Bescherming van de gezondheid van omwonenden van veehouderijbedrijven Universiteit van Amsterdam Faculteit de Rechtsgeleerdheid Master Staats- en bestuursrecht student: Annewies de Haan studentnummer: 5964156 datum/versie: 28 juni 2015 docent: Mw. Prof. R. Uylenburg
INHOUDSOPGAVE Lijst van gebruikte afkortingen.......ii 1 Inleiding... 1 2 Volksgezondheid en veehouderij... 5 2.1 Inleiding... 5 2.2 Beleid... 5 2.2.1 Stand van zaken... 7 2.2.1.1 Endotoxinen... 8 2.2.1.2 Geur... 8 2.2.1.3 Luchtwegklachten... 8 2.2.2 Conclusie... 9 2.3 Jurisprudentie... 9 2.3.1 Volksgezondheid in bestemmingsplannen... 9 2.3.1.1 Verspreiding van dierziekten en zoönosen... 9 2.3.1.2 Afstand veehouderijbedrijf en omwonenden... 10 2.3.1.3 Woon- en leefklimaat en volksgezondheid... 12 2.3.1.4 Conclusie... 13 2.3.2 Volksgezondheid in vergunningen... 13 2.3.2.1 Conclusie... 14 2.4 Literatuur... 14 3 Wetsvoorstel dieraantallen en volksgezondheid... 17 3.1 Inleiding... 17 3.2 Inhoud wetsvoorstel... 18 3.3 Commentaar/kritiek wetsvoorstel... 21 4 Instrumenten met invloed op de volksgezondheid... 26 4.1 Inleiding... 26 4.2 Milieu... 26 4.2.1 Fijn stof... 26 4.2.1.1 Conclusie... 27 4.2.2 Wet geurhinder en veehouderij... 28 4.2.2.1 Conclusie... 29 4.2.3 Best beschikbare technieken... 30 4.2.3.1 Wet ammoniak en veehouderij... 31 4.2.3.2 Conclusie... 32 4.2.4 Natuurbeschermingswet 1998... 32 4.2.4.1 Conclusie... 33 4.2.5 Meststoffenwet... 34 4.2.5.1 Varkens- en pluimveerechten... 34 4.2.5.2 Melkrundvee... 34 4.2.5.3 Dierlijke mest... 35 4.2.5.4 Conclusie... 35 4.3 Ruimtelijke ordening... 36 4.3.1 Goede ruimtelijke ordening... 36 4.3.1.1 Aanvaardbaar woon- en leefklimaat... 37 4.3.1.2 Overige ruimtelijke afwegingen... 38 4.3.1.3 Conclusie... 39 4.3.2 Reconstructiewet concentratiegebieden.... 39 i
4.3.2.1 Conclusie... 41 4.3.3 Provinciale verordeningen en bestemmingsplannen... 41 4.3.3.1 Provinciale verordening... 41 4.3.3.1.1 Conclusie... 44 4.3.3.2 Bestemmingsplannen... 45 4.3.3.2.1 Conclusie... 45 4.4 Dierenwelzijn... 46 5 Conclusie... 47 Literatuurlijst... 51 i
Lijst van gebruikte afkortingen ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State AMvB algemene maatregel van bestuur BBT best beschikbare technieken Bor Besluit omgevingsrecht BREF Reference Document on Best Available Techniques BZV Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij Chw Crisis- en herstelwet COPD Chronic Obstructive Pulmonary Disease (chronische longziekte) IRAS Institute for Risk Assessment Studies LNV Landbouw, Natuurbeheer en Visserij LOG landbouwontwikkelingsgebied MER Milieu Effect Rapport MNP Milieu- en Natuurplan Bureau MRSA Meticilline Resistente Staphylococcus aureus (bacterie die ongevoelig is voor de meeste gangbare antibiotica MvT Memorie van toelichting Nbw Natuurbeschermingswet 1998 NGE Nederlandse grootte-eenheid NIBM niet in betekenende mate NIVEL Nederlands instituut voor onderzoek van de gezondheidszorg NSL Nationaal samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit NvT Nota van Toelichting PAS Programmatische Aanpak Stikstof RDA Raad voor Dierenaangelegenheden RIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu RLG Raad voor het Landelijk Gebied VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten VROM Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wav Wet ammoniak en veehouderij Wgv Wet geurhinder en veehouderij Wm Wet milieubeheer Wro Wet ruimtelijke ordening WUR Wageningen Universiteit ii
1 Inleiding De afgelopen jaren is er veel weerstand tegen de (intensieve) veehouderij. Dit komt deels door de omvang van de bedrijven. In de volksmond worden grote bedrijven vaak megastallen genoemd. Een eenduidige definitie van megastal is er niet. Alterra noemt per veehouderijsector verschillende aantallen voor een megastal. Het uitgangspunt daarbij is de economische omvang van 300 NGE (Nederlandse grootte-eenheid). 1 Eén NGE is de som van de opbrengsten en de bijbehorende specifieke kosten en bedraagt ongeveer 1.400. 2 De Raad voor het Landelijk Gebied hanteert een grens voor megabedrijven van 500 NGE. 3 Onder intensieve veehouderij vallen bedrijven die vrijwel zonder gebruik te maken van grond, dieren houden. Door de weerstand in de maatschappij tegen grote veebedrijven en tegen de wijze van het houden van de landbouwhuisdieren, mede ingegeven door de uitbraken van besmettelijke dierziekten zoals varkenspest, vogelgriep, mond- en klauw zeer (mkz) en Q-koorts is er meer aandacht voor de relatie tussen veehouderijbedrijven en de gevolgen voor de volksgezondheid voor omwonenden. In 2011 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister van Volksgezondheid) de Gezondheidsraad gevraagd om een beoordelingskader te maken voor de gezondheidsrisico s van de veehouderij en om te beoordelen of er nut en noodzaak bestaat voor een minimale afstand tussen veehouderijbedrijven en woongebieden. 4 Naar aanleiding hiervan beoordeelde de Gezondheidsraad de blootstelling van omwonenden van veehouderijen aan fijn stof en endotoxinen 5 daarin en micro-organismen. De Gezondheidsraad hanteert een brede definitie van gezondheid. Naast de afwezigheid van ziekte is een toestand van volledig lichamelijk, geestelijk en maatschappelijk welbevinden ook bepalend voor gezondheid. Dit speelt bij geurhinder een rol, waarbij door emissies van 1 Gies e.a. 2008. In dit rapport hanteren de auteurs de volgende grenzen per locatie: 7.500 vleesvarkens, 1.200 fokvarkens, 120.000 leghennen, 220.000 vleeskuikens, 250 melkkoeien en 2.500 vleeskalveren. 2 http://www.cbs.nl/nl-nl/menu/methoden/begrippen/default.htm?conceptid=2568 (16 maart 2015) 3 Advies Raad voor het landelijk gebied: Het megabedrijf gewogen. Advies over megabedrijven in de intensieve veehouderij, bijlage bij Kamerstukken II, 2007-08, 28 973, nr. 16, p. 67. 4 Kamerstukken II, 2011/12, 28 973, nr. 67, p. 2, 3. 5 Endotoxinen zijn b1estanddelen van de celwand van bepaalde bacteriën (uit: Advies Gezondheidsraad Gezondheidsrisico s rond veehouderijen, bijlage bij Kamerstukken II, 2012/13, 28 973, nr. 129, p. 8.) 1
stoffen geurhinder kan ontstaan en de concentraties veel lager zijn dan die waarbij toxische effecten optreden. Mede doordat de wettelijke norm voor de toegestane geurhinder door veehouderijen veel hoger is dan voor andere bedrijfstakken, is de Gezondheidsraad van mening dat de Tweede Kamer de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) moet herzien of in elk geval beter moet onderbouwen. 6 In hetzelfde advies van de Gezondheidsraad staat dat er nog veel onduidelijkheden zijn om stevige conclusies te trekken. Het is daarom ook niet mogelijk om één algemeen kwantitatief beoordelingskader op te stellen. Daarnaast geeft de Gezondheidsraad aan dat het bestaande beoordelingskader voor fijn stof onvoldoende is toegespitst op de veehouderij. De veehouderij stoot minder ultra fijn stof (PM 10 ) uit en meer grof stof. In het grovere stof bevinden zich mogelijk meer endotoxinen. Hierdoor stoot de veehouderij ook meer endotoxinen en microbiële componenten uit. Hiernaar zou volgens de Gezondheidsraad nader onderzoek moeten plaatsvinden. Voor wat betreft het hanteren van een minimumafstand tussen woongebieden en veehouderijen ten behoeve van de gezondheid van omwonenden, stelt de Gezondheidsraad dat op dit moment de wetenschappelijke kennis onvoldoende is om aan te geven bij welke afstand omwonenden gezondheidsrisico s lopen. De Gezondheidsraad geeft wel aan dat een minimumafstand de onrust bij omwonenden weg zou kunnen nemen. 7 Het advies van de Gezondheidsraad Gezondheidsrisico s rond veehouderijen zal hierna steeds als het advies van de Gezondheidsraad worden aangehaald. Mede naar aanleiding van het advies van de Gezondheidsraad heeft de staatssecretaris van Economische Zaken voorgesteld om de groei van de veehouderij te beperken of te begrenzen. Dit wil de staatssecretaris regelen in de gevallen dat dit vanuit het oogpunt van onder andere volksgezondheid en kwaliteit van de leefomgeving noodzakelijk is. Hiervoor wil de staatssecretaris de Wet dieren wijzigen. Hierin is opgenomen dat Provinciale Staten of gemeenteraden voor bepaalde gebieden maximaal aantallen dieren vast kunnen stellen per gebied of per veehouderijlocatie of door het vaststellen van maximaal aantal dieren per bepaalde oppervlakte-eenheid. 8 6 Advies Gezondheidsraad Gezondheidsrisico s rond veehouderijen, bijlage bij Kamerstukken II, 2012/13, 28 973, nr. 129, p. 21, 34 t/m 36. 7 Advies Gezondheidsraad Gezondheidsrisico s rond veehouderijen, bijlage bij Kamerstukken II, 2012/13, 28 973, nr. 129, p. 43 t/m 46. 8 Kamerstukken II, 2012/13, 28 973, nr. 134, p. 2. 2
Niet alleen de maximering van dieraantallen kan de volksgezondheid in algemene zin beschermen tegen ziekten of emissies van stoffen en micro-organismen uit de veehouderij. Zoals al uit het advies van de Gezondheidsraad blijkt, kan ook afstand tussen woongebieden en veehouderijbedrijven een rol spelen. Dit kan de overheid eventueel ook bewerkstelligen door veehouderij en bewoning te scheiden in bepaalde gebieden en daarmee concentratiegebieden voor veehouderij en aparte gebieden voor bewoning te creëren. Ook de blootstelling aan bepaalde concentraties van stoffen kan invloed hebben. Daarbij is de oorzaak de uitstoot van stoffen uit de veehouderij. Dit betekent ook dat door maatregelen te nemen die de uitstoot van een veehouderijbedrijf beperken, de blootstelling van omwonenden aan die stoffen vermindert. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet dieren samen met de diverse onderzoeken naar veehouderij en volksgezondheid leidt er toe dat ik de volgende probleemstelling wil beantwoorden: Is, gegeven de wens om de volksgezondheid van omwonenden beter te beschermen, aanvullende wet- en regelgeving nodig voor wat betreft het houden van vee en zo ja, is het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet dieren hiervoor een goed alternatief? Om tot beantwoording van deze probleemstelling te komen ga ik de volgende deelvragen beantwoorden: Welk beleid is er nu op het gebied van veehouderij en volksgezondheid? Wat stelt de jurisprudentie over de relatie tussen veehouderij en gezondheidsrisico s voor omwonenden? Wat staat er in de literatuur over veehouderij en volksgezondheid? Wat houdt het wetsvoorstel wijziging Wet dieren in? Welke wet- en regelgeving beperkt de emissies uit stallen, de afstanden van veehouderijen tot woningen en de aantallen te houden vee uit een ander oogpunt dan volksgezondheid? Ik richt me in deze scriptie op het houden van dieren om economische redenen op een agrarisch bedrijf. Het gaat daarbij met name om emissies van diverse stoffen en geur uit stallen die directe invloed kunnen hebben op de gezondheid van omwonenden. De eventuele 3
relatie met mestopslag buiten stallen, uitrijden van mest, opslag van voer en bijvoorbeeld biovergistingsinstallaties laat ik buiten beschouwing. In hoofdstuk 2 geef ik een overzicht van het beleid dat zich richt op de veehouderij met het oog op de volksgezondheid. Daarna volgt een overzicht van de jurisprudentie over dit onderwerp en haal ik diverse literatuur aan, waarin de relatie tussen veehouderij en volksgezondheid aan bod komt. In hoofdstuk 3 behandel ik het wetsvoorstel Wet dieren over dieraantallen en volksgezondheid. In dit wetsvoorstel regelt de wetgever de bevoegdheid van Provinciale Staten en/of gemeenteraden om dieraantallen te maximeren in zogenaamde veedichte gebieden. Dit hoofdstuk sluit ik af met een kritische blik op dit wetsvoorstel mede op basis van de reacties die al op dit wetsvoorstel zijn gegeven. In hoofdstuk 4 volgt een overzicht van wet- en regelgeving die de veehouderij op andere grondslagen beperkt en daarmee een gunstig effect zou kunnen hebben op de gezondheid van omwonenden. Het gaat dan om beperking van dieraantallen, afstanden tot omwonenden of emissies uit stallen. Daar waar nieuwe wet- en regelgeving aan zit te komen, bespreek ik deze kort in dit hoofdstuk. Hierbij zijn niet alle uitzonderingen of gedoogmaatregelen opgenomen. In hoofdstuk 5 zal ik een conclusie geven of nadere wet- of regelgeving voor veehouderijbedrijven noodzakelijk is uit het oogpunt van volksgezondheid en in hoeverre het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet dieren daarvoor een goed alternatief is. 4
2 Volksgezondheid en veehouderij 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal ik de stand van zaken met betrekking tot het beleid behandelen dat betrekking heeft op het houden van vee op veehouderijbedrijven in relatie tot de gezondheid van omwonenden. Daarna volgt een overzicht van de jurisprudentie over de beoordeling van de volksgezondheid in relatie tot de veehouderijen. Tot slot behandel ik de literatuur waarin dit onderwerp ter sprake is gekomen. 2.2 Beleid De uitbraak van Aviaire Influenza (vogelgriep) in 2003 in de pluimveehouderij is voor het toenmalige kabinet aanleiding geweest om samen met de intensieve veehouderijsector tot oplossingen te komen op het gebied van onder andere uitbraak en bestrijding van dierziekten, volksgezondheid, dierenwelzijn, milieu en ruimte. 9 De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij constateerde dat de intensieve veehouderijsector tekort kwam op het gebied van sociale, economische en ecologische duurzaamheid. Ook vond de minister dat er een nationaal debat over de toekomst van de intensieve veehouderij moest komen. 10 Vervolgens is in 2007 naar aanleiding van een kabinetsvisie over megastallen door de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verzoek gedaan tot een nadere analyse van de gevolgen van megastallen voor dierenwelzijn, diergezondheid, volksgezondheid en ruimtelijke ordening. 11 Daarvoor ging de discussie in de Tweede Kamer vooral over dierenwelzijn en diergezondheid. 12 De uitgevoerde analyses richtten zich op de varkens- en pluimveehouderij. Daarnaast hanteerden de organisaties, die deze analyses uitvoerden, de definitie van een bedrijfsomvang van 500 NGE van RLG voor megabedrijven als uitgangspunt. 13 De analyse van het RIVM was gericht op de volksgezondheid en gebaseerd op wetenschappelijke literatuur en het raadplegen van experts. 14 Het RIVM stelt het volgende: 9 Kamerstukken II, 2002/03, 28 973, nr. 1, p. 1. 10 Kamerstukken II, 2002/03, 28 973, nr. 1, p. 2. 11 Kamerstukken II, 2007/08, 28 973, nr. 16, p. 2. 12 o.a. Kamerstukken II, 2003/04, 28 973, nrs. 4, 5, 6, 7 en 8. (niet uitputtend) 13 Kamerstukken II, 2007/08, 28 973, nr. 19, p. 3. De analyses zijn opgesteld door: van Milieu- en Natuurplan Bureau (MNP), Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA), Rijkstinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Raad voor het Landelijk Gebied (RLG). 14 Kamerstukken II, 2007/08, 28 973, nr. 19, p. 45. 5
Een mogelijk verband tussen megabedrijven en het voorkomen en de verspreiding van zoönosen en antibioticumresistentie is op basis van de beschikbare literatuur niet eenvoudig vast te stellen, en verschilt per zoönose. Er zijn diverse bedreigingen maar ook enkele kansen bij verdere schaalvergroting. Een zoönose is een ziekte die van dier op mens overdraagbaar is. Het RIVM is van mening dat megabedrijven aan een aantal voorwaarden moeten voldoen. Volgens het RIVM moeten deze bedrijven het antibioticumgebruik beperken, de afstand tussen megabedrijven onderling moet aan een bepaalde minimumafstand voldoen, ze mogen geen varkens en kippen op één bedrijf houden en bij het stalontwerp moeten ze rekening houden met de verspreiding van micro-organismen. 15 In deze analyse verwijst het RIVM naar een studie over gezondheid van omwonenden, waarin staat dat naar dit onderwerp weinig onderzoek is gedaan. De onderzoeken die wel zijn uitgevoerd wijzen op een verminderde longfunctie van omwonenden. Doordat het niet duidelijk is in hoeverre omwonenden zijn blootgesteld aan stoffen uit de veehouderij, is het volgens het RIVM niet mogelijk om een relatie te leggen tussen gezondheidsklachten en specifieke stoffen uit de intensieve veehouderij. 16 Overigens blijkt niet uit dit rapport in welke straal de omwonenden zich van een intensieve veehouderij bevinden. Diverse rapporten over gezondheid en veehouderijbedrijven, waaronder de hiervoor genoemde analyse van het RIVM, waren voor de minister van Volksgezondheid in 2009 de aanleiding om de blootstelling van omwonenden van veehouderijbedrijven aan fijn stof, microbiële agentia (bacterie, virus of schimmel) en endotoxinen te laten onderzoeken. Daarnaast gaf de minister van Volksgezondheid aan dat de relatie tussen gezondheidsproblemen van omwonenden en de blootstelling van de hiervoor genoemde stoffen in beeld moest worden gebracht. 17 Dit heeft geleid tot het rapport Mogelijke effecten van intensieve-veehouderij op de gezondheid van omwonenden van RIVM, Nederlands instituut voor onderzoek van de gezondheidszorg (NIVEL) en het Institute for Risk Assessment Studies (IRAS). 18 Zij geven in het rapport aan dat omwonenden van veehouderijen blootgesteld kunnen worden aan irriterende gassen, zoals ammoniak en complexe zwavelverbindingen die stank kunnen veroorzaken. Ook kunnen zij blootgesteld 15 Kamerstukken II, 2007/08, 28 973, nr. 19, p. 57, 3. 16 Intensieve veehouderij en gezondheid, Overzicht van kennis overwerknemers en omwonenden (RIVM 30 januari 2008, V/609300/08/IV), 2008. 17 Kamerstukken II, 2008/09, 28 973, nr. 35, p. 2, 3. 18 Rapport van IRAS, NIVEL, RIVM, mogelijke effecten van intensieve veehouderij op de gezondheid van omwonenden: onderzoek naar potentiële blootstelling en gezondheidsproblemen, bijlage bij Kamerstukken II, 2010/11, 28 973, nr. 67. 6
worden aan micro-organismen en microbiële toxische stoffen. In dit rapport staat dat omwonenden van veehouderijen meer blootgesteld worden aan fijn stof, micro-organismen en endotoxinen dan mensen in de stad. Uit het onderzoek blijkt dat er op basis van de registratie bij huisartsen weinig verschillen zijn in de gezondheid tussen omwonenden met meer intensieve veehouderij dan omwonenden in een omgeving met minder intensieve veehouderij. Een aantal jaren werd wel meer longontsteking geconstateerd, waarschijnlijk als gevolg van de Q-koorts in die jaren (2006-2009). Uit dit rapport blijkt niet bij welke concentraties en bij welke afstanden gezondheidseffecten optreden. 19 In 2009 heeft de minister van LNV samen met het bedrijfsleven, overheden en maatschappelijke organisaties een Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij opgesteld. Het doel daarvan is om binnen 15 jaar een duurzame veehouderijsector in Nederland te hebben. Daarbij zijn een aantal speerpunten geformuleerd. Daarbij is geen speerpunt opgenomen dat zich specifiek richt op de gevolgen voor de volksgezondheid door de veehouderij. Onder het speerpunt Energie, milieu en klimaat is opgenomen dat het doel minimale emissies van stoffen naar het milieu is, nl.; Veehouderij die produceert met minimale verliezen van stikstofverbindingen (nitraat naar bodem en grondwater; ammoniak naar de lucht), fosfaat (naar het water), broeikasgassen (minder lachgas en methaan) en andere verontreinigingen (o.a. zware metalen en geneesmiddelen naar bodem en water; fijn stof naar de lucht) naar het milieu. 20 Op dit moment ontbreekt duidelijk beleid, dat gaat over de relatie tussen emissies van vee, aantallen dieren en afstanden tussen veehouderijen en omwonenden en de mogelijke gevolgen voor de volksgezondheid. 2.2.1 Stand van zaken In deze paragraaf volgt een kort overzicht van de stand van zaken naar aanleiding van nadere onderzoeken die zijn uitgevoerd over de relatie tussen het houden van vee en gezondheid van omwonenden. 19 Rapport van IRAS, NIVEL, RIVM, mogelijke effecten van intensieve veehouderij op de gezondheid van omwonenden: onderzoek naar potentiële blootstelling en gezondheidsproblemen, bijlage bij Kamerstukken II, 2010/11, 28 973, nr. 67, p. 13, 14 en 21. 20 Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij, bijlage bij Kamerstukken II, 2008/09, 28 973, nr 34, p.3. 7
2.2.1.1 Endotoxinen In het advies van de Gezondheidsraad is een advieswaarde opgesteld voor wat betreft de belasting met endotoxinen van de algemene bevolking. 21 Naar aanleiding hiervan heeft het RIVM de opdracht gekregen om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheid om een toetsingskader op te stellen. Uit de literatuurstudie van het RIVM blijkt dat voor de bescherming tegen endotoxinen waarschijnlijk niet aangesloten kan worden bij de toetsingskaders voor geur en fijn stof. Daarom is nader onderzoek nodig om voor endotoxinen een toetsingskader te ontwikkelen. De verwachting is dat hiervoor in 2016 een toetsingsmodel opgesteld kan worden. 22 2.2.1.2 Geur Op 30 april 2015 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en milieu een brief naar de Tweede Kamer gestuurd over de Evaluatie Wet geurhinder en veehouderij. Hierin is de nodige kritiek gegeven op de hoogte en de onderbouwing van de geurnormen en de mogelijkheden die gemeenten hebben om bestaande geuroverlast te verminderen. De staatssecretaris geeft aan een werkgroep te hebben ingesteld die de geurregelgeving gaat evalueren. De werkgroep zal onder andere kijken naar de mogelijkheid om regels te stellen ten aanzien van geuremissie, de mogelijkheid om cumulatie van geur mee te nemen in de beoordeling van de vergunningverlening en of het bevoegd gezag meer ruimte zou moeten krijgen, waarbij de staatssecretaris niet aangeeft welke ruimte wordt bedoeld. Het rekenprogramma (V-Stacks), dat nu gebruikt wordt bij de bepaling van de geurbelasting, wil de staatssecretaris laten aanpassen. Daarbij zal ook de evaluatie meegenomen worden, zodat gemeenten ook een passend advies over de normstelling kunnen krijgen. 23 2.2.1.3 Luchtwegklachten Naar aanleiding van het rapport Mogelijke effecten van intensieve-veehouderij op de gezondheid van omwonenden is een vervolgonderzoek ingesteld door IRAS, RIVM, NIVEL en WUR. Daarbij is gekeken naar luchtwegklachten van omwonenden van veehouderijen in een deel van de provincie Noord-Brabant en Limburg. Uit dit onderzoek bleek dat in de buurt van veehouderijen minder mensen wonen met COPD en astma. COPD-patiënten in de buurt 21 Advies Gezondheidsraad Gezondheidsrisico s rond veehouderijen, bijlage bij Kamerstukken II, 2012/13, 28 973, nr. 129, p. 30. 22 Kamerstukken II, 2014/15, 28 973, nr. 163 en Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: een literatuurstudie voor ontwikkeling van een toetsingskader, bijlage bij Kamerstukken II, 2014/15, nr. 163. 23 Kamerstukken II, 2014/15, 29 383, nr. 240, p.1-3. 8
van veehouderijen hebben wel meer problemen met de luchtwegen dan degenen die elders wonen. 24 2.2.2 Conclusie Na de uitbraak in 2003 van de vogelgriep heeft het een aantal jaren geduurd voor de Tweede Kamer meer aandacht ging besteden aan de relatie tussen veehouderij en de gezondheid van omwonenden. Sinds 2007 zijn diverse rapporten opgesteld en onderzoeken gedaan. Geen van de onderzoeken toont aan dat er op dit moment een duidelijke relatie is tussen veehouderijen en de gezondheid van omwonenden. Veel van de onderzoeken zijn slechts literatuurstudies. Duidelijk is wel dat op het gebied van de emissies van endotoxinen uit stallen en de invloed op de gezondheid van omwonenden nader onderzoek nodig is. Ook de onderbouwing van de huidige geurwetgeving en het gebruikte rekenmodel moet nader worden onderzocht en indien nodig worden aangepast. 2.3 Jurisprudentie Door de jaren heen is de ontwikkeling van veehouderijbedrijven en de relatie met risico s voor de gezondheid van omwonenden in diverse jurisprudentie aan de orde geweest. In dit hoofdstuk is een onderscheid gemaakt tussen jurisprudentie die gaat over vaststelling van bestemmingsplannen en over het verlenen van vergunningen voor veehouderijen. Daar waar uit een uitspraak de grootte van het veehouderijbedrijf blijkt of het gebied waarin het bedrijf ligt, wordt dit benoemd. 2.3.1 Volksgezondheid in bestemmingsplannen In uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State (hierna: de Afdeling) komen in het kader van veehouderij en volksgezondheid op het gebied van bestemmingsplannen een aantal zaken aan de orde. De uitspraken richten zich op de verspreiding van dierziekten en zoönosen, op de afstand tussen veehouderijen en omwonenden, waaronder het scheiden van mens- en dierconcentraties en een goed woon- en leefklimaat. 2.3.1.1 Verspreiding van dierziekten en zoönosen De Afdeling onderkent dat de besmetting van dierziekten zoals Q-koorts en vogelgriep en het voorkomen van MRSA een mee te wegen belang is, als er nabijgelegen woningen zijn bij het 24 Publiekssamenvatting van de eerste resultaten uit het VGO onderzoek, RIVM. (http://www.uu.nl/nieuws/meer-klachten-bij-copd-patienten-in-omgeving-van-veehouderijen (12 maart 2015)). 9
vaststellen van een bestemmingsplan. Een advies van GGD Nederland leidt niet tot de conclusie dat er sprake is van onaanvaardbare risico s voor de volksgezondheid. In deze adviezen staat namelijk dat op dit moment geen wetenschappelijk verband is tussen veehouderijen en gezondheidsrisico s voor omwonenden. Het betrof uitspraken over uitbreiding van bouwvlakken voor varkenshouderijen met een omvang van 2.200 vleesvarkens en 3.000 fokzeugen. De Afdeling stelt daarbij dat de bestrijding van besmettelijke dierziekten in andere wetgeving geregeld is. 25 Daarnaast kan het bevoegd gezag volgens de Afdeling voorschriften aan omgevingsvergunningen verbinden op het moment dat er risico s zijn voor volksgezondheid. Een genoemde geurnorm in een advies van GGD Brabant/Zeeland is niet voldoende om het bestemmingsplan aan te passen. De Afdeling stelt hierover dat deze norm een advies betreft en dat voor de beantwoording van de vraag aan welke geurnormen moet worden voldaan de Wet geurhinder en veehouderij en de daarop gebaseerde gemeentelijke geurverordening bepalend zijn. Het ging hierbij om een bestemmingsplan, waarin een landbouwontwikkelingsgebied (LOG) is opgenomen. In dit LOG staan twee bestaande intensieve veehouderijbedrijven en er worden twee intensieve veehouderijbedrijven naar toe verplaatst. Het advies van de GGD samen met het Milieu Effect Rapport (MER) toont volgens de Afdeling in dit geval niet aan dat het bestemmingsplan leidt tot onaanvaardbare gezondheidsrisico s. 26 Meer over LOG s is opgenomen in paragraaf 4.3.2. 2.3.1.2 Afstand veehouderijbedrijf en omwonenden Nu de Afdeling in eerdere uitspraken al aangaf dat algemene adviezen niet iets zeggen over de specifieke situaties, is het niet verwonderlijk dat zij een advies betreffende een specifiek bestemmingsplan, als voldoende onderbouwing beschouwt. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan voor de vestiging van een vleesvarkenshouderij in Vethuizen had de GGD Gelre/IJssel een advies geschreven. Daarbij raadde de GGD aan om een afstand van 200 meter aan te houden tot gevoelige bestemmingen, zodat de volksgezondheid gewaarborgd bleef. De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van dit bestemmingsplan rekening gehouden met de voorwaarden die de GGD in haar advies heeft opgenomen. In deze situatie is de Afdeling van mening dat de raad er vanuit mag gaan, dat zich geen onaanvaardbare risico s voor de gezondheid zullen voordoen. 27 Dit was ook het geval met een advies van de GGD Fryslân ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan van een 25 ABRvS 1 december 2010, 200910297/1/R3 (r.o. 2.3.2) en ABRvS 1 mei 2013, 201202866/1/R1 (r.o. 17.1), ABRvS 5 oktober 2011, 201003856/1/R3 (r.o. 2.10.1 en 2.10.2). 26 ABRvS 5 oktober 2011, 201003856/1/R3 (r.o. 2.10.1 en 2.10.2). 27 ABRvS 9 maart 2011, 201003645/1/T1/R2 (r.o. 2.7.2). 10
vleesvarkenshouderij met 1.229 fokzeugen en 3.445 vleesvarkens in Echtenerbrug. Daarin stelde de GGD dat er voor MRSA en vogelgriep niet is aangetoond dat er risico s zijn voor omwonenden. Voor endotoxinen stelt de GGD, dat die tot een afstand van 160 meter van intensieve veehouderij in verhoogde concentraties voorkomen. Nu de dichtstbijzijnde woning op een afstand van 250 meter van het bedrijf ligt, was de Afdeling van mening dat er geen sprake was van onaanvaardbare risico s. 28 In de algehele herziening van het bestemmingsplan Buitengebied van gemeente Ommen, was bij een wijzigingsbevoegdheid voor vergroting van het bouwvlak voor de veehouderij of nieuwvestiging een afstandseis van 500 m opgenomen tussen intensieve veehouderij en een burgerwoning. Was de afstand kleiner dan kon een veehouder alleen middels een gezondheidseffectrapportage aantonen dat uitbreiding van het bedrijf geen gevaar opleverde voor de volksgezondheid en kon het bevoegd gezag een vergunning afgeven. De Afdeling stelt dat uit de planregels onvoldoende blijkt op welke wijze het bevoegd gezag invulling geeft aan die wijzigingsbevoegdheid. Niet duidelijk is namelijk het beoordelingskader dat het college van burgemeester en wethouders toe moet passen en wanneer de volksgezondheid voldoende gewaarborgd is. 29 Vergelijkbaar is de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan Buitengebied Bernheze. Daarin heeft de gemeenteraad het verbod opgenomen om intensieve veehouderijbedrijven uit te breiden, als binnen een bepaalde afstand een woning ligt. Het advies van de GGD Brabant/Zeeland over dit bestemmingsplan gaf aan dat er binnen bepaalde afstanden nader onderzoek nodig was. Dat er veel intensieve bedrijven in deze gemeente aanwezig zijn en er maatschappelijke onrust was over die bedrijven, was voor de Afdeling als onderbouwing niet voldoende om een verbod tot uitbreiding van veehouderijbedrijven in het bestemmingsplan op te nemen. Daarbij neemt de Afdeling ook mee dat door vergroting van het bouwvlak het mogelijk is om maatregelen toe te passen waardoor de milieubelasting afneemt. De Afdeling vindt het bestemmingsplan op dit punt daarom onvoldoende gemotiveerd. 30 De Afdeling volgt in de uitspraak over de vaststelling van het bestemmingsplan Intensieve veehouderijen Leudal het standpunt van de gemeenteraad over de volksgezondheid. In dit bestemmingsplan is opgenomen dat voor 20 locaties de intensieve veehouderij niet meer of 28 ABRvS 29 februari 2012, 201103579/1/R4 (r.o. 2.6). 29 ABRvS 18 juli 2012, 201005104/1/R2 (r.o. 2.12.6). 30 ABRvS 10 september 2014, 201208940/1/R3 (r.o. 5). 11
deels niet meer zal plaatsvinden op grond van het provinciale reconstructieplan. Het doel van het reconstructieplan is om intensieve veehouderij in de buurt van kwetsbare gebieden rond onder andere dorpen af te bouwen en op andere locaties ontwikkelingsruimte te bieden. Op grond van deze onderbouwing mocht de raad in het bestemmingsplan opnemen dat bedrijven in de kernrandzone rond dorpskernen en bedrijven met bouwvlakken groter dan 2,5 hectare niet mogen doorgroeien. In dit bestemmingsplan wil de gemeenteraad een scheiding brengen tussen mens- en dierconcentraties. Volgens de Afdeling kan de gemeenteraad dit doen uit oogpunt van volksgezondheid. 31 2.3.1.3 Woon- en leefklimaat en volksgezondheid In de uitspraak over de vaststelling van het bestemmingsplan Buitengebied Mill en Sint Hubert stelt de Afdeling dat gezondheidsrisico s een rol spelen bij het bepalen of er sprake is van een goed woon- en leefklimaat. De Gezondheidseffectscreening (GES) die ten behoeve van het plan is opgesteld kan de gemeenteraad daarbij betrekken. Naast de GES heeft de gemeenteraad ook het milieueffectrapport bij de beoordeling meegenomen. 32 Ook in de uitspraak over het bestemmingsplan Buitengebied 2010 van gemeente Lochem heeft de gemeenteraad volgens de Afdeling onvoldoende beoordeeld, of er sprake was van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De raad had alleen rekening gehouden met de geurbelasting volgens de Wgv. Uit de uitspraak blijkt dat de gemeenteraad op zijn minst ook de aspecten geluid, verkeer en gezondheid had moeten beoordelen. Doordat deze aspecten niet in de afweging zijn meegenomen, was het besluit onzorgvuldig tot stand gekomen. 33 Volksgezondheid is een mee te wegen belang bij het vaststellen van een bestemmingsplan. De Afdeling is echter van mening dat uit de Wet Publieke gezondheid geen verplichting voortvloeit om bij het vaststellen van een bestemmingsplan onderzoek te doen naar gezondheidseffecten. Doordat de gemeenteraad het belang van volksgezondheid heeft meegenomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan Nederweert betreffende een LOG, stelt de Afdeling dat de raad het plan in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. 34 31 ABRvS 24 april 2013, 201205283/1/R1 (r.o. 1, 3.1 en 3.2.). 32 ABRvS 30 april 2014, 201206940/1/R3 (r.o. 21). 33 ABRvS 22 augustus 2012, 201101467/1/R2 (r.o. 2.12.2). 34 ABRvS 19 oktober 2011, 201000964/1/R3 (r.o. 2.16.5). 12
2.3.1.4 Conclusie Concluderend kan gesteld worden dat bij het vaststellen van het bestemmingsplan de volksgezondheid een mee te wegen belang is en dat er sprake moet zijn van een goed woonen leefklimaat. Uit de algemene onderzoeken en rapporten volgt geen verplichting tot het vaststellen van minimale afstanden tussen veehouderijen en omwonenden of tot een verbod op vergroting van het bouwvlak. Onderzoeken gericht op het specifieke bestemmingsplan of een specifieke locatie kunnen er wel toe leiden dat het bevoegd gezag regels kan stellen ten aanzien van afstand of ten aanzien van scheiding van veehouderijen en woonbestemmingen. In alle gevallen zal de keuze voldoende onderbouwd en gemotiveerd moeten worden. 2.3.2 Volksgezondheid in vergunningen In de uitspraken van de Afdeling over verleende omgevingsvergunningen milieu wijst de Afdeling er op dat er op dit moment geen wetenschappelijke inzichten zijn die een relatie leggen tussen veehouderijen en volksgezondheid. In een uitspraak over de vergunning van een varkensbedrijf dat met 816 zeugen uitbreidt stelt de Afdeling daarover het volgende: De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat [appellant] niet heeft gewezen op algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten waaruit een andere conclusie voortvloeit. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de risico's voor de volksgezondheid geen aanleiding geven om nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden dan wel de vergunning te weigeren. 35 In andere uitspraken volgt de Afdeling dezelfde lijn. 36 Toekomstige resultaten van wetenschappelijk onderzoek hoeft het bevoegd gezag niet mee te nemen in de beoordeling van de gezondheidsrisico s. Het college moet een vergunningaanvraag toetsen op de meest recente, algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten. De Afdeling voegt daar aan toe dat op grond van artikel 2.30 Wabo het college regelmatig moet beoordelen of ze de voorschriften van een vergunning moeten aanpassen en daarbij rekening moeten houden met de ontwikkelingen in de kwaliteit van het milieu. 37 Bij een vergunning voor een pluimveebedrijf met 130.000 leghennen voeren appellanten aan dat in het milieueffectrapport onvoldoende rekening is gehouden met de gezondheidsrisico s. 35 ABRvS 22 augustus 2012, 201105847/1/A4 (r.o. 2.10.2). 36 ABRvS 8 februari 2012, 201010565/1/T1/A4 (r.o. 2.24.3), ABRvS 14 november 2012, 201105329/1/A4 (r.o. 9.1), ABRvS 16 januari 2013, 201105852/1/A4 (r.o. 19.2). ABRvS 1 mei 2013, 201107693/1/A4 (r.o. 5.1), ABRvS 26 juni 2013, 201206406/1/T1/A4, M en R 2013/142 (r.o. 21.2), ABRvS 19 juni 2013, 201201163/1/A4 (r.o. 8.3). 37 ABRvS 2 oktober 2013, 201203981/1/A4 (r.o. 23 en 23.1). 13
Als vervolgens de Commissie MER heeft aangegeven dat alle essentiële informatie in het rapport is opgenomen, dan hebben appellanten volgens de Afdeling niet voldoende aannemelijk gemaakt dat er aanleiding is om tot een ander oordeel te komen. 38 Wanneer omwonenden al een slechte gezondheid hebben, is dat voor de Afdeling geen reden om de vergunning van een fokzeugen en varkensbedrijf te weigeren. In deze situatie ging het om twee personen die hartproblemen hadden en astmatisch waren. De Afdeling betrok dit niet in de beoordeling of er onaanvaardbare gevolgen voor het milieu waren. 39 2.3.2.1 Conclusie Ook bij uitspraken over verleende omgevingsvergunningen blijkt, dat de huidige stand van de wetenschap onvoldoende is om een relatie aan te wijzen tussen veehouderij en volksgezondheid en daarom is er geen reden om vergunningen te weigeren. Het bevoegd gezag kan de voorschriften van een vergunning wel aanpassen als ontwikkelingen op het gebied van het milieu dit eisen. 2.4 Literatuur In de literatuur wordt slechts in beperkte mate aandacht geschonken aan de relatie tussen volksgezondheid en veehouderijbedrijven. Hierna volgt een weergave van de standpunten van een aantal auteurs. Volgens Damen moet de volksgezondheid meegewogen worden bij zowel besluiten op grond van milieurecht als op grond van de ruimtelijke ordening. Doordat er echter geen wetenschappelijke onderbouwing is voor het bestaan van een relatie tussen volksgezondheid en veehouderij heeft het bevoegd gezag niet de mogelijkheid om op basis van de volksgezondheid de veehouderij in te perken. Aan een omgevingsvergunning kan het bevoegd gezag voorschriften verbinden om gevolgen voor het milieu te beperken. 40 Ook Bodden is deze mening toegedaan en geeft aan dat het standpunt van de Afdeling is, dat er eerst een wetenschappelijke relatie aangetoond moet zijn, voordat volksgezondheid een onderdeel van de beoordeling van uitbreiding van een veehouderijbedrijf kan zijn. 41 38 ABRvS 27 december 2012, 201107603/1/A4 (r.o. 2.2). 39 ABRvS 20 augustus 2008, MT 2008/844 (r.o. 2.20). 40 Damen 2014, p. 414, 416. 41 Bodden 2014, p. 17-25. 14
Ook Van de Poel en Van Harten geven aan dat het bevoegd gezag op basis van indicaties van risico s van bepaalde activiteiten voorschriften aan omgevingsvergunningen kan verbinden. Zij zijn van mening dat er op dit moment een verband lijkt te bestaan tussen de aanwezigheid van (intensieve) veehouderijen en de gezondheidsrisico s voor omwonenden. Door dit mogelijk verband vinden zij dat het bevoegd gezag het voorzorgsbeginsel dient toe te passen en nader onderzoek moet verrichten bij het verlenen van vergunningen. 42 Van der Velde trekt in een noot bij een uitspraak van de Afdeling de vergelijking met het voorzorgsbeginsel uit artikel 19g Natuurbeschermingswet. Uit de uitspraken van de Afdeling hierover volgt dat het bevoegd gezag moet aantonen dat Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Van der Velde is van mening dat dit ook voor risico s voor volksgezondheid zou moeten gelden. Uit zijn woorden valt naar mijn mening af te leiden dat het bevoegd gezag het onderzoek moet (laten) doen naar de relatie tussen veehouderijbedrijven en de gezondheid van omwonenden om het zeker voor het onzekere te nemen. 43 Ik betwijfel of dit in de praktijk uitgevoerd kan worden. In het geval er meer veehouderijbedrijven in de buurt gevestigd zijn, zal de relatie tussen de gezondheid van omwonenden en één veehouderijbedrijf lastig aan te tonen zijn. Dit vergt volgens mij een grootschalig, landelijk onderzoek. Daarbij zullen ook verschillen in bebouwing en beplanting een rol kunnen spelen, doordat lucht uit stallen daartussen kan blijven hangen. Overigens legt Van der Velde de nadruk op dierziekten. Echter zijn niet alle besmettelijke dierziekten zoönosen. Bijvoorbeeld mondenklauwzeer is een besmettelijke dierziekte die geen zoönose is. Ook Barkhuysen beroept zich op het voorzorgsbeginsel en stelt: Ook zou het gezondheidsrisico expliciet als criterium kunnen worden erkend bij de toetsing van ruimtelijke beslissingen zoals bestemmingsplannen. 44 Hij lijkt daarbij echter voorbij te gaan aan de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan Buitengebied van gemeente Ommen, die ook in paragraaf 2.3.1 is genoemd. De Afdeling oordeelde dat er op dat moment geen normkader was en.is onduidelijk wanneer de gevolgen voor de volksgezondheid voldoende gewaarborgd kunnen worden geacht en hoe dit door het college van burgemeester en wethouders zal worden beoordeeld. 45 Nu wetenschappelijk niet is aan te tonen dat er een relatie is tussen volksgezondheid en veehouderij zal het ook zeer lastig zijn om de onderzoeksverplichting te verzwaren zoals Barkhuysen zou willen. Dit geldt in elk geval voor 42 Van de Poel 2014, p. 3-9. 43 ABRvS 15 oktober 2014, AB 2014/441, m.nt. W.R. van der Velde. 44 Barkhuysen 2013, p. 1203. 45 ABRvS 18 juli 2012, 201005104/1/R2 (r.o. 2.12.6). 15
het toepassen van het voorzorgsbeginsel en de daaruit voortvloeiende verplichting van het bevoegd gezag om nader onderzoek te verrichten. Want hoe moet het bevoegd gezag aantonen welk gezondheidsrisico speelt en hoe kunnen zij dan onderzoeken welke invloed dat heeft op het bestemmingsplan, als wetenschappelijk het verband niet kan worden aangetoond en niet kan worden aangegeven wat bijvoorbeeld de afstand bij een bepaalde grootte van een veehouderijbedrijf tot een woning zou moeten zijn? Bodden stelt naar mijn mening dan ook terecht het volgende: Het voorzorgsbeginsel brengt evenwel niet met zich dat de enkele vrees voor risico s tot maatregelen moet leiden. Zo beschouwd, is er geen aanleiding om thans te verlangen dat het omgevingsrecht een meer dan aanvullende rol vervult. 46 Overigens zijn alle hiervoor genoemde auteurs van mening dat door middel van nader onderzoek duidelijkheid moet komen over een eventuele relatie tussen volksgezondheid en omliggende veehouderijen. Daaruit kan vervolgens de regelgeving gedestilleerd worden. Ook blijkt uit de hiervoor genoemde artikelen dat het zonder wetenschappelijke onderbouwing niet mogelijk is om een omgevingsvergunning milieu te weigeren. Voorschriften verbinden aan die vergunning is overigens wel mogelijk op basis van volksgezondheid. 46 Bodden 2014, p. 25. 16
3 Wetsvoorstel dieraantallen en volksgezondheid 3.1 Inleiding Het kabinet heeft, naar aanleiding van het advies van de Gezondheidsraad, gemeend op grond van de volksgezondheid het aantal dieren of de omvang van veehouderijlocaties in bepaalde gebieden te moeten beperken. Doordat er regionaal verschillen zijn in omvang van de intensieve veehouderij, in omvang van stallen en in de lokale omgeving, wil het kabinet de mogelijkheid bieden om per regio regels te stellen voor begrenzing van de veehouderij. De inpassing van veehouderijbedrijven is verweven met de omgeving. De inpassing moet volgens het kabinet daarom onderdeel zijn van het omgevingsbeleid. Het kabinet wil een wettelijk kader opstellen, waarbij gemeenten en provincies vanuit het oogpunt van volksgezondheid de volgende grenzen kunnen stellen: 1. maximeren van de totale omvang van de veehouderij in een bepaald gebied, inclusief het op slot zetten van een gebied, 2. maximeren van de veehouderij intensiteit in een gebied, of 3. begrenzing van een veehouderijlocatie in een gebied. Dit wil het kabinet regelen via de Wet dieren, omdat deze wet regels stelt voor de houders van dieren met betrekking tot onder andere zoönosen. 47 In de zomer van 2014 heeft het wetsvoorstel dieraantallen en volksgezondheid voor internetconsultatie ter inzage gelegen. Dit voorstel zal de Wet dieren van 19 mei 2011 aanvullen en wijzigen. De staatssecretaris van Ecnomische Zaken heeft er voor gekozen om deze wet aan te passen, omdat de wet op dit moment is gericht op de diergezondheid en dierenwelzijn van individuele dieren. Daarbij hoort ook de verzorging van dieren en het gebruik van diergeneesmiddelen. Voor het opstellen van regels zal de wetgever ook steeds de volksgezondheid in acht moeten nemen. Het kabinet stelt dat zoönosen, fijn stof, geur en endotoxinen risico s zijn voor de volksgezondheid. Zij meent dat deze risico s gerelateerd zijn aan dieraantallen en dierintensiteit in een gebied. Vanwege de relatie met de volksgezondheid is er voor gekozen om dit te regelen in de Wet dieren. 48 In dit hoofdstuk volgt eerst een overzicht van de wijziging van de Wet dieren als gevolg van dit wetsvoorstel en het hoofdstuk wordt afgesloten met commentaar op het wetsvoorstel. 47 Kamerstukken II, 2012/13, 28 973, nr. 134, p. 5, 6. 48 Ontwerp toelichting op wetsvoorstel behorend bij internetconsultatie, p. 7. (te raadplegen via: http://www.internetconsultatie.nl/wetsvoorstel_dieraantallen_en_volksgezondheid). 17
3.2 Inhoud wetsvoorstel Het wetsvoorstel komt er in het kort op neer dat Provinciale Staten veedichte gebieden aanwijzen en dat Provinciale Staten binnen deze veedichte gebieden op drie manieren de mogelijkheid hebben om dieraantallen vast te stellen. Hierna volgt een uitgebreidere behandeling van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet dieren benadrukt dat het van belang is om te kijken naar de veehouderijlocaties afzonderlijk en niet naar veehouderijbedrijven met meerdere locaties. Op grond van artikel 2a.1 lid 2 van het wetsvoorstel wijziging Wet dieren (hierna: wetsvoorstel) kan de regering via een AMvB een nadere uitwerking geven aan de definitie van een veehouderijlocatie. De staatssecretaris noemt dat dit vanwege de verschillende bedrijfsvormen wenselijk is. Uit de ontwerp toelichting op het wetsvoorstel blijkt niet duidelijk aan welke situaties de staatssecretaris dan denkt. 49 In eerste instantie is Provinciale Staten bevoegd om regels te stellen voor wat betreft dieraantallen. Op grond van artikel 2a.7 van het wetsvoorstel is de gemeenteraad ook bevoegd als Provinciale Staten geen gebruik maakt van deze bevoegdheden. Volgens de ontwerp toelichting ligt het primaat voor het gebruik van de bevoegdheden wel bij Provinciale Staten. Dit vanwege de aard en omvang van risico s voor volksgezondheid. Door tijdig overleg te voeren kunnen de verschillende besturen voorkomen, dat ze gelijktijdig gebruik maken van de bevoegdheden. Daarnaast is volgens de ontwerp toelichting gezamenlijk optreden uitgesloten. 50 De Provinciale Staten kunnen op grond van artikel 2a.2 van het wetsvoorstel gebieden aanwijzen als veedicht gebied ter voorkoming van schade of ter beperking van risico s voor de volksgezondheid. De gebieden die Provinciale Staten als veedicht gebied kunnen aanwijzen, zijn de gebieden die bij provinciale verordening, in een structuurvisie of anderszins (mede) zijn aangewezen als gebieden voor de ontwikkeling dan wel de beperking van de grondgebonden of niet-grondgebonden veehouderij. Hetzelfde geldt voor de gemeenteraad voor gebieden die in een bestemmingsplan, structuurvisie of anderszins zijn aangewezen. Ook gebieden met relatief hoge veeaantallen, hoge veeaantallen per oppervlakte 49 Ontwerp toelichting op wetsvoorstel, p. 39. 50 Ontwerp toelichting op wetsvoorstel, p. 41. 18
eenheid of per veehouderijlocatie kunnen Provinciale Staten of de gemeenteraad als veedicht gebied aanwijzen. Als een veedicht gebied is aangewezen door Provinciale Staten, dan stellen Gedeputeerde Staten ambtshalve voor elke veehouderijlocatie afzonderlijk de dieraantallen vast, die daar ten hoogste kunnen worden gehouden. Dit op grond van artikel 2a.4 van het wetsvoorstel. De ontwerp toelichting geeft aan dat in alle gevallen, als er een veedicht gebied is aangewezen, het bevoegd gezag per veehouderijlocatie in dat gebied aangeeft hoeveel dieren er maximaal gehouden mogen worden. Vervolgens is in artikel 2a.5 van het wetsvoorstel een aantal mogelijkheden opgenomen hoe het bevoegd gezag de dieraantallen kan begrenzen. Dit kan op drie manieren door in een provinciale verordening op te nemen: 1. het totaal aantal dieren dat binnen een veedicht gebied op veehouderijlocaties gehouden kan worden; 2. het maximaal aantal dieren dat per veehouderijlocatie gehouden kan worden of; 3. het maximaal aantal dieren dat per een bepaalde oppervlakte-eenheid weide- of uitloopgebied kan worden gehouden. In dit artikel is opgenomen dat het mogelijk is, om naast een maximaal aantal dieren per veehouderijlocatie, ook een maximaal aantal dieren per veedicht gebied vast te stellen. Veedichte gebieden zijn gebieden waar dieren in zodanig grote aantallen worden gehouden dat als gevolg daarvan een risico zou kunnen ontstaan voor de volksgezondheid. De reden voor het vaststellen van maximale aantallen per gebied, is dat als er veehouderijbedrijven stoppen in een veedicht gebied, het bevoegd gezag het bijbehorende recht op dieraantallen aan andere veehouderijlocaties toe kan wijzen. Hiervoor zal het bevoegd gezag dan uiteraard criteria moeten stellen. Ook zal Provinciale Staten in de provinciale verordening opnemen hoe de procedure verloopt om een veedicht gebied aan te wijzen. Daarnaast staat in de verordening hoe de registratie van dieraantallen op veehouderijlocaties plaats moet vinden. De verordening zal ook moeten aangeven hoe de monitoring van en rapportages over de gevolgen van de regels en de daarop gebaseerde besluiten voor volksgezondheid plaats vindt. 51 51 Ontwerp toelichting op wetsvoorstel, p. 40. 19
Het bevoegd gezag kan volgens artikel 2a.6 van het wetsvoorstel de regels van de artikelen 2a.2, 2a.3 en 2a.5 van het wetsvoorstel verschillend vaststellen voor het gehele aangewezen veedicht gebied of voor begrensde delen ervan. Daarbij kan het bevoegd gezag onderscheid maken naar diersoorten, diercategorieën of categorieën bedrijfstypen. Artikel 2a.8 van het wetsvoorstel stelt, dat het niet de bedoeling is dat het bevoegd gezag afbreuk kan doen aan bevoegdheden en taken van de minister van Economische Zaken in het kader van bestrijding van dierziekten, zoönosen en ziekteverschijnselen. Deze aanvulling zal volgens de staatssecretaris het risico voor de volksgezondheid verminderen. 52 Het aanwijzen van veedichte gebieden, vaststelling van maximale dieraantallen en het vaststellen van een verordening geldt steeds voor een periode van maximaal vijf jaar (artikel 2a.10 van het wetsvoorstel). Het bevoegd gezag kan deze besluiten wel voor een periode van vijf jaar verlengen. Er is geen beperking gesteld aan het maximaal aantal keren dat het bevoegd gezag de periode kan verlengen. Als het bevoegd gezag de periode niet verlengt, dan vervalt het besluit. De gedachte hierachter is, dat als er risico s voor de volksgezondheid zijn, de overheid ook andere maatregelen kan nemen om die risico s te beperken. Bovendien kan uit nader onderzoek blijken dat gezondheidsrisico s wijzigen gedurende de tijd. Door het besluit na een periode van vijf jaar automatisch te laten vervallen zal het bevoegd gezag een nieuwe afweging moeten maken om die periode te kunnen verlengen. 53 Vervolgens is in artikel 2a.11 van het wetsvoorstel opgenomen dat hoofdstuk 7 van de Wet dieren van overeenkomstige toepassing is. Dit betekent dat gedeputeerde staten voor hun besluitvorming gebruik kunnen maken van de bepalingen die in dit hoofdstuk zijn opgenomen. 54 Daarnaast zijn nog een aantal wijzigingen en toevoegingen op de Wet dieren opgenomen met betrekking tot onder andere handhaving en de aanwijzing van buitengewoon opsporingsambtenaar, maar die niet rechtstreeks betrekking hebben op de volksgezondheid. 52 Ontwerp toelichting op wetsvoorstel, p. 41. 53 Ontwerp toelichting op wetsvoorstel, p. 23, 42. 54 Ontwerp toelichting op wetsvoorstel, p.42. 20