuiveringskringniveau of regioniveau zal steeds minder vrijblijvend en praktisch niet meer omkeerbaar zijn. 2.4 Consequenties voor de gemeente De consequenties van verdergaande samenwerking in termen van kwaliteit, kwetsbaarheid en kosten zijn reeds beschreven als voordelen in paragraaf 2.2. oor de gemeenten betekent verdergaande samenwerking daarnaast vooral een verandering in de inzet van hun personeel. Deze consequenties zijn met name merkbaar, wanneer een aparte beheerorganisatie wordt opgericht (stap 2). Planvorming Met de eerste stap in het groeimodel (gezamenlijke planvorming) blijft het personeel binnen de eigen organisatie werkzaam, waarbij één coördinator wordt aangewezen. Over het mandaat en de bevoegdheden van deze coördinator moeten heldere afspraken worden gemaakt. oor de beleidsambtenaren verandert daarmee de aansturing enigszins en mogelijk de werkinhoud als gevolg van specialisatie op verschillende onderdelen van de planvorming. Beheerorganisatie Wanneer na de gezamenlijke planvorming ook de stap naar gezamenlijk operationeel beheer gezet wordt, komt een zelfstandige organisatie een beeld. In deze organisatie krijgt al het personeel dat zich in de huidige situatie bezighoudt met planvorming (8 fte), beheerstaken (15 fte) en ingenieursbureau (5 fte) een plek. Daar komt dan ook personeel van het waterschap bij. Met de nieuwe organisatie wordt het mogelijk de inzet van de bestaande capaciteit te verbeteren, hetgeen ruimte biedt om nieuwe opgaven het hoofd te kunnen bieden met de huidige formatie. Afstemming in de openbare ruimte Consequentie van het opzetten van een afvalwaterketenorganisatie en het weghalen van de rioleringszorg bij de afdeling Openbare Ruimte van de gemeente is ook dat afstemming tussen de verschillende onderdelen in de openbare ruimte wellicht minder makkelijk gaat. Een integrale aanpak, zoals overal in de regio toegepast, heeft immers ook voordelen voor de gemeente. Om deze voordelen niet teniet te doen, zullen goede afspraken gemaakt moeten worden over de rol van de afvalwaterketenorganisatie in de integrale aanpak. Het vraagt van de gemeenten een professionele invulling van de regie die daar blijft liggen. De overstap van medewerkers naar de nieuwe organisatie kan ook consequenties hebben voor de invulling van overblijvende taken binnen de gemeente. De kost gaat voor de baat Baten in de verdere toekomst worden vooraf gegaan door extra investeringen in de aanloopfase. Gemeenten zullen, net als het waterschap, moeten investeren in frequenter contact, het verdiepen in elkaars situatie en visie en het aanpassen van werkwijzen en tools. De baten van samenwerking zullen niet direct geboekt worden als besparing, maar betekenen feitelijk een beperking van de lastenstijging op langere termijn. Door gezamenlijk zaken op te pakken als het opstellen van een ZAP (in plaats van WA-MS20100351-9 -
afzonderlijke plannen) en het meten, monitoren en databeheer, kunnen de extra kosten per gemeente naar verwachting wel beperkt worden. De financiële baten zullen vooral merkbaar zijn indien ook de volgende stappen worden gezet. 2.5 De eerste stappen Integratie planvorming op zuiveringskringniveau Het advies is om de samenwerking stapsgewijs vorm te geven en daartoe te starten met het gezamenlijk opstellen van een Zuiveringskring Afvalwater Plan (ZAP). Met de kaders uit het ZAP komen belangrijke besparingen op de investeringskosten binnen bereik zonder dat de besluitvorming hierover ver van de gemeente verwijderd komt te liggen. Hier hoeft geen nieuwe organisatie voor te worden opgericht, coördinatie is voldoende. De optimalisatie van de operationele taken in een zelfstandige beheerorganisatie is een zaak voor de langere termijn. Daarna concreet samenwerken op beperkte schaal Daarnaast kan op relatief korte termijn ook begonnen worden met concrete operationele samenwerking op het gebied van monitoring en dataverwerking en beheer, met wellicht een koppeling naar de storingsdienst gemalen. Een gezamenlijk meetplan voor overstorten, met voorstel voor realisatie en beheer, is inmiddels bijna gereed. Dit plan omvat ook een betere ontsluiting van alle aanwezige informatie over de Noord-eluwse afvalwaterketen. Samenwerking op deze onderwerpen is een logisch vervolg op reeds lopende initiatieven binnen de regio Noord-eluwe en biedt deelnemers de kans het wederzijdse vertrouwen verder te ontwikkelen. Het binnenhalen van concrete voordelen zal de gemeenten bovendien motiveren om nieuwe onderwerpen voor samenwerking aan te dragen, c.q. de mogelijkheden van databeheer breder in te zetten. Zo kan de samenwerking langzamerhand worden uitgebreid tot hij alle taakgebieden van de organisatie omvat. Planning eerste en eventuele volgende stappen 2011 2012 2013 2014 2015 en verder Aan de slag met verdergaande samenwerking op het gebied van planvorming en meten, monitoren en databeheer Opstellen Zuiveringskring Afvalwater Plannen Realiseren Meten, monitoren & databeheer overstorten oornemen tot onderzoeken verdergaande samenwerking op het gebied van operationeel beheer op zuiveringskringniveau Opstellen business case Bestuurlijke afspraken over verdergaande samenwerking operationeel beheer binnen de zuiveringskring Oprichting en implementatie afvalwaterketenorganisaties Bestuurlijke afspraken over opschalen samenwerking operationeel beheer van zuiveringskring naar regio erdergaande samenwerking binnen de regio Noord-eluwe 5 oktober 2010, versie 2 Regio Noord-eluwe/ervolgstappen in de samenwerking in de afvalwaterketen - 10 - WA-MS20100351
2.6 Samenvattend advies erdergaande samenwerking in de afvalwaterketen in de regio Noord-eluwe loont inderdaad, zowel in termen van kwaliteit en kwetsbaarheid, als kosten (beperking van de lastenstijging op langere termijn). ia samenwerking is het mogelijk om stapsgewijs tot een doeltreffender en doelmatiger beheer van de afvalwaterketen te komen. Het voorgestelde groeimodel onderscheidt drie stappen: 1. Integrale planvorming op zuiveringskringniveau 2. Gezamenlijk operationeel beheer en ingenieursbureau op zuiveringskringniveau 3. Opschalen naar afvalwaterketenorganisatie op regioniveau Na elke (tussen)stap volgt een (bestuurlijk) keuzemoment om al dan niet de volgende stap te zetten. Het is nu aan de bestuurders om een besluit te nemen om op zuiveringskringniveau de gezamenlijke planvorming voor de afvalwaterketen in te vullen, eventueel met de intentie om in de toekomst ook verdergaand te gaan samenwerken op het gebied van operationeel beheer en ingenieursbureau, op zuiveringskringniveau, danwel op het niveau van de regio Noord-eluwe. Met het besluit om ook samen te gaan werken op het gebied van meten, monitoring en databeheer kan bovendien een eerste start gemaakt worden met de samenwerking op operationeel niveau. WA-MS20100351-11 -