Jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp: definitie en prestaties Project Uitwerking basisset prestatie-indicatoren CJG Tom van Yperen en Gert van den Berg 30 april 2014
2014 Nederlands Jeugdinstituut Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op enige andere wijze zonder voorafgaande schriftelijke toestemming. Auteurs Tom van Yperen Gert van den Berg Deze publicatie is tot stand gekomen in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het ministerie van Veiligheid en Justitie. Dit rapport en alle andere publicaties van het NJi rondom dit onderwerp zijn te downloaden van www.nji.nl/prestatieindicatoren. Nederlands Jeugdinstituut Catharijnesingel 47 Postbus 19221 3501 DE Utrecht Infolijn t (030) 230 65 64 e info@nji.nl i www.nji.nl mobi m.nji.nl
Inhoud Vooraf Vooraf: jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp... 2 1. Inleiding... 3 2. Werken met prestatie-indicatoren in integraal jeugdbeleid... 6 Jeugdbeleid met een missie... 6 Voorzieningen voor gezond en veilig opgroeien... 8 Zicht op de kwaliteit van voorzieningen... 9 3. Uitgangspunten omschrijving Jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp... 12 Probleemstelling... 12 Oplossing: functies en diensten... 12 Koppeling van prestatie-indicatoren aan diensten... 13 Uitgangspunten samengevat... 15 4. Doelen, taken en diensten van de jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp... 16 Doelen... 16 Taken volgens WPg en Jeugdwet... 17 De taken verder uitgewerkt... 18 Domeinen...20 Diensten...20 Aanbieders... 23 Kwaliteitseisen en kwaliteitskenmerken... 23 5. Prestatie-indicatoren CJG... 25 Een basisset van indicatoren... 25 Focus in pilots: vijf stelselproof indicatoren... 25 Er zijn nog meer indicatoren relevant... 27 Benutting van de indicatoren... 27 6. Zes vragen over jgz, jeugdhulp, CJG, wijkteam, lokale jeugdhulp... 29 Vraag 1. Wat is jeugdgezondheidszorg?... 29 Vraag 2. Wat is jeugdhulp?... 29 Vraag 3. Wat is het CJG?...30 Vraag 4. Wat is een wijkteam?... 31 Vraag 5. Wat is een wijkteam jeugd en gezin?... 31 Vraag 6. Wat is lokale jeugdhulp?... 31 Bijlage 1. Taken gemeente volgens de Jeugdwet... 32 Bijlage 2. Eerste uitwerking kerntaken CJG... 34 Bijlage 3. Oorspronkelijke basisset CJG-indicatoren... 39 Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 1
Vooraf: jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp Een eerste versie van deze notitie is gebruikt als kader voor het project Basisset prestatie-indicatoren CJG dat in 2012 en 2013 door het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) is uitgevoerd, in samenwerking met een aantal gemeenten en Centra voor Jeugd en Gezin (CJG s). Dat gebeurde in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het ministerie van Veiligheid en Justitie. Nu dit project is afgerond, is de notitie herzien. De tekst is grotendeels ongewijzigd, maar nu de Jeugdwet vastligt, zijn alle verwijzingen naar eerdere conceptteksten van de wet veranderd in verwijzingen naar deze definitieve tekst. De meeste gemeenten hebben de laatste jaren een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) gevormd waarin voorzieningen en activiteiten op het gebied van versterking van de algemene jeugdvoorzieningen, preventie en eerstelijns jeugdhulp bij elkaar zijn gebracht. Kortweg zou men het CJG kunnen zien als de uitvoerder van de jeugdgezondheidszorg en de eerstelijns jeugdhulp. In de Wet Publieke Gezondheid en de nieuwe Jeugdwet komen de begrippen Centrum voor Jeugd en Gezin en CJG echter helemaal niet voor. De wetten spreken in termen van het basistakenpakket van de jeugdgezondheidszorg en vrij toegankelijke jeugdhulp, naast jeugdhulp in de vorm van individuele voorzieningen (een soort tweedelijns jeugdhulp). In de Memorie van toelichting op de Jeugdwet wordt het CJG genoemd als een mogelijke organisatorische invulling van het eerstelijns aanbod. Sommige gemeenten hebben besloten de ontwikkeling van de CJG s door te zetten. In andere zijn er met het CJG vergelijkbare voorzieningen die met een andere naam worden aangeduid, zoals Ouder- Kind Centrum (OKC), het Meerpunt, lokale zorg of lokaal preventief jeugdbeleid. Veel gemeenten kiezen ook voor de vorming van een wijkteam. Vaak is dat een wijkteam jeugd en gezin, dat specifiek voor jeugdigen en gezinnen werkt, maar soms ook een sociaal wijkteam, dat in principe bedoeld is voor alle wijkbewoners van 0 tot 100 jaar. Deze laatste teams worden ook wel een basisteam of breed wijkteam genoemd. Er zijn lokale verschillen, in doelstelling, doelgroep, taken, samenstelling en werkwijze van het wijkteam. Gemeenschappelijk is dat medewerkers van instellingen uit verschillende sectoren samenwerken in een team waarin de lijnen kort zijn en de contacten met (potentiële) cliënten direct. Veel wijkteams hebben nu, begin 2014, nog het karakter van een pilot of proeftuin, maar hier en daar hebben ze al een meer permanent karakter en het lijkt erop dat deze manier van werken geen eendagsvlieg zal zijn. Omdat dit project oorspronkelijk in het teken stond van het ontwikkelen van prestatie-indicatoren voor de CJG s, zullen we in deze notitie nog vaak van het CJG spreken. Omdat de inhoud echter ook relevant is voor de jeugdgezondheidszorg en vrij toegankelijke jeugdhulp in voorzieningen als wijkteams en OKC s, gebruiken we ook geregeld de aanduiding jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp of de lokale hulp. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 2
1. Inleiding In het nieuwe jeugdstelsel zijn de gemeenten verantwoordelijk voor zowel de jeugdgezondheidszorg als alle vormen van jeugdhulp. 1 Daarbij wordt onderscheid gemaakt in een vrij toegankelijk deel en hulp in de vorm van een individuele voorziening. Het vrij toegankelijke aanbod bestaat uit relatief lichte vormen van hulp en ondersteuning waarop in principe iedereen een beroep mag doen. De individuele voorzieningen omvatten intensieve ambulante hulpverlening, daghulp, residentiële zorg (open en gesloten) en pleegzorg. Dit type zorg wordt thans uitgevoerd in verschillende deelsectoren: jeugd- en opvoedhulp, jeugd-ggz, jeugd-lvb en jeugdzorg plus, hetzij in vrijwillig, hetzij in een gedwongen kader van bijvoorbeeld jeugdbescherming of jeugdreclassering. Om hulp te krijgen is altijd een beslissing nodig van de gemeente voor de verlening van een individuele voorziening. Het staat gemeenten vrij te kiezen met welke organisatievorm of voorziening zij de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp vormgeven. Zoals in het voorwoord is opgemerkt, is het begrip Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) daar niet meer het enige voor. Het project waarvoor deze notitie het kader vormde is in 2012 en 2013 uitgevoerd en was specifiek op het CJG gericht. Inmiddels is het CJG niet meer de vanzelfsprekende organisatievorm voor de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp. De functies en taken van het CJG kunnen in een andere vorm gestalte krijgen, maar in de kern blijven ze onveranderd. Daarom zijn deze notitie en de resultaten van het project Basisset prestatie-indicatoren CJG ook van belang voor de beroepskrachten, instellingen en gemeenten die te maken hebben met een andere organisatorische vormgeving van de functies en taken dan het CJG. Deze notitie is geschreven met het CJG voor ogen. Het project is ook uitgevoerd in samenwerking met enkele CJG s. Maar nu dat niet meer de enige of belangrijkste organisatievorm voor de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp is, kan waar CJG staat ook bijvoorbeeld wijkteam jeugd en gezin of ouder- en kindcentrum worden gelezen. De prestatie-indicatoren die in dit project zijn ontwikkeld en getoetst, gelden dan ook niet exclusief voor CJG s. Op verzoek van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) in 2012 en 2013 gewerkt een basisset van indicatoren om de resultaten van het CJG in kaart te brengen. In deze notitie bouwt het NJi voort op een eerder voorstel van Deloitte om met een basisset van indicatoren voor het CJG te gaan werken. 2 De indicatoren zijn bedoeld als handreiking voor bestuurders (managers, beleidsambtenaren en wethouders van gemeenten), om te volgen of de versterking van dat onderdeel van het zorgstelsel datgene oplevert waarvoor het is bedoeld en te sturen op de kwaliteitsontwikkeling. De uitwerking van de indicatoren is van start gegaan in een context die sterk in beweging was en in de loop van dit project is die beweging niet minder geworden. Vanwege deze turbulentie was de focus in het project gericht op vijf indicatoren waarvan men mag aannemen dat deze hoe dan ook van belang zullen zijn (de zogeheten stelselproof- of no regret- indicatoren), ongeacht de wijze waarop de lokale jeugdhulp wordt vormgegeven. Dat blijkt een goede keuze te zijn geweest. De indicatoren in dit project 1 In de Jeugdwet wordt jeugdhulp breed opgevat. Behalve ondersteuning van en hulp en zorg aan jeugdigen en hun opvoeders rekent de wetgever ook tot de jeugdhulp: het bevorderen van zelfstandig functioneren van jeugdigen met een beperking, en het ondersteunen van deze laatste groep. Zie voor de definitie van jeugdhulp hoofdstuk 5 van deze notitie. 2 Monsjou, K. van, Ploegman, M., Boersma, A. (2010). Onderzoek basisset indicatoren effectiviteit Centrum voor Jeugd en Gezin. Eindrapport. Amstelveen: Deloitte. Zie ook bijlage 3. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 3
zijn van toepassing op de CJG s, maar ook voor andere manieren om de lokale hulp aan jeugd te realiseren, zoals de wijkteams. Voor deze eerste fase zijn er vier parallelle deelprojecten uitgevoerd. Deelproject 1: Definities en woordenboek. Het resultaat van dit project is een gegevenswoordenboek dat - als handreiking - eenheid van taal biedt aan de gemeenten die met de prestatie-indicatoren werken. Het biedt onder meer helderheid over begrippen als het CJG en lokale jeugdhulp, naast een beschrijving van ongeveer 500 andere relevante concepten die van belang zijn voor het werken met de indicatoren. Deelproject 2: Indicatoren operationaliseren. Dit project heeft geleid tot een geoperationaliseerde set van vijf indicatoren: o De mate van tevredenheid van jeugdigen en ouders over de resultaten per product. o De mate waarin er sprake is van uitval uit aanbod van het CJG. o De mate waarin ouders en jeugdigen vermindering van problematiek ervaren. o De mate waarin opbouw van het CJG resulteert in minder vraag naar intensievere zorg. o Het aantal jeugdigen en gezinnen waarvoor één gezin, één plan is geregeld. Deelproject 3: Algemeen kader en pilots. Op vijf verschillende locaties is de opbouw, implementatie en het profijt van het werken met prestatie-indicatoren uitgetest. Deelproject 4. Landelijk verzamelpunt werken met prestatie-indicatoren. In dit deelproject hebben het Nederlands Centrum Jeugdgezondheid (NCJ) en het NJi samen informatie en voorbeelden verzameld met betrekking tot het werken met prestatie-indicatoren. De vier deelprojecten hebben samen een aan aantal producten opgeleverd waarmee instellingen, gemeenten en andere financiers beter vorm kunnen geven aan het werken met prestatie-indicatoren. Eind 2013, bij de afsluiting van wat begonnen was als fase 1 van een meer uitgebreid project, was duidelijk dat de beoogde fase 2 vooralsnog niet zal worden uitgevoerd. In dit vervolg zou een bredere set van indicatoren verder worden uitgewerkt en geïmplementeerd als onderdeel van een (nog te ontwikkelen) algemeen beleidsinformatiemodel voor de jeugdhulp. De hier gepresenteerde notitie is gemaakt in het kader van deelproject 1 (Definities). Het doel van deze notitie is tweeledig. Ten eerste verschaft ze helderheid over de vraag waarom er prestatie-indicatoren gekoppeld worden aan het CJG. Ten tweede beschrijft ze hoe die koppeling is te maken. In dat verband komt ook aan de orde wat het CJG (of een soortgelijke voorziening) eigenlijk is. De notitie is bedoeld als een suggestie voor gemeenten voor hoe ze aan de jgz/vrij toegankelijke jeugdhulp en het werken met prestatie-indicatoren invulling kunnen geven. Zij hebben beleidsvrijheid in hoe zij uiteindelijk die invulling doen. In hoofdstuk 2 volgt eerst een beschrijving van hoe het werken met prestatie-indicatoren is te plaatsen in het integrale jeugdbeleid dat gemeenten voeren. Hoofdstuk 3 biedt een schets van de principes waarvan bij de nadere omschrijving van een voorziening als het CJG en het werken met prestatieindicatoren is uitgegaan. Hoofdstuk 4 gaat nader in op wat specifiek onder het aanbod van het CJG is te rekenen en hoe daar indicatoren aan zijn te koppelen. Hoofdstuk 6 gaat in op veel gestelde vragen, onder meer over de definitie van het CJG en verwante begrippen. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 4
De notitie maakt deel uit van een verzameling van eerder verschenen documenten: Basisset indicatoren effectiviteit CJG zoals voorgesteld door Deloitte 3 ; Toets basisset prestatie-indicatoren CJG door het Nederlands Jeugdinstituut 4 ; Basisdocument Werken met prestatie-indicatoren in de zorg voor jeugd 5 ; Projectvoorstel Uitwerking basisset prestatie-indicatoren CJG 6 ; Alle notities en de samenvattingen zijn te downloaden van www.nji.nl/prestatieindicatoren. Tevens zijn daar alle deelrapportages van het onderhavige project te vinden. 3 Monsjou, K. van, Ploegman, M., Boersma, A. (2010). Onderzoek basisset indicatoren effectiviteit Centrum voor Jeugd en Gezin. Eindrapport. Amstelveen: Deloitte. 4 Yperen, T.A. van & Steenhoven, P. van der (2011). Toets basisset prestatie-indicatoren CJG. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. 5 Yperen, T.A. van (2012). Verbetering telt. Werken met prestatie-indicatoren in de zorg voor jeugd. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. 6 Yperen, T.A. van (2012). Projectvoorstel Uitwerking basisset prestatie-indicatoren CJG. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 5
2. Werken met prestatie-indicatoren in integraal jeugdbeleid Jeugdbeleid met een missie In de Beleidsbrief stelselwijziging jeugd Geen kind buitenspel 7 heeft het eerste kabinet Rutte in 2011 gesteld dat alle inspanningen van ouders, professionele opvoeders en de overheid erop zijn gericht dat onze kinderen: a. gezond en veilig opgroeien: elk kind heeft het recht om in een veilige omgeving op te groeien; b. hun talenten ontwikkelen en; c. naar vermogen meedoen: kinderen bouwen al spelend, lerend en werkend een sociaal netwerk op en leggen daarmee een basis voor een zelfstandig leven. Kortweg wordt dit ook wel samengevat in de algemene missie: jeugdigen groeien gezond en veilig op. De genoemde Beleidsbrief verwoordt niet alleen de mening van de toenmalige regering, maar geeft een breed gedragen idee weer van waar de verzorging en opvoeding van kinderen toe moet leiden. Dit idee is ook de basis van de Jeugdwet die per 1 januari 2015 van kracht is. De bedoeling is dat het integrale jeugdbeleid van de gemeente bijdraagt aan de realisering van de genoemde missie. We zien dan ook dat gemeenten in relatie met de bovengenoemde, globale missie beleidsvisies zijn gaan ontwikkelen en dat zij daar met veldpartijen handen en voeten aan proberen te geven. In het kader van dergelijk beleid is het gebruikelijk dat ze concrete thema s benoemen waarop zij de staat van de jeugd monitoren en wanneer verbeteringen nodig zijn beleidsacties entameren die tot verbetering moeten leiden. Figuur 1 biedt een voorbeeld, ontleend aan de jeugdmonitor die de provincie Zeeland en Scoop hebben ontwikkeld. Enkele Zeeuwse gemeenten passen de monitor toe om de ontwikkeling van hun jeugdigen te volgen en te vergelijken met het provinciale beeld. Zo laat de monitor van Vlissingen zien dat een kwart geen lid is van een vereniging (vergelijkbaar met het algemene Zeeuwse beeld); veertig procent van de Vlissingse derdeklassers van het voortgezet onderwijs te weinig beweegt (ruim tien procentpunten meer dan het Zeeuwse gemiddelde); een op elke veertien kinderen gepest wordt (hetzelfde als algemeen in Zeeland). 8 Wat voorts over de hele provincie zorgen baart is dat het aantal jeugdigen dat een ondertoezichtstelling heeft tot 2005 vrij constant rond de 550 schommelt, maar daarna fors toeneemt, tot 769 in 2009. Het aantal gezinnen dat vanwege een zeer onveilige opvoedsituatie gedwongen hulp ontvangt is dus met bijna vijftig procent gegroeid. 9 Dit zijn dan ook gegevens waar de gemeenten en de provincie, in samenwerking met onder meer de zorgverzekeraars, beleid op maken, zodat in de toekomst een groter aantal jeugdigen gezond en veilig opgroeien. Figuur 1 geeft in vogelvlucht aan wat de Zeeuwse ambities daarbij zijn. 7 Ministerie van VWS en ministerie van V&J (2011). Beleidsbrief stelselwijziging jeugd Geen kind buitenspel. Brief aan de Tweede Kamer, kenmerk DJ/PS-3088668. Den Haag, 8 november 2011. Zie ook: Veldhuijzen van Zanten-Hyllner, M.L.L.E. & Teeven, F. (2012). Voortgangsbrief stelselwijziging jeugd Geen kind buiten spel, april 2012, Kenmerk DJ/PS-3114085. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Ministerie van Veiligheid en Justitie. 8 Louwerse, K & Overbeeke-van Sluijs, J. van (2012). Jeugdmonitor Zeeland. Klas 3 voortgezet onderwijs 2011. Rapport Vlissingen. Middelburg: Scoop, Zeeuws instituut voor sociale en culturele ontwikkeling. 9 Bron: Overbeeke-van Sluijs, j. van, Schra, M., Smit, A. & Sprundel, E. van (2011). Integraal jeugdbeleid 2011. Resultaten en indicatoren. Middelburg: Scoop. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 6
Figuur 1. Thema s waarop het integraal jeugdbeleid in Zeeland succes wil boeken 10 Thema Maatschappelijk resultaat Voorbeelden indicatoren ( waaraan kunnen we zien dat het goed gaat? ) 1. Jeugd doet mee 1.1 Alle kinderen en jongeren zijn actief betrokken bij ontwikkelingen in Zeeland. 2. School en werk 2.1 Alle vierjarigen zijn klaar voor school 2.2 Alle kinderen (5-12 jaar) gaan met succes naar school 2.3 Alle jongeren (12-23 jaar) behalen kwalificatie voor werk of vervolgonderwijs 2.4 Alle jongeren vinden een baan in Zeeland die aansluit bij hun capaciteiten 3. Zinvolle vrije tijd 3.1 Alle kinderen (0-12 jaar) ontplooien talenten in hun vrije tijd in (on)georganiseerd verband 4. Prettige leefomgeving 5. Openbaar vervoer 6. Verbeteren en herstellen 3.2 Alle jongeren (12-23 jaar) ontplooien talenten in hun vrije tijd in (on)georganiseerd verband 4.1 Alle kinderen en jongeren in Zeeland zijn veilig 4.2 Alle kinderen (0-12 jaar) wonen in een fysieke omgeving waarin zij zich kunnen ontwikkelen 4.3 Alle jongeren (12-23 jaar) wonen in een fysieke omgeving waarin zij zich kunnen ontwikkelen 5.1 Het OV stelt jongeren in staat te participeren (school, werk, uitgaan) 6.1 Alle kinderen en jongeren zijn mentaal en fysiek gezond 6.2 Alle jongeren (12-23 jaar) hebben een gezonde leefstijl 6.3 Alle kinderen en jongeren groeien op in harmonieuze gezinnen 1.1.1 deelnamegraad vrijwilligerswerk voor verenigingen 1.1.2 vrijwilligerswerk voor instellingen of maatschappelijke organisaties 1.1.3 lidmaatschap politieke partij 1.1.4 stemmen bij verkiezingen 1.1.5 mate participatie via vormen van jongereninspraak 2.1.1 Gebruik peuterspeelzaal/ kinderdagverblijf 2.1.2 Bereik voor- en vroegschoolse educatie 2.1.3 Deelname 4-jarigen aan primair onderwijs 2.1.4 Voorlezen door ouders aan jonge kinderen 3.1.1 Lidmaatschap sportvereniging of sportclub 3.1.2 Lidmaatschap van een vereniging of club 3.1.3 Muziek beoefenen in vereniging en/of op muziekschool 3.1.4 Buiten spelen 4.1.1 Pestgedrag 4.1.2 Jeugdige verkeersslachtoffers 4.1.3 Jeugdige slachtoffers van criminaliteit 4.1.4 Jeugdige slachtoffers van discriminatie 4.1.5 Veiligheidsgevoelens (buurt / school / thuis) 5.1.1 Gebruik OV door scholieren 5.1.2 Gebruik OV door jongvolwassenen 5.1.3 Aansluiting OV op schooltijden 5.1.4 Beoordeling van het OV door jongeren 6.3.1 Kinderen met begeleiding van het Algemeen Maatschappelijk Werk 6.3.2 Vraag naar jeugdzorg: onder toezicht stelling, voogdij en jeugdreclassering 6.3.3 Vraag naar vrijwillige jeugdzorg 6.4.4 Meldingen kindermishandeling 6.4.5 Kinderen die bij beide ouders wonen Concreet streeft men ernaar dat het percentage jeugdigen dat lid is van een vereniging stijgt (zie 3.1.2); dat het percentage Vlissingse derdeklassers van het voortgezet onderwijs dat lid is van een sportvereniging eveneens stijgt (zie 3.1.1); dat het percentage kinderen dat gepest wordt naar beneden wordt gebracht (zie 4.1.1); dat de groei van het aantal jeugdigen dat een ondertoezichtstelling heeft tot stand komt en daalt (zie 6.3.2.). 10 Bron: Overbeeke-van Sluijs, j. van, Schra, M., Smit, A. & Sprundel, E. van (2011). Integraal jeugdbeleid 2011. Resultaten en indicatoren. Middelburg: Scoop. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 7
Vlissingen zou dit soort ambities verder in operationele doelstellingen kunnen vertalen, bijvoorbeeld: in 2014 is het percentage jeugdigen dat lid is van een vereniging met 10 procentpunten gestegen ten opzichte van 2010. Voorzieningen voor gezond en veilig opgroeien Om de ambities die verwoord zijn in het jeugdbeleid te realiseren, spelen de jeugdvoorzieningen een belangrijke rol. Zij moeten via hun diensten ertoe bijdragen dat die ambities worden gerealiseerd. De samenleving beschikt over een groot aantal voorzieningen. Grofweg zijn de voorzieningen in drie groepen in te delen. 11 Algemene jeugdvoorzieningen. Ouders zijn primair verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kinderen. Nederland heeft zich met het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) verplicht er zorg voor te dragen dat ouders in die taken worden ondersteund. Die ondersteuning is gericht op gezond gedrag van jeugdigen, veilig opgroeien, talentontwikkeling, participatie en actief burgerschap. De ondersteuning krijgt vorm in uiteenlopende voorzieningen, zoals de kraamzorg, scholen, kinderopvang, inclusief buitenschoolse opvang, jeugdwelzijnswerk, peuterspeelzaalwerk, tiener- en jongerenwerk, jeugdvoorzieningen voor ontspanning, sport, kunst en cultuur et cetera. Elk van de algemene voorzieningen dragen met hun eigen functies en activiteiten bij aan de realisering van de missie die hierboven is verwoord. Zo biedt het onderwijs een zo goed mogelijke schoolloopbaan, zorgen sport- en spelvoorzieningen voor beweging, ontspanning en sociale contacten, et cetera. In hun verschillen dragen ze bij aan het totaal. De jeugdgezondheidszorg en vrij toegankelijke jeugdhulp. Kortweg is de belangrijkste taak van deze groep van voorzieningen te kenmerken als: het opgroeien en opvoeden ondersteunen. In de praktijk komt het erop neer dat een voorziening als het CJG of een wijkteam jeugd en gezin zich vooral richt op het ondersteunen van het jeugdbeleid en de algemene voorzieningen om het gezond en veilig opgroeien te optimaliseren, het entameren van preventieprogramma s om risicofactoren in de algemene bevolking te verkleinen, en het vroegtijdig onderkennen van meer specifieke risico s en problemen en het verkleinen van deze risico s en problemen met gerichte preventie of laagdrempelige en kortdurende ondersteuning. We komen hier zo uitgebreider op terug. Individuele (niet-vrij toegankelijke) voorzieningen. Belangrijkste taak is de ondersteuning van het opgroeien en het opvoeden verder te versterken. Hier gaat het om specifieke en ook vaak meer ingrijpende én duurdere hulpvormen. Deze hulp is aanvullend op de activiteiten van algemene voorzieningen, de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp. Meer specifiek gaat het erom de problemen aan te pakken, draaglijk te maken of te compenseren. Zo hoopt men een gewoon leven van de jeugdigen en de opvoeders eventueel met verdere steun van het CJG mogelijk te maken. De hulpvormen die hier aan de orde zijn, betreffen onder meer de gespecialiseerde vormen van gezondheidszorg, intensieve vormen van ambulante jeugdhulp (bijvoorbeeld hulp voor kinderen met ernstige psychiatrische problemen of verslaving), vormen van verblijf en hulp in deeltijd of 24-uurs zorg, vormen van jeugdbescherming en jeugdreclassering. De vereiste expertise is vaak slechts op regionaal niveau beschikbaar. De uitvoering van de zorg gebeurt zoveel mogelijk in de eigen omgeving van de jeugdige en in 11 Voor een uitgebreidere bespreking en verdere bronnen zie Yperen, T.A. van & Woudenberg, A. van (2011). Werk in uitvoering. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 8
samenwerking met een CJG of een wijkteam en de algemene jeugdvoorzieningen. Die uitvoering kan vorm krijgen via directe hulpverlening, maar ook door specialistische ondersteuning van werkers in de algemene jeugdvoorzieningen, de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp. Zoals gezegd, deze groepen voorzieningen leveren als het goed is hun bijdrage aan de realisatie van het jeugdbeleid. Anders gezegd, door hun inzet dragen ze elk vanuit hun eigen functie bij aan de maatschappelijke missie om jeugdigen gezond en veilig op te laten groeien. Het jeugdbeleid is ervoor om dat gericht en gecoördineerd te doen. Zicht op de kwaliteit van voorzieningen Hoe weten we nu of de voorzieningen goed bijdragen aan de realisatie van de missie en de in dat verband geformuleerde ambities en doelstellingen van het jeugdbeleid? Gebruikelijk is om de kwaliteit van de voorzieningen op verschillende manieren te sturen en te volgen. Eisen aan diensten. Sommige uitvoering van diensten zijn voorbehouden aan bepaalde beroepsbeoefenaren. Bijvoorbeeld, vaccinaties zijn alleen uit te voeren door medisch gekwalificeerde personen. Een belangrijke ontwikkeling is voorts dat preventieprogramma s, hulp- en ondersteuningsvormen in toenemende mate gekeurmerkt worden. 12 Eisen aan de voorzieningen. Rechtspersonen die diensten aanbieden moeten aan kwaliteitseisen voldoen. Bijvoorbeeld, scholen mogen alleen onderwijs verzorgen als ze voldoen aan wettelijke kwaliteitseisen. Dat geldt ook voor organisaties en vrijgevestigde professionals die hulp bieden aan jeugdigen en opvoeders. Eisen aan professionals. Ook aan de werkers die de diensten uitvoeren zijn eisen te stellen. Leerkrachten mogen alleen maar les geven als ze daarvoor kwalificaties hebben en een verklaring omtrent gedrag (VOG) kunnen overleggen. Ook aan uitvoerders van hulp en ondersteuning aan jeugdigen zijn dergelijke eisen te stellen. Monitoring van resultaten. Eisen aan programma s, voorzieningen en professionals zeggen iets over de inzet van de voorzieningen. Voldoet die inzet aan de eisen, dan verhoogt dat de kans op goede resultaten. Die goede resultaten zijn daarmee nog niet zonder meer gegarandeerd. Van belang is dan ook die resultaten zelf met prestatie-indicatoren te meten. Daarbij gaat de aandacht uit naar onder meer de tevredenheid van gebruikers van diensten, de mate waarin gebruikers al dan niet afhaken, de mate waarin gesignaleerde problemen van jeugdigen en opvoeders door geboden ondersteuning afnemen en de mate waarin het inroepen van aanvullende intensieve hulp nodig is. De jeugdgezondheidszorg en de jeugdhulp kennen dan ook een groot aantal kwaliteitskaders en kwaliteitseisen die op verschillende terreinen zijn geformuleerd. Figuur 2 op de volgende pagina brengt in beeld hoe de samenhang tussen de ambities van het integrale jeugdbeleid en het monitoren van de kwaliteit van diensten aan de hand van prestatie-indicatoren eruit ziet. 12 Voor het keurmerken van diensten en programma s voor gezondheidsbevordering, preventie en hulpverlening is sinds een aantal jaren de onafhankelijke Erkenningscommissie interventies actief, ondersteund door het RIVM, NJi en het NJC (zie www.nji.nl/jeugdinterventies) Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 9
Figuur 2. Zicht op kwaliteit inzet voorzieningen Missie jeugdbeleid: jeugdigen groeien gezond en veilig op Maatschappelijk resultaat in beeld gebracht met indicatoren jeugdmonitor, o.a. : Toename participatiegraad verenigingen Afname prevalentie problemen Afname zorggebruik Kwaliteit input voorzieningen via o.a. eisen aan: Diensten (keurmerk) Uitvoerende organisaties Uitvoerende professionals Realisatie via inzet van diensten van o.a. Algemene jeugdvoorzieningen Voorzieningen als het CJG, wijkteam Individuele voorzieningen (regionaal / bovenregionaal) voor intensieve zorg (throughput en output) Kwaliteit resultaat ( outcome ) van diensten in beeld via o.a. indicatoren: Tevredenheid gebruikers Uitval/afhaken Probleem verholpen na steun/hulp NB: De voorzieningen kennen naast de getoonde eisen en indicatoren nog een groot aantal andere kwaliteitskaders en kwaliteitssystemen. Die zijn hier buiten beschouwing gelaten. De figuur laat zien dat het uiteindelijk gaat om het realiseren van het integrale jeugdbeleid en de daaraan verbonden ambities en doelen. In dat kader hanteert een gemeente - samen met het onderwijs - als het goed is een monitor die periodiek in beeld brengt wat bijvoorbeeld de participatiegraad van jeugdigen aan het verenigingsleven is, hoe vaak problemen bij jeugdigen en opvoeders voorkomen (prevalentie van bijvoorbeeld ontwikkelingsachterstanden, pesten, problemen met opvoeden, gedrags- en emotionele problemen, schoolproblemen) en wat het zorggebruik is. Om te weten of de ingeschakelde voorzieningen een goede bijdrage leveren aan de realisatie van het jeugdbeleid, kijkt men ook specifiek naar de kwaliteit van de door hen geleverde diensten. Vier aspecten komen daarbij minstens aan bod: de input: hebben de voorzieningen bijvoorbeeld gekeurmerkte diensten, hebben ze hun organisatie op orde, werken ze met erkend interventies en gekwalificeerde professionals?; de throughput (het proces): verloopt de inzet van de diensten snel, efficiënt, met betrokkenheid van de juiste personen etc?; de output: worden bijvoorbeeld de doelgroepen bereikt die bereikt moeten worden, wat voor soorten contacten vinden er vooral plaats, wat voor soorten vragen zijn er door bijvoorbeeld het CJG behandeld? de outcome: zijn de gebruikers van de diensten tevreden, is er veel uitval, leidt geboden hulp tot oplossing of hanteerbaar maken van de problemen? Zicht op dit soort aspecten is voor de gemeente van belang, wil men kunnen verantwoorden waarom men met welke voorzieningen een subsidie- of inkooprelatie aangaat om de beleidsdoelen te realiseren. Met name is de monitoring van resultaten (de outcome) de laatste jaren sterk in de belangstelling komen te staan om de kwaliteit van de jeugdvoorzieningen te volgen. Het idee daarbij is dat als de voorzieningen ten aanzien van de outcome goed werk leveren, het integrale jeugdbeleid in de loop der jaren ook tot steeds betere resultaten kan komen. Belangrijk is daarbij te beseffen dat die resultaten door veel factoren worden bepaald. Aannemelijk is echter dat de kans dat die resultaten goed uitpakken groter is als de kwaliteit van de voorzieningen op orde is. Door bij de keuze van uitvoerders niet alleen aan de inputkant eisen te stellen (gekeurmerkte diensten en gekwalificeerde Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 10
organisatie en professionals), maar ook te vragen of zij resultaatgegevens kunnen overleggen, krijgt men meer zicht op de kwaliteit. Overigens zijn ook burgers gebaat bij informatie over de resultaten van de voorzieningen, omdat ze zich een indruk kunnen vormen van de kwaliteit van de aanbieder van een dienst waar ze mee te maken krijgen. En niet in de laatste plaats biedt het voor de aanbieder en de daar werkzame professionals zelf belangrijke informatie voor de kwaliteitscontrole en (verdere) kwaliteitsontwikkeling van hun aanbod. Onderzoek en praktijkervaring laat zien dat gebruik van informatie uit prestatie-indicatoren professionals kan motiveren om hun werk (verder) te verbeteren en tot grote kwaliteitsverbetering kan leiden. 13 Dit alles is de reden waarom het van belang is prestatie-indicatoren te ontwikkelen om de resultaten van de diensten die door voorzieningen als het CJG worden aangeboden in beeld te brengen: de voorziening moet ten aanzien van de input, het proces, de output en zeker de outcome goed van kwaliteit zijn om het integrale jeugdbeleid tot een succes te maken; burgers krijgen meer zicht op de kwaliteit van de diensten waar ze mee te maken hebben; de aanbieders zelf hebben de informatie nodig voor een adequate kwaliteitscontrole en kwaliteitsontwikkeling. Resultaatgegevens helpen gemeenten aanbieders te selecteren die diensten in bijvoorbeeld CJGverband (of in welke andere organisatievorm dan ook) verzorgen. Bij die resultaatgegevens hoeft het niet eens te gaan om de exacte scores op de prestatie-indicatoren. 14 Het feit alleen al dat een aanbieder dit soort gegevens kan laten zien en daar eigen kwaliteitsbeleid mee voert is een groot pluspunt. Omgekeerd zouden we kunnen zeggen: ga niet in zee met aanbieders die geen resultaatgegevens kunnen overleggen. 13 Yperen, T.A. van (2012). Verbetering telt. Werken met prestatie-indicatoren in de zorg voor jeugd. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. Voor een internationaal overzicht zie ook Carlier e.a. (2012). Empirische evidence voor de effectiviteit van routine outcome monitoring; een literatuuronderzoek. Tijdschrift voor Psychiatrie, 54, p. 121-128. 14 Een exclusieve focus op de hoogte van de scores kan zelfs een perverse prikkel geven. Instellingen die zich bijvoorbeeld bekommeren om moeilijke doelgroepen kunnen lager scoren op resultaatindicatoren dan instellingen die gemakkelijke doelgroepen bedienen. Het gaat erom dat instellingen hun eigen resultaten transparant kunnen maken en dat ze de gegevens gebruiken om de kwaliteit van hun aanbod te verbeteren. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 11
3. Uitgangspunten omschrijving Jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp Probleemstelling Een belangrijk principe bij het werken met prestatie-indicatoren die de resultaten van voorzieningen als het CJG in beeld brengen is dat deze laten zien of de doelen van het aanbod worden gerealiseerd. Deze doelen en het beeld dat de indicatoren tonen, moeten iets of iemand aanspreken op te leveren kwaliteit (lever ik goed werk?). Voorts moeten de eenheden landelijk voldoende vergelijkbaar zijn en de indicatoren moeten voor de vergelijkbare eenheden in voldoende mate dezelfde betekenis hebben. 15 Dit alles is lastig als we een handreiking willen bieden voor de concretisering van prestatie-indicatoren met betrekking tot voorzieningen als het CJG. Gemeenten zijn immers vrij te bepalen hoe de organisatie van de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp eruit ziet en welke instanties daarin deelnemen. Sommige willen zich niet vastleggen op een toch al heterogeen concept als het CJG, maar de handen vrij hebben om aan het lokale aanbod een geheel eigen invulling te geven. Volgens de Algemene Rekenkamer 16 zijn in de afgelopen jaren niettemin in alle gemeenten CJG s of vergelijkbare voorzieningen ingericht. Ook zijn er in alle onderzochte gemeenten afspraken gemaakt over samenwerking en over integratie van hulpverlening binnen de CJG s. Maar de uitvoering van deze afspraken staat vaak nog in de kinderschoenen. Vaak is niet of onvoldoende in toetsbare termen geformuleerd welke taken het CJG precies heeft en welk maatschappelijk effect de gemeente daarmee wil bereiken. Veel CJG s hebben nog te veel het karakter van een bedrijfsverzamelgebouw, waarin elke hulpverlener denkt en handelt vanuit zijn eigen organisatie of zorgdomein. Een gezamenlijke CJGidentiteit is er over het algemeen niet. Dus hoewel een belangrijk principe bij het werken met indicatoren is dat deze iets of iemand moeten aanspreken op te leveren kwaliteit, is dit iets of iemand niet duidelijk aan te wijzen. Maar meer principieel willen gemeenten de taken van de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp liever niet vertalen naar een bepaalde organisatie. Zo geldt het CJG meestal als een samenwerking van een aantal organisaties, zoals een instelling voor thuiszorg die het consultatiebureau verzorgt, de GGD die taken uitvoert voor de jeugdgezondheidszorg in wijken, scholen en andere plaatsen waar veel opvoeders en jeugdigen komen, een jeugdzorginstelling die een opvoedcursus geeft en een welzijnsinstelling die risicojongeren begeleidt. Hoe is in een dergelijke constructie het werken met prestatie-indicatoren mogelijk, zonder een bepaalde organisatie voor te schrijven? Oplossing: functies en diensten De oplossing ligt in het hanteren van een functionele benadering. Volgens dat concept is de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp te beschouwen als een samenstel van taken of handelingen op het gebied van het opgroeien en opvoeden van jeugdigen die binnen een gemeente dienen te worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld screening op opgroei- en opvoedproblemen is een taak die uitgevoerd dient te worden als onderdeel van de jgz. Een dergelijke taak of handeling wordt ook wel een functie genoemd, 15 Yperen, T.A. van (2012). Verbetering telt. Werken met prestatie-indicatoren in de zorg voor jeugd. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. 16 Algemene Rekenkamer (2012). Centra voor Jeugd en Gezin in gemeenten. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 12
vandaar dat men hier spreekt van de functionele benadering. Kenmerk van een functie is dat deze niet per definitie is gebonden is aan een bepaalde organisatie. Iedereen of elke organisatie die daarvoor gekwalificeerd is, kan de uitvoering van een functie toebedeeld krijgen. Bijvoorbeeld screening op opgroei- en opvoedproblemen is een taak die door daarvoor opgeleide personen kan uitvoeren. Waar die personen precies werken is daaraan ondergeschikt. Functies zijn vrij abstracte aanduidingen. Ze geven in algemene termen en vaak in jargon - aan wat taken zijn. Voor cliënten (en veel professionals) zijn functies daarom vaak weinig herkenbaar. Voor het werken met prestatie-indicatoren is dat een probleem. Het is bijvoorbeeld moeilijk om de tevredenheid van een cliënt te onderzoeken met betrekking tot een begrip als screening. Van belang is in dit verband dat functies door uitvoerders altijd worden verpakt in diensten of producten die voor jeugdigen en/of hun opvoeders en professionals wèl herkenbare eenheden vormen. In dergelijke diensten komen functies vaak in combinaties voor. Bijvoorbeeld, de combi screening, signalering en advisering komt men tegen in de volgende diensten: periodiek huisbezoek; periodiek bezoek van ouders/verzorgers aan een instelling (zoals het consultatiebureau); periodiek onderzoek van een kind door de jeugdarts op school. Elke dienst is te kenmerken naar de belangrijkste functies (screening, advies, etc), de gebruikelijke duur (een uur), intensiteit (eenmalig, of eens in de zoveel tijd), locatie (thuis, in de instelling, op school), vorm (individueel gesprek, in groepsvorm) et cetera. Deze kenmerken bepalen ook in zekere mate de gebruikelijke kosten van de dienst, al kunnen deze over uitvoerders verschillen. Over dit soort diensten is het veel gemakkelijker om bijvoorbeeld de tevredenheid te onderzoeken, omdat ze voor de betrokkenen herkenbar zijn. Dat men bij dat onderzoek dan eigenlijk verschillende functies tegelijk evalueert, neemt men dan voor lief. De in het voorbeeld genoemde periodieke bezoeken en onderzoeken zijn op basis van hun kenmerken in één of meerdere dienst- of productgroepen te plaatsen, bijvoorbeeld: A. alle vergelijkbare vormen van periodieke bezoeken thuis; B. alle vergelijkbare vormen van periodieke ontvangst in de instelling/op school. Een dienst of een product is altijd te koppelen aan een aanbieder. Dit is een rechtspersoon (een organisatie of persoon) die functies dus via de diensten uitvoert. De diensten ( producten ) en de aanbieders daarvan worden bij elkaar vaak voorzieningen genoemd. Soms of in het geval van een CJG of een wijkteam: vaak gaat het om voorzieningen waarin meerdere aanbieders met hun diensten participeren. We spreken van een individuele voorziening als een cliënt een of meerdere diensten ontvangt waarvoor een gemeente een beschikking heeft moeten afgeven. Het gaat dan voornamelijk om dure of ingrijpende voorzieningen, zoals een intensieve ambulante behandeling, vervangende opvoeding in een tehuis of pleegzorg, of een langdurige verzorging. Die beschikking kan aangeven welke aanbieder(s) de dienst(en) in natura levert of leveren, of kan een budget aan de cliënt ter beschikking stellen waarmee deze zelf de diensten inkoopt. Koppeling van prestatie-indicatoren aan diensten Zoals gezegd, om goed met prestatie-indicatoren te kunnen werken is van belang dat helder is op wat voor organisatorische eenheden ze betrekking hebben. Als die eenheid niet per definitie een bepaalde instelling kan zijn, dan kunnen diensten als verpakkingen van functies daarvoor in de plaats Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 13
komen. Immers, elke dienst werkt de functie uit naar een aantal organisatorische kenmerken (kwaliteitseisen, vorm, locatie, aanbieder). Bijvoorbeeld, in kaart te brengen is: 17 De mate van tevredenheid van jeugdigen en ouders over de resultaten van een periodiek bezoek aan het consultatiebureau. Omdat die diensten twee functies hebben, wordt in dit geval ook naar twee aspecten van de tevredenheid gevraagd, bijvoorbeeld o ten aanzien van de functie screening : Het helpt me in de gaten te houden of alles goed gaat met mijn kind; o ten aanzien van de functie advies : Met de informatie die ik krijg kan ik zelf verder, ik weet nu wat ik het beste kan doen. De mate waarin er sprake is van uitval (in dit geval no-shows ): het aantal ouders/verzorgers dat op de afgesproken periodieke ontvangst op de instelling niet komt opdagen, of op een afgesproken huisbezoek niet thuis is. De koppeling van de prestatie-indicatoren aan de diensten en niet primair aan de functies - is om nog een andere reden van belang. In de vorige paragraaf is min of meer terloops opgemerkt dat de diensten of producten voor jeugdigen en/of hun opvoeders en professionals herkenbare eenheden vormen. Voor het goed kunnen werken met prestatie-indicatoren is dat van groot belang, zeker als een prestatie-indicator betrekking heeft op de tevredenheid van de gebruikers van het een voorziening als het CJG. Die indicator vereist immers dat men de gebruikers bevraagt op die tevredenheid. Die vragen kunnen alleen maar gaan over voor de gebruikers herkenbare diensten of producten: een huisbezoek, een bezoek aan het consultatiebureau, een folder, een internetpagina met opvoedtips etc. De professionals weten dat in die diensten functies verpakt zitten; de gebruikers hoeven dat niet te weten. Eventueel is via aanvullende vragen te informeren naar de tevredenheid over functies die in een dienst verpakt zijn. Bijvoorbeeld (de vragen zijn hier niet volledig weergegeven): We willen graag uw mening over wat u van dit bezoek aan het consultatiebureau vindt. - Het helpt me in de gaten te houden of alles goed gaat met mijn kind. Mee eens Beetje mee eens Niet mee eens Weet niet / niet van toepassing - Met de informatie die ik krijg kan ik zelf verder, ik weet nu wat ik het beste kan doen. Mee eens Beetje mee eens Niet mee eens Weet niet / niet van toepassing - Het helpt me problemen die ik heb aan te pakken. Mee eens Beetje mee eens Niet mee eens Weet niet / niet van toepassing Alles bij elkaar, hoe tevreden over dit bezoek aan het consultatiebureau? (geef een schoolcijfer: 1 = Totaal ontevreden; 10 = Super tevreden). De eerste vraag ( Het helpt me in de gaten te houden ) betreft de functie screening, de tweede ( Met de informatie die ik krijg ) gaat over de functie informatie/advies en de derde ( Het helpt me problemen ) over hulp. Goed tevredenheidsonderzoek valt gebruikers van diensten niet lastig met dit soort jargon, maar benadert de tevredenheidsbepaling vanuit de beleving van de gebruiker. Die gebruiker heeft naar zijn of haar beleving een bezoek aan het consultatiebureau gebracht, geen functies geconsumeerd. 17 NB dit zijn voorbeelden. Een definitieve operationalisering moet nog volgen. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 14
Uitgangspunten samengevat Om goed met prestatie-indicatoren te kunnen werken en daarvoor niet aan een bepaalde instelling te zijn gebonden, wordt uitgegaan van een functionele benadering. Bij deze benadering staan de volgende concepten centraal: Functies: handelingen of taken die tot de gespecificeerde doelen leiden. Diensten ( producten ): in duur, intensiteit, locatie, vorm etc. min of meer afgebakende eenheden waarin een of meerdere functies worden uitgevoerd. Er is een prijs aan te koppelen. Een zelfde dienst is in principe door uiteenlopende aanbieders te leveren. Aanbieder: rechtspersoon die een of meerdere producten levert ( uitvoerder van functies en diensten ). Een aanbieder kan een instelling zijn, maar ook een persoon. Voorziening: de diensten ( producten ) en de aanbieders daarvan worden bij elkaar vaak voorzieningen genoemd. Bij voorzieningen als het CJG of het wijkteam zijn vaak meerdere aanbieders met hun diensten betrokken. Individuele voorziening: geleverde diensten ( producten ) van aanbieders aan cliënten, waarvoor de gemeente aan de desbetreffende cliënt een beschikking heeft afgegeven (in natura of in de vorm van een persoonsgebonden budget). Prestatie-indicatoren laten zich goed koppelen aan diensten, omdat deze altijd door organisatorische eenheden (rechtspersonen) worden uitgevoerd èn het voor de gebruikers herkenbare eenheden zijn waarover zij kwaliteitsuitspraken kunnen doen. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 15
4. Doelen, taken en diensten van de jgz en vrij toegankelijke jeugdhulp Doelen De functionele benadering vereist dat helder is welke doelen en taken er aan de orde zijn. Wat is daar nu over te zeggen? Kortweg is het doel van een voorziening als het CJG te kenmerken als ondersteuning van de ouders en de algemene voorzieningen bij het opgroeien en opvoeden van jeugdigen. Meer specifiek zijn de kerndoelen als volgt te omschrijven 18 : A. De algemene gezondheid, opvoeding en ontwikkeling van jeugd is bevorderd. B. Problemen bij gezondheid, ontwikkeling, opgroeien en opvoeden zijn voorkomen. C. (Beginnende) problemen of beperkingen zijn verholpen of hanteerbaar gemaakt. D. De veiligheid van de jeugdige en de samenleving is hersteld. 19 E. Het als maar toenemend beroep op de intensievere jeugdzorg is teruggedrongen. 20 In de praktijk komt het erop neer dat een voorziening als het CJG zich vooral richt op het ondersteunen van het jeugdbeleid en de algemene voorzieningen om het gezond en veilig opgroeien te optimaliseren, het entameren van preventieprogramma s om risicofactoren in de algemene bevolking te verkleinen, en het vroegtijdig onderkennen van meer specifieke risico s en problemen en het verkleinen van deze risico s en problemen met gerichte preventie of laagdrempelige en kortdurende ondersteuning. Als de veiligheid van de jeugdige en de samenleving in het geding is dient de voorziening bij te dragen aan het herstel van die veiligheid. Voorts is een belangrijke opdracht om het beroep op de intensievere zorg terug te dringen. Op de keper beschouwd is de jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp er altijd op gericht risico s of problemen te verkleinen en in het licht daarvan beschermende factoren te versterken. Daarin onderscheidt een voorziening als het CJG zich van de algemene jeugdvoorzieningen: De algemene jeugdvoorzieningen vormen onderdeel van de gewone fysieke, sociale en pedagogische omgeving van jeugdigen. Deze voorzieningen zijn er met de ouders op gericht de doelen van het opgroeien en opvoeden van jeugdigen zo goed mogelijk te bereiken. De jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp ondersteunt de jeugdigen, de ouders, hun sociale netwerken en de algemene jeugdvoorzieningen door risico s te signaleren en te verkleinen, problemen aan te pakken en beschermende factoren te verstevigen, waar de jeugdigen, ouders en algemene voorzieningen daar niet op eigen kracht in slagen. Men zou het ook zo kunnen zeggen: een voorziening als het CJG omvat (samen met andere voorzieningen voor preventie en jeugdhulp) die verzameling van diensten die er niet zou zijn als er 18 Brochure Professionals in het Centrum voor Jeugd en Gezin. Samenwerken in het belang van jeugdigen en opvoeders. Utrecht/Den Haag: MOgroep, GGD-N, V&VN, VNO, NVMW, VNG, Actiz, NVDA, NIP, AJN, ZonMw, NCJ, RIVM, Movisie, Ministerie voor Jeugd & Gezin, Nederlands Jeugdinstituut. Zie ook 7 Sleutels voor een werkend Centrum voor Jeugd en Gezin. Den Haag: VNG / De Jeugdzaak, 2010. 19 Dit noemt met ook wel de beschermingsopdracht: van belang is de jeugdige en samenleving te bescherming tegen geweld en verwaarlozing. 20 De vraag naar gespecialiseerde jeugdzorg stijgt gemiddeld per jaar met grofweg zes procent. Of het terugdringen van die vraag een echt doel van het CJG is, staat ter discussie. Terugdringen van gebruik van gespecialiseerde zorg is geen doel op zich; het is legitiem dit doel te stellen als dat dit inhoudt dat de versterking van de algemene voorzieningen en de lokale zorg minder jeugdigen afhankelijk maakt van gespecialiseerde zorg. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 16
geen risico s of problemen ten aanzien van het opgroeien en opvoeden van jeugdigen zouden bestaan die de jeugdigen, ouders, hun sociale netwerken en algemene voorzieningen niet zelf aankunnen. 21 De jgz en de vrij toegankelijke jeugdhulp onderscheidt zich niet van de niet-vrij toegankelijke, individuele voorzieningen als het gaat om het doel om problemen te verhelpen of hanteerbaar te maken en bij te dragen aan het herstel van de veiligheid als die in het geding is. Het onderscheid uit zich hier in de aard van de zorg: CJG is minder ingrijpend en vaak ook minder duur dan de intensievere jeugdhulp. De relevantie van dat onderscheid heeft hoofdzakelijk te maken met het doel van het CJG dat deze de noodzaak om intensieve hulp in te zetten moet gaan beperken. Taken volgens WPg en Jeugdwet Bekijken we de taken van een voorziening als het CJG, dan zien we daarvoor twee wettelijke regimes gelden. Voor de jeugdgezondheidszorg geldt dat het algemene deel van het basistakenpakket onder de Wet Publieke gezondheid (WPg) valt, terwijl de jeugdhulp geregeld wordt in de nieuwe Jeugdwet. In het CJG komen beide onderdelen van het stelsel bij elkaar. Welke taken schrijven die wettelijke kaders voor? Volgens de WPg omvat jeugdgezondheidszorg de publieke gezondheidszorg ten behoeve van personen tot negentien jaar. Publieke gezondheidzorg bestaat uit de gezondheidsbeschermende en gezondheidsbevorderende maatregelen voor de bevolking of specifieke groepen daaruit, waaronder begrepen het voorkómen en het vroegtijdig opsporen van ziekten. De wet legt vast welke taken in dit verband door de gemeenten dienen te worden uitgevoerd. Het gaat daarbij om a. het op systematische wijze volgen en signaleren van ontwikkelingen in de gezondheidstoestand van jeugdigen en van gezondheidsbevorderende en-bedreigende factoren; b. het ramen van de behoeften aan zorg; c. de vroegtijdige opsporing en preventie van specifieke stoornissen en het aanbieden van vaccinaties voorkomend uit het Rijksvaccinatieprogramma; d. het geven van voorlichting, advies, instructie en begeleiding en e. het formuleren van maatregelen ter beïnvloeding van gezondheidsbedreigingen. Deze taken zijn verder uitgewerkt in een Basistakenpakket waarin een uniform deel is opgenomen, dat in principe voor elke jeugdige beschikbaar dient te zijn, en een maatwerkdeel dat al naar gelang de behoefte beschikbaar is te stellen. 22 De Jeugdwet omschrijft jeugdhulp als ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun opvoeders bij het voorkomen, verminderen, stabiliseren en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of beperkingen van de jeugdige, of opvoedingsproblemen van ouders. Het begrip is breed en omvat de ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders bij alle denkbare opgroei- en opvoedproblemen en kan variëren van een simpel advies of een opvoedcursus tot een verblijf bij pleegouders, psychiatrische zorg of persoonlijke 21 Deze focus op de risico- en probleembenadering staat onder kritiek. Deze kritiek delen we voor zover het gehele gemeentelijke jeugdbeleid in het teken komt te staan van deze benadering. Ons gaat het erom dat het gemeentelijk jeugdbeleid zowel moet gaan over de kwaliteit van het gewone opgroeien en opvoeden van jeugdigen en de daarvoor in te zetten algemene jeugdvoorzieningen, als om de aanpak van voorkomende risico s, problemen en beschermende factoren via de jeugdhulp. De risico- en probleembenadering mag niet ontbreken in het gemeentelijk jeugdbeleid, net zoals de benadering die het benutten van talenten van jeugdigen, het meedoen in de samenleving en het opvoeden tot democratisch burgerschap centraal stelt. 22 Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Sport (2002). Basistakenpakket jeugdgezondheidszorg 0-19 jaar. Den Haag: Ministerie van VWS. Het basistakenpakket zal komende jaren worden geherdefinieerd. Het maatwerkdeel zal onder de Jeugdwet zijn ondergebracht. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 17
verzorging in verband met een beperking. 23 De Jeugdwet geeft niet aan welk deel hiervan onder de vrij toegankelijke jeugdhulp valt. Voor de hand ligt dat het hier gaat om vormen van informatie, advies, ondersteuning en lichte vormen van ambulante hulp of ondersteuning. 24 Hoe zijn al deze taken nu kortweg te typeren? In verschillende documenten wordt er gesproken over vijf kerntaken van het CJG 25 : 1. Signaleren, analyseren en, indien nodig, inschakelen van (intensievere) hulp; 2. Ondersteuning en dienstverlening: voorlichting, advies, informatie en hulp; 3. Integrale zorg organiseren; 4. Monitoren, screenen en vaccineren; 5. Samenwerking met andere relevante velden. 26 De taken verder uitgewerkt Figuur 3 geeft een overzicht en een verdere uitwerking van de functies waar het in het CJG om gaat. Bijlage 2 geeft een nadere beschrijving van dit overzicht. De genoemde taken zijn in de nota Werk in uitvoering verder uitgewerkt. 27 De opdracht aan het CJG is de genoemde kernfuncties niet alleen in het verband van de individuele jeugdige en/of opvoeder uit te voeren. Ook het populatieniveau is van belang. Hiermee bedoelen we dat het CJG er mede op is gericht om, bijvoorbeeld, talentontwikkeling van algemene doelgroepen te volgen en stimulerende maatregelen te adviseren aan gemeenten en algemene voorzieningen (bijvoorbeeld de taalontwikkeling van jonge kinderen door het aanbieden van taalstimuleringsprogramma s); de mogelijkheid van kinderen om te spelen en gezond te bewegen in de buurt te monitoren en van daaruit het ruimtelijk beleid van de gemeente van advies te dienen; gezondheidsrisico s en risico s ten aanzien van het veilig opgroeien van kinderen te inventariseren en daarbij passende maatregelen te ondernemen. 23 Jeugdwet en Memorie van Toelichting. Zie bijlage 1 voor een beknopte samenvatting. 24 De Jeugdwet noemt het CJG alleen in de memorie van toelichting. De wet schrijft geen organisatorische vorm voor en kent de term CJG ook niet als verplicht etiket. Zie ook bijlage 1. 25 Brochure Professionals in het Centrum voor Jeugd en Gezin. Samenwerken in het belang van jeugdigen en opvoeders. Utrecht/Den Haag: MOgroep, GGD-N, V&VN, VNO, NVMW, VNG, Actiz, NVDA, NIP, AJN, ZonMw, NCJ, RIVM, Movisie, Ministerie voor Jeugd & Gezin, Nederlands Jeugdinstituut. Zie ook 7 Sleutels voor een werkend Centrum voor Jeugd en Gezin. Den Haag: VNG / De Jeugdzaak, 2010. De eerste vier taken bieden een integratie van taken genoemd in het basistakenpakket van de jeugdgezondheidszorg, taken uit de WMO, een aantal beleidsdocumenten en geïnventariseerde verwachtingen van ouders en jeugdigen. Op basis van de Beleidsbrief stelselherziening jeugd, d.d. 8 november 2011 is er nog een vijfde kerntaak aan toegevoegd. 26 In de Jeugdwet wordt expliciet effectieve samenwerking met het onderwijs genoemd (art.2.6). Het ligt voor de hand dit te verbreden: ook samenwerking met gezondheidszorg, volwassenenpsychiatrie, de verslavingszorg etc. is nodig. 27 Yperen, T.A. van & Woudenberg, A. van (2011). Werk in uitvoering. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. Die uitwerking stond vooral in het teken van het signaleren van risico s en het voorkomen van problemen. Zo werd signaleren ingevuld als onderkennen van en aandacht vestigen op risico of probleem. In de genoemde nota is echter nog weinig aandacht uitgegaan naar de bevordering van het gezond en veilig opgroeien door het beschermen en stimuleren van talenten van jeugdigen. Ook is er weinig aandacht besteed aan de missie dat jeugdigen naar vermogen participeren aan onze samenleving. Vanuit dat perspectief zou het vollediger zijn om signalering op te vatten als onderkennen van en aandacht vestigen op mogelijkheden, risico s, problemen of beperkingen van jeugdigen en/of hun omgeving. Het begrip mogelijkheden verwijst naar talenten of potenties van jeugdigen en naar fysieke en niet-fysieke ontplooiingsruimte die de omgeving biedt. Die potenties, talenten en ruimten verdienen bescherming en stimulans zodat ze optimaal tot ontplooiing kunnen komen. Met de term beperkingen geven we aan dat de verwachtingen naar jeugdigen altijd in verhouding moeten staan tot hun vermogens. Ook de omgeving van jeugdigen kent vaak beperkingen; de vraag is dan welke vermogens er bij de jeugdige en/of de omgeving aanwezig zijn om die beperkingen te doorbreken. Jgz en VT-jeugdhulp: definitie en prestaties Pag. 18