Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid INHOUDSTAFEL

Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid INHOUDSTAFEL Inleiding... 3 1. Integriteit en integriteitsbeleid... 7 2. Waarom een integriteitsbeleid?... 15 2.1. Integriteitsbeleid als antwoord op recente uitdagingen... 15 2.2. Mogelijke tegenwerpingen tegen een integriteitsbeleid... 18 3. Twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid... 25 4. De organisatie van het ambtelijke integriteitsbeleid... 29 5. Instrumenten van een ambtelijk integriteitsbeleid... 33 5.1. Deontologische codes... 34 5.1.1. Onderdelen van een deontologische code... 34 5.1.2. Waarom deontologische codes?... 35 5.1.3. Vier vragen bij het opstellen van een code... 38 5.1.4. Mogelijke aanvullende codes... 44 5.1.5. Het proces van invoering van een deontologische code... 45 5.2. Vorming, training en opleiding: dilemmatrainingen... 50 5.2.1. Voorbereiding van de training... 51 5.2.2. Inleiding van de training... 53 5.2.3. Deel I: Voorstelling van het waarden- en normenkader... 57 5.2.4. Deel II: Toepassen van het waardenkader, een model voor ethische besluitvorming... 58 5.2.5. Vervolgtraject van de training... 69 5.2.6. De rol van de trainer... 71 5.2.7. Ter afronding... 71 5.3. Integriteitsbeleid integreren in het personeelsbeleid... 72 5.3.1. Werving, selectie en introductie... 72 5.3.2. Functiebeschrijving en functionerings- en evaluatiegesprekken... 73 Jeroen Maesschalck 1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 5.3.3. Competentiemanagement... 74 5.4. Risicoanalyse en structurele maatregelen... 74 5.4.1. Risicoanalyses en integriteitsaudits... 74 5.4.2. Structurele maatregelen... 75 5.5. Voorbeeldgedrag en steun van het management... 81 5.6. Een vangnet voor het melden van integriteitsschendingen of klokkenluidersregeling 82 6. Aanbevelingen aan de Vlaamse overheid... 87 6.1. De organisatie van het Vlaamse integriteitsbeleid... 87 6.1.1. Centrale aansturing... 90 6.1.2. Decentrale aansturing... 107 6.1.3. Ter afronding... 115 6.2. De instrumenten van een Vlaams integriteitsbeleid en hun invoering... 116 6.2.1. Deontologische code... 116 6.2.2. Vorming, training en opleiding... 127 6.2.3. Integriteitsbeleid integreren in het personeelsbeleid... 129 6.2.4. Risicoanalyse en structurele maatregelen... 136 6.2.5. Voorbeeldgedrag en steun van het management... 137 6.2.6. Een vangnet voor het melden van integriteitsschendingen of klokkenluidersregeling...... 137 6.3. Algemene voorwaarden voor een succesvol integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid...... 139 Bijlagen... 146 Bijlage 1. Referenties... 146 Bijlage 2. Nuttige websites... 149 Bijlage 3. Gebruikte afkortingen... 150 2 B-project 2004

Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid INLEIDING De jongste jaren en vooral sinds de Visa-perikelen in de stad Antwerpen in maart 2003 is er een sterk groeiende interesse voor ambtelijke integriteit en integriteitsbeleid in Vlaanderen. Het besef groeit dat het traditionele instrumentarium (in essentie: de wet- en regelgeving en strafrechterlijke en tuchtrechterlijke procedures) niet meer volstaat om ambtelijke integriteit te garanderen en te stimuleren. Steeds meer ambtelijke en politieke verantwoordelijken voelen de druk om iets te doen rond integriteit. Daarbij rijzen enkele terechte vragen. Wat is integriteitsbeleid eigenlijk? Wat zijn de benaderingen, de fundamentele keuzes die men moet maken bij het ontwikkelen van een integriteitsbeleid? Waarom is zo een ambtelijk integriteitsbeleid noodzakelijk? Waarom zou dit belangrijker zijn dan de talrijke andere managementtrends die de jongste jaren furore hebben gemaakt in de overheid (en vaak even snel zijn verdwenen voor een opvolger die nog blitser leek)? Wat zijn de belangrijkste instrumenten van het integriteitsbeleid? Welke vorm kunnen ze concreet aannemen in een Vlaamse overheidscontext? Hoe wordt het integriteitsbeleid best georganiseerd? Wie neemt best welke taken op zich? Het B-project van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen wilde enkele eerste antwoorden bieden op deze vragen. Gezien de beperkte tijd en het feit dat nog maar heel weinig ontwikkeld is rond dit thema in de Vlaamse context, werd ervoor gekozen om een inleidend rapport te schrijven, met een algemene visie op integriteitsbeleid en een overzicht van de belangrijkste instrumenten, eerder dan de rapportering van een diepgaand onderzoek over een beperkt aantal instrumenten. Het B-project is dan ook vooral gebaseerd op de prescriptieve literatuur (vooral Nederlands en Amerikaans, zie de bibliografie), op informele gesprekken met ambtenaren en experts en op ervaringen van de auteur in het kader van trainingssessies voor ambtenaren van de verschillende bestuursniveaus. Het is geen rapportering van systematisch wetenschappelijk onderzoek (al wordt hier en daar wel verwezen naar bestaand wetenschappelijk onderzoek). Het is dan ook evident dat voorliggend rapport nog maar een eerste stap is in het beleidsondersteunend onderzoek naar integriteitsbeleid in een Vlaamse context. Volgende stappen zijn bvb. de systematische analyse van goede (of eventuele slechte) praktijken of het ontwikkelen van instrumenten (bvb. een survey) voor het meten van integriteit in een organisatie en het identificeren van Jeroen Maesschalck 3

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen probleemterreinen waar beleid noodzakelijk is. Het B-project genereerde twee documenten: de pocket Een integriteitsbeleid in uw lokaal bestuur: een handleiding (Maesschalck Jeroen en Suykens Mark, uitgegeven bij Politeia in het kader van de VVSG-reeks pockets lokale besturen en verschenen in april 2004) en het eindrapport dat voor u ligt. Voorliggend eindrapport is opgevat als een aangepaste en uitgebreide versie van de pocket. 1 De belangrijkste aanpassingen en aanvullingen zijn de volgende: De bespreking werd, soms vrij grondig, aangepast aan en aangevuld met inzichten uit de wetenschappelijke en de prescriptieve literatuur. Ook opmerkingen en feedback op de pocket (bvb. in het kader van trainingen) werden verwerkt in de tekst. De tekst werd zo aangepast dat hij ook relevant wordt voor andere dan lokale besturen. De organisatie van het integriteitsbeleid wordt uitgebreider besproken (hoofdstuk 4). Er werd een uitgebreide beschrijving van een aanpak van dilemmatrainingen (paragraaf 5.2) toegevoegd. Een uitgebreid hoofdstuk (6) met aanbevelingen aan de Vlaamse overheid werd toegevoegd. In vergelijking met de pocket is voorliggend rapport dus vooral een uitbreiding. Hierop is er één belangrijke uitzondering. Daar waar de pocket uitgebreid ingaat op de principes en regels betreffende politieke integriteit, beperkt het voorliggende rapport zich tot ambtelijke integriteit om zo het project in tijd beheersbaar te houden. Dit betekent uiteraard niet dat politieke integriteit niet noodzakelijk is. Zoals herhaaldelijk zal benadrukt worden in dit rapport is politieke integriteit een essentieel doel op zich (het raakt aan de fundamenten van de rechtstaat), maar is het daarnaast ook een belangrijke randvoorwaarde voor ambtelijke integriteit. Politici hebben, zowel door hun expliciete steun aan het integriteitsbeleid als door hun eigen voorbeeldgedrag, een cruciale invloed op het slagen van het integriteitsbeleid. In het besluit van dit rapport wordt heel kort ingegaan op enkele instrumenten om politieke integriteit te stimuleren, maar het is evident dat dit een belangrijk terrein is voor verder 1 De auteur dankt Mark Suykens voor de toelating om gebruik te mogen maken van de inhoud van de pocket voor dit B-project. B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 4

Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid onderzoek. De aandacht voor het integriteitsbeleid binnen de Vlaamse overheid is sterk geëvolueerd in de periode gedurende welke dit rapport werd voorbereid. Daar waar de aandacht begin 2004 nog beperkt was tot enkele geïnteresseerde ambtenaren binnen een aantal diensten, kreeg het thema voor het eerst ook expliciete steun 2 van de politieke top door de beslissing van de Vlaamse regering van 28 mei om een actief en preventief integriteitsbeleid te voeren en de entiteit Interne Audit te belasten met het ontwikkelen en uitwerken van zo een beleid. Deze trend werd nog versterkt door de beleidsnota van de nieuwe minister van Bestuurszaken, Geert Bourgeois. In de nota wordt onder de titel Integriteit als sluitstuk voor een beter beleid een visie uitgewerkt over integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid en worden enkele concrete maatregelen voorgesteld, zoals het aanwerven van een integriteitscoördinator, het oprichten van een integriteitscommissie en een lijst met concrete maatregelen over de integratie van het integriteitsbeleid in het personeelsbeleid. 3 Kortom, bij het afsluiten van voorliggend rapport in december 2004, wijst alles erop dat er voldoende politiek en ambtelijk engagement is om een systematisch, modern integriteitsbeleid te ontwikkelen voor de Vlaamse overheid en het is de hoop dat dit rapport daartoe een bijdrage kan leveren. De structuur van het rapport is als volgt. In het eerste hoofdstuk worden de begrippen integriteit en integriteitsbeleid gedefinieerd en worden twee benaderingen van integriteitsbeleid besproken. Het tweede hoofdstuk beantwoordt de vraag waarom een integriteitsbeleid noodzakelijk is. Daarbij wordt getracht enkele mogelijke tegenwerpingen tegen integriteitsbeleid te weerleggen. Het derde hoofdstuk gaat in op twee centrale stellingen die zullen weerklinken in de rest van dit rapport: twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid. Hoofdstuk 4 bespreekt de organisatie van het integriteitsbeleid: wie heeft welke verantwoordelijkheid? Hoofdstuk 5 gaat vervolgens in op de inhoud van het 2 Het thema ambtelijke integriteit is, zij het onder andere bewoordingen, uiteraard altijd al een aandachtspunt geweest. Hier hebben we het enkel over de aandacht voor integriteitsbeleid, waarbij dit laatste beschouwd wordt als een specifiek beleidsdomein met eigen (zowel controlerende als stimulerende, cf. infra) instrumenten. 3 Voor de beleidsnota, zie: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/regering/beleidsnotas2004/bourgeois/bestuurszaken.pdf Jeroen Maesschalck 5

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen integriteitsbeleid door een overzicht te presenteren van enkele belangrijke instrumenten van integriteitsbeleid. Het uitgebreide slothoofdstuk (6) formuleert aanbevelingen aan de Vlaamse overheid. Daarin worden de algemene aanbevelingen uit hoofdstuk 4 (organisatie van het integriteitsbeleid) en hoofdstuk 5 (inhoud van het integriteitsbeleid) toegepast op de Vlaamse overheid. Het hoofdstuk en dus ook het rapport ronden af met een opsomming van enkele algemene voorwaarden voor een succesvol integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid. B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 6

Hoofdstuk 1: Integriteit en integriteitsbeleid 1. INTEGRITEIT EN INTEGRITEITSBELEID In onze juridische ambtenarencultuur wordt bij integriteit vaak gedacht aan de afwezigheid van corruptie, fraude en andere vormen van illegaal gedrag. Dat is natuurlijk een essentiële voorwaarde om van integriteit te kunnen spreken, maar het begrip is veel ruimer. Het begrip integriteit komt uit het Latijn en betekent letterlijk niet (in) aanraken (tangere) (Nieuwenburgh, 2002). Het verwijst dus naar iets of iemand dat/die onbesmet, ongekreukt of ongeschonden is. Heel algemeen betekent integer "in overeenstemming met de geldende waarden en normen en de daarmee samenhangende regels." (van den Heuvel en Huberts, 2003: 19). Integer handelen is dus het toepassen van algemene, ethisch geladen, 4 waarden, normen en regels in de dagelijkse praktijk. De vraag is dan natuurlijk wat die waarden en normen zijn. Doorgaans maakt men een onderscheid tussen waarden die plaats- en tijdspecifiek zijn en meer fundamentele waarden die zouden moeten nagestreefd worden door iedereen. Terwijl bvb. de zwijgplicht voor ambtenaren in belang afneemt en het belang van klantgerichtheid toeneemt, blijven een aantal fundamentele waarden en normen algemeen gelden. Van den Heuvel en Huberts omschrijven deze tijdsloze richtlijnen als volgt. "Bestuurlijke integriteit (...) houdt in dat politici, bestuurders en ambtenaren zich in hun ambt, taak of functie laten leiden door zorgvuldig handelen, onkreukbaarheid en openheid, dat zij in hun functie geen privé-belangen nastreven, loyaliteit, objectiviteit en rechtschapenheid betrachten, op zorgvuldige wijze belangen afwegen en controleerbaarheid, rechtvaardigheid en onpartijdigheid in praktijk brengen" (van den Heuvel en Huberts, 2003: 20). Een integriteitsbeleid is dan het geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de overheid in haar geheel en het integere optreden van de individuele ambtenaren afzonderlijk te bevorderen (Maesschalck, 2001: 28). De ultieme doelstelling van een organisationeel integriteitsbeleid is om integriteit te integreren in de processen, en aldus het dagelijks handelen van de leden van de organisatie te beïnvloeden. Een integriteitsbeleid 4 Het gaat dus om waarden die een ethische relevantie hebben en bvb. niet om esthetische waarden. Jeroen Maesschalck 7

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen dat zich beperkt tot een beleidsnota en een louter papieren code zal deze doelstelling niet bereiken en is dan ook ruim onvoldoende. Traditioneel wordt een onderscheid gemaakt tussen twee benaderingen van integriteitsbeleid. De eerste wordt de controlerende benadering genoemd omdat ze er vooral op gericht is het gedrag van ambtenaren te controleren. Bij deze benadering gaat men uit van een negatief mensbeeld: mensen zijn niet van nature geneigd om het ethisch goede te doen, maar willen vooral hun eigenbelang nastreven. Het komt er dus op aan om de organisatie zo in te richten dat de mensen wel het goede doen, ook als ze hun eigenbelang nastreven. Dit gebeurt dan door de discretionaire beslissingsruimte van ambtenaren zoveel mogelijk in te perken door een integriteitsbeleid dat vooral de nadruk legt op wat verboden is. Typische instrumenten van een controlerende benadering zijn strikte regelgeving (bvb. het tuchtrecht), stevig uitgewerkte procedures (bvb. voor het aankopen van goederen of het indienen van onkostennota's), en controle-instanties (interne of externe audit, inspectie van financiën) die deze regels en procedures afdwingen. 5 De stimulerende benadering beoogt geen beperking van de discretionaire ruimte, maar wil integendeel de ambtenaren ondersteunen in het omgaan met die beslissingsvrijheid. Men vertrek dus van het positieve beeld dat mensen van nature wel geneigd zijn om het goede te doen. De taak van de organisatie bestaat er dan in om hen daarin te ondersteunen. Eerder dan het opsommen van wat verboden is, zal een stimulerend integriteitsbeleid de klemtoon leggen op ethische aspiraties, bijvoorbeeld in ethische codes die de belangrijkste waarden opsommen. Trainingen in ethische besluitvorming kunnen ambtenaren dan bvb. ondersteunen in het omgaan met conflicten tussen die algemene waarden en vertrouwenspersonen kunnen verdere hulp bieden in ethisch moeilijke aangelegenheden. Uiteraard gaat het in de praktijk nooit om een of/of-keuze tussen beide benaderingen. Elke benadering heeft haar eigen finaliteit, die even belangrijk is. Enerzijds is de controlerende benadering nodig om integriteitsschendingen te voorkomen. 5 Dit onderscheid "controlerend"-"stimulerend" valt niet helemaal samen met het onderscheid "repressief"- "preventief." Hoewel de controlerende benadering van integriteitsbeleid heel wat repressieve instrumenten omvat (bvb. het tuchtrecht) hebben sommige controlerende instrumenten (bvb. regelgeving) of actoren (bvb. interne audit) ook een belangrijke preventieve finaliteit. B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 8

Hoofdstuk 1: Integriteit en integriteitsbeleid Huberts en Van den Heuvel (1999: 19-23; van den Heuvel en Huberts, 2003: 30-34) geven een interessante classificatie van integriteitsschendingen. Corruptie vindt volgens Huberts plaats als ambtenaren of politici in hun functie iets doen of nalaten om daarmee persoonlijk financiële of andere gunsten te verwerven van derden." (Huberts, 1994: 2). Het gaat dus om een illegale transactie tussen een ambtenaar en een externe partij. Fraude, diefstal en verduistering doen zich voor als politici of ambtenaren profiteren ten koste van de overheid, zonder dat derden er voordeel bij hebben. Dubieuze beloften of giften verwijzen naar giften en beloften van private actoren aan ambtenaren of politici, zonder dat het duidelijk is of er een tegenprestatie is of zal volgen. Het gaat hier dus bvb. om problematische relatiegeschenken (zie ook verder). Onverenigbare functies en bindingen doen zich voor wanneer de ambtenaar of politicus naast zijn ambt belangen heeft die daar (mogelijk) in strijd mee zijn. Het gaat dan bvb. om functionarissen die privé-belangen hebben in particuliere organisaties (bedrijven, vzw s) waarover ze vanuit hun publieke functie moeten oordelen. De onverenigbaarheid kan ook bestaan tussen publieke mandaten onderling. In bepaalde gevallen mogen de mandatarissen bvb. niet aanwezig bij de bespreking en de beslissing over punten waar ze een belang bij hebben. Van misbruik van bevoegdheden is sprake wanneer men juiste doelen probeert te bereiken via laakbare middelen. Dit gebeurt bvb. wanneer de politie de misdaad wil bestrijden door onwettige afluisterpraktijken of wanneer een gemeente bvb. een subsidievraag antedateert en zo de Vlaamse of federale overheid bedriegt. Misbruik en manipulatie van informatie impliceren dat men opzettelijk onjuiste informatie verspreidt (liegen en bedriegen) of vertrouwelijke informatie lekt. Verspilling en wanprestatie worden door Huberts en van den Heuvel gedefinieerd als respectievelijk het nalatig, onoplettend of onverschillig gebruiken van tijd, overheidsmateriaal en financiën en het met opzet niet (zo) effectief en efficiënt functioneren als binnen het bereik van de mogelijkheden ligt (van den Heuvel en Huberts, 2003: 33). Men vervult zijn functie dus niet zoals het hoort. Ongewenste omgangsvormen met publiek of met collega s bestaan o.m. in de vorm van discriminatie, pesten, of ongewenst seksueel gedrag. Jeroen Maesschalck 9

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Ernstige misdragingen in de vrije tijd kunnen ook relevant zijn en zelfs tot tuchtsancties leiden indien zij de waardigheid van het ambt in het gedrang brengen. 6 Anderzijds is ook de stimulerende benadering nodig. Deze wil niet zozeer integriteitsschendingen voorkomen, maar heeft een meer positieve doelstelling: het stimuleren van integer handelen, door ambtenaren te ondersteunen in het omgaan met ethische dilemma's, i.e. situaties waarbij het niet meteen duidelijk is wat de ambtenaar moet doen wil hij echt integer handelen. We geven twee voorbeelden van dergelijke dilemma's. U bent ambtenaar in een kleine gemeente en verantwoordelijk voor de aankoop van drie nieuwe kopieermachines. Een erg invloedrijke schepen laat u informeel maar erg nadrukkelijk weten dat hij verwacht dat het order zal gaan naar leverancier X, die een goede vriend is van hem. Naast leverancier X is er één andere valabele kandidaat, leverancier Y, die een aanbod heeft gedaan dat iets beter is qua prijs-kwaliteit verhouding, maar niet veel. Zult u de schepen gehoorzamen? Zult u misschien integendeel zijn ongeoorloofd verzoek rapporteren? Aan wie zou u dat doen? Hebt u nog andere mogelijkheden? Uw organisatie moet bezuinigen en is van plan een grote groep contractuelen te ontslaan. U bent directeur van de personeelsdienst en bent aldus op de hoogte van die hoogst vertrouwelijke plannen. Een heel goede medewerker van u, die behoort tot de groep die ontslagen zal worden, vraagt een onderhoud. Hij deelt u mee dat hij een heel erg interessant aanbod gehad heeft voor een nieuwe job bij een consultingbedrijf. Hij is echter niet van plan op dat aanbod in te gaan omdat, zo zegt hij, hij een sterke loyauteit voelt tegenover uw dienst waar hij heel veel geleerd heeft en goed samenwerkt met de collega's. Omdat hij in de krant gelezen had dat uw organisatie overweegt om te bezuinigen wou hij toch eerst eens met u checken of hij wel een redelijke kans maakt om te blijven de komende jaren. Anders zou hij natuurlijk wel ingaan op dat aanbod, zeker gezien de slechte economische situatie en het feit dat hij net een grote hypotheeklening is aangegaan. Gezien uw appreciatie voor uw medewerker bent u heel sterk geneigd om hem in vertrouwen te informeren over de plannen om hem te ontslaan. Op de directievergadering is echter een heel strikte geheimhouding afgesproken. Bovendien zou het inlichten van deze medewerker onfair zijn tegenover andere goede medewerkers die ongetwijfeld ook in de problemen zullen komen door hun ontslag. Wat zult u doen? In dit soort situaties zal een controlerend instrumentarium maar van beperkt nut zijn. Het geeft alleen aan wat manifest niet geoorloofd is, maar biedt weinig ondersteuning in de afweging van wat nu wel de juiste keuze is. Stimulerende ethische codes, dilemmatrainingen, bespreken 6 Voor een bespreking en enkele voorbeelden, zie het overzicht van Opdebeeck (2002: 39-41). B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 10

Hoofdstuk 1: Integriteit en integriteitsbeleid van ethische kwesties bij het werkoverleg of een vertrouwenspersoon kunnen hier veel meer ondersteuning bieden. Aangezien een modern integriteitsbeleid zowel integriteitsschendingen wil voorkomen als integer handelen stimuleren, komt het er dus op aan de controlerende en de stimulerende benadering te combineren. Het controlerende gedeelte zorgt dan voor het elementair wettelijk kader en garandeert de stok achter de deur die onvermijdelijk blijft om een minimaal integer gedrag te garanderen, terwijl het stimulerende gedeelte ervoor zorgt dat men op ethisch vlak ambitieuzer is dan dit moreel minimum. Wat de precieze verhouding tussen beide benaderingen moet zijn hangt af van de concrete omstandigheden. En hoe de afweging tussen beide benaderingen precies moet gebeuren is één van de centrale opdrachten van het integriteitsbeleid en zal dan ook geregeld aan bod komen in dit rapport. Alvorens dit hoofdstuk af te ronden, maken we eerst nog een korte zijsprong naar het wetenschappelijk onderzoek. Wat wordt daar geschreven over de controlerende en de stimulerende benadering? Het analytische onderscheid tussen beide is één van de meest voorkomende thema s in de prescriptieve literatuur betreffende ambtelijke ethiek en bedrijfsethiek 7 en het advies om beide te combineren (eerder dan enkel de controlerende benadering te volgen) is de aanbeveling waarover in die literatuur zowat het meeste eensgezindheid bestaat. Ondanks (of misschien precies door) die eensgezindheid in de prescriptieve literatuur is het wetenschappelijk onderzoek naar deze aanbeveling nog eerder beperkt. Het beperkte onderzoek dat werd gedaan lijkt de aanbeveling echter te bevestigen. We vermelden drie onderzoeken bij wijze van voorbeeld. 7 Lynn Sharp Paine (1994) spreekt bvb. over compliance vs. integrity, John Rohr (1978) over low road vs. high road en Uhr (1999) over de verification vs. the values set of integrity institutions. Voor een overzicht en evaluatie van deze literatuur, zie bvb. Maesschalck (2005). Jeroen Maesschalck 11

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 1. Een ophefmakend onderzoek was de studie van Frank Anechiarico en James Jacobs: The Pursuit of Absolute Integrity (1996). In dit boek geven de auteurs een uitgebreide beschrijving van en grondige kritiek op wat ze de panopticon visie op corruptie-controle noemen. Deze visie benadrukt wetten en regels en ook uitgebreide procedures van controle en inspectie. Ze gaan uitgebreid in op de tekorten en indirecte kosten van deze sterk controlerende instrumenten: vertraging in besluitvorming, overcentralisatie, defensief management, lage beroepsmoraal, barrières t.a.v. tussenorganisationele samenwerking en adaptieve strategieën zoals het creëren van verzelfstandigde organen (bvb. gemeentelijke vzw s bij ons) om de bureaucratie te omzeilen. Bij wijze van oplossing stellen ze een meer stimulerende benadering voor, die meer verantwoordelijkheid geeft aan ambtenaren en meer beroep doet op hun professionaliteit. 2. Trevino en Weaver (2003: 191-230) hebben een grootschalig onderzoek gedaan naar integriteit onder ongeveer 10.000 respondenten in 6 bedrijven uit verschillende sectoren. Hoewel het onderzoek dus niet in de overheidssector plaatsvond geven de resultaten toch een idee van de impact van integriteitsbeleid op de integriteit van de leden van een organisatie. Globaal stelden Trevino en Weaver vast dat zowel de controlerende als de stimulerende benadering een positieve impact kunnen hebben op integer gedrag, maar dat het effect van de stimulerende benadering sterker is. Ze analyseerden ook de impact van de concrete instrumenten van resp. de stimulerende en de controlerende aanpak. Wat deze laatste betreft, stelden zij negatieve effecten vast van een te grote nadruk op controlerende instrumenten. Zo constateerden ze dat daar waar medewerkers percipiëren dat van hen een onvoorwaardelijke gehoorzaamheid wordt verwacht, dit een negatieve impact had op hun integriteit. Een te sterk doorgedreven controlerende benadering leidt dus niet enkel tot indirecte kosten, zoals Anechiarico en Jacobs aantoonden. Het is ook contraproductief aangezien het ook een negatieve impact heeft op de integriteit. Anderzijds stelden ze een positieve impact vast van stimulerende instrumenten, zoals de praktijk om open over integriteit te spreken in de organisatie of om integer gedrag te belonen (Trevino en Weaver, 2003: 223-224). 3. Ook in ons eigen onderzoek (Maesschalck, 2004c) stelden we negatieve en contraproductieve effecten vast van een te sterke nadruk op de controlerende benadering. B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 12

Hoofdstuk 1: Integriteit en integriteitsbeleid In een onderzoek in drie Belgische/Vlaamse inspectiediensten werd vastgesteld dat een overdaad aan regels en procedures minstens drie negatieve effecten heeft. Ten eerste werkt het voortdurend inperken van beslissingsruimte vaak demotiverend. Ten tweede kan een accumulatie van regels leiden tot een daling van de kwaliteit van de beslissingen van ambtenaren. Inspecteurs (bvb. sociale inspecteurs of milieu-inspecteurs) moeten uiteraard in de eerste plaats de wet toepassen en in de meeste gevallen zal het ook duidelijk zijn wat dit betekent in de praktijk. Soms worden de inspecteurs echter met complexere situaties geconfronteerd, waar er bvb. overtuigende verzachtende of verzwarende omstandigheden zijn of waar er sprake is van een lacune in de wet. In dergelijke situaties moeten de inspecteurs een zekere ruimte hebben om de geest van de wet te kunnen interpreteren vanuit hun ervaring en hun gedetailleerde kennis van het concrete geval. Te veel regels zullen ertoe leiden dat in dergelijke gevallen op een al te rigide manier met het dilemma wordt omgegaan. Tot slot kunnen een overdaad aan regels en de demotivatie die er vaak mee gepaard gaat, er zelfs toe leiden dat ambtenaren zich manifest onethisch gedragen, bvb. door zich te onttrekken aan werk. Op die manier werkt het beleid uiteraard helemaal contraproductief. De regels die als doel hadden om integer gedrag te stimuleren lokken dan zelf onethisch gedrag uit. Jeroen Maesschalck 13

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 14

Hoofdstuk 2: Waarom een integriteitsbeleid? 2. WAAROM EEN INTEGRITEITSBELEID? 2.1. INTEGRITEITSBELEID ALS ANTWOORD OP RECENTE UITDAGINGEN Het Antwerpse Visa-schandaal van het voorjaar van 2003 heeft geleid tot een sterke toename van de interesse in ambtelijke en politieke integriteit en het management ervan. Maar het zou te eenvoudig zijn om die interesse enkel aan schandalen toe te schrijven. De blijvende belangstelling voor het thema suggereert dat er diepere ontwikkelingen zijn die de behoefte aan een modern integriteitsbeleid doen toenemen. Ook het feit dat landen als Nederland, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk al jaren met allerlei instrumenten van integriteitsbeleid experimenteren, laat vermoeden dat er meer aan de hand is dan wat ontspoorde praktijken in een Vlaamse stad. Verschillende ontwikkelingen binnen de openbare besturen en in de ruimere samenleving zetten de klassieke ambtelijke deontologie, waarin de rol van de ambtenaar in essentie werd beperkt tot neutrale uitvoering van politieke beslissingen, onder druk. De burger wordt mondiger en steeds meer een kritische consument van openbare diensten. Dat resulteerde o.m. in een uitgebreide regelgeving over openbaarheid van bestuur en een evolutie van zwijgplicht over spreekrecht naar, in sommige gevallen, spreekplicht. Die evoluties leiden tot nieuwe ethische dilemma's waar de klassieke deontologie weinig ondersteuning biedt. Hoeveel informatie mag een ambtenaar geven? Hoe kan hij vermijden dat meer assertieve burgers meer en betere informatie krijgen dan minder mondige burgers? De rol van ambtenaar is geëvolueerd van louter uitvoerder naar medespeler in het beleidsproces. Van verschillende ambtenaren wordt tegenwoordig verwacht dat ze actief meewerken aan beleidsvoorbereiding en bijvoorbeeld beleidsnota's schrijven. Om een goede nota te schrijven moet je een zekere politieke feeling hebben, moet je contacten hebben met politici en kabinetsleden, maar ook met belangengroepen en allerlei andere actoren uit het beleidsveld. Dat leidt ook tot nieuwe ethische dilemma's en de klassieke deontologie biedt daarin maar een beperkte ondersteuning. Integendeel, de kans is klein dat je een goede nota zal schrijven als je je heel strikt aan de neutraliteitsethiek houdt. Ondersteuning in de vorm van een goed integriteitsbeleid kan hier erg nuttig zijn. De Vlaamse administratie werd opgericht met de ambitie een moderne administratie te Jeroen Maesschalck 15

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen zijn en ondergaat op dit moment opnieuw een fundamentele reorganisatie in de vorm van het project Beter Bestuurlijk Beleid. De jongste jaren hebben ook heel wat lokale besturen, al dan niet onder impuls van de toezichthoudende overheid (bvb. via de richtlijnen Kelchtermans of de nieuwe OCMW-boekhouding) hun administratie gemoderniseerd. Daarmee sluiten zowel de Vlaamse als de lokale administraties zich aan bij de internationale ontwikkelingen in de richting van een new public management of nieuw overheidsmanagement. Echter, ook deze innovaties leiden tot nieuwe integriteitsvragen en dilemma's waarvoor de klassieke ambtelijke deontologie weinig houvast biedt. We geven hieronder enkele voorbeelden. Het is belangrijk te benadrukken dat we hiermee absoluut geen pleidooi willen houden tegen deze innovaties. Integendeel, over het algemeen leiden ze tot kwalitatieve verbeteringen in het overheidsbeleid en zijn ze bijgevolg erg wenselijk. We willen er wel op wijzen dat deze ontwikkelingen voor nieuwe integriteitsproblemen kunnen zorgen en dat de invoering ervan bijgevolg gepaard moet gaan met de invoering van een modern integriteitsbeleid dat ambtenaren ondersteunt in het omgaan met die nieuwe problemen. o Sturen op meetbare indicatoren Zowel binnen de Vlaamse administratie als op lokaal niveau wordt steeds meer nadruk gelegd op indicatoren. Deze zijn erg nuttig als instrumenten voor het voeren van een goed geïnformeerd beleid. Sturen op indicatoren kan echter ook een belangrijke impact hebben op de ambtelijke integriteit omdat hierdoor de aandacht kan verslappen voor wat niet wordt gemeten. Vooral wanneer het om output-indicatoren gaat kan dit de integriteit negatief beïnvloeden. Het gevaar bestaat namelijk dat men focust op de output en minder belang hecht aan de waarden betreffende het proces waarlangs deze output tot stand is gekomen: legaliteit, rechtvaardigheid, gelijkwaardigheid, objectiviteit, rechten van de verdediging, etc. Hoewel deze een effectieve realisatie van de output soms kunnen vertragen of zelfs verhinderen, betreffen ze over het algemeen wel fundamenten van de rechtstaat en is het erg gevaarlijk om deze over boord te gooien vanuit een logica dat het doel de middelen zou heiligen. Dit gevaar wordt uiteraard kleiner als ook processuele indicatoren worden toegevoegd. Het probleem blijft echter dat men niet alles kan meten en een risico van bias ten nadele van wat niet gemeten is blijft bestaan. Het is bijgevolg noodzakelijk om een integriteitsbeleid te voeren dat ambtenaren sensibiliseert voor de B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 16

Hoofdstuk 2: Waarom een integriteitsbeleid? spanning tussen de druk om te focussen op indicatoren enerzijds en de plicht tot integer handelen anderzijds en dat hen bovendien ondersteunt in het omgaan met deze spanning. o Kwaliteitsmanagement Kwaliteitsmanagement komt uit de particuliere sector en plaatst de klant centraal. Ook in een overheidscontext kan kwaliteitsmanagement erg nuttig zijn, vooral daar waar rechtstreeks aan de burger diensten worden geleverd. Maar ook hier rijzen nieuwe vragen over integriteit. Hoe kan een ambtenaar diensten leveren à la tête du client en toch tegelijkertijd het gelijkheidsbeginsel respecteren? Wat betekent het voor een inspecteur om klantgericht te werken? o Verzelfstandiging en privatisering Eén van de paradepaardjes van het nieuw overheidsmanagement is de verzelfstandiging van organisatieonderdelen. Deze krijgen dan een zekere autonomie, maar moeten wel verantwoording afleggen over resultaten. Het oprichten van intern verzelfstandigde agentschappen (IVA s) en extern verzelfstandigde agentschappen (EVA s) is één van de belangrijkste elementen van het project Beter Bestuurlijk Beleid en ook op lokaal niveau wordt verzelfstandigd, bvb. in de vorm van gemeentelijke VZW s of gemeentebedrijven. Hier rijst de vraag in hoeverre de ambtelijke deontologie (zowel de inhoudelijke deontologie als het instrumentarium om deze af te dwingen en te stimuleren) nog van toepassing is in dergelijke entiteiten. Daar waar bijvoorbeeld het geven van geschenken aan goede klanten heel normaal is in de particuliere sector, wordt dit als heel wat problematischer beschouwd in de publieke sector. Wat betekent dit dan voor verzelfstandigde agentschappen die als actieve actoren op een markt opereren? o Meer uitwisseling met de particuliere sector Er is een steeds intensievere uitwisseling tussen de publieke en de private sector, uiteraard door allerlei vormen van de modieuze publiek-private samenwerking (PPS) maar ook bvb. door het aanwerven van personeel uit de particuliere sector in de publieke sector. Dit leidt tot een vermenging van de waardepatronen uit beide sectoren, met opnieuw integriteitsvraagstukken als gevolg. Dit alles gebeurt tegen een achtergrond van evoluerende maatschappelijke normen. Bepaalde integriteitsschendingen (vriendjespolitiek, slechte dienstverlening, niet respecteren van werktijden,...) die vroeger oogluikend geaccepteerd werden, kunnen Jeroen Maesschalck 17

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen tegenwoordig op veel minder begrip rekenen van pers en publiek. 2.2. MOGELIJKE TEGENWERPINGEN TEGEN EEN INTEGRITEITSBELEID In de vorige paragraaf werd aangetoond dat er veel goede redenen zijn om een integriteitsbeleid uit te werken dat verder gaat dan de bestaande instrumenten (het hoofdstuk rechten en plichten in het statuut of het arbeidsreglement, het tuchtrecht en het klassieke controle-instrumentarium). Toch blijken er ook wat vragen en barrières te zijn, die beleidsverantwoordelijken er soms van weerhouden om instrumenten van een integriteitsbeleid in te voeren of een project integriteitsbeleid te lanceren. In deze subparagraaf gaan we hier kort op in. 8 Eerst bespreken we twee vragen naar de fundamentele zin van integriteitsbeleid. 1. Waarom zouden we geld en energie investeren in integriteitsbeleid, terwijl problemen als armoede, onveiligheid en luchtvervuiling om een doordacht beleid met voldoende middelen schreeuwen? Gaat het hier niet gewoon om nog maar eens een nieuwe trend in het overheidsmanagement die wel zal overwaaien? Dit kan in twee stappen weerlegd worden. In de eerste plaats zijn er de hoger geschetste ontwikkelingen in het overheidsmanagement en in de samenleving die een modern integriteitsbeleid noodzakelijk maken. Los van die directe aanleiding, is er daarnaast een nog veel fundamentelere reden waarom een aangepast integriteitsbeleid noodzakelijk is. Deze is meesterlijk verwoord door Dennis Thompson, een topexpert in het domein van professionele ethiek: "omdat andere thema's belangrijker zijn dan ethiek, is ethiek belangrijker dan om het even welk ander thema" (Thompson, 1992). Ethiek is op zich geen primair beleidsdomein van de overheid zoals landsverdediging, milieubescherming of welzijn. Het is echter wel een noodzakelijke randvoorwaarde voor een rechtvaardig en kwaliteitsvol overheidsbeleid in die primaire domeinen. Thompson haalt hiervoor twee redenen aan. Vooreerst verhoogt een degelijk integriteitsbeleid de kans dat ambtenaren, van de top tot het uitvoerende niveau, beslissingen zullen nemen op basis van de pro's en contra's van de beslissingsalternatieven en niet op basis van het eigenbelang of dat van (politieke) vrienden. Ten tweede helpt een 8 Deze bespreking is gedeeltelijk gebaseerd op Maesschalck (2001). B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 18

Hoofdstuk 2: Waarom een integriteitsbeleid? integriteitsbeleid om het vertrouwen in de overheid te ondersteunen. Dat dit vertrouwen spectaculair zal stijgen na de lancering van zo een beleid is weinig waarschijnlijk, maar een substantiële versterking van het vertrouwen is heel onwaarschijnlijk als de burgers regelmatig geconfronteerd worden met gedrag van ambtenaren waarrond gerede morele twijfel bestaat. Zelfs al is dergelijk niet-integer gedrag in hun onmiddellijk voordeel, uiteindelijk versterkt het enkel een cynische vorm van vertrouwen in de individuele ambtenaar, geen fundamenteel vertrouwen in de instellingen. Kortom, "voorkomen is beter dan genezen" kan gelden als de eenvoudige versie van Thompsons paradox. Als we bij voorbaat voldoende aandacht besteden aan ambtelijke integriteit dan zullen we achteraf geen veelvoud van dat bedrag moeten investeren in het vervolgen en herstellen van onrechtvaardige beslissingen of in vertrouwenwekkende maatregelen. 2. Waarom moeten we een nieuw beleidsdomein met een eigen label ( integriteitsbeleid ) creëren? Kunnen we niet gewoon de klassieke instrumenten analyseren en waar nodig aanpassen? Deze vraag sluit aan bij de vorige in de zin dat ook hier impliciet een kritiek in schuilt op het trendgevoelige karakter van overheidsmanagement: is het echt nodig om alles nu plots integriteitsbeleid te noemen? Een eerste antwoord hierop is dat de beleidswetenschap leert dat labels nu eenmaal belangrijk zijn omdat ze helpen bij het plaatsen van een thema op de publieke agenda en een ruim gamma aan verschillende instrumenten kunnen samenbrengen onder één noemer. Er is echter ook een wat rationeler argument dat uit de meer praktijkgeoriënteerde beleidsanalyse komt. Daar wordt voortdurend gehamerd op het belang van een expliciete en systematische formulering van beleidsdoelstellingen en van de wijze waarop de instrumenten, in hun onderlinge samenhang, daartoe kunnen bijdragen. Een dergelijke expliciete beleidsvoorbereiding moet ervoor zorgen dat instrumenten elkaar versterken, eerder dan elkaar tegenwerken, wat nogal eens gebeurt in een domein dat zo complex en subtiel is als ambtelijke integriteit. Aangezien er tot voor kort in de Belgische/Vlaamse context nog geen sprake was van het domein integriteitsbeleid, was het bijgevolg onmogelijk om hierrond een systematische en geïntegreerde beleidsvoorbereiding te organiseren. Er bestonden wel wat instrumenten naast elkaar, elk in hun eigen deeldomein, maar zonder systematische Jeroen Maesschalck 19

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen coördinatie: het tuchtrecht in de hoek van het personeelsstatuut, zwijgplicht en spreekrecht in de hoek van de wetgeving op de openbaarheid van bestuur, ambtelijke corruptie in strafrechtelijke hoek, de deontologische code meer in de managementhoek, etc. Door deze verschillende instrumenten uit hun, hoofdzakelijk juridische, hoek te halen en naast elkaar te plaatsen als verschillende instrumenten van een overkoepelend integriteitsbeleid dat ook uit niet-juridische instrumenten kan bestaan, wordt een veel systematischere beleidsanalyse mogelijk. Dit idee van het integriteitsbeleid als een apart beleidsdomein met een eigen identiteit is trouwens perfect consistent met het idee dat integriteitsbeleid een inclusief beleidsdomein is, dat maar succesvol is als het geïntegreerd is in andere beleidsdomeinen zoals bvb. financiën of personeel. Om dit toe te lichten kan het nuttig zijn een onderscheid te maken tussen de kerninstrumenten van het integriteitsbeleid enerzijds en wat we de perifere instrumenten zouden kunnen noemen anderzijds. De kerninstrumenten van het integriteitsbeleid hebben als belangrijkste doelstelling het stimuleren van integriteit en voorkomen van integriteitsschendingen. Zij vormen de kern van het integriteitsbeleid en de ontwikkeling en opvolging (maar niet de implementatie) ervan zijn in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de organisationele integriteitsfunctionaris of integriteitscommissie, uiteraard in samenwerking met andere horizontale diensten en met het lijnmanagement. Voorbeelden hiervan zijn de deontologische code, dilemmatrainingen, integriteitsaudits, het vangnet voor het melden van integriteitsschendingen, etc. De, vanuit het standpunt van het integriteitsbeleid, perifere instrumenten hebben het stimuleren van integriteit niet als primaire doelstelling, maar zijn wel belangrijk voor het bereiken van die doelstelling. Vaak zijn het instrumenten van andere horizontale beleidsdomeinen zoals personeel of financiën: functiebeschrijvingen, aanwervingprocedures, evaluatieprocedures, procedures voor aankopen van goederen, Deze instrumenten vallen onder de bevoegdheid van de respectievelijke diensten, maar de ontwikkeling ervan gebeurt wel in overleg met de integriteitsfunctionaris of commissie en rekening houdend met de doelstellingen van het integriteitsbeleid. Beide soorten instrumenten vallen dus onder het label integriteitsbeleid in de zin dat ze op elkaar moeten afgestemd zijn en moeten bijdragen tot het realiseren van de globale visie op B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 20

Hoofdstuk 2: Waarom een integriteitsbeleid? het integriteitsbeleid. Alleen verschillen ze in wat hun primaire doelstelling is en wie de primaire verantwoordelijke is voor de ontwikkeling ervan. Dit onderscheid tussen beide soorten instrumenten is zeker niet haarfijn en er zullen zeker randgevallen zijn, maar het heeft wel een zekere analytische waarde en het helpt wel om aan te tonen dat er een kern is van instrumenten die duidelijk als instrumenten van integriteitsbeleid kunnen geïdentificeerd worden en die een eigen eindverantwoordelijke verdienen. Nu gaan we in op drie klassieke mentale barrières die politici of ambtelijke leidinggevenden er soms van weerhouden om een integriteitsbeleid te lanceren in hun organisatie. 1. "Er zijn nauwelijks integriteitsproblemen in onze organisatie." Het is natuurlijk mogelijk dat er weinig integriteitsschendingen zijn, maar de vraag is hoe men dat zo zeker kan weten. Enkel door een goed controle-instrumentarium kan men met een redelijke zekerheid inschatten in hoeverre er integriteitsschendingen zijn. Maar zelfs al zouden er geen ernstige integriteitsschendingen zijn, dan nog blijven er de ontwikkelingen die net beschreven zijn. Die evoluties, en de ethische dilemma's die eruit voortvloeien, zijn relevant voor alle overheidsorganisaties. Bovendien zijn er altijd al, zelfs voor deze ontwikkelingen, ethische problemen en dilemma s geweest. De loketbediende die de vraag krijgt van een burger om een formulier dat wegens ziekte 1 dag te laat is ingediend toch te aanvaarden, de beleidsmedewerker die een telefoontje met subtiele druk krijgt vanuit een kabinet, de gemeentesecretaris die een goede vriend moet ontslaan: ambtenaren van alle niveau s hebben altijd al een zekere discretionaire ruimte gehad die hen voor dilemma s kan plaatsen. Vanuit dit perspectief is de vraag niet of er ethische problemen en dilemma s zijn; het is immers duidelijk dat die er in elke overheidsorganisatie zijn. De vraag is hoe men een integriteitsbeleid ontwikkelt dat ondersteuning biedt bij het omgaan met die dilemma's. Vanuit een dergelijke invalshoek ziet men dilemma s niet meer als vervelende problemen die moeten verdrukt worden, maar als uitdagingen waar elke organisatie hoe dan ook mee geconfronteerd wordt. Jeroen Maesschalck 21

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 2. "Door een integriteitsbeleid zullen we de schandaalsfeer en het wantrouwen in de administratie en de politiek nog aanwakkeren." Deze stelling is de tegenhanger van de voorgaande. Hier vermoedt men dat er wel integriteitsschendingen zijn, en vreest men juist dat deze aan het licht zouden komen door een integriteitsbeleid. In de eerste plaats willen we beklemtonen dat het niet zozeer de bedoeling van het integriteitsbeleid is om integriteitsschendingen aan het licht te brengen, maar vooral om toekomstige schendingen te voorkomen. Toch is het niet onmogelijk dat, door het verbeteren van de controlerende structuur op korte termijn meer integriteitsschendingen aan het licht komen. Maar dan nog blijft deze stelling fel bekritiseerbaar. Ze getuigt van een korte termijnvisie en een sterke onderschatting van de burgers. Door mogelijke integriteitsschendingen op korte termijn te negeren, vergroot de kans dat de problemen in een nog veel sterkere vorm naar boven komen in de toekomst. Door integriteitsschendingen oogluikend toe te laten geeft men immers een belangrijk impliciet signaal en creëert men een omgeving waarin de malversaties zich steeds verder kunnen uitbreiden en de cultuur verzieken. Deze stelling getuigt ook van weinig vertrouwen in de bevolking. Als mensen zien dat de schendingen aan het licht zijn gebracht in het kader van een integriteitsbeleid en dat het de politieke en ambtelijke top menens is om verdere schendingen in de toekomst te voorkomen zal dit precies het vertrouwen versterken. 3. "De medewerkers zullen zich aangevallen voelen als we zo een beleid introduceren. Het is alsof we ze ervan beschuldigen niet integer te zijn." Hier vreest men niet zozeer de reacties van de publieke opinie maar van de ambtenaren zelf. Van alle tegenwerpingen, lijkt dit ons nog de meest gegronde. Maar toch is ze niet voldoende als reden om dan maar geen integriteitsbeleid te ontwikkelen. Integriteitsbeleid heeft immers, zoals verder zal worden toegelicht, niet alleen een controlerende, maar ook een ondersteunende, stimulerende dimensie. Als die ondersteunende dimensie en het bijhorende instrumentarium (dilemmatrainingen, coaching, ambitieuze ethische codes, enz.) voldoende aandacht krijgen, dan geeft men juist een positief signaal aan de medewerkers. Een dilemmatraining bijvoorbeeld, gaat juist uit van de verantwoordelijkheid van de medewerkers en wil hen ondersteunen in het omgaan met die verantwoordelijkheid, eerder dan ze in te perken. Als men een zekere weerstand vanuit de administratie vreest dient men dus vooral op B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 22

Hoofdstuk 2: Waarom een integriteitsbeleid? dit stimulerende aspect de nadruk te leggen. Met deze bedenkingen willen we de bezwaren en twijfels zeker niet zomaar van tafel vegen. Integriteit is en blijft een gevoelig terrein en een integriteitsbeleid kan ongewenste effecten hebben, zeker als het niet goed wordt ingevoerd. We hebben wel willen aantonen dat deze bezwaren geen voldoende reden zijn om dan maar meteen geen integriteitsbeleid in te voeren. Een modern en stimulerend integriteitsbeleid kan een aangepast en positief antwoord bieden op de net geschetste nieuwe uitdagingen. Met dit rapport willen we enkele aanbevelingen formuleren over hoe zo een integriteitsbeleid best wordt ingevoerd, als het deze gunstige effecten wil bereiken. Jeroen Maesschalck 23

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid 24

Hoofdstuk 3: Twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid 3. TWEE UITDAGINGEN VOOR EEN MODERN INTEGRITEITSBELEID Alvorens we ingaan op de concrete organisatie en instrumenten van integriteitsbeleid, benadrukken we, bij wijze van samenvatting van de twee voorafgaande inleidende hoofdstukken, nog eens wat o.i. dé twee grote uitdagingen zijn bij de invoering van een integriteitsbeleid. Beide zullen dan ook extra benadrukt worden in de rest van dit rapport. 1. Integriteitsbeleid heeft als ultiem doel het daadwerkelijk beïnvloeden van gedrag van de organisatieleden. Integriteit en integriteitsbeleid zijn bij uitstek thema s die zich lenen tot holle frasen en ambitieuze intentieverklaringen, zonder veel concrete implementatie. Toch is implementatie van de voorgenomen maatregelen essentieel. Het integriteitsbeleid heeft immers maar effect als het geïntegreerd is in de dagelijkse processen en integriteit daadwerkelijk ingesleten wordt in de dagelijkse routines. De Nederlandse ervaring met de invoering van een integriteitsbeleid en de eerste ervaringen in de Vlaamse context leren dat dit vaak een zwak punt is. Het thema van ambtelijk integriteitsbeleid werd in Nederland hoog op de agenda gezet door een redevoering van toenmalig (en in 1994 overleden) minister van binnenlandse zaken Ien Dales voor de Nederlandse Vereniging van Gemeenten in 1992: Een beetje integer kan niet. In de jaren volgend op deze rede namen verschillende actoren (o.m. de ministeries van binnenlandse zaken en van financiën en de Algemene Rekenkamer) initiatieven om een integriteitsbeleid te lanceren. Ongeveer een decennium later stellen verschillende observatoren echter vast dat integriteit wel een stevige plaats heeft gekregen op de agenda en dat er wel veel codes en beleidsnota s zijn geschreven, maar dat het nog ontbreekt aan echte implementatie. In een evaluatie van het integriteitsbeleid in de Nederlandse gemeenten vragen Van den Heuvel en Huberts zich bvb. af of het integriteitsbeleid ook werkelijk in de gemeenten leeft. De vraag stellen is haar beantwoorden. Het thema integriteit maakt nog geen integraal deel uit van de gemeentelijke cultuur, ofschoon het toch bij uitstek geschikt is om het gezicht, het image van de gemeente te bepalen en de missie inhoud te geven. Nog te veel wordt het integriteitsbeleid gerekend tot administratieve procedures die simpelweg in acht moeten genomen worden (van den Heuvel en Huberts, 2003: 69). Ook in Vlaanderen werden al enkele eerste stappen in de richting van een integriteitsbeleid gezet, maar tot voor kort nog Jeroen Maesschalck 25